OPS (Offentlig privat samarbeid) som eiermodell for biogassanlegg i Vestfold

Transkript

1 12-kommunesamarbeidet i Vestfold (12k) OPS (Offentlig privat samarbeid) som eiermodell for biogassanlegg i Vestfold RAPPORT FRA PROSJEKTGRUPPE

2 Dokumenteier 12 K Biogass i Vestfold Dokument type RAPPORT Dato: Forfatter: Prosjektgruppen Versjon 1 Til: Navn 12k styret Firma Kopi til: Navn Prosjektarkiv Prosjektgruppe Navn Sissel Husøy, Pricewaterhouse Coopers AS Dag Morten Meltveit, Pricewaterhouse Coopers AS Esther Rohde Garder, Gille advokater Geir Buan; Ernst&Young AS Olav Grande, Vesar AS Knut Osnes, Biogass i Vestfold, prosjektleder E-post sissel.husoy@no.pwc.com dag.morten.meltveit@no.pwc.com esther@gille.no Geir.Buan@no.ey.com Olav.R.Grande@vesar.no knut.osnes@projectinvest.no Page: 2 OF 39

3 Innhold 0. Sammendrag Eiermodell/enheter Bestillerenhet for å ivareta kommunenes interesser Forslag til videre saksbehandling i kommunene Bakgrunn og mandat Bakgrunn Verdikjeden fra avfall til ressurs Prosjektets organisering Mandat: Offentlig privat samarbeid (OPS) Kommunenes forpliktelse og risiko i OPS prosjektet OPS-selskapets risiko Bestillers / kommunenes risiko Garantier for tilgang på råstoff og salg av biogass Oppsummering av risiko for bestiller Investeringsbehov og kontantstrøm for OPS-selskapet Kontraktsbetingelser funksjonskrav Selvkostprinsippet Varighet Mulighet for justering/ reforhandling Åpne bøker Forhold til regelverk om offentlige anskaffelser Innledning Regelverket om offentlige anskaffelser er ikke til hinder for å inngå i et OPS prosjekt Kontraktens varighet Begrensninger i adgangen til å gjøre endringer i kontrakten Konsesjonskontrakter Selvkostprinsipper Selvkost Husholdningsavfall Selvkostberegning kloakkslam fra TAU Vår vurdering Nærmere om garanti fra kommunene for levering av slam og matavfall i en periode samt fastprisgaranti for salg av biogass Omfang av kommunal deltakelse i anlegget Miljøgevinst Redusert utslipp av klimagasser Redusert forurensning, bedret lokalmiljø Totaløkonomi Inntekter Page: 3 OF 39

4 Mottak av avfall gatefee Salg av gass til transportsektoren Salg av gass til øvrige anvendelser Lønnsomt med miljøbil Utgifter Marked og markedsutvikling Avfall og markedsutvikling Biogass fra husholdningsavfall; Hvorfor økt interesse? Etterspørsel etter husholdningsavfall Biogass markedsutvikling Regionalt/lokalt biogassmarkedet Nasjonalt biogassmarked Det skandinaviske biogassmarkedet Implikasjoner for Biogass i Vestfold prosjektet: Anbefalinger Eiermodell/enheter Bestillerenhet for å ivareta kommunenes interesser Forslag til videre saksbehandling i kommunene Vedlegg Muligheter og utfordringer ved OPS Muligheter ved OPS Utfordringer ved OPS Page: 4 OF 39

5 0. SAMMENDRAG I Vestfold håndteres store mengder biologisk avfalls- og overskuddsmateriale fra husholdningene og fra forskjellig næringsvirksomhet. Det finnes i dag teknologi for å omforme dette til biogass og restprodukter på måter som ivaretar energieffektiv og klimaeffektiv håndtering av dette råstoffet. I utvikling av Biogass i Vestfold prosjektet har en av de viktigste utfordringene bestått i å enes om en eierstruktur som kan sikre at et biogassanlegg i Vestfold kan realiseres. Prosjektets styringsgruppe har anbefalt OPS (Offentlig-privat-samarbeid) som kontraktsmodell for å realisere anlegget. Foreliggende rapport er et resultat av 12k styrets vedtak 3. november 2010 og beskriver OPS som eiermodell for et Vestfoldbasert biogassanlegg med avklaringer vedr. forpliktelser, regelverk og handlingsrom samt anbefalinger om videre utvikling av prosjektet. OPS brukes som betegnelse på et samarbeid mellom offentlig og privat sektor, og brukes om ordninger der det offentlige trekker inn private aktører med sikte på å få etablert en virksomhet, tjeneste eller funksjon. En OPS kontrakt innebærer deling av risiko mellom offentlig og privat sektor der begge parter bidrar til risikoreduksjon på de områdene man har de beste forutsetningene for det. OPS kontrakten regulerer betingelsene mellom kommunene (ivaretatt gjennom et felles bestillerselskap der mange kommuner er involvert) og OPS selskapet (de private partnerne i kontrakten). Aktuelle risikoområder som kommunene kan håndtere mer effektivt enn privat sektor er for eksempel tilgang på husholdningsavfall og slam til anlegget. Det kan også tenkes at kommunene kan håndtere risiko knyttet til avtak av biogass på en bedre måte enn private aktører, for eksempel ved å bidra til at transportsektoren (kollektivtrafikk og andre kjøretøygrupper kommunene kan påvirke) blir en betydelig avtaker av biogass. OPS selskapet vil ta store deler av risikoen knyttet til forretningsmodellen, inkludert risikoen knyttet til oppføring av anlegget, drift og vedlikehold av anlegget samt en stor del av markedsrisikoen. OPS-selskapet vil også finansiere utbyggingen, og vil derfor være eksponert for finansiell risiko knytte til opptak av gjeld. Kommunenes/ bestiller kan redusere OPS-selskapets operasjonelle risiko knyttet til garantier for minimumsmengder avfall levert til anlegget, samt minimumsmengder biogass levert tilbake til kommunene og til kollektivtrafikken. I et OPS prosjekt vil OPS selskapet sitte med hele den kommersielle risikoen, med unntak av de garantier som kommunene kan gi. Det vil være OPS selskapets ansvar å sørge for å dekke inn kapitalbehov og ha insentiver for å holde dette så lavt som mulig, samtidig som det påfølgende driftsansvaret gir insentiver for å levere et anlegg av god kvalitet. En OPS kontrakt strekker seg vanligvis over en lengre tidsperiode, ofte et sted mellom år. Det kan lønne seg å velge en kortest mulig leieperiode, men som prinsipp bør den ikke være kortere enn tiden som kreves for at anleggsinvesteringen er nedskrevet. Page: 5 OF 39

6 Bestiller kan, om ønskelig, legge inn en forutsetning om reforhandling og/eller justering etter et gitt antall år. Dette kan være ønskelig om bestiller ønsker å ta del i eventuell oppside. En OPS kontrakt er underlagt regelverk om offentlige anskaffelser. Det betyr at ethvert OPS prosjekt vil måtte vurderes opp mot dette regelverket. Det offentlige velger i utgangspunktet selv hvordan man vil organisere sin virksomhet. Et OPS samarbeid forutsetter ofte langvarige kontrakter. Dette må vurderes konkret, men det kan inngås avtaler over en lengre periode der hensynet til konkurranse tilsier dette og særlig der utførelsen av kontrakten krever investeringer med en nedskrivingsperiode på mange år. Regelverket om offentlige anskaffelser kan sette grenser for hvilke endringer som kan gjøres i kontrakten i kontraktsperioden. Det er derfor viktig at man i planleggingsfasen tenker nøye gjennom kontraktsbestemmelsene og eventuelt reguleringsmekanismer som det kan være behov for i fremtiden. Kommunenes sentrale plikter etter forurensningsloven er å sørge for innsamling av husholdningsavfall. Forurensningsloven krever at kommunenes kostnader til gjennomføring av pålagte oppgaver skal dekkes fullt ut gjennom gebyrer. Vesar forestår innsamling av husholdningsavfall fra de fleste kommuner i Vestfold. Selvkostberegning kloakkslam har noe annerledes grunnlag for selvkostberegning. Here er også selvkost maksimum av gebyrgrunnlaget, men i motsetning til husholdningsavfall vil gebyrene kunne være lavere enn selvkost på slam. Matavfallet som leveres fra Vesar har ulikt energiinnhold sammenlignet med slam fra TAU. Dessuten har biomasse fra øvrige private leverandører og gjødsel fra landbruket ulike egenskaper i forhold til øvrig leveranse. Det bør som del av biogassanleggets beslutningsgrunnlag etableres omforente metoder og retningslinjer for beregning av verdien av råvarer som grunnlaget for den enkelte kategori råvare. Etterkalkyler på denne bør dokumenteres overfor TAU og Vesars eiere årlig. Denne dokumentasjonen anses nødvendig for å etterkomme kravene i selvkostreglene. Slike etterkalkyler vil kreve innsyn i OPSselskapets regnskaper og produksjonsprosesser og må reguleres i avtale. Forholdet mellom selve biogassanlegget og kommunene blir regulert i OPS kontrakten, og kommunene deltar ikke selv i realiseringen av anlegget, verken som investor/byggherre eller som operativt ansvarlig for drift og vedlikehold. Biogass fra avfall og etterfølgende bruk til transportformål er den mest effektive måten og redusere klimagassutslippene på for dette råstoffet. Utslippsreduksjonenes størrelse vil avhenge av avfalls/ råstoffmengdene som behandles i anlegget samt graden av innfasing av biogass til transportformål for erstatning av tradisjonell diesel. Busstrafikkens klimagassreduksjoner i Vestfold har et potensial i størrelsen tonn reduserte utslipp av CO 2 ekvivalenter. Det lokale miljøet, vurdert som reduserte utslipp av NOx, partikler og svovelforbindelser, blir vesentlig forbedret der gassdrevne kjøretøyer erstatter kjøretøy med dieselmotorer. Dessuten er gassmotorene betydelig mer stillegående enn dieselmotorer, slik at i bygatene oppleves gjerne støybelastningen fra busstrafikken som mer enn halvert når dieselbusser erstattes av gassbusser. Totaløkonomi for prosjektet består summen a bedriftsøkonomiske faktorer og de samfunnsøkonomiske tilleggseffektene. Page: 6 OF 39

7 De bedriftsøkonomiske inntektene, bestående av gatefee (den kompensasjon anlegget mottar fra avfallseier for å overta og behandle avfallet) og salgsinntekter fra biogass, er de faktorer OPS selskapet må vurdere når lønnsomhet veid mot investerings- og driftskostnader skal beregnes. De samfunnsøkonomiske tilleggseffektene må, dersom de skal gis vesentlig betydning i en lønnsomhetsanalyse, godskrives i det bedriftsøkonomiske regnskapet som offentlige incentiver/subsidier eller som andre konkurransevridende tiltak (for eksempel gjennom fritak for avgifter, målrettede investeringstilskudd (f.eks via Enova) eller som avgiftsøkninger på andre uønskede energibærere). Inntektsfordelingen, fordelt som gatefee og salgsinntekter for gass, vil i framtiden, med stor sannsynlighet endres. Med stor interesse for bruk av biogass, vil man oppleve økt etterspørsel etter avfall og med tilhørende nedgang i gatefee-inntekter. Derimot vil man sannsynligvis oppleve økte etterspørsel etter biogass og en sannsynlig høyere prising av fossilt drivstoff (diesel og bensin). Hvor raskt det vil være mulig å etablere et lokalt marked for bruk av biogass til kollektivtrafikk, vil være essensielt for anleggets inntektsstrøm. Konvertering av kollektivtrafikken til biogassdrift besluttes formelt av fylkeskommunen, men kommunene bør, så langt det er mulig, legge politisk press på fylkeskommunen for at så skjer. Kommunale biler, renovasjonsbiler og taxier kan konverteres til drift på biogass så sant det blir tilfredsstillende tilgang på fyllemuligheter. Slike biler er noe mer kostbare i innkjøp, men de lavere drivstoffkostnadene vil mer enn kompensere dette dersom eksisterende avgiftsregime opprettholdes. Et sannsynlig scenario for en gjennomsnittlig biogassdrevet taxi er reduserte drivstoffkostnader på ca kroner per år sammenlignet med en dieseldrevet bil. Privatbiler forventes ikke å utgjøre et stort marked for biogass foreløpig. Det finnes et tilfredsstillende utvalg bilmodeller som både går på gass og bensin, men et tilfredsstillende utvalg fyllestasjoner må være tilgjengelig før dette markedet kan forventes å ta av. Forbudet mot å deponere lett nedbrytbart organisk materiale trådte i kraft sommeren Dette, sammen med ønske om å redusere utslipp av klimagasser, har resultert i økt interesse for å utnytte ressursene i lett nedbrytbart avfall bedre med derpå følgende økt tilbud om å håndtere dette avfallet. Den pris kommunen må betale for å avhende sitt avfall, vil derfor med stor sannsynlighet bli lavere. En håndteringsstrategi for avhending av avfallet der kun pris på dette er retningsgivende, vil derfor sannsynligvis ikke favorisere et lokalt biogassanlegg. Det finnes foreløpig ikke et regionalt/lokalt biogassmarked for transportsektoren i Vestfold. Dette markedet må etableres og graden av risiko i prosjektet er i stor grad koblet til hvordan utvikling av dette markedet kan sikres. Fylkeskommunen, som bestiller av kollektivtrafikktjenester, sitter med nøkkelen til å få etablert dette markedet. Flere av kjøretøyflåtene, som kollektivtrafikken, er konsesjonsbelagt og kan dermed styres via premisser og konsesjonsbetingelser gitt av det offentlige. For Vestfoldsamfunnet er det derfor naturlig å prioritere omlegging av ruter med høy kilometerproduksjon fordelt på relativt få busser som kan betjenes med et fåtall sentralt plasserte fyllestasjoner. Page: 7 OF 39

8 Det er ikke å anbefale å bygge et biogassanlegg som skal betjene et marked utenfor egen region som langsiktig strategi. Det nasjonale markedet er sterkt voksende, med betydelig erfaring allerede, særlig med naturgass (I Bergens- og Haugesundsregionen), men etter hvert også med en kombinasjon av naturgass og biogass (I Stavangerregionen, og nå i Oslo og i Fredrikstad). I Sverige (særlig i sør og vest) er det gjennom mange år utviklet et omfattende nettverk av fyllestasjoner for gass. Markedsutvikling i andre regioner innenlands og utenlands kan gi verdifulle erfaringer ved etablering av ny biogassvirksomhet i Vestfold, men det er ikke å anbefale å utvikle et produksjonsanlegg for biogass for deretter å eksportere denne gassen til ett av disse markedene annet enn som kortvarige tiltak dersom man eventuelt skulle ha produksjonsoverskudd i anlegget. På bakgrunn av utredningen har man følgende anbefalinger: 1. EIERMODELL/ENHETER a) Biogass i Vestfold videreutvikles og bygges fortrinnsvis som et OPS anlegg der private aktører gjennom et eget OPS aksjeselskap (OPS-utførerselskap) investerer i biogassanlegget og forestår bygging og drift av dette. b) Kommunene er ikke delaktige i å eie eller drifte biogassanlegget. c) De offentlige avfallsbesitterne som deltar som bestillere organiserer seg i en OPSbestillerenhet. 2. BESTILLERENHET FOR Å IVARETA KOMMUNENES INTERESSER a) Kommunenes interesser og forpliktelser klargjøres i forhandlinger mellom OPSbestillerenheten og OPS-utførerenheten før kommunene fatter endelig beslutning om å gi sin tilslutning til betingelsene i en OPS kontrakt. b) Kommunene ivaretar sine interesser i OPS kontrakten gjennom en felles juridisk enhet (OPS-bestillerenheten) der alle delaktige kommuner er aksjonærer, enten direkte eller indirekte gjennom interkommunalt eide avfallsbesittere. c) 12k anmoder Vesars styre om å stille nødvendige ressurser i Vesar til disposisjon for biogassprosjektet, som en midlertidig løsning. Det er ønskelig at Vesar igangsetter to prosesser. Den ene er organisering av offentlige avfallsbesittere i en OPS-bestillerenhet. Den andre er utlysing av konkurranse og igangsetting av forhandlinger med aktuelle kandidater til OPS-utførerenheten. Videre arbeid og håndtering av en eventuell OPS-kontrakt overføres til OPS-bestillerenheten så snart denne er etablert som juridisk enhet. d) 12k anmoder Vesars styre om også å invitere interesserte nærliggende kommuner utenfor 12k (i Drammensregionen og i Grenland) til å delta i OPS-bestillerenheten. 3. FORSLAG TIL VIDERE SAKSBEHANDLING I KOMMUNENE a) Prosjektets styringsgruppe orienterer de enkelte kommunestyrene om status og muligheter i prosjektet så snart dette er praktisk mulig. Page: 8 OF 39

9 b) Vesars styre anbefales å orientere sine eierkommuner snarest mulig om hvordan anbefalingens punkt 2.c tenkes gjennomført. c) Kommunene oppnevner en relevant enhet (Rådmann eller avløps/ renovasjonsselskap) til å delta i etablering av Bestillerenheten. Page: 9 OF 39

10 1. BAKGRUNN OG MANDAT 1.1. BAKGRUNN Verdikjeden fra avfall til ressurs I Vestfold håndteres pr i dag store mengder biologisk avfalls- og overskuddsmateriale på en uøkonomisk og lite klimavennlig måte. Hensikten med å initiere Biogass i Vestfold prosjektet var å undersøke om det er mulig å organisere avfallsstrømmene på en ny måte, og derigjennom oppnå både en miljømessig og en økonomisk gevinst. Det finnes i dag teknologi som kan anvende dette biologiske materialet, og omforme det til energi og restprodukter med høy økonomisk og miljømessig verdi. Deler av denne avfallshåndteringen har blitt stadig bedre de senere år, men den er fragmentert og lider av mangel på en helhetlig strategi for innsamling, behandling til nyttige produkter, og en effektiv distribusjon til et marked som ser seg tjent med å kjøpe disse produktene. Mye av det biologiske råstoffet blir i dag ikke benyttet i energiproduksjon, og det gjennomgår naturlige prosesser der det frigjøres bl.a. store mengder karbondioksid (CO 2 ) og metan (CH 4 ). Hvis materialet ble utnyttet i biogassproduksjon ville en oppnå to fordeler: Den naturlige metanproduksjonen fra deponier blir vesentlig redusert Metan fra biogassprosessen vil kunne erstatte fossile energibærere. Klimagassgevinsten ville være betydelig. Verdikjeden består av fire hovedelementer. Det er 1) råstofftilfang, 2) produksjonsenhet, 3) distribusjon og 4) marked/anvendelse sammen med et viktig tillegg, nemlig tilbakekoblingen til landbruket. En sentral forutsetning for at verdikjeden skal fungere optimalt er at avgasset slam, bioavfall og husdyrgjødsel transporteres tilbake til landbruket og benyttes som gjødsel (Verdikjeden er illustrert nedenfor). Page: 10 OF 39

11 Verdikjeden fra avfall til ressurs Prosjektets organisering Hovedutfordringen i prosjektet består i å enes om en eierstruktur som på best mulig vis kan sikre at et biogassanlegg i Vestfold kan realiseres. Foreliggende utredning har som formål å utgjøre beslutningsunderlag for 12Ks styre der elementene i verdikjeden beskrives. En modell basert på OPS (Offentlig-privat-samarbeid) har vært jobbet med i prosjektet og har vært anbefalt av styringsgruppen som grunnlag for å utvikle prosjektet videre. I 12k s rådmannsgruppe har denne anbefalingen vært ytterligere bearbeidet og påfølgende vedtak i 12k styrets møte 3. november er grunnlaget for foreliggende utredning MANDAT: Vedtaket i 12k styret : 1. 12k styret ber styringsgruppen i Biogass i Vestfold å utrede et OPS (Offentlig privat - samarbeid) som eiermodell for et biogassanlegg i Vestfold. 2. Utredningen må konkretisere kommunenes forpliktelse og risiko, forhold til lov om offentlige anskaffelser og konkurranselovgivningen, selvkostprinsipper, omfang av kommunal deltakelse i anlegget, miljøgevinst, totaløkonomi osv. 3. Saken har som mål å legges fram for 12k styret med anbefaling om Eiermodell Bestillerenhet (juridisk enhet) som skal ivareta kommunenes interesser i OPS samarbeidet Videre saksbehandling i kommunene Page: 11 OF 39

12 2. OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID (OPS) Offentlig Privat Samarbeid (OPS) brukes som betegnelsen på et samarbeid mellom offentlig og privat sektor, og brukes om ordninger der det offentlige (på en bestemt måte) trekker inn private aktører med sikte på utbygging og drift av eksempelvis et bygg. På engelsk brukes gjerne betegnelsen Public-Private Partnership (PPP). OPS blir ofte definert som: En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlig) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor. Det finnes flere OPS-gjennomføringsmodeller. En av dem er at en leverandør får i oppgave å prosjektere, utvikle, finansierer og drifte et anlegg eller en tjeneste i et livsløpsperspektiv. Kontrakten kalles da DBFD (Design, Bygge, Finansiere og Drifte). I en DBFD-kontrakt beskriver den offentlige oppdragsgiveren oppdraget som skal løses, ved å beskrive funksjonsog kvalitetskravene. Leverandørens oppgave blir da å prosjektere, bygge, finansiere, drifte og vedlikeholde investeringen i den tidsperioden som kontrakten omfatter. Vederlaget til leverandøren betales ved en avtalt offentlig leiepris og/eller brukerbetaling (i dette tilfellet gjennom gate-fee). Om ønskelig kan den offentlige oppdragsgiveren velge å overta som eier av investeringen etter endt leieperiode. I tillegg kan også drift av kjernetjenester som skal foregå i bygget, inngå i en OPS-kontrakt, slik som for eksempel behandling av våtorganisk avfall i et biogassanlegg. Begrunnelsen for å velge en DBFD-kontrakt er at det å utnytte konkurranseelementet på større og mer langvarige oppgaver vil kunne medføre effektivitetsgevinster. Som følge av at kontraktør bærer kostnadene med planlegging, oppføring og finansiering av anlegget, i tillegg til å inneha driftsansvaret og tilhørende kostnader, har selskapet en sterk egeninteresse av å tegne og prosjektere bygget slik at de fremtidige FDVU-kostnadene (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) blir lavest mulig. På denne måten gjennomsyrer livssyklusperspektivet hele gjennomføringsmodellen. Ved å sette ut ansvaret for hele verdikjeden til biogassanlegget gjennom en DBFD-kontrakt, vil kontraktøren kreve et risikopåslag knyttet til finansiering, bygging, drift og vedlikehold av anlegget. Dette vil reflekteres gjennom størrelsen på gate-fee, samt hvor mye risiko bestiller ønsker å tilbakeføre gjennom garantier knyttet til innsatsfaktorene som diskutert i neste kapittel. Et OPS-selskap eies ofte av et finansieringsselskap, en entreprenør, en avfallsentreprenør eller en kombinasjon av disse. OPS-selskapet blir ansvarlig for bygging, finansiering, drift/vedlikehold, samt produksjon av biogass. Ved å gi alt ansvaret til én aktør gis sterke insentiver for helhetlig tenking, optimal risikoallokering og effektiv ressursbruk. Figuren viser en konseptuell skisse av OPS-kontrakten. Page: 12 OF 39

13 3. KOMMUNENES FORPLIKTELSE OG RISIKO I OPS PROSJEKTET En OPS kontrakt innebærer deling av risiko mellom offentlig og privat sektor der begge parter bidrar til risikoreduksjon på de områdene man har de beste forutsetningene for det. Utfordringen i forhold til etableringen av et biogassanlegg i Vestfold har vært å gjøre prosjektet kommersielt lønnsomt for å sikre at en privat aktør er villig til å ta over bygging, finansiering, drift og vedlikehold av anlegget. Ved å organisere etableringen som et OPSprosjekt gjør man det mulig å tilbakeføre noe av risikoen til kommunene, og på den måten gjøre etableringen av et biogassanlegg kommersielt gjennomførbar. Private aktører vil akseptere et lavere avkastningskrav dersom sikkerheten knyttet til fremtidige kontantstrømmer er stor. For å sikre at premien som kommunene må betale ved å overlate ansvaret for etablering og drift av biogassanlegget til en privat aktør blir minst mulig, må risikoer som offentlig sektor kan håndtere på en bedre måte enn privat sektor identifiseres og kontraktfestes. Aktuelle risikoområder som kommunene kan håndtere mer effektivt enn privat sektor er for eksempel tilgang på husholdningsavfall og slam til anlegget. Det kan også tenkes at kommunen kan håndtere risiko knyttet til avtak av biogass på en bedre måte enn private aktører. Modellen som skisseres her forutsetter at det er mulig å overføre risiko som gjør prosjektet lønnsomt nok til at leverandørmarkedet ønsker å inngå i forpliktende samarbeidsrelasjoner med det offentlige. Risikofordelingen og prisingen av denne vil være avgjørende for om leverandørmarkedet gis gode nok insentiver for å delta i forpliktende samarbeid. Page: 13 OF 39

14 Figuren under viser et eksempel på hvordan ulike risikofaktorer ofte fordeles mellom offentlig og privat sektor i et OPS-prosjekt. For å oppnå best mulig fordeling må risikoen bæres av den parten som er mest egnet til å påvirke den. Det er eksempler på at OPS har feilet fordi for mye risiko har vært overført til leverandøren, som er ute av stand til å håndtere risiko utenfor sin kontroll. Overdreven overføring av risiko til leverandøren kan medføre mislykkede og overprisede OPS-prosjekter. Figuren under viser en konseptuell skisse av hvordan kommunen kan øke lønnsomheten i prosjektet (blå graf), og samtidig kunne oppnå lavere gate-fee (rød graf), ved å gi garantier knyttet til enkelte innsatsfaktorer i biogassanlegget. Med lønnsomhet mener vi her prosjektets samlede lønnsomhet. En privat aktør vil kunne kreve et lavere avkastningskrav, og dermed øke prosjektets lønnsomhet dersom kommunene kan gjøre fremtidige kontantstrømmer sikrere gjennom garantier knyttet til innsatsfaktorene. Målsetningen med å sette opp et forretningsplan for biogassanlegget blir å finne hvor mye risiko kommunene må påta seg for at biogassanlegget skal bli attraktivt for private aktører. Page: 14 OF 39

15 Lønnsomhet & mulig gate-fee Garanti for leveranse av biogass til kjøretøy Garanti for levert husholdningsgsavfall Garanti for levert næringsavfall Base Case Garanti for levert slam Risiko for bestiller Nedenfor har vi identifisert en rekke risikoer som offentlig sektor kan håndtere på en mer effektiv måte en privat sektor. Gitt forslag til organisering av OPS-selskapet presenteres også forslag til hvordan disse risikoene kan tilbakeføres til bestiller. Hvilke risiko som skal tilbakeføres til bestiller, samt betalingsmekanismene som skal sikre dette, vil måtte utredes i detalj før endelig forslag til fordeling av risiko besluttes. Men som et overordnet prinsipp vil risikoer som det offentlige kan håndtere bedre enn det private, tilbakeføres til bestiller vha. garantier i kontrakten OPS-SELSKAPETS RISIKO Bruk av OPS åpner for en mer fornuftig fordeling av risiko mellom den offentlige oppdragsgiveren og den private leverandøren. Det offentlige kan oppnå gevinster ved overføring av risiko til private fordi risikoen alltid bør plasseres hos den part som mest effektivt kan håndtere den og dermed prise de ulike risikoelementer. En part som ikke har styring på et risikoelementet priser risiko høyere enn den parten som kan styre den. OPS-selskapet vil ta store deler av risikoen knyttet til forretningsmodellen, inkludert risikoen knyttet til utbyggingskostnader, ferdigstillelsestidspunkt, drift og vedlikehold av anlegget, samt en stor del av markedsrisikoen knyttet til anlegget. OPS-selskapet vil også finansiere utbyggingen, og vil derfor være eksponert for finansiell risiko knyttet til opptak av gjeld. Større ansvar for gjennomføringen og større finansiell handlefrihet leder til et sterkt fokus på risikostyring og reduksjon av sannsynlighet for uheldige utfall BESTILLERS / KOMMUNENES RISIKO Kommunene kan bidra til å redusere OPS-selskapets operasjonelle risiko gjennom garantier knyttet til minimumsmengder av avfall levert til anlegget, samt minimumsmengder av ferdig Page: 15 OF 39

16 biogass levert tilbake til kommunene. I tillegg kan kommunene velge å ta deler av risikoen for inflasjon, offentlige endringer (skatt- avgift, lover og forskrifter, standarder, egne planendringer m.m.) for ytterligere å øke lønnsomheten i prosjektet Garantier for tilgang på råstoff og salg av biogass Det er sannsynlig at bestiller kan håndtere risiko knyttet til tilgang på råstoff mer effektivt enn private aktører. For å oppnå dette legges det inn kontraktsmekanismer hvor bestiller garanterer for minimumsvolum av ulike typer avfall som skal leveres til biogassanlegget månedlig. I tillegg kan det tenkes at kommunen kan påvirke etterspørsel etter biogass, og således kan håndtere markedsrisikoen knyttet til salg av biogass bedre enn private aktører. Hvis dette viser seg å stemme, kan det være aktuelt å bygge inn mekanismer hvor bestiller garanterer for volum av biogass levert til for eksempel kollektivtrafikken i Vestfold. Nedenfor diskuteres mulige garantier som kommunene kan gi, og risikoer knyttet til disse. Det understrekes at diskusjonene ikke er utfyllende, og at konklusjonen om hvilken risiko kommunene faktisk kan påta seg først kan trekkes når det er utarbeidet en fullstendig forretningsplan for biogassanlegget. Garanti for levert slam og husholdningsavfall Kommunene er forpliktet til å håndtere egne innbyggeres avfall og slam, og kommunene har med dette full kontroll på hvor avfallet leveres. Ved å garantere for et gitt volum av slam og husholdningsavfall til biogassanlegget, løper kommunene en risiko i forhold til estimatene på fremtidig volum av avfall og slam, herunder estimater på befolkningsvekst. Trolig kan kommunene ivareta denne risikoen på en bedre måte enn en privat aktør, og det vil derfor være lønnsomt for prosjektet som helhet at kommunene sitter på denne risikoen. På den annen side vil prosjektet bli betydelig mer lønnsomt for en privat aktør dersom det kan garanteres for et gitt volum av slam og husholdningsavfall som innsatsfaktorer til anlegget. Uten denne garantien vil en privat aktør løpe en risiko knyttet til at kommunen kan velge å levere avfallet til andre formål enn biogassanlegget. Ved å garantere for fremtidig volum, kan kommunene også velge å ta risikoen knyttet til ytre påvirkninger som for eksempel statlige reguleringer for avfallshåndtering, teknologiutvikling i hjemmet som kan redusere mengden husholdningsavfall og tilsvarende påvirkninger som har lav sannsynlighet, men som kan føre til at kommunen må betale vederlag for ikke å oppfylle garantien. Felles for ytre påvirkninger er at kommunene trolig kan håndtere risikoen mer effektivt enn en privat aktør. Dersom kommunene imidlertid ikke ønsker å ta risikoen knyttet til ytre påvirkningsfaktorer kan dette spesifiseres i kontrakten. Dette vil føre til lavere lønnsomhet for prosjektet, og lavere sannsynlighet for at private aktører ønsker å levere tilbud på etablering av biogassanlegget. Garanti for levert næringsavfall Med unntak av næringsavfall fra kommunale foretak som skoler, gamlehjem, etc., er næringsavfall er utenfor kommunenes kontroll, ettersom private aktører fritt kan velge leverandør på dette området. Kommunene løper en tilnærmet lik risiko som en privat aktør ved å garantere for avfall fra private næringsaktører. Når det gjelder kommunale foretak derimot, vil kommunene kunne garantere for leveranser på dette på samme måte som beskrevet over. Garanti for leveranse av biogass til kjøretøy Page: 16 OF 39

17 Som nevnt i kapittel 9 er leveranse av biogass til kollektivtrafikk, kommunale flåtekjøretøyer og renovasjonsbiler viktige markeder for OPS-selskapet. Kommunene har ingen direkte påvirkning til å sikre at OPS-selskapet får levere til disse markedene, men har en indirekte påvirkningskraft, blant annet gjennom å kreve at kollektivflåten bruker en viss prosentandel biogass i forbindelse med anbud. Det kan derfor tenkes at kommunene er bedre i stand til å håndtere markedsrisikoen knyttet til leveranser på disse områdene, og på bakgrunn av dette kan garantere for hvor et gitt volum levert til disse områdene. Ved å forplikte seg til en avtalt pris øker risikoeksponeringen for kommunene. Det vil ikke være aktuelt å garantere for en fastpris, ettersom kommunen ikke har forutsetninger for å håndtere risiko knyttet til markedspriser for drivstoff bedre enn en privat aktør. Alternativet som skisseres er å garantere for leveranser til kjøretøygass, med prisfastsetting som følger pris på tilsvarende drivstoff. Bestiller tar med dette alternativet risikoen for at biogassanlegget får anvende avtalt gassvolum til avtalt drivstoff, og må betale mellomlegget dersom biogassanlegget må anvende gassen til andre energiformål med lavere verdi. Andre garantier Det offentlige beholder normalt deler av risikoen for inflasjon, offentlige endringer (skatt, avgift, lover og forskrifter, standarder, egne planendringer m.m.). Dette er elementer som en OPS-selskapet ikke kan påvirke, og bestiller vil derfor kunne ivareta denne risikoen på en bedre måte. Det kan også være aktuelt for kommunene å gi garantier knyttet til grunnerverv, og på denne måten redusere den totale risikoen i prosjektet. Risikoen for konkurs hos leverandøren og stans i tjenestene til det offentlige må også ivaretas på betryggende måte. En mulig mekanisme kan være å avtale rett til inntreden i leverandørens avtaler slik at eierrådighet og drift sikres på offentlig sektors side. Uten denne typen mekanismer vil bestiller i ytterste konsekvens sitte med risikoen for å måtte overta anlegget dersom OPS-selskapet skulle gå konkurs. I første omgang vil imidlertid kreditorene til OPSselskapet få tilbud om overtakelse av anlegget Oppsummering av risiko for bestiller Gitt diskusjonen over vil bestiller ta ansvar for en rekke risikofaktorer for å bedre lønnsomheten i prosjektet. Her gis en kort oppsummering av risikoene og mulige konsekvenser; Garantier knyttet til tilgang på råstoff og avgang av biogass o Risiko knyttet til endrede forbruksmønstre o Risiko knyttet til teknologiutvikling som går utover volum på leverte avfallsstoffer (e.g. kjøkkenkvern etc.) o Risiko knyttet til statlige krav til avfallshåndtering o Risiko knyttet til tilgang på råstoff og avgang av biogass som kommunene ikke styrer direkte (tilhang på næringsavfall og avgang på biogass til kollektivtrafikk og andre formål) Endringer i makrofaktorer (inflasjon, offentlige endringer, etc.) o Risiko knyttet til inflasjon o Risiko knyttet til statlige reguleringer som påvirker rammebetingelser for biogass (biogassavgift etc.) Page: 17 OF 39

18 3.3. INVESTERINGSBEHOV OG KONTANTSTRØM FOR OPS-SELSKAPET Ved en tradisjonell anskaffelse av et anlegg, vil prosjektets kapitalbehov være høyt i byggeperioden, og ofte må det påregnes overskridelser på tid og kostnad. I driftsperioden vil det tilsvarende være bestillers ansvar ved kostnadsoverskridelser og ekstra vedlikehold pga. mangler. Ved gjennomføring som OPS vil OPS-selskapet sitte med hele den kommersielle risikoen, bortsett fra risikoen knyttet til innsatsfaktorer som kan garanteres av kommunene. Figuren under viser et eksempel på hvordan kontantstrømmen til et OPS-selskap kan se ut, med store investeringer og tilsvarende låneopptak og egenkapitalinnskudd i begynnelsen, og en konstant kontantstrøm i påfølgende driftsfase. I et OPS-prosjekt vil det være OPS-selskapets ansvar å sørge for dekke inn kapitalbehov, og har insentiver for å holde dette så lavt som mulig, samtidig som det påfølgende driftsansvaret gir insentiver for å levere et anlegg av god kvalitet. Figuren over viser inn- og utbetalinger for biogassanlegget i driftsfasen. Innbetalinger fra utenfor monopolområdet forutsetter overskuddskapasitet for å levere dette. OPS-kontrakten vil bidra til å sikre et minimumsnivå på inntjeningen gjennom garantiene beskrevet over. 4. KONTRAKTSBETINGELSER Vi vil i dette kapitlet ta opp noen viktige prinsipper som Bestiller må ha et aktivt forhold til ved kontraktsinngåelse FUNKSJONSKRAV Før en kontrakt inngås, må bestiller definere klare mål for OPS-selskapet. Målene beskrives i form av krav til hvorledes leveransen skal fungere (funksjonelle krav). Det kan eksempelvis være krav til anleggets tilgjengelighet over en definert tidsperiode (eksempelvis år), og/eller krav til maksimale utslipp knyttet til forbrenning av restavfall. Leverandøren gis så frihet til å løse oppgaven så effektivt som mulig. Bestiller bør gjøre en grundig prioritering på hvilke funksjonskrav som er viktige å definere i kontrakten for at prosjektet skal kunne hente ut maksimal effektivitetsgevinst knyttet til dette. Page: 18 OF 39

19 4.2. SELVKOSTPRINSIPPET Selvkostprinsippet gjelder uavhengig av alle andre kontraktsmekanismer som diskuteres under, og vil legges inn som en egen kontraktsbetingelse. Vi viser til kapittel 6 for ytterligere beskrivelse av dette VARIGHET En OPS-kontrakt strekker seg vanligvis over en lengre tidsperiode, ofte et sted mellom år. Ved endt utløp av leieperioden kan leieobjektet enten tilbakeføres til kommunen, videre leie eller avslutte leieforholdet. Som prinsipp bør ikke varigheten være mindre enn tiden som kreves for at anleggsinvesteringen blir nedskrevet. I tillegg vil kostnadene for bestiller være korrelert med varigheten, avhengig av risikoen bestiller og OPS-selskapet påtar seg med ulik varighet på kontrakten. Bestiller vil for eksempel ha en risiko knyttet til volum av avfallsstoffer, som over tid kan påvirkes av befolkningsvekst og husholdningenes forbruksvaner (for eksempel endring i andelen av husholdningene som komposterer avfallet). I tillegg vil risiko knyttet til endring i statlige reguleringer og krav knyttet til avfallshåndtering økes ved en lengre kontraktsperiode, denne risikoen er det også sannsynlig at bestiller vil ta. Dette tilsier at bestiller vil redusere risikoen knyttet til garanti for volum av avfall med en kortere varighet på kontrakten. For et biogass-anlegg kan det også være ønskelig med en relativt kort kontraktsperiode siden det er sannsynlig at teknologiutviklingen knyttet til denne type anlegg vil være betydelig de nærmeste årene. På den andre siden vil også OPS-selskapet har egeninteresse av å utvikle anlegget i takt med teknologiutviklingen for å hente ut effektivitetsgevinster MULIGHET FOR JUSTERING/ REFORHANDLING Bestiller kan etter eget ønske legge inn en forutsetning i kontrakten om reforhandling og/ eller justeringer etter et gitt antall år. Dette kan være ønskelig dersom bestiller ønsker å ta del i en eventuell oppside. Dersom kommunene ikke ønsker å ha klausuler knyttet til reforhandling eller justering, vil OPS-selskapet sitte med hele risikoen knyttet til markedsutvikling og den delen av operasjonell risiko som ikke er tilbakeført til kommunen gjennom mekanismene diskutert i forrige kapittel. Dette betyr også at OPS-selskapet har en betydelig oppside, dersom markedsutviklingen blir bedre enn forventet, og / eller OPS-selskapet klarer å drifte biogassanlegget mer effektivt enn forventet. Det understrekes at dersom bestiller velger å legge inn muligheter for justeringer og/eller reforhandling av avtalen så vil OPS-selskapet kreve kompensasjon for dette, enten gjennom økt gate-fee eller ved at bestiller tar en del av risikoen for utviklingen av anlegget. En aktuell mekanisme vil være å legge inn mulighet for reforhandling for begge parter etter et gitt antall år. Med en slik mekanisme overføres noe av risikoen knyttet til forretningsplanen til kommunen, ettersom OPS-selskapet kan reforhandle til en høyere gate-fee gitt at utviklingen har vært dårligere enn ventet. På den andre siden vil bestiller med en slik mekanisme ta del i en mulig oppside, ved at gate-fee kan reforhandles til en lavere pris gitt at markedsutviklingen har vært bedre enn forventet ÅPNE BØKER En annen versjon av å sikre at bestiller får del i en eventuell oppside er å legge inn en forutsetning om åpne bøker. Denne mekanismen innebærer at man setter en terskelverdi på avkastningen OPS-selskapet kan oppnå i kontraktsperioden. For å sikre at OPS-selskapet har Page: 19 OF 39

20 insentiver til å ytterlig bedre effektiviteten utover terskelverdien, vil mekanismens utformes slik at det gjøres en fornuftig deling av avkastning over terskelverdien mellom bestiller og OPS-selskapet. På samme måte som over vil OPS-selskapet kreve en kompensasjon for denne mekanismen, enten gjennom en økt gate-fee, eller ved overføring av risiko fra OPS-selskapet til bestiller. Merk at man kan gi OPS-selskapet mindre insentiver til effektivisering ved å sette et tak på avkastningskravet Det fremholdes også at private aktører kan være restriktive i forhold til en slik ordning. 5. FORHOLD TIL REGELVERK OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER 5.1. INNLEDNING Ethvert OPS prosjekt vil måtte vurderes opp mot regelverket om offentlige anskaffelser. Regelverket om offentlige anskaffelser gjelder også for OPS samarbeid og det er således ikke noe generelt unntak i regelverket for slike kontrakter. Det foreligger imidlertid unntak for visse typer konsesjonskontrakter jfr. nedenfor, men det er lite trolig at disse unntakene kommer til anvendelse slik ved dette OPS prosjektet slik det er lagt opp til i denne rapporten. Det må derfor legges til grunn at regelverket om offentlige anskaffelser får anvendelse på prosjektet. Dette stiller forholdsvis strenge krav til anskaffelsesprosessen når det gjelder gjennomføringen av prosjektet. Regelverket om offentlige anskaffelser stiler en rekke krav som skal sikre best mulig samfunnsøkonomisk anvendelse av offentlige ressurser samt en rettferdig konkurranse om tildeling av offentlige oppgaver. I tillegg til generelle krav om offentlighet, konfidensialitet, habilitet og opplysningsplikt med mer stilles det krav til gjennomføring av konkurransen blant annet i forhold til: Valg av anskaffelsesprosedyre Krav til konkurransedokumentene, herunder til bruk av tekniske spesifikasjoner og krav til leverandøren Kunngjøring av konkurranse Gjennomføringen av konkurranse, herunder med frister og vilkår for avvisning av tilbud Evt. gjennomføring av forhandlinger Tildeling av kontrakt og avslutning av konkurransen For noen anskaffelser finnes det unntak som gjør at regelverket ikke kommer direkte til anvendelse, jfr. nedenfor. I slike tilfeller gjelder imidlertid også kravene i EØS-avtalen om ikke-diskriminering, likebehandling, proporsjonalitet og transparens i anskaffelsesprosessen REGELVERKET OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER ER IKKE TIL HINDER FOR Å INNGÅ I ET OPS PROSJEKT OPS som anskaffelsesform er ikke regulert i regelverket om offentlige anskaffelser. Det er ikke noen prinsipiell forskjell på anskaffelser som skjer ved OPS og ordinære anskaffelser. Page: 20 OF 39

21 Regelverket om offentlige anskaffelser er ikke til hinder for å inngå et OPS samarbeid. Det offentlige velger i utgangspunktet selv hvordan man ønsker å organisere sin virksomhet. Det finnes unntak fra dette utgangspunket i forhold til EØS-avtalens forbud mot restriksjoner på det indre marked, ikke diskrimineringsprinsippet og konkurransereglene. Basert på den foreslåtte organiseringen av dette anlegges synes dette å være i overensstemmelse med EØS regelverket. Dette må selvfølgelig kontinuering vurderes dersom det gjøres endringer i prosjektet som kan påvirke dette KONTRAKTENS VARIGHET Et OPS samarbeid forutsetter ofte langvarige kontrakter. Det kan derfor stilles spørsmål ved om dette kommer i strid med prinsippet om konkurranse i anskaffelsesloven 5. Dette må vurderes konkret, men det kan inngås avtaler for en lengre periode der hensynet til konkurranse tilsier dette og særlig der utførelsen av kontrakten krever investeringer med en nedskrivningsperiode på mange år. Kravet til konkurransen står således sentralt i vurderingen av hvor lang kontrakten kan være BEGRENSNINGER I ADGANGEN TIL Å GJØRE ENDRINGER I KONTRAKTEN Regelverket om offentlige anskaffelser kan sette grenser for hvilke endringer som kan gjøres i kontrakten i kontraktsperioden. Det er derfor viktig at man i planleggingsfasen tenker nøye gjennom kontraktsbestemmelsene og evt. reguleringsmekanismer som det kan være behov for i fremtiden. Utgangspunktet etter regelverket om offentlige anskaffelser er at alle endringer i kontrakten som er vesentlige i realiteten innebærer en ny anskaffelse og medfører en plikt til å avholde en ny konkurranse. Hva som er å anse som en vesentlig endring i en kontrakt, vil selvfølgelig bero på en konkret vurdering, men det er antatt at dersom det gjøres endringer i kontraktsbestemmelsene som ville medført at tilbyderne ville inngitt et helt annet tilbud dersom de hadde hatt kjennskap til dette så vil det som utgangspunkt foreligge vesentlighet KONSESJONSKONTRAKTER Da det så langt ikke virker aktuelt å gjennomføre samarbeidet gjennom en tjenestekonsesjon eller en bygge- og anleggskonsesjon, berøres ikke dette nærmere her. 6. SELVKOSTPRINSIPPER 6.1. SELVKOST Husholdningsavfall Kommunens sentrale plikter etter forurensningsloven er å sørge for innsamling av husholdningsavfall. 34, 1. ledd i forurensingsloven fastslår at; Kommunen skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader(renter og avskrivning) samt driftskostnader. For avfall som kommunen har Page: 21 OF 39

22 plikt til å samle inn, motta og/eller behandle etter 29, 30 eller 31 må gebyret ikke overstige kommunens kostnader. Det fremgår av loven at gebyrene ved innsamling av husholdningsavfall ikke skal overstige kostnadene. Merk at avfall etter 29, 30 og 31 er husholdningsavfall og spesialavfall. I forarbeidene til endringene i forurensingsloven som trådte i kraft i 2004 (Ot.prp. nr. 87 ( )) presiseres videre bestemmelsene i retning av at det heller ikke er lov til å la inntekter fra næringsavfall subsidiere husholdningsavfall: Etter gjeldende regelverk er kommunen pålagt å fastsette avfallsgebyrer til dekning av enhver kostnad knyttet til arbeidet med å håndtere avfall som kommunen etter forurensingsloven er pliktig til å samle inn. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene (full kostnadsdekning), men gebyret må ikke overstige kommunens kostnader. Kommunene kan mao. Ikke ta fortjeneste på dette arbeidet. Etter lovendringen vil begrensningene i adgangen til å ta fortjeneste kun gjelde for avfall fra husholdningene. Kommunen vil således på linje med private aktører kunne ta seg fortjeneste når det gjelder håndtering av næringsavfall. Disse inntektene skal etter forurensingsloven 34 ikke subsidiere håndteringen av husholdningsavfallet, men kan for øvrig benyttes fritt til øvrige formål i kommunen. Loven krever at kommunenes kostnader til gjennomføring av pålagte oppgaver skal dekkes fullt ut gjennom gebyrer. Vesar AS forestår innsamling av husholdningsavfall på vegne av de fleste kommuner i Vestfold Selvkostberegning kloakkslam fra TAU Grunnlag for selvkostberegningen er hjemlet i lov av 31.mai 1974 om kommunale vass-og kloakkavgifter i Forskrift av nr 931 Forskrift om begrensning av forurensing kapittel 16; ikke overstige kommunens nødvendige kostnader bør legge til grunn de enhver tid gjeldende retningslinjer (H 2140) Her er også selvkost maksimum av gebyrgrunnlaget men i motsetning til husholdningsavfall vil gebyrene kunne være lavere enn selvkost på slam. H 2140 er generelle retningslinjer for beregning av selvkost av kommunale selvkosttjenester og som således anvendes både for avfallsgebyrer og gebyrer for kloakkslam Ovenstående regelverk er i utgangspunktet etablert for kommuner. Spørsmålet blir da om regelverket gjelder for det interkommunale selskap Tønsbergsfjordens Avløpsutvalg IKS (TAU) samt Vestfold Avfall og Ressurs AS; Utdrag fra Norges kommunerevisorforbunds informasjonsbrev 11/06: Spørsmål knyttet til beregning av selvkost i forbindelse med kommunale betalingstjenester har de siste årene vært et tilbakevendende tema. [ ] Særlige problemstillinger oppstår når selvkosttjenestene blir utført i regi av egne rettsubjekter som interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Miljøverndepartementet har i brev datert til en distriktsrevisjon kommet med en del avklaringer. [ ] Departementet innfører i sitt svar et skille mellom de Page: 22 OF 39

23 tilfeller der selvkosttjenesten blir utført av egne rettsubjekter uten forutgående anbudsrunde, og de tilfeller der tjenestene er tildelt etter en slik anbudsrunde. Ifølge forurensningsforskriften 11-1 er det kommunen som må forholde seg til forskriftens rammer for gebyrberegningen. Departementet slår i sitt brev fast at kommunen ikke skal kunne organisere seg bort fra disse rammene ved å velge alternative organisasjonsformer for sin tjenesteproduksjon. Departementet legger til grunn at begrepet kommune i regelverket også omfatter selvstendige rettssubjekter som reelt eies av kommunen, selv om disse formelt sett er egne juridiske personer. Departementet anser derfor i utgangspunktet kommunalt heleide aksjeselskaper og interkommunale selskaper til å være omfattet av gebyrregelverket og selvkostprinsippet. Kommunalt heleide aksjeselskaper og interkommunale selskaper som utfører selvkosttjenester for kommunen uten en forutgående anbudsrunde, må således sette opp en selvkostkalkyle i henhold til retningslinjene i H-2140 over direkte kostnader og tilleggsytelser og støttefunksjoner som kan henføres til kjerneproduktet, uavhengig av hvilket regnskapsprinsipp selskapet følger. Som det fremkommer over omfattes begge selskap av selvkostreglene. Av årsregnskapene for de to selskaper fremkommer at det årlig settes opp en selvkostkalkyle. Det planlagte privateide OPS selskap samt de private leverandører av biomasse til anlegget omfattes ikke av selvkostreglene 6.2. VÅR VURDERING I det etterfølgende vil vi nærmere gjennomgå problemstillingen knyttet til mulig krysssubsidiering internt mellom de kommunale selvkostselskaper. Videre gjennomgås problemstillingen knyttet til kryss-subsidiering mellom kommunale selskaper på den ene side og private leverandører og kunder på den annen side Matavfallet som leveres fra Vesar har ulikt energiinnhold pr m 3 enn slam fra TAU. Biomasse fra privat leverandører og gjødsel fra landbruket har ulike egenskaper i forhold til øvrige leveransene. Vi har i samtale med prosjektleder fått forståelsen av slike verdiestimater for de enkelte produkter som leveres bioenergiselskapet kan fremregnes med rimelig grad nøyaktighet og danne grunnlag for verdifastsettelse av råvarer fra den enkelte leverandør. Det bør som del av biogassanleggets beslutningsgrunnlag etableres omforente metoder og retningslinjer for beregning av verdien råvarer som grunnlaget for gatefee for den enkelte kategori råvare. Etterkalkyler på denne bør dokumenteres overfor TAU og Vesars eiere årlig. Denne dokumentasjon anser vi nødvendig for å etterkomme kravene i selvkostreglene. Slike etterkalkyler vil kreve innsyn i OPS-selskapet regnskaper og produksjonsprossesser og må reguleres i avtale. Page: 23 OF 39