Årsrapport 2013 Evaluering av pensjonsreformen (EVAPEN )

Transkript

1 Årsrapport 2013 Evaluering av pensjonsreformen (EVAPEN ) Året 2013 Evalueringen er et oppdrag fra Arbeids og sosialdepartementet, med en samlet budsjettramme på ca. 56 mill. kroner. Evalueringen skal belyse sentrale sider ved reformens gjennomføring og mål. To nye prosjekter ble igangsatt De tre første prosjektene er under avslutning tidlig i Styringsgruppen utlyste høsten 2013 tre nye temaer i oppdraget: - Fleksibel pensjon - Inntektssikring, fordeling og likestilling - Dynamikken i et samlet pensjonsmarked Oppstart av nye prosjekter vil være høsten En del av grunnlaget for å vurdere supplerende temaer var tre reviews av nordisk og internasjonal forskningslitteratur innenfor tre temaer: 1) Pensjonssystemer og offentlig finansiering («fiscal sustainability»), 2) Pensjonssystemer og arbeidstilbud og 3) Pensjonsystemer og helserelaterte forhold Medlemmene av Brukerrådet ble invitert til å gi innspill til supplerende temaer. Det årlige møtet i Brukerrådet ble kombinert med et formidlingsseminar 21. januar Programmets overordnede mål/formål Arbeidsdepartementet har gitt Norges forskningsråd oppdraget med å evaluere pensjonsreformen. Evalueringen ledes av en styringsgruppe med bevilgningsfullmakt, og Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet for evalueringen. Formålet med evalueringen er å undersøke om man gjennom pensjonsreformen når de sentrale målene: Økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem Å legge til rette for en fleksibel og individuelt tilpasset overgang fra arbeid til pensjon Å motivere til arbeid God fordelings- og likestillingsprofil Enkle hovedprinsipper og god informasjon Evalueringen ønsker å bygge opp forskningsbasert kompetanse på dette feltet. I evalueringsoppdraget beskrives følgende prioriterte temaer: 1. Økonomisk og sosial bærekraft 2. Fleksibel pensjon 3. Inntektssikring og fordelings- og likestillingsprofil 4. Enkle hovedprinsipper 5. Utviklingen i det samlede pensjonssystemet

2 6. Gjennomføringen av pensjonsreformen 7. Internasjonale erfaringer Det er etablert et eget Brukerråd som er en viktig dialog- og formidlingsarena. Brukerrådet har 23 medlemmer fra aktuelle departementer, partene i arbeidslivet og enkelte interesseorganisasjoner. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2013: kroner Forbruk i 2013: kroner Programmets finansieringskilder i 2013: Arbeidsdepartementet (ASD fra 2014) Antall og type prosjekter i 2013: Fem forskerprosjekter Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Etter de to første utlysingene er fem prosjekter igangsatt, og de dekker fem av temaene i oppdraget. Framdriften er i hovedsak i samsvar med oppdraget og styringsgruppens planer. Det er viktig at prosjektene samlet kan dekke hele perioden slik at det foreligger tilstrekkelig tidsseriedata, dvs. igangsetting av noen prosjekter avventer tilgang på registerdata. En hovedsak for styringsgruppen har i 2013 vært forberedelsen av neste utlysing som bl.a. vil dekke temaene 2 og 3 i oppdraget. Supplerende temaer ble vurdert, bl.a. etter innspill fra medlemmene i Brukerrådet. Styringsgruppen tok initiativ til utarbeidelse av tre reviews av nyere internasjonal og særlig nordisk forskningslitteratur innenfor tre områder: 1) Pensjonssystemer og offentlig finansiering, 2) Pensjonssystemer og arbeidstilbud, og 3) Pensjonssystemer og helserelaterte forhold. Disse reviews inngikk i underlaget for styringsgruppens vurdering av aktuelle supplerende temaer i neste utlysing. Utlysingen i 2013 ventes å være evalueringens siste. Med noen supplerende temaer innenfor eller i forlengelsen av oppdragets temaer, er oppdraget godt dekket. Nøkkeltall, 2013 Antall prosjekter: 5 Dr.gradsstipendiater: 0 Postdoktorstipendiater: 0 Prosjektledere: 5, alle menn Måltall kvinner Evalueringen har ingen eksplisitt målsetting om å bidra til rekruttering av kvinnelige forskere. To av prosjektene har en kvinnelig forsker i forskergruppen. Resultatindikatorer, 2013 Resultatindikatorer Antall Publisert artikkel i periodika og serier 2 Publisert artikkel i antologi 1 Publiserte monografier 2

3 Rapporter, notater, artikler, foredrag på møter/konferanser rettet mot prosjektets målgrupper 21 Internasjonalt samarbeid 2013 Evalueringen er nasjonal i sin tematikk, og et av prosjektene inneholder komparasjoner mellom Norge og noen andre land. Det er ikke utenlandske medarbeidere i prosjektene, men flere av prosjektene har opprettet referansegrupper bestående av internasjonale samarbeidsparter. Flere av forskerne har lagt fram papers på internasjonale konferanser. I 2013 tok styringsgruppen initiativ til planlegging av en nordisk konferanse om pensjonsforskning. (Konferansen ble arrangert mars 2014.) Av styringsgruppens seks medlemmer er et dansk og tre svenske. Viktigste aktiviteter i 2013 Faglige aktiviteter På bakgrunn av at de ved de første utlysingene innkom et ganske lite antall søknader fra få miljøer, tok styringsgruppen videre initiativ til en gjennomgang av situasjonen for pensjonsforskningen i Norge, Sverige, Danmark og Finland. På dette grunnlaget kom styringsgruppen til at antall norske søknader ikke ga grunn til «bekymring», bl.a. fordi etterspørselen etter pensjonsforskning må ses i sammenheng med at pensjonsmyndighetene får registerbasert kunnskap uten ny forskning og pensjonsordningene forutsettes å være stabile og forutsigelige. Det er ved større endringer og reformer at behovet for ny og forskningsbasert kunnskap oppstår (slik som vår evaluering). Det er mulig at forskningskompetansen og -kapasiteten er bedre i Norge fordi de aktuelle søkermiljøene er sentrale i et bredere trygdeforskningsmiljø som andre nordiske land ikke har. I tilknytning til styringsgruppens diskusjoner om pensjonsforskningen startet planleggingen av en nordisk konferanse for å belyse pensjonsforskning i Norden og i Europa. Konferansen arrangeres mars 2014 med tittelen «Pension Reforms in the Nordic Countries. The Whys, the Hows, the Lessons», hvor utvalgte forskere og representanter fra nordiske pensjonsmyndigheter inviteres. Kommunikasjons- og formidlingstiltak Det ble fra starten av etablert et Brukerråd med representanter fra sentrale brukerinteressenter på feltet. Det har vært årlige møter i Brukerrådet, med målet om å ivareta kommunikasjon og formidling fra de igangsatte evalueringsprosjektene, eventuelt sammen med brukernes egne møteplasser. Brukerrådets møte i 2013 ble utsatt og kombinert med formidlingskonferansen «Vil pensjonsreformen nå sine hovedmål» 21. januar Alle igangsatte prosjekter formidlet resultater. Etter hvert som flere prosjekter igangsettes og kan presentere resultater, vil det i samråd med ASD bli arrangert supplerende formidling fra forskningen. Adressen til evalueringens nettside er: Tiltak som bidrar til økt rekruttering av kvinner I utlysingen er det ikke tatt med opplysninger som gjelder slike spørsmål. Driftsrelaterte aktiviteter: Styringsgruppen har hatt to møter i

4 Statistikk om inhabilitet i søknadsbehandlingen Styringsgruppen har ikke behandlet søknader i Høydepunkter, resultater og funn De tre første prosjektene er under avslutning. To av dem handler om informasjons- og kunnskapsspørsmål. I det følgende presenteres utdrag fra resultatrapportene. Pensjonsreformen prosess og innhold Sett i et internasjonalt perspektiv er den norske pensjonsreformen enestående. På tross av at det kortsiktige reformpresset er lavere i Norge enn andre land vi kan sammenligne med, har det lyktes å lose en stor reform av pensjonssystemet igjennom det politiske systemet med bred tilslutning fra de politiske partiene og uten å bli møtt med omfattende streiker og demonstrasjoner. Reformen har imidlertid blitt mindre vidtgående og konsistent enn det opprinnelig var tenkt og en del elementer har fortsatt ikke kommet på plass. Et av de sentrale målene med reformen, å forenkle samspillet mellom folketrygden og tjenestepensjonsordningene, har i hvert fall foreløpig ikke blitt nådd. Pensjonsreformprosessen er studert slik den utspilte seg i tiårsperioden fra nedsettelsen av Pensjonskommisjonen i 2001 til reformens ikrafttreden i Analysen vier særlig oppmerksomhet til tre kritiske vendepunkter i reformprosessen: Selve nedsettelsen av Pensjonskommisjonen i 2001, Stortingsforliket i juni 2005 og sist men ikke minst tariffoppgjøret i privat sektor i Ved alle tre korsveier spilte Jens Stoltenberg og Arbeiderpartiets ledelse en hovedrolle som endringsaktører, og ved samtlige korsveier var den sentrale utfordringen å overvinne en sterk motstand i fagbevegelsen mot tiltak for å begrense utgiftsveksten i folketrygden og å avvikle den sterke subsidieringen av tidligpensjon gjennom AFP-ordningen. Ved den første korsveien, nedsettelsen av Pensjonskommisjonen, ble arbeidslivets parter bevisst satt på sidelinjen. I stedet for å ta en direkte konfrontasjon med LO om behovet for reformer av AFP-ordningen og Folketrygden, satset Stoltenberg-regjeringen på å samle en bred politisk koalisjon som kunne ta et felles ansvar for en omfattende pensjonsreform. Dette må sies å ha lyktes da Pensjonskommisjonen i sin endelige rapport samlet seg om en strukturell reform av folketrygdens pensjonssystem som innebar tre prinsipielle og potensielt svært kontroversielle endringer: a) overgang til et nytt «formueslignende» opptjeningssystem med sterkere sammenheng mellom lønnsinntekten gjennom hele livet og opptjeningen av pensjon (alleårsregel), b) innføring av levealdersjustering som innebærer at både usikkerhet og kostnader knyttet til fremtidige økninger i levealderen bæres av pensjonistene og c) innføring av et nøytralt system for uttak av pensjon i folketrygden fra 62 der den enkelte selv betaler for sitt valg av uttakstidspunkt. Samtidig la Pensjonskommisjonen inn betydelige konsesjoner til fordelingspolitiske hensyn ved videreføring av den høye minstepensjonen og en forbedret ordning med omsorgspoeng. Etter fremleggelsen av Pensjonskommisjonens rapport skiftet imidlertid Arbeiderpartiet strategi. Ved de neste korsveiene Stortingsforliket i 2005 og tariffoppgjøret i 2008 i privat sektor satset man på å ta LO med om bord, og det lyktes etterhvert å få fagbevegelsens aksept for alle de tre hovedprinsippene i reformen ved å vise stor vilje til å kompensere for prinsipielle innrømmelser. I Stortingsforliket i 2005 ble det gitt signaler om at den sosiale fordelingsprofilen skulle forbedres, og den rødgrønne regjeringen valgte senere å øke opptjeningsprosenten i det nye systemet for å dempe inntrykket av at noen inntektsgrupper skulle komme ut som tapere. Videre ga den rødgrønne regjeringen i forbindelse med tarifforhandlingen i 2008 i tillegg til videreføringen av statlige subsidier til AFP-ordningen 4

5 et løfte om en mildere innfasing av levealdersjusteringen for eldre kohorter. I samme retning peker den rødgrønne regjeringens senere initiativer til å øke minstepensjonen og innføre en delvis skjerming av uførepensjonistene mot levealdersjusteringen. Den samlede virkningen av disse innrømmelsene er at den totale innsparingseffekten har blitt mindre, og at arbeidsinsentivene knyttet til det nye systemet har blitt svakere. I tillegg til stor kompromissvilje har oppstykking i delprosesser og flittig bruk av kreativ uklarhet vært viktige virkemidler for å få kontroversielle elementer i pensjonsreformen på plass. Pensjonskommisjonen valgte raskt å konsentrere seg om en reform av selve folketrygdens pensjonssystem, mens vanskelige spørsmål knyttet til tilpasningen av tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor, tilpasning av skattereglene, forholdet til uførepensjonsordningen mv. ble overlatt til den videre oppfølgningsprosessen. Stortingsforliket i 2005 inneholdt på en rekke sentrale punkter uklare formuleringer som kunne tolkes på ulike måter av de ulike aktørene, noe som bidro til å kjøpe tid til den videre forhandlingsprosessen med fagbevegelsen ikke minst om AFP-ordningene og om de offentlige tjenestepensjonene. Selv om oppstykkingen i delprosesser antakelig har vært nødvendig for å lose reformen i havn, har den hatt kostnader i form av økt kompleksitet i det samlede reformkomplekset, og strategien har foreløpig slått feil på ett vesentlig punkt: I tarifforhandlingene i 2009 måtte den rødgrønne regjeringen gi opp forsøket på å tilpasse AFP-ordningen og tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor til to av reformens hovedprinsipper: Alleårsregel og nøytralt uttak. Analysene viser videre at embetsverket i Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet har spilt en svært viktig rolle både som premissleverandører, entrepennører og bremseklosser i reformprosessen. Det er liten tvil om at den problemforståelsen som pensjonsreformen hviler på, i stor grad har blitt utviklet av embetsverket og formidlet til politikerne. Videre tyder mye på at inspirasjonen fra den svenske pensjonsreformen snarere ble overført via embetsverket enn gjennom de politiske partiene. På den andre siden er det eksempler på at embetsverket og departementspolitikk har bidratt til å sette grenser for reformpolitikken. Pensjonskommisjonens forslag om å skille ut en øremerket pensjonspremie for å klargjøre finansieringssiden i det nye pensjonssystemet har strandet. Den primære årsaken er etter alt å dømme at den støter mot en inngrodd skepsis i Finansdepartementet mot øremerking og en sterk motvilje mot å åpne for den politiske prosessen som en omlegging av skattesystemet ville kreve. Den politiske beslutningsprosessen har sammenlignet med tilsvarende reformprosesser i andre land vært åpen, pluralistisk og kompromissorientert, men samtidig har de politiske reformatorene vært mer opptatt av etablering av en elitekonsensus bak reformen og mindre opptatt av å skape en dypere forståelse og tilslutning i befolkningen om reformens hovedprinsipper og reelle innhold. Reformen har i ikke ubetydelig grad blitt "solgt" til allmennheten ved å vektlegge kortsiktige velferdsgevinster - knyttet blant annet til det nye fleksible uttakssystemet - og samtidig underspille de reelle kostnadene for fremtidens pensjonister. Dette kan tenkes å øke faren for en senere legitimitetskrise. Kunnskap og informasjon om reformen Kvalitet, tilgjengelighet og anvendbarhet av informasjonen Interesse for og kunnskap om pensjon avhenger i stor grad av alder og inntekt. Kjønn spiller relativt liten rolle, og det samme gjør utdanningsnivå. Betydningen av alder er at personer blir mer interessert i sin (fremtidige) pensjon jo nærmere de er pensjonsalder. Ikke overraskende er rundt 60 år et knekkpunkt. Betydningen av inntekt kan være at personer som i utgangspunktet er interessert i lønn/inntekt og lignende er over gjennomsnittlig interessert i sin fremtidige pensjon. 5

6 Det er et betydelig informasjonsbehov i befolkningen; folk vet relativt lite om sine pensjonsmuligheter, til og med aldersgruppen 60+. Særlig yngre aldersgrupper er utsatte, da de generelt har liten interesse, men der valg har stor betydning i forhold til eldre aldersgrupper. Folk synes å feste mer lit til uformelle informasjonskilder (f.eks. venner/bekjente, massemedier) enn mer formelle (f.eks. veiledere på NAV/SPK). Hvordan nettportalene til NAV, SPK og andre aktører virker for brukerne Utfordringene vil variere med hensyn til graden av kompleksitet i brukernes pensjonsopptjening (f.eks. ulike sektorer, jobb og trygdeordninger, samordning med ektefelle), deres kunnskap og interesse for pensjon (se også delprosjekt 1), og deres kompetanse i bruk av elektroniske løsninger. Selv om pensjonskalkulatorene kan være til en god første hjelp til å avklare størrelsen på fremtidig pensjon, vil beregningene ofte avstedkomme en rekke ubesvarte spørsmål, både underveis i bruken av dem og før valg av pensjon skal tas. Mange av deltakerne følte behov for en oppfølgingskontakt med NAV, SPK eller annen leverandør. Veiledernes rolle i NAV og SPK Analysen er særlig konsentrert oss om NAV, men også brukt SPK og KLP som bakgrunnsmateriale. Økt selvbetjening har vært et prioritert område. I forbindelse med NAV-reformen har kompetanse blitt flyttet vekk fra NAV-kontorene, som en fysisk førstelinje sombrukerne kan benytte seg av til å få hjelp med pensjonsspørsmål, og inn i saksbehandling. Mange ansatte i førstelinjen opplever dette som utfordrende. Det har blitt opprettet et kontaktsenter som kan besvare spørsmål per telefon og epost, og dette spiller en viktig rolle som førstelinje. Selvbetjeningsløsninger gir brukere mange muligheter de ikke hadde muligheter til før, knyttet til tilgang (24/7), mengden av informasjon på «ett sted», kalkulering av alternativer, oversikt over opptjening, etc. Allikevel er det stor kompleksitet i systemet, som spesielt gir seg utslag i usikkerhet knyttet til omfanget og typen av kunnskap som behøves i valg av pensjonsløsninger. Mange brukere vil antageligvis dobbeltsjekke som kalkulasjonene sine er riktige, noe som vil medføre ytterligere pågang på NAVs førstelinjetjenester. En juridisk gjennomgang av i hvilken grad rettssikkerheten er ivaretatt De juridiske analysene av lovgivningen viser at regelverket knyttet til pensjonsreformen, er blitt langt mer komplisert enn tidligere lovgivning. Dette skyldes først og fremst et nytt omfattende regelverk om fleksibelt uttak, lange overgangsperioder med flere parallelle pensjonsordninger, og innføring av en rekke nye begreper for opptjening og beregning av pensjon. De offentlige tjenesteordningene er preget av meget kompliserte regler om samordning med Folketrygdens alderspensjon. En fare med den økte kompleksiteten er at regelverket blir for vanskelig å forstå, både for folk flest og for den offentlige forvaltningen. Manglende kunnskap om eller feiltolkning av regelverket kan føre til at en person tar beslutninger som gir uheldige pensjonsmessige resultater. Det er også vanskelig å sette seg inn hvilke rettigheter og plikter den enkelte har, anvende regelverket og etterprøve vedtak som er truffet i medhold av det. Kunnskap og informasjon om pensjonsreformen et eksperiment For å undersøke om eksponering til NAVs informasjonsbrosjyre om pensjonsreformen øker folks kunnskap om reformen og om det endrer folks pensjonsplaner, ble det sendt et spørreskjema til 3000 personer mellom 40 og 67 år. Halvparten av de som mottok undersøkelsen fikk tilsendt NAVs brosjyre på e-post seks dager før de fikk tilsendt spørreundersøkelsen, den andre halvparten fikk tilsendt noe informasjon. Tre av spørsmålene gjaldt individenes kunnskap rundt reformen. Eventuelle forskjeller mellom de som mottok brosjyren på forhånd og resten, viser effekten av å motta brosjyren på folkskunnskap om reformen. De neste tre spørsmålene gjaldt individenes preferanser angående 6

7 pensjonsalder og pensjonsopptak. Eventuelle forskjeller mellom gruppene her, viser hvordan det å motta brosyren endrer individenes adferd. Resultatene viser at myndighetens informasjon har en stor effekt på folks kunnskap om reformen. Gruppen som hadde mottatt brosjyren på forhånd hadde 14 prosentpoeng større sjanse for å svare riktig på spørsmål om forhold mellom pensjonsalder og månedlig pensjon og 10 prosentpoeng større sjanse for å svare riktig på spørsmål om konsekvensene av levealdersjustering, sammenlignet med gruppen som ikke fikk tilsendt informasjon. De som hadde mottatt brosjyren og svarte at de hadde lest den, hadde henholdsvis 18 prosentpoeng og 12 prosentpoeng større sjanse å svare riktig sammenlignet med gruppen som ikke fikk tilsendt informasjon. Dette kan anses å være en dokumentasjon på at brosjyren er vellykket når det gjelder å gi nyttig informasjon som befolkningen forstår. Siden pensjonsreformen inneholder intensiver til å få folk til å stå lenger i arbeid, kunne man tenkt seg at folk som fikk økt kunnskap kanskje ville endre sine pensjonsplaner. Hypotesen var at mennesker som mangler kunnskap kanskje lar være å ta beslutninger i forhold til pensjonsalder - at med mer kunnskap, ville flere som bestemte seg. Dette viste seg og ikke stemme. Både i gruppen som mottok informasjon og bland de som ikke mottok informasjon, er det nesten halvparten som ikke har bestemt seg ennå. For de som har bestemt seg, er det heller ikke noen forskjell i pensjonspreferanser mellom de som har mottatt informasjon og de som ikke har mottatt informasjonen. Konklusjonen er brosjyren øker folks kunnskap om reformen, men at denne økte kunnskapen ikke endrer folks pensjonsplaner. Det kan tenkes at folk trenger mer informasjon og individuelle beregninger for a endre sine planer. Andre forklaringer kan være at folk allerede har tenkt så mye på pensjon at de allerede har bestemt seg, eller at reformen faktisk ikke viker helt slik den var tenkt. 7