12-kommunesamarbeidet i Vestfold (12k)

Transkript

1 12-kommunesamarbeidet i Vestfold (12k) Behandling 12k styre Møtedato Saksbehandler Prosjektleder Knut Osnes, Biogass i Vestfold Tema Vedlegg Sak 38/10 Biogass i Vestfold - eierskapsmodeller Rapport gassanvendelser (anbefaling om bruk av biogass i Vestfold, med hovedvekt på bruk som drivstoff for transportformål) 1. Bakgrunn 12-kommunesamarbeidet i Vestfold (12k) har igangsatt forprosjekt for å utrede muligheten for å produsere biogass i Vestfold basert på regionalt råstoffgrunnlag. Bakgrunnen for dette er: Kan regionen utnytte avfall og slam på en mer klimavennlig måte enn i dag? Kan man gjennom et slikt initiativ, bidra til at innbyggere og næringsliv kan håndtere avfall og slam på en mer klimavennlig og bærekraftig måte? Å bidra til at biogassproduksjonen kan utnyttes regionalt på klimamessig best mulig måte. I utviklingen av forprosjektet har det vært en flaskehals at man ikke har hatt en klar modell for eierskap eller kontraktsmodell for realisering av prosjektet. Dette har hatt stor oppmerksomhet i prosjektet, der flere alternative eier- og kontraktsmodeller har vært bearbeidet for vurdering i 12k. Disse er kort redegjort for nedenfor. 2. Eierskapsmodeller for Biogass i Vestfold Det har i utgangspunktet vært klargjort av 12k at biogassanlegget ikke fullt og helt skal bygges og drives i kommunal regi. Dette er derfor ikke vurdert som alternativ. Tre alternativer har vært diskutert i styringsgruppe/ prosjektgruppe og i referansegruppen der potensielle eiere og drivere av biogassanlegget har vært aktive bidragsytere. NHO Vestfold har vært konstruktiv fasilitator for arbeidet med å involvere de private aktørene så tidlig som mulig i utviklingen. De tre alternativene som har vært diskutert er: 1. Biogass i Vestfold realisert som OPS kontrakt (Offentlig privat - samarbeid). 2. Biogass i Vestfold realisert som privat aksjeselskap med kommunal deleierskap (men i dette tilfelle som minoritetsaksjonærer) 3. Biogass i Vestfold realisert som privat aksjeselskap uten kommunale eierskapsinteresser. Alt. 1: Biogass i Vestfold realisert gjennom OPS kontrakt (Offentlig-privat-samarbeid) En OPS kontrakt omhandler en offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av det private etter forespørsel fra det offentlige. I OPS kontrakten beskriver oppdragsgiver oppgaven som skal løses med funksjons- og kvalitetskrav, mens leverandøren prosjekterer, bygger, finansierer, drifter og vedlikeholder investeringen i den kontraktsfestede perioden. Betaling Postadresse 12k c/o HVE, p.b Tønsberg Besøksadresse: Raveien 197, Borre Webadresse: Telefon: Innvalg: Mob: Fax: Filnavn: sak Biogass - eierskapsmodeller ref.doc

2 skjer ved levering over hele kontraktens levetid, og gir leverandørene insentiver til å bygge og levere tjenester med god kvalitet. OPS innebærer et langsiktig og gjensidig forpliktende samarbeid mellom det offentlige/ kommunene (som bestiller tjenesten) og den private aktøren som utfører tjenesten. Kontraktsformen regulerer samarbeidet i henhold til gjensidig avtalte betingelser om kompensasjonen. OPS avtaler er normalt av lang varighet (som regel år), sammenlignet med tradisjonelle leveransekontrakter. OPS- kontrakten inngås normalt mellom en bestillerenhet (ofte hensiktsmessig å etablere et bestillerselskap) med mandat til å forhandle på vegne av den offentlige part (kommunene) og med en privat gruppering (OPS selskapet) som motpart. For Biogass i Vestfold prosjektet vil saksgangen normalt være følgende: 1. 12k anbefaler en OPS løsning for Biogass i Vestfold k kommunene vedtar anbefalingen og oppnevner bestilleransvarlig enhet med forhandlingsmyndighet (Siden mange er deltakere, bør man etablere et bestillerselskap som organiserer de berørte og som kan forhandle på vegne av disse). 3. Prosjektet overdras dernest til oppnevnte bestilleransvarlig som fra dette tidspunkt er prosjektets eier. 4. Bestilleransvarlig må så utlyse konkurranse for å prekvalifisere tilbydere. 5. Bestilleransvarlig forhandler så betingelsene i kontrakten parallelt med de prekvalifiserte tilbyderne. Vurdering: I en OPS kontrakt er det bestiller som styrer prosjektets realisering gjennom utforming av kontrakten. Den private part forestår investering, drift og vedlikehold og er ansvarlig for de investeringene som gjøres. Den offentlige part vil kunne gi garantier for råstoff til anlegget samt sikre et avtakermarked for biogass ut av anlegget (ved f.eks kjøp av biogass til avtalt anvendelse til transportsektoren). Mekanismer for prisfastsettelse av innsatsfaktorer og produkter reguleres etter avtale (Både råstoff inn og avsetning av produkt ut). Fastpriskontrakter regnes ikke å kunne fungere over så lang tidsramme som år. Fortjenestemargin for OPS selskapet avtales på tilsvarende vis gjennom inngåtte avtaler. Ved at den offentlige part bidrar til å redusert risiko for den private aktøren gjennom avtaleverket, kan relativt gunstige betingelser for begge parter påregnes, som illustrert ved eksempelet nedenfor: Gitt en investeringsramme på 200 mill nok kan man i et OPS prosjekt kunne regne inntil 90% lånefinansiering (OPS kontrakter regnes for å inneholde investeringer med relativt lav risiko). OPS eiernes krav til egenkapital vil med eksempelet utgjøre i størrelsen 20 mill nok. Kommunene er ikke del av OPS selskapet, og investerer ikke i denne løsningen. Alt. 2: Biogass i Vestfold med kommunene som deleiere (Minoritetseierskap) Dette alternativet (alternativ 2) er ikke forretningsmessig forskjellig fra et heleid privat eierskap (alternativ 3). Begge alternativene gir føringer for lønnsomhetskrav til drift av selskapet etter betingelser som eierne setter. 2

3 Som kommunale deleiere vil kommunene normalt være representert i selskapets styre i tråd med størrelsen på eierandelen. Ved en eierandel som overstiger 34 % vil man også ha negativ kontroll i selskapet. Regelverk for offentlige anskaffelser er likevel slik utformet at et kommunalt deleid selskap må konkurrere om kommunenes råstoffgrunnlag på linje med andre tilbydere i et anbud. Noen innsnevringer kan inkorporeres i anbudskriteriene, slik at avfallet i noen grad kan sikres håndtert i tråd med avfallseiers ønske. Konkurranse om avfallsstrømmer utgjør en betydelig risiko for en slik modell sammenlignet med en OPS løsning. Dette vil normalt vises i finansieringsbetingelsene man kan oppnå for et anlegg finansiert etter denne modellen. Vurdering: Et selskap etter denne modellen, vil måtte påregne krav om egenkapital i størrelse 30-40% av investeringsbehovet. Gitt samme investeringsramme som over (200 mnok), vil det innebære egenkapitalbehov på ca mnok. Den kommunale kapitaleksponeringen vil være en prosentvis andel av egenkapitalbehovet (avhengig av eierandelens størrelse). Kommunalt deleierskap vil med stor sannsynlighet bidra til å lette restfinansieringen av anlegget og bidra til at banker og øvrige investorer vurderer prosjektet med lavere risiko enn et heleid privat selskap. 12k må i dette tilfelle klarlegge overdragelsesbetingelser for prosjektet til det nye selskapet. Biogass i Vestfold (12k prosjektet) overdras i så fall til dette selskapet, som så vil ta ansvar for å videreutvikle prosjektet etter de betingelsene overdrager og selskapets styre blir enige om. Alt. 3: Biogass i Vestfold realisert som heleid privat selskap Det er ingen prinsipiell forskjell på alternativ 2 og 3. Et privat eid selskapet kan ikke gis fortrinn til kommunenes egne avfallsstrømmer, men anbudskriteriene kan designes slik at de sikrer at avfallet håndteres i tråd med avfallseiers ønske. Vurdering: En eiergruppering i et selskap uten kommunal deltakelse må regnes å ha høyere risiko enn et selskap med kommunalt deltakelse. Dette vil avspeiles i pris på kapital, men er ikke et entydig bilde, og vil avhenge av de industrielle aktørene bak selskapet. Krav til egenkapital må man regne med er i størrelsen % av investeringsbehovet, hvilket vil si mnok for en investeringsramme i størrelse 200 mnok. Kommunene har ingen formell styringsrett ved anbefaling av denne modellen, men kan ønske representasjon i selskapets styrende organer, og det kan være ønskelig at eierne ønske representanter fra det offentlig i sitt styre. Velger 12k denne modellen, må betingelsene for overdragelse av prosjektet fastlegges snare st og tilbys et selskap (eiergruppe) som blir overlatt å utvikle prosjektet for kommersialisering. Så snart dette er gjort, er ansvar for det nåværende Biogass i Vestfold prosjektets videre utvikling overlatt dette selskapet. 3. Prosjektets lønnsomhet Prosjektets lønnsomhet består av faktorer fordelt på vanlig forretningsmessig lønnsomhet og en samfunnsøkonomisk tilleggsverdi. De kvantitative elementene i disse må utvikles videre 3

4 fram til investeringsbeslutning. På dette stadium er lønnsomhet å betrakte som kvalitative siden man så langt 1) verken har avtaler om råstoffvolumer inn i anlegget eller 2) avsetningsavtaler for produsert gass eller andre biprodukter (Biorest til bruk i Landbruket). De viktigste elementene i vurdering av prosjektets verdi, er følgende: Gatefee Gatefee er kompensasjon for mottak og behandling av avfall fra avfallseierne. For de første biogassanleggene som er bygget har Gatefee utgjort den vesentligste inntektskilden. Man opplever for tiden en økende interesse for innfasing av biologisk avfall i eksisterende forbrenningsanlegg og til planlagte biogassanlegg. Man må derfor forvente et prispress på Gatefee, som medfører at lønnsomhetsvurderinger basert på Gatefee som viktigste inntektsgrunnlaget for et biogassanlegg vil være heftet med stor risiko. Gatefee nivået vil antakelig bli redusert (sannsynligvis sterkt) de nærmeste årene. Anvendelse av biogass Biogass prosjektets viktigste inntektsgrunnlag er knyttet til bruk av biogass til transportsektoren 1 Biogass fra avfall til transportanvendelse, blir regnet som særs gode miljøtiltak og resultatene er følgende: Miljøeffekter lokalt Reduserte utslipp av NOx (ca % reduksjon), partikler (bortimot 100 % reduksjon) og svoveloksider (mer enn 90% reduksjon) sammenlignet med utslipp fra busser med dieseldrift. Betydelig redusert støy (mer enn halvering av opplevd støybelastning). Riktig nok er forskjellen i utslipp fra de nyeste dieselmotoralternativene for busser sammenlignet med motorer for biogass (biometan) mindre enn tidligere, men effekten er fortsatt vesentlig. Disse reduksjonene oppleves som stor for personer med astma/allergiplager). Økonomiske beregninger for miljøeffekter lokalt er illustrert i rapporten nevnt ovenfor. SFT (Nå Klima og forurensningsdirektoratet) evaluerte gassbussprosjektet i Bergen i 2002 til en redusert miljøkostnad på kroner per buss per år. Klimaregnskap Erstatning av diesel som drivstoff til busser lokalt i Vestfold med biogass fra eget biologisk avfall, gir en betydelig reduksjon i klimagassutslippene. Bare for VKT (Vestviken Kollektiv Trafikk) sine ruter i Vestfold utgjør utslippsreduksjonene ca tonn CO2 ekvivalenter årlig (eller dobbelt så høyt ( tonn) om EUs forslag til beregningsmodell basert på at biogass fra avfall benyttes til erstatning av fossilt drivstoff). Verdien av reduserte klimagassutslipp er så langt begrenset til reduserte CO2 avgifter. Kvotepris på CO2 forventes å stige, og vil da bedre lønnsomheten, men er p.t. for lav til at det er et vesentlig bidrag til prosjektets lønnsomhet. Salg av biogass til transport Det er ikke et etablert, lokalt etablert marked for biogass til transportformål. Markedet kan etableres ved beslutning om å innfase biogass som drivstoff til flåtekjøretøyer (Busser, renovasjonsbiler, taxier, kommunale kjøretøyer osv.) Salgsverdi for slik gass vil være vesentlig høyere enn om samme gass ble benyttet til varme- eller el-produksjon. 1 Rapport for dette er på utkastnivå og blir presentert i 12k styremøte møtet 3. november 4

5 En illustrasjon av inntekts- og utgiftsstrømmer er gitt i figuren nedenfor. Tallverdiene er foreløpige og må verifiseres i prosjektets neste fase. 1,20 1,00 0,80 0,60 Kapitalkostnader Lagringstilskudd 0,40 Leie av tomt Bemanning Vedlikehold 0,20 Gassrensing Rejektvann Elektrisitet - Inntekt OPEX transport ut Transport inn Salg av gass Gate fee -0,20-0,40-0,60-0,80 Figur 1: Illustrasjon av (foreløpig) inntekts- og kostnadsfordeling. Vær oppmerksom på at det bakenforliggende beregningsgrunnlaget med hensyn på inntekter (gatefee og salg av gass) og kostnader er basert på foreløpige estimater. 4. Anbefalinger Prosjektets styringsgruppe anbefaler følgende 2 : Styringsgruppen anbefaler 12k å utvikle OPS (offentlig privat samarbeid) som struktur for biogassanlegg i Vestfold. Styringsgruppen anbefaler 12k å opprette et bestillerselskap med mandat til å ivareta kommunenes interesser i OPS samarbeidet. 2 Vedtak i styringsgruppen for Biogass i Vestfolds møte

6 Anbefalingen innebærer i hovedtrekk følgende: 1. Bestillerselskapet må innlede forhandle med øvrige offentlige aktører som har ønske om det, om å tre inn i selskapet der alle bestillere er aksjonærer. Aktører som er aktuelle partnere er Vesar (Vestfold Avfall og Ressurs), TAU (Tønsbergfjordens avløpsutvalg), RiG (Renovasjon i Grenland), RFD (Renovasjonsselskapet for Drammensregionen) og eventuelt andre. 2. Bestillerselskapet overtar ansvaret for videre utvikling av Biogass i Vestfold. Bestillerselskapet styre utarbeider mandat for selskapet. 3. Bestillerselskapet må, så snart det er praktisk mulig, utlyse konkurranse for prekvalifisering av tilbydere (OPS selskapet) Administrasjonens forslag til vedtak i rådmannsgruppen : Rådmannsgruppen anbefaler 12k styre å gjøre følgende vedtak: 12k styret anbefaler kommunene å utvikle OPS (offentlig privat samarbeid) som struktur for biogassanlegg i Vestfold. 12k styret anbefaler kommunene å opprette et bestillerselskap med mandat til å ivareta kommunenes interesser i OPS samarbeidet Saken oversendes kommunene for videre behandling Vedtak i rådmannsgruppen : Rådmannsgruppen anbefaler 12k styre å gjøre følgende vedtak: 12k styret ber styringsgruppen i Biogass i Vestfold å utrede et OPS (offentlig privat samarbeid) som struktur for biogassanlegg i Vestfold. Utredningen må konkretisere kommunens forpliktelse og risiko, forholdet til lov om offentlige anskaffelser og konkurranselovgivningen, selvkostprinsipper, omfang av kommunal deltakelse i anlegget, miljøgevinst, totaløkonomi osv. Vedtak i 12k styret k styret ber styringsgruppen for Biogass i Vestfold utrede et OPS (Offentlig Privat Samarbeid) som eiermodell for et biogassanlegg i Vestfold 2. Utredningen må konkretisere kommunenes forpliktelse og risiko, forholdet til lov om offentlige anskaffelser og konkurranselovgivningen, selvkostprinsipper, omfang av kommunal deltakelse i anlegget, miljøgevinst, totaløkonomi osv 3. Saken har som mål å legges fram for 12k styret med anbefaling om Eiermodell Bestillerenhet (juridisk enhet) som skal ivareta kommunenes interesser i OPS samarbeidet Videre saksbehandling i kommunene 6