Planlegging som fag og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven SAMPLAN Kirkenes 31. mai 2017

Transkript

1 Planlegging som fag og som politikk samme sak, eller? Terje Kleven SAMPLAN Kirkenes 31. mai 2017

2 En refleksjon over det optimale versus det legitime 1. Prolog kommunikativ på et vis 2. Planleggingens rasjonale i en samfunnsmessig (historisk) og politisk kontekst 3. Planlegging og politikk idé, norm og virkelighet 4. Epilog (enveis): Planlegging ved sirkelens ende

3 Epilog - en innledende utfordring Hvordan vil dere beskrive en RIKTIG beslutning? og en GOD beslutning? Er det noen forskjell i tilfelle, hvilke?

4 Planleggingens rasjonale og logikk Fra verdier og visjoner, gjennom kunnskap og viten til samordnet handling: Planleggingen skal sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses, [ 3-1 a] Et klart og eksplisitt verdigrunnlag Basert på fakta, kunnskap og etterprøvbare (vitenskapelige) metoder Formålet: å finne beste løsning i samsvar med definerte/ prioriterte nasjonale og lokale mål Løse konflikter, avveie interesser, fordele goder, ulemper, makt og innflytelse bare logikk og rasjonalitet?

5 Begrunnelser/kriterier for å bedømme beslutningers legitimitet (Welin 1993) Beslutningens samlede (målbare) nytte Beslutningens konsekvenser om fordeling av goder og ulemper Beslutningens konsekvenser med hensyn til beskyttelse av liv, frihet og eiendom Om beslutningen oppfattes som rettferdig Beslutningens konsekvenser for integriteten

6 Det optimale versus det legitime De ikke-rasjonelle begrunnelsene dreier seg om legitimitet - skillet mellom det akseptable og det ikke-akseptable i resultat og prosesser Legitimitet er ikke en målbar størrelse, men en funksjon av politisk skjønn (beslutningen) og utfallet (iverksettingen) Det optimale kan ofte beregnes, men er det verdifritt?

7 Del I: Tre planregimer (og det fjerdes fall) Utbyggingsregimet (-hierarkiet) fram til slutten av 1970-tallet: I hierarkiets tid (Bygningsloven av 1965) Hierarkiets fall (Planleggingsloven av 1981) Plan m/marked og NPM 1980 og -90 tallet (Planog bygningsloven av 1985) Helhetlig, bærekraftig samstyring alt skal med (Plan- og bygningsloven av 2008) 7

8 Utbyggingsregimet Inspirasjonen for gjenreising og nyreising: New Deal som forbilde Økonomisk vekst som mål Sosialøkonomiske modeller og regionplaner som virkemiddel 8

9 Bygningsloven av 1965 En styringsvillig stat (og parti) som satset på fysiskøkonomisk planlegging, planhierarki og regional samordning styrt fra oven: Planhierarki: Lands(dels)plan regionplan generalplan reguleringsplan Regionplanen som hierarkiets sentrum..en oversiktsplan for samordning av utnytting av grunn og for felles løsning av anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov i 2 eller flere kommuner (BL 18) 9

10 Utbyggingsregimet = fysisk planlegging og infrastruktur (areal, vann og kloakk) Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område (BL 20.2)

11 Utbyggingsregimets rise and fall Planlegging i stampe, regionplanene møter sitt endelikt og fylkesplanen oppstår (1973) Arbeiderpartiet vil ha sterkere styring: plankrav og planhierarki, juridisk sanering, speilvending og langsiktig båndlegging (St.meld. 27 ( ) Svaret var Planleggingsloven av 1981 En enmannsutredning med radikale ideer (NOU 1977:1) Lov om lokal og regional planlegging av 1981 Vedtatt (AP/Nordli) og opphevet (H/Willoch) Omkamp 11

12 Pbl 1985: en Fugl Føniks Ny omgang med planlovutredning ( ): Etter til sammen 13 års utredninger oppstår Fugl Føniks av planlovens aske: Pbl 1985 = bygningsdelen i BL PL 1981 Planleggingslovens idéer overlever (men kalles noe annet) MEN: Nye ideologiske vinder blåser: avregulering, privatisering, markedsstyring og New Public Management 12

13 Fra hierarki til New Public Management Og det gjelder kommunene også! Mer effektivitet, takk! 13

14 Regime 2 Plan m/marked og NPM Pbl 1985 og Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen ( ) skapte en ny norm for kommuneplanens innhold og prosess: Tydeliggjør sammenhengen mellom plan og økonomi Argumenterer for mål- og resultatstyring, for effektivisering økonomistyring, omstilling Et viktig formålet er å til rette for nyskapning strategisk næringsplanlegging blir et begrep Utbyggere og markedet skal slippes til 14

15 ROP: Mixed scanning på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN

16 Pbl 1985 stadfestet fem grunnleggende storylines for norsk planlegging Planlegging er et verktøy for politisk styring Planlegging skal sørge for helhetlig samordning Planlegging er en løpende aktivitet Planlegging skal bygge på kunnskap Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse 16

17 Gro satte en ny dagsorden men beholdt også Kåres modernisering og NPM 17

18 Tidens tann tærer også på Pbl 1985 Markedet vinner og tar over for kommunal arealpolitikk og utbygging Komplekse mangemålssituasjoner trenger på Risikosamfunnet Klimaendringene Et utvidet bærekraftbegrep AP konkluderer nok en gang: NY LOV MÅ TIL! (Regjeringen Jagland, St.meld. 29, )

19 Oppdrag: Gi planleggingen flere storylines Planlegging for bærekraftig utvikling og vern av ressursene Bygde omgivelser for alle, dvs. universell utforming Barns rettigheter Sikkerhet (RoS) og folkehelse Estetisk utforming av omgivelsene Men også gamle storylines skulle styrkes Bedre styring og samordning, mer kunnskap, bredre deltakelse fra næringsliv og sivilsamfunn samstyring 19

20 Fra styring til samstyring Partnerskap planleggingens nye mantra? Plan 6/

21 Regime 3: Samordnet, bærekraftig samstyring (Pbl 2008)..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet (pbl , utdrag) 21

22 Alt og alle skal med Pbl 2008 tar planleggingen i strategisk retning. med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealbruk en form for totalplanlegging (som) skal ivareta kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og En planlegging hvor alt og alle skal med oppgaver i kommunen. (pbl 11-1) 22

23 Samstyringens utfordringer Markedet Politikeren Sivilsamfunnet Planen DER, har jeg jo sagt! 23

24 Del II: Planlegging og virkelighet Hvor hen Hvordan

25 Planlegging som logisk modell Forutsetninger: Problemer løses i klart atskilte faser Søking etter beste utfall Vi har kunnskap om årsak og virkning Kunnskap blir brukt Vedtak blir gjennomført som vedtatt

26 Planlegging: Å bunte sprikende staur Samordning Samstyring

27 Planlegging og kontekst Planlegging som symbol (for eksempel på god vilje, velvillighet eller motstand) Planlaging for å skyve på vanskelige beslutninger Planlegging som hinder for å vise handlekraft Planlegging uten politisk interesse Planer som hinder for kompromisser om løsninger på tvers - også kalt hestehandel

28 Planlegging og politikk rasjonalitet vs. fornuft Planleggingsrasjonaliteten utfordrer politisk fornuft på avgjørende områder: I perspektivet på virkeligheten helhet versus deler I oppfatningen av mål versus midler Objektivitet eller partiskhet? Det beste versus det mulige Iverksetting - en lydig black box?

29 I politikken kan det være fornuftig Å vente med beslutninger til en er sikret oppslutning Å unngå konflikt i alle fall rasjonere med dem Å ta andre hensyn (til forhold utenfor planen) Å søke kompromisser og hestehandle Å sørge for å ha rom for manøvrering Altså: Rett og slett la det gå politikk i saken!

30 Helhet versus deler Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Idealet Helhetsperspektiv Heldekkende og komplekst bilde Innsikt og forståelse av sammenhenger og virkninger Virkeligheten: Bildet er fragmentert Enkelt og saksorientert Mangelfull innsikt, kunnskapsbrist og hull

31 Mål og virkemidler Målhierarki Idealet Klare,konsistente og stabile mål/ preferanser Først sette mål, så velge virkemidler Virkeligheten: Mål og virkemidler er sammenvevd Mål er uklare, ustabile og ofte i innbyrdes konflikt Valg av virkemidler (løsning) er like viktige som målene

32 Hvordan finnes løsningene? Idealet Gjennom nøytrale/ objektive av foreliggende (mange) alternativer Løsningen er et svar på oppsatte mål og alternativenes konsekvenser Å finne beste løsning er beregning og teknikk Virkeligheten: Partisk (subjektiv) analyse, til støtte for løsninger som ivaretar definerte (politiske) interesser Analyse av fakta og alternativer er del av argumentasjon og maktforhold

33 Beslutningskriterier Idealet Optimalitet: dvs beste løsning innenfor tilgjengelige ressurser Fordeler avveies systematisk mot ulemper (i forhold til oppsatte mål) Virkeligheten: Legitimitet, dvs. løsning som er politisk akseptabel, forsvarbar og gjennomførbar Beste løsning = mulig løsning dvs. det alternativ som kan få oppslutning Minst mulig konflikt, dvs. endringer gjennom kompromisser, forlik og pakkeløsninger

34 Iverksetting Idealet Iverksetting er atskilt fra beslutning Iverksetting er en oppgave for eksperter Iverksetting er nøytral (upolitisk) og lojal oppfølging av politiske vedtak Virkeligheten: Iverksetting skjer i forvaltninger med egeninteresser Ulike fag og profesjoner har ulike oppfatninger om hva som er riktig fortolkning av politiske vedtak og mål

35 Epilog: Sirkelens ende? Ambisjonen er at planleggingen (også) skal være et virkemiddel for å endre økonomisk, sosial og kulturell atferd. Sivilsamfunnet skal være en sentral aktør: Bærekraftutfordringer miljø, forbruk, livsstil Klima mobilitet, energibruk, konsum Kulturarv og -vern vårt felles ansvar Folkehelse din helse er vår felles helse Når alt og alle skal med, har vi historisk flyttet fokus fra arealstyring til atferdsstyring? 35

36 Sirkelens ende (2) Governing at a distance Fra samordning fra oven til samordning gjennom frivillighet og deltakelse Fra statlige pålegg til oppfordringer og forventninger Fra offentlige løsninger til planlegging for partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når alle skal med, trues da det representative demokratiet? fra folkevalgt til (sleeping) partner.

37 Planlegging en felles arena for leg og lærd Planlegging bør først og fremst (?) gi grunnlag for å fatte legitime løsninger, ikke nødvendigvis de optimale Planlegging er et møte mellom leg og lærd mellom likeverdige politiske og faglige perspektiver, verdier og kompetanser Da er det problematisk å lage et størst mulig skille mellom de to arenaene

38 Planlegging OG politikk Politikken: Interesser Oppslutning Legitimitet Foreberedelse av beslutning Vedtak om handling Faget: Kunnskap Plankompetanse Troverdighet Brukbarhet Problem og kontekst

39 Et alternativ til Banfield Mål og verdier Lokalkunnskap Problemforståelse Virkelighetsoppfatning Vedtak om viktige tiltak Plan for gjenomføring Viten og løsninger Beslutningsgrunnlag: Fag + politikk Vedtak: Politikk Iverksetting: Fag?

40 Og det var det! Lykke til! 40