Grunnskoleopplæring for voksne

Transkript

1 Grunnskoleopplæring for voksne Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring Vigdis Haugerud, Sigrun Røstad og Tor Arne Stubbe

2 ISBN Oslo, 2005

3 Forord Dette er den syvende og siste ordinære rapporten fra prosjektet Kunnskapsgrunnlaget om voksne i grunnskole og videregående opplæring. Prosjektet er et oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet og er gjennomført i samarbeid med Utdanningsdirektoratet. Hovedtema for denne rapporten er kommunens håndtering av sitt ansvar om å gi voksne som trenger grunnskoleopplæring et tilbud tilpasset deres behov. Data til denne undersøkelsen er innhentet høsten 2004 fra 112 kommuner, spredt over hele landet. Vi vil takke alle som velvillig svarte på vår henvendelse. Uten deres medvirkning ville ikke dette prosjektet ha vært mulig å gjennomføre. Oslo, 25. januar 2005 Vigdis Haugerud prosjektleder Grunnskoleopplæring for voksne i

4 Innhold Sammendrag vii 1 Innledning Mandat og oppgave Prosjektgruppen Voksnes rett til grunnskoleopplæring Grunnskoleprosjektet GSI - Grunnskolens informasjonssystem Problemstillinger og avgrensninger Intensjonene om og behovet for grunnskoleopplæring Hvem er de voksne som trenger grunnskoleopplæring? Problemstillinger og avgrensninger Om data og metode Rapportens oppbygging Behovskartlegging og informasjon Innledning Kartlegging av behov Fra behov til potensiale Hva gjør kommunene Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne Før retten trådte i kraft Informasjonsvirksomheten generelt Samarbeid om informasjon Kommuner som ikke informerer Foreløpig oppsummering Organisering og samarbeid Organisering Interkommunalt samarbeid Samarbeid mellom skoleslagene Foreløpig oppsummering Rådgivning og tilrettelagt tilbud Kartlegging og rådgivning Kartleggingssamtalen Inntak Tilpasset opplæring Undervisningstidspunkt Undervisningsform Lærevansker Foreløpig oppsummering Deltakelse Status Grunnskolenes informasjonstjener (GSI) Antall voksne deltakere i grunnskoleopplæring Hvor finner vi de fleste deltakerne? Virkninger fra Grunnskoleprosjektet Grunnskoleopplæring for voksne iii

5 5.2 Mer enn tall Hvor omfattende er opplæringen? Opplæring og jobb Litt om frafall Foreløpig oppsummering Oppsummering Holdninger Penger en viktig faktor Kompetanseheving som lokal investering Samarbeid Samarbeid mellom skoleslag Samarbeid med etater og næringsliv Interkommunalt samarbeid Anbefalinger Vedlegg Grunnskoleopplæring for voksne iv

6 Figurliste Figur 1 Har dere kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne i løpet av de to siste årene? Prosent (n = 100)...9 Figur 2 Samarbeider dere med andre kommuner om grunnskoleopplæring for voksne? Prosent (n=104)...18 Figur 3 Hvordan vurderes etnisk norske søkere vanligvis i forhold til kompetanse og nivåplassering? Prosent (n =79)...22 Figur 4 Hvordan vurderes minoritetsspråklige søkere vanligvis i forhold til kompetanse og nivåplassering? Prosent (n =78)...23 Figur 5 Har dere faste søknadsfrister eller rullerende inntak? Prosent (n =82)...24 Figur 6 Når foregår opplæringen for etnisk norske hovedsakelig? Prosent (n=65)...26 Figur 7 Hva er den mest benyttede undervisningsformen overfor etniske nordmenn hos dere? Prosent (n=76)...28 Figur 8 Hvor mange fag tar en etnisk norsk gjennomsnittsdeltaker samtidig? Prosent (n=60)...35 Figur 9 Hvor mange fag tar en minoritetsspråklig gjennomsnittsdeltaker samtidig? Prosent (n=60)...35 Figur Kombinerer etniske nordmenn opplæringen stort sett med jobb? Prosent (n=65)...36 Figur Opplæringen for etniske nordmenn er så arbeidskrevende at den ikke bør kombineres med jobb utover 10 timer pr uke. Prosent (n=65)...37 Figur 12...Hva er den vanligste årsaken til at etniske nordmenn ikke fullfører? Prosent (n=62)...39 Figur 13 Hva er den vanligste årsaken til at minoritetsspråklige ikke fullfører? Prosent (n=60)...39 Grunnskoleopplæring for voksne v

7 Sammendrag Denne rapporten baserer seg på data innhentet gjennom et elektronisk spørreskjema sendt til samtlige kommuner høsten 2004, samt informantintervjuer og data fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). Vi fikk inn 112 besvarte spørreskjema, hvilket vi vurderer som et representativt materiale. Informasjonene er samlet inn to år etter at voksne fikk lovfestet rett til grunnskoleopplæring, en rett som kommunene har forvaltningsansvaret for. Økonomi - en barriere Det er mange kommuner som peker på at manglende statlige midler er en viktig hindring for å kunne utøve ansvaret for voksnes utvidede rett til grunnskoleopplæring. Synspunktet er tydeligere uttalt for kommunenes vedkommende enn det vi brakte i erfaring om fylkeskommunenes håndtering av retten til videregående opplæring. Enkelte kommuner har faktisk gått så langt at de har fattet vedtak om ikke å forholde seg til loven, så lenge Staten ikke har bevilget friske midler. Det er grunn til å tro at det økonomiske perspektivet har hatt så stor oppmerksomhet at enkelte kommuner heller ikke har brukt mye energi på å vurdere intensjonene og mulighetene som ligger i retten. Det kan tyde på at noen kommuner bevisst har oversett at retten har aktualitet for egen kommune. Det er en alvorlig situasjon at voksnes lovfestede rett til grunnskoleopplæring ikke blir fulgt opp av alle kommunene. Uten å ta stilling til prinsippene i rammeoverføringssystemet til kommunene, mener vi at det er bekymringsfullt at voksne ikke får det opplæringstilbudet de har krav på. En konsekvens av dette kan også være at kommunenes kompetanse svekkes. Dette til tross, de fleste kommunene i vårt utvalg synes å ta voksnes rett til grunnskoleopplæring på alvor. Behov og informasjon Når det gjelder kartlegging av behovet for grunnskoleopplæring, fant vi samme tendens som for fylkeskommunene i forhold til videregående opplæring. De mener begge at arbeidet med å få fram pålitelig kunnskap om behovet for opplæring gir for stor usikkerhet i forhold til den ressursinnsats som må legges ned i en slik jobb. Etter vår vurdering burde det være nyttig for kommunene å ha et bilde av potensialet som grunnlag for å planlegge virksomheten. Grunnskoleopplæring for voksne vii

8 For kommunene er det et kompliserende forhold at retten ikke er knyttet til tidligere utdanningsnivå, og at det derfor er nødvendig å foreta en vurdering av den enkeltes behov for opplæring innenfor grunnskolens område. Med hensyn til informasjon om retten, skjer denne etter relativt tradisjonelle metoder i form av brosjyrer og annonser. Det ser derfor ikke ut til at erfaringer fra Grunnskoleprosjektet om informasjonstiltak som gir god effekt, først og fremst strukturert erfaringsoverføring er fanget opp av alle kommunene. Om lag 20 % av kommunene sier dessuten at de ikke har drevet informasjon om retten til grunnskoleopplæring for voksne. Dette forklares med den vanskelige økonomiske situasjonen og en vurdering av at behovet ikke er til stede. Flere kommuner opplever det som et problem at det er få potensielle deltakere og at disse bor spredt. Derfor anser mange mindre kommuner det for nødvendig å samarbeide over kommunegrensene for i det hele tatt å kunne tilby grunnskoleopplæring for voksne. Organisering Om lag halvparten av kommunene sier at de organiserer grunnskoleopplæringen for voksne gjennom egne voksenopplæringssenter. Noen flere svarer at de har utarbeidet en plan for voksenopplæringen. Enkelte viser til at voksenopplæringsplanen er utarbeidet i samarbeid med andre kommuner eller studieforbund. Et lite flertall av kommunene opplyser at de har samlokalisert opplæringen for etniske nordmenn og minoritetsspråklige. Vi fant også eksempel på at flyktningetjenesten og voksenopplæringen er samlokalisert. Samarbeid Betydningen av samarbeid blir framhevet av de fleste kommunene som har besvart vår undersøkelse. Det gjelder både tverretatlig samarbeid, interkommunalt samarbeid og samarbeid mellom skoleslag. Andre etater og næringsliv Mange kommuner viser til erfaringer fra samarbeid med andre etater og tjenester i kommunen, spesielt med flyktningmottak, men også A-etat og trygdekontor. Dette er arenaer som gir mulighet for å komme i direkte dialog med målgruppen. Utviklingen av det tverretatlige samarbeidet er interessant sett i lys av det pågående utredningsarbeidet om organisering av velferdsforvaltningen gjennom en samordning av A-etat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene. Etter at introduksjonsloven trådte i kraft høsten 2004, er det dessuten viktig å følge opp kommunenes kontakt med flyktningemottak og opplæringen i norsk med samfunnskunnskap for minoritetsspråklige. Grunnskoleopplæring for voksne viii

9 Kommunene synes i liten grad å ha samarbeid med lokalt næringsliv med hensyn til informasjon om retten og kartlegging av behov. Dette forundrer oss noe, ut fra at mange voksne har ulike lærevansker som kan være en hindring i deres yrkesutøvelse. Dessuten anser vi at slikt samarbeid er aktuelt i bedrifter som har mange fremmedspråklige ansatte. Interkommunalt samarbeid En av prosjektenhetene i Grunnskoleprosjektet uttrykte seg slik: Uten et organisert samarbeid, vil disse kommunene hver for seg ha liten mulighet for å ta i bruk de strategiske virkemidlene som trengs. Vårt materiale bekrefter at det er etablert et betydelig samarbeid over kommunegrensene. Flere steder er det også utviklet interkommunale planer for voksenopplæringen. Det administrative ansvaret er ofte lagt til en av de samarbeidende kommunene. Dette er hensiktsmessig, men er en utfordring når det gjelder registrering og overføring av penger. Det gir dessuten utfordringer til at alle samarbeidende kommuner skal opprettholde den politiske oppmerksomheten mot voksnes behov for og deltakelse i grunnskoleopplæring. Samarbeid mellom skoleslag Selv om samarbeid mellom grunnskole og videregående opplæring ikke var en spesifikk problemstilling i vår undersøkelse, fant vi at flere kommuner har fokus på betydningen av et helhetlig opplæringsløp for voksne. Det blir pekt på at byråkratiske regler og ressursspørsmål ikke må oppleves som en hindring for tilgangen til rådgivning og en effektiv opplæring. Dette gjelder både ut i fra et individuelt og et samfunnsmessig perspektiv. Også våre undersøkelser om videregående opplæring viste at flere fylkeskommuner var opptatt av et tettere samarbeid mellom grunnskole og videregående opplæring, spesielt i forhold til manglende norskkunnskaper og leseog skriveproblemer. Departementets forslag i forbindelse med oppfølgingen av St. mld. nr. 30 ( ), Kultur for læring, reflekterer de faglige og organisatoriske synspunktene som både kommuner og fylkeskommuner har framført. Det gjenstår imidlertid å se hvordan de administrative og økonomiske konsekvensene kan håndteres. Inntak og kartlegging Grunnskoleopplæring for voksne ix

10 De kommunene som har en aktivitet på dette området praktiserer fleksible inntaksrutiner. Nærmere 90 % sier at de tar inn søkere kontinuerlig, noe som er positivt slik at ventetiden fra søknadstidspunkt til tilbudet gis blir så kort som mulig. Godt over halvparten av kommunene svarte at de gjennomførte en samtale for å avdekke søkerens behov for opplæring. Dette tallet er imidlertid i underkant av hva vi hadde forventet, sett i forhold til at grunnskoleretten ikke er knyttet til tidligere utdanning. For oss synes en kartleggingssamtale å være nødvendig for å kunne ta stilling til hva kandidaten trenger av opplæring. Tilpasset opplæring De fleste kommunene har svart at de gjennomfører opplæringen på dagtid eller både på dag- og kveldstid, noe som kan ses i sammenheng med kommunenes opplysninger om deltakernes yrkesaktivitet. Når det gjelder undervisningsform, synes kommunene å arbeide relativt tradisjonelt med klasse- eller gruppeundervisning. Det er likevel positivt mange som sier at de legger stor vekt på individuell oppfølging med lærer. Videre er det få som oppgir at de gjør bruk av nettbasert undervisning. Dette er ikke uventet, da flere i denne gruppen voksne trolig mangler basiskunnskapene for å bruke IKT. Vi fant små forskjeller mellom etniske nordmenn og fremmedspråklige på dette området, men det er flere minoritetsspråklige som går i tilbud både på dag- og kveldstid. Et flertall av kommunene svarer at de foretar testing for lese- og skrivevansker, mens færre tester for matematikkvansker. De aller fleste kommunene opplyser imidlertid at de tilpasser opplæringen for voksne med spesielle lærevansker. Deltakelse Totalt antall voksne som deltok i grunnskoleopplæring var pr 1. oktober 2003 vel Av disse var om lag 56 % minoritetsspråklige. Tilsvarende GSI-tall for skoleåret viser at det samlede deltakertallet er økt til Det er imidlertid skjedd en forskyvning slik at andelen minoritetsspråklige har gått opp med 18,5 % og utgjør 62 % av totalen, mens antall etniske nordmenn er 9,3 % lavere. Det er vanskelig å foreta direkte sammenligninger med situasjonen før lovendringen trådte i kraft, blant annet ut i fra at målgruppen er utvidet. Dessuten mangler vi sikre data for perioden Det tyder likevel på at det har vært en viss økning i deltakelsen, men vi anser at omfanget totalt sett er ganske beskjedent i forhold til potensialet. I følge kommunenes opplysninger, tar den etnisk norske gjennomsnittsdeltakeren i stor grad bare ett fag av gangen, mens færre kommuner oppgir at denne gruppen tar to eller tre fag. Når det gjelder minoritetsspråklige, opplyser kommunene at disse i gjennomsnitt tar flere fag samtidig, og i mye større grad alle fem fagene som er påkrevd. Grunnskoleopplæring for voksne x

11 Til forskjell fra opplysninger deltakerne ga i Grunnskoleprosjektet om at ca 60 % var i arbeid, er det et fåtall av kommunene i vårt utvalg som oppgir at deltakerne kombinerer opplæringen med arbeid. Vi stiller oss noe tvilende til denne opplysningen og spør oss selv om dette kan tyde på at kommunene ikke har god nok oversikt over de voksne deltakernes arbeidsmessige forutsetninger for opplæringen. Inntrykket forsterkes gjennom at flere kommuner svarer at de ikke vet om deltakerne har arbeid ved siden av. Enkelte kommuner gir imidlertid uttrykk for at det er for stor arbeidsbelastning å gjennomføre grunnskoleopplæring samtidig med heltids- eller deltids jobb. Grunnskoleopplæring for voksne xi

12

13 1 Innledning 1.1 Mandat og oppgave Vox fikk ved årsskiftet 2002/2003 i oppdrag av Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) å sette i gang et prosjekt hvor målet var å øke vår kunnskap og innsikt om, og i hvilken grad de voksne benytter retten til grunnopplæring. Prosjektet har anvendt både kvalitative og kvantitative tilnærminger for å belyse de aktuelle problemstillingene. Prosjektet startet i januar 2003 og sluttføres februar Planlegging og dels gjennomføring av enkelte deler av prosjektet er gjort i samarbeid med Utdanningsdirektoratet. Denne rapporten legger fram resultatene fra prosjektets analyse av kommunenes håndtering av voksnes rett til grunnskoleopplæring som trådte i kraft 1. august Prosjektgruppen Prosjektgruppen har høsten 2004 bestått av følgende personer: Vigdis Haugerud, fagsjef, har ledet arbeidet, Vox Sigrun Røstad, seniorrådgiver, Vox Tor Arne Stubbe, rådgiver, Vox I tillegg har Heidi Engesbak (forsker ved NTNU) og Vidar Sollien (seniorrådgiver i Utdanningsdirektoratet) bidratt i forberedelsene til arbeidet. Prosjektgruppen har dessuten hatt møte med seniorrådgiver i Utdannings- og forskningsdepartementet, Anne Brit Udahl, i forbindelse med utarbeidelsen av spørsmål til undersøkelsen Voksnes rett til grunnskoleopplæring Stortinget vedtok rett til grunnskoleopplæring for voksne under behandling av Ot.prp. nr. 44 ( ). 1 Retten trådte i kraft fra 1. august 2002 og omfatter de som ikke har fullført grunnskolen de som har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring norske så vel som utlendinger med bosettingstillatelse, arbeids- og/eller oppholdstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse eller kollektivt vern. Voksnes rett til grunnskoleopplæring (Opplæringsloven, 4A-1) innebærer en utvidelse og mer generell utforming av de rettighetene som fulgte av 5-2 i Opplæringsloven. Den gamle retten ga ingen generell rett til grunnskoleopplæring for voksne, med unntak for 1 Ot.prp. nr. 44 ( ) Om lov om endringar i lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) m.m. Grunnskoleopplæring for voksne 1

14 de gruppene som falt inn under betegnelsen spesialundervisning. I tillegg til retten til ordinær grunnskoleopplæring, som framgår i 4A-1, er det nå en egen paragraf om tilleggsretten til spesialundervisning ( 4A-2) for de som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det vanlige opplæringstilbudet til voksne. Retten til ordinær grunnskoleopplæring for voksne er formulert slik i 4A-1: Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Enkelte elementer i retten til ordinær opplæring kan gi grunnlag for fortolkninger og ulik praksis. I eget rundskriv våren ga Utdannings- og forskningsdepartementet en del presiseringer til lovteksten. Nedenfor tar vi fram noen forhold som synes spesielt aktuelle: Lovtekstens "treng opplæring" innebærer at kommunen må foreta en vurdering av om den enkelte søkeren trenger grunnskoleopplæring og derved om vedkommende har krav på opplæring. Søkerens uttalte behov skal tillegges vekt, men er ikke uten videre avgjørende for retten. Det sies at det er behovet for opplæringen som er avgjørende for retten, ikke årsaken til behovet. Med de fag en trenger for å få vitnemål menes norsk, engelsk og matematikk og to av fagene kristendomskunnskap med religions- og livssynsundervisning, naturog miljøfag og samfunnsfag. Opplæring i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere skal kunne brukes i kombinasjon med grunnskoleopplæringen for å styrke språkopplæringen. Det at opplæringen skal være tilpasset den voksnes situasjon, går blant annet på omfang, innhold, lengde, sted og tidspunkt for undervisningen. Som hovedregel skal det nyttes komprimerte løp og voksne skal ikke plasseres i ordinære klasser sammen med barn og unge. Nærskoleprinsippet i opplæringsloven ( 8-1) gjelder ikke grunnskoleopplæring for voksne. Derimot har kommunene stor frihet til å organisere tilbudet, blant annet gjennom interkommunalt samarbeid. Stortinget satte som forutsetning at kommunene skal få dekket ekstrakostnadene ved innføringen av retten til grunnskoleopplæring for voksne. I Ot.prp. nr. 44 ( ) opplyser departementet at de ikke har tilstrekkelig grunnlag for å beregne de økonomiske konsekvensene for kommunene. Det ble derfor satt i gang et prosjekt, Kartlegging av behov og organisering av tilbud om grunnskoleopplæring for voksne (Grunnskoleprosjektet). Nedenfor gir vi en kort omtale av Grunnskoleprosjektet ( ), ledet av Statens Utdanningskontor i Møre og Romsdal. 2 Rundskriv F ( ), Utdannings- og forskningsdepartementet: Rett til grunnskoleopplæring for voksne fra 1. august Grunnskoleopplæring for voksne 2

15 1.1.3 Grunnskoleprosjektet Prosjektet fikk i oppgave å kartlegge hvor mange voksne som har rett til grunnskoleopplæring og hvor mange som vil benytte seg av retten. Kartleggingsdelen ble avsluttet høsten 2000 og man regnet med at dette arbeidet ville gi bedre beregningsgrunnlag for de økonomiske konsekvensene. Prosjektets andre del skulle utprøve modeller for grunnskoleopplæring for voksne og dette arbeidet ble utført i Det var i alt 37 kommuner som var med i Grunnskoleprosjektet, dels ved at de inngikk i regionale enheter eller var representert ved bydeler. Kartleggingsarbeidet viste at i gjennomsnitt var det 0,51 % av innbyggerne over grunnskolealder som meldte seg som utdanningssøkere til grunnskolen. På grunnlag av denne kartleggingen fikk Statistisk sentralbyrå (SSB) i oppdrag å utarbeide et notat om det antatte behovet for grunnskoleopplæring. 3 Vi skal gå nærmere inn på disse resultatene senere i vår rapport. Sluttrapporten fra Grunnskoleprosjektet 4 peker på to kriterier for at kommunene skal kunne lykkes med å ivareta sitt ansvar for voksnes grunnskoleopplæring, nemlig samarbeid og holdninger. Samarbeid framheves som et avgjørende kriterium for utvikling. Det gjelder i første rekke interkommunalt samarbeid og samarbeid mellom kommuner og Aetat, trygdeetat og næringsliv. Med hensyn til en felles og sammenhengende grunnopplæring for voksne, betones også samarbeid mellom skoleslagene, spesielt grunnskole og videregående opplæring. Det andre kriteriet for å oppnå suksess er at kommunen har en positiv holdning til å gjennomføre opplæringen etter intensjoner i lov og forskrifter. Den viktigste hindringen for kommunene var imidlertid, slik sluttrapporten omtaler det, manglende nye statlige midler, i tillegg til finansiering av livsopphold for den enkelte GSI - Grunnskolens informasjonssystem GSI leverer data blant annet til bruk av offentlige myndigheter og SSB på grunnskolens område. Vi har benyttet GSI -data i denne undersøkelsen og behandler selve statistikkmaterialet under punkt GSIs oversikt over voksne deltakere spesifiserer deltakertallet på to grupperinger, nemlig i) språklige minoriteter og ii) deltakere som ikke er språklige minoriteter. Videre i denne rapporten har vi valgt å behandle den siste gruppen under betegnelsen etniske nordmenn, til forskjell fra minoritetsspråklige. 3 Madsen, Hilde & Langørgen, Audun (2001): Anslag over antall etterspørrere av grunnskoleopplæring for voksne. 4 Statens utdanningskontor i Møre og Romsdal (2002): Kartlegging av behov og organisering av tilbud om grunnskoleopplæring for voksne, Sluttrapport fra det nasjonale prosjektet, Grunnskoleprosjektet, Kompetansereformen. Grunnskoleopplæring for voksne 3

16 1.2 Problemstillinger og avgrensninger Intensjonene om og behovet for grunnskoleopplæring Kompetansereformen har grunnlag i arbeidslivets, samfunnets og individets behov for økt kompetanse. Grunnlagsdokumentene for vedtaket om å innføre rett til grunnskoleopplæring for voksne behandler utfordringene for et kompetanseløft i den voksne befolkningen. I St.meld.. nr. 42. ( ) 5 sies det at mye taler for at også mange voksne trenger en grunnleggende basis for videre kompetanseutvikling. Stortingsmeldingen framhever videre at det både i Norge og internasjonalt er gruppen voksne med lav grunnutdanning som har størst problemer på arbeidsmarkedet. I perspektivet livslang læring er det viktig i seg selv at også voksne er bevisst på utfordringen om at fullført grunnutdanning bare er begynnelsen, og at de derved blir fortrolig med at det er viktig å beherske ferdigheten å lære å lære. Grunnleggende kunnskaper kan bidra til økt likestilling og større deltakelse i arbeidslivet, spesielt for innvandrere og flyktninger. Ut over de mer generelle betraktningene, drøftes ikke intensjonene med å innføre en rett til grunnskoleopplæring for voksne eksplisitt og inngående i bakgrunnsdokumentene. Som nevnt innledningsvis var det også behov for et bedre beregningsgrunnlag for de økonomiske konsekvensene ved å innføre en generell grunnskolerett for voksne. Grunnskoleprosjektet ble satt i gang for å framskaffe denne kunnskapen. I en tidligere rapport i dette prosjektet 6 har vi dokumentert at blant de som kun har obligatorisk skolegang er det nær 60 % som oppgir at de har liten eller ingen kjennskap til sin opplæringsrett. Vi har videre sett på Aetats statistikk om utdanningsnivå og sysselsetting, som bekrefter at utdanning er en viktig forklaringsfaktor i forhold til arbeidsledighet. Tallene fra oktober 2004 viser at personer med utdanning kun på grunnskolens nivå utgjorde 15,6 % av de som er helt ledige. 7 Ovennevnte materiale forteller oss at behovet for grunnskoleopplæring i den voksne befolkningen fortsatt er relativt svakt dokumentert. Dette har innvirkning på kostnadsberegningen, men kan også influere på holdningen til å arbeide med implementering av retten Hvem er de voksne som trenger grunnskoleopplæring? Voksnes utvidede adgang til grunnskoleopplæring innebærer at det er vurderingen av den enkeltes behov for opplæring som er avgjørende for om vedkommende har rett til opplæring. I forhold til om retten hadde vært knyttet til tidligere avsluttet utdanning, er dette et kompliserende forhold. Argumentasjonen for retten i grunnlagsdokumentene knyttes til forskjellige grupper voksne og ulike situasjoner. Årsakene til og omfanget av voksne som ikke har fullført laveste grunnutdanning kan være flere, avhengig av blant annet alder, bosted og etnisk bakgrunn. Men de vanligste årsakene er trolig et opplevd behov for å fullføre eller forbedre sin grunnskolekompetanse i enkelte fag. Det kan være 5 St.meld. nr. 42 ( ) Kompetansereformen. 6 Haugerud, V. m.fl. (2004): Tallene vi søker kunnskapen vi får. Oslo/Vox. 7 Aetat Arbeidsdirektoratet: Månedsstatistikk om arbeidsmarkedet oktober 2004, tabell 2.29 samt rapport 3/2004. Grunnskoleopplæring for voksne 4

17 for å kunne fungere bedre som aktive medborgere, følge opp egne barns/barnebarns skolegang, få større utbytte av ferie og fritid i utlandet, eller fortsette i videregående opplæring. Når det gjelder voksne med utenlandsk bakgrunn, vil det trolig være lettere å identifisere deres behov for norsk grunnskoleopplæring i forhold til deres utdanningsbakgrunn fra hjemlandet. Utvidelsen av retten til ordinær grunnskoleopplæring gir etter vår vurdering utfordringer om å få et tydeligere bilde på hvilke grupper voksne som utgjør potensialet for opplæring på grunnskolens nivå. Dette er også vesentlig i forhold til kravet om at opplæringen skal tilpasses den voksnes situasjon Problemstillinger og avgrensninger Vår oppgave i dette prosjektet har vært å se på grunnskoleopplæringen for voksne i lys av den nye retten. Med grunnlag i ovennevnte problemstillinger om mangelfull dokumentasjon om behovet og det lite entydige bilde av målgruppen, har vi derfor valgt følgende hovedproblemstillinger for dette prosjektet: Å gi en status for arbeidet som kommunene utfører på området grunnskoleopplæring for voksne, og se dette i sammenheng med tidligere kunnskap og statistikk. Å identifisere områder/praksis der det er rom for forbedringer. Under den første problemstillingen har vi satt fokus på tre områder: i) hvordan kommunene vurderer behovet for grunnskoleopplæring for voksne og driver informasjonsspredning, ii) hvordan de organiserer arbeidet og samarbeider og iii) arbeidet med kartlegging og tilrettelegging av tilbud. Dette er områder, som på samme måte som for videregående opplæring for voksne er viktige for en helhetsforståelse. Når det gjelder deltakelsen, har vi valgt å legge GSI-dataene til grunn for vår behandling. I forhold til vårt formål har prosjektet foretatt en avgrensning slik at vi kun har hatt fokus på retten til ordinær opplæring ( 4A-1), og ikke spesialundervisningen eller norsk med samfunnskunnskap. Som supplement til GSI-dataene har vi bedt kommunene bidra med opplysninger om deltakelsen og omfanget, fordelt på etniske nordmenn og fremmedspråklige. I og med at målgruppen for retten er utvidet, gjør at det gir begrenset mening å foreta sammenligninger opp imot situasjonen før Om data og metode Denne rapporten baserer seg på data innhentet gjennom elektronisk spørreskjema, informantintervjuer og data fra Grunnskolenes Informasjonstjener (GSI). I utgangspunktet ønsket vi å innhente data fra et utvalg på rundt 10 % av alle landets kommuner. Imidlertid kjenner vi alle til at det er store forskjeller mellom kommunene, både når det gjelder innbyggertall, beliggenhet og kanskje ikke minst økonomi. Vi var derfor bekymret for at et slikt utvalg lett kunne oppfattes som mindre representativt enn Grunnskoleopplæring for voksne 5

18 det som var ønskelig. Resultatet ble derfor at vi valgte å utarbeide et elektronisk spørreskjema som ble sendt ut til alle kommuner i juni Hensikten var å få et så bredt utvalg som mulig, og vi antok at nær sagt uansett svarprosent, ville andelen kommuner som svarte overstige de ønskelige 10 %. Påfølgende høst ble det foretatt to purrerunder. I tiden mellom første utsending og siste purring mottok vi svært mange henvendelser der kommunene oppga at de ikke drev grunnskoleopplæring for voksne. Noen ga uttrykk for at de ikke hadde tid/ressurser til å svare på vårt spørreskjema, mens andre hadde store vansker med å betjene det elektroniske spørreskjema på grunn av manglende lokale dataløsninger. Likevel ga denne framgangsmåten oss 112 besvarte spørreskjema, det vil si en svarprosent på 25,8. Svarprosent er ikke det eneste kriteriet eller faktoren for å avgjøre om data kan sies å være representative for den gitte populasjonen (norske kommuner). Det viktige er om frafallet er systematisk, altså at vi har seleksjonsskjevhet. 8 Den eneste indikasjon vi har på systematisk frafall er at kommuner kan ha opplevd skjemaet som irrelevant for seg, det vil si at de ikke driver grunnskoleopplæring for voksne. Vi må derfor ta høyde for at vi har fått inn flere besvarelser fra kommuner som faktisk har slik opplæring enn vice versa. Dette er et forhold vi med tilgjengelig materiale ikke kan korrigere for. Vi gjennomførte i tillegg informantintervjuer i en landkommune og en bykommune. Dette ga oss gode innspill i prosessen med utarbeidelse av spørreskjema, men også resultater som vi har funnet verdt å gjengi i direkte i rapporten. Flere av disse uttalelsene har gitt grunnlag for våre problematiseringer av kvantitative funn. Det elektroniske spørreskjemaet hadde mange åpne spørsmål, noe som ga kommunene mulighet til å formulere sine egne tilbakemeldinger. Disse tilbakemeldingene har vist seg meget nyttige som grunnlag for ytterligere drøftinger. Blant annet har det gitt vesentlig bedre innsikt i hvorfor mange kommuner ikke driver grunnskoleopplæring for voksne Rapportens oppbygging Blant annet fordi retten til grunnskoleopplæring for voksne har fungert så kort tid, har vi valgt å forholde oss til erfaringer fra Grunnskoleprosjektet. Det gjelder først og fremst de to suksesskriteriene holdninger og samarbeid som ble framhevet i sluttrapporten. For å få et bilde på kommunenes strategier og prioriteringer vil vi i våre drøftinger veie den informasjonen vi har fått fra kommunene opp imot disse kriteriene. I den grad det er mulig, vil vi også foreta sammenligninger mellom kommuner som deltok i Grunnskoleprosjektet og andre kommuner. Dette vil kunne gi indikasjoner på hvilken betydning prosjektdeltakelsen har hatt for implementeringen av voksnes rett til grunnskoleopplæring. Fokus og oppbyggingen av denne rapporten er basert på ovennevnte problemstillinger. For også å kunne trekke linjer til tidligere rapporter i prosjektet, behandler vi problemstillingene under fire hovedtemaer: 8 Ringdal, Kristen (2000): Enhet og mangfold Samfunnsvitenskapelig forskning og kvantitativ metode, s. 155, Fagbokforlaget, Bergen. Grunnskoleopplæring for voksne 6

19 Informasjon og behovskartlegging Organisering og samarbeid Rådgivning og tilrettelagt tilbud Deltakelse I oppsummeringskapitlet vil vi se våre resultater i en helhetlig sammenheng, vurdert i forhold til intensjonene med lovendringen og ovennevnte suksesskriterier. På denne måten søker vi å finne svar på hva voksnes rett til grunnskoleopplæring har ført til og hva som eventuelt bør stimuleres og forsterkes. Grunnskoleopplæring for voksne 7

20 2 Behovskartlegging og informasjon 2.1 Innledning I St.meld. nr. 42 ( ) blir det sagt at det er felles for voksne med svake basiskunnskaper at de i liten grad melder fra om sine behov for opplæring. Kommunene gir derfor i liten grad tilbud, og de tilbudene som blir gitt er ofte ikke godt nok tilpasset brukernes behov. I den samme meldingen legger regjeringen til grunn at det er liten etterspørsel etter grunnskoleopplæring for voksne, men at behovet antas å øke ved bedre tilrettelegging, informasjon og motivering. 9 Hvorvidt dette er tilfelle to år etter rettens innføring, er et interessant spørsmål som vi vil forsøke å besvare. La oss først gå nærmere inn på hva som blir gjort for å få bedre kjennskap til behovet for grunnskoleopplæring for voksne. 2.2 Kartlegging av behov Fra behov til potensiale Med henblikk på planlegging og dimensjonering av et opplæringstilbud er det viktig å vite noe om behovet. I NOU 1997: 25 Ny kompetanse (Buer-utvalget) refereres tall fra SSB som viser at personer i aldersgruppen år står uten fullført grunnskole. De fleste av disse er over 40 år. I tillegg er det vel voksne i samme aldersgruppe som er registrert med uoppgitt utdanning. 10 De tilsvarende tallene for 2003 er noe høyere, både når det gjelder alder og utdanningsbakgrunn (henholdsvis og ). Ut fra dette kan vi si at potensialet for voksnes rett til grunnskoleopplæring er i underkant av personer, og at vel 80 % av disse er personer som ikke har oppgitt utdanningsnivå, og at tallene har holdt seg stabile. I St.meld. nr. 42 ( ) opplyses at det er en stor andel innvandrere blant de som er registrert med uoppgitt utdanning, men at det ikke finnes tall for hvor mange av disse som mangler fullført grunnskole. Etter vår vurdering er det realistisk å tro at flere i gruppen fremmedspråklige har fullført grunnskole tilsvarende norske krav, og at de fleste primært har behov for norskopplæring. I følge stortingsmeldingen vil dessuten gruppen uoppgitt utdanning omfatte en del voksne som formelt har bestått norsk grunnskole, men med et svakt utbytte. Trolig er derfor det reelle tallet for hvor mange voksne som har behov for grunnskoleopplæring etter 4A-1 vesentlig lavere enn St.meld. nr 42 ( ) Kompetansereformen, s. 68, Utdannings- og forskningsdepartementet. 10 Tilsvarende tall referert i St.meld. nr. 42 ( ) Kompetansereformen. Grunnskoleopplæring for voksne 8

21 Grunnskoleprosjektets kartlegging av behovet for grunnskoleopplæring for voksne konkluderte med at det i gjennomsnitt for kommunene var 0,51 % av innbyggerne over grunnskolealder som søkte slik opplæring. Med grunnlag i data fra de 37 forsøkskommunene utarbeidet Statistisk sentralbyrå (SSB) et anslag for antall voksne etterspørrere av grunnskoleopplæring fordelt på alle landets kommuner. 11 Ut fra kjønn, alder og landbakgrunn har forfatterne av SSB-notatet aggregert opp antall registrerte i prosjektkommunene til å gjelde hele landet. Som et gjennomsnitt for landet under ett opererer man med 1,5 % av befolkningen over 20 år med lav, ingen eller uoppgitt utdanning. Uttrykt som anslått antall etterspørrere, er anslaget vel personer. Fordelt på kjønn, viste anslaget at det var flere kvinner enn menn uten fullført grunnskoleopplæring som ville søke slik opplæring. Inndelt etter norsk eller utenlandsk/uoppgitt opprinnelse, var tallene noe høyere for den sistnevnte gruppen. Dette kan ses som en indikasjon på at det er relativt flere fremmedspråklige som vil etterspørre grunnskoleopplæring, hvilket kanskje ikke er overraskende. Hvorvidt det er riktig å estimere (eller aggregere) et behov ut i fra registrerte etterspørrere i 37 kommuner/prosjektenheter over ett kvartal (2000), er et spørsmål vi ikke drøfter videre her, men som er med på å understreke alvoret i at det ikke finnes tilnærmet sikre tall for behovet. Som vi ser har det vært vanskelig å framskaffe eksakte tall over behovet for grunnskoleopplæring for voksne. Et viktig kompliserende forhold ligger i at retten til grunnskoleopplæring ikke gis ut i fra tidligere fullført opplæring, men etter den enkeltes behov. For å få et inntrykk av om de estimerte tallene fra SSBs beregninger om opplæringsbehovet kan være i nærheten av det reelle, ba vi om å få kommunenes synspunkter på å foreta undersøkelser om behovet for grunnskoleopplæring for voksne i egen kommune Hva gjør kommunene Ut i fra det som kommunene selv uttrykker, opplever de ikke dette spørsmålet som viktig i nåværende situasjon. Kun et fåtall av de kommunene som besvarte vårt skjema opplyser at de har foretatt slike behovsundersøkelser. Figur 1 Har dere kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne i løpet av de to siste årene? Prosent (n = 100) 11 Madsen, Hilde & Audun Langørgen (2001): Anslag over antall etterspørrere av grunnskoleopplæring for voksne, SSB-notat 2001/19. Grunnskoleopplæring for voksne 9

22 Ja Nei Vet ikke 4 I figuren over ser vi at 20 % har foretatt en kartlegging av behovet for grunnskoleopplæring hos voksne i egen kommune. Hele 76 % oppgir at de ikke har gjennomført en slik kartlegging, mens 4 % ikke vet om en slik undersøkelse er foretatt. Blant kommuner som var med i Grunnskoleprosjektet er det imidlertid en vesentlig større andel som svarer at de har kartlagt behovet for grunnskoleopplæring (43 %). Vi har riktig nok ikke fått opplyst om de har gjennomført denne kartleggingen i prosjektperioden. Disse tallene bekrefter at kommunene i stor grad ikke prioriterer å bruke ressurser på dette spørsmålet. Våre undersøkelser om voksne i videregående opplæring viser at heller ikke fylkeskommunene har stor tro på større behovskartlegginger. Her var begrunnelsen at slike undersøkelser ville kreve for mye ressurser i forhold til den sikkerheten det gir for å dimensjonere opplæringstilbudet for voksne. Vi har sett at både grunnlaget for og arbeidet med å få fram pålitelig kunnskap om behovet for grunnskoleopplæring for voksne har for stor usikkerhet i forhold til den ressursinnsats som må legges ned i et slikt arbeid. På samme måte som for fylkeskommunene, mener vi imidlertid at det er viktig at kommunene gjør seg noen overveielser om potensialet i egen kommune. Vi har forståelse for at det ikke brukes store ressurser på å forsøke å kartlegge et reelt behov, spesielt ut i fra det forhold at retten er knyttet til den enkeltes behov. Etter vår vurdering bør det likevel være et mål for kommunene å ha et potensiale å strekke seg mot. Fylkeskommunene uttrykte større tro på konkrete informasjons- og motivasjonstiltak rettet mot definerte målgrupper i deres nærmiljø. Mange la vekt på at det var viktig å ha et godt samarbeid med andre etater og arbeidslivet for å nå ut til grupper som ikke selv melder sitt behov. Vi antar at dette i stor grad vil gjelde også for grunnskoleopplæringen. La oss derfor se nærmere på kommunenes informasjonsinnsats. Grunnskoleopplæring for voksne 10

23 2.3 Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne Før retten trådte i kraft Våren 2002, altså innen voksnes rett til grunnskoleopplæring trådte i kraft, ble det gitt informasjon på nasjonalt nivå. UFD satte i mai inn annonser om retten i 160 av landets aviser og Vox (Voksenopplæringsinstituttet) distribuerte i juni samme år brosjyrer til alle landets kommuner rettet mot målgruppen. Dessuten laget SU Møre og Romsdal et idèog motivasjonshefte som ble sendt i 10 eksemplarer til alle landets kommuner i april. Grunnskoleprosjektet erfarte at noen kommuner hadde laget sin egen brosjyre og distribuert den til sine innbyggere allerede før skolestart høsten I kartleggingsdelen i prosjektet mente mange at suksessoppskriften for å komme i kontakt med målgruppen i første rekke var utsending av informasjonsbrosjyre til alle husstander med frankert svarslipp, godt timet med avisomtale. Det sies også at interkommunalt samarbeid har gitt gevinst i form av utarbeiding av felles informasjonsmateriell. Sluttrapporten viser også til interessante erfaringer med at det skjedde en endring i de involverte kommunenes syn på informasjon i løpet av prosjektperioden, nemlig at muntlig informasjon fra person til person ble framhevet som en viktig informasjonskilde. Dette støtter opp om antagelsen i St.meld. nr. 42 ( ) om hvor viktig jungeltelegrafen er: Når tilbudet først er etablert, er det kommunikasjonen mellom personer i målgruppen som blir den viktigste rekrutteringskanalen. Vi vil nå gå inn på noen av de erfaringene som tas fram i Grunnskoleprosjektets sluttrapport, og se disse i sammenheng med opplysninger som vi fikk fra kommunene høsten Informasjonsvirksomheten generelt Våre tall viser at 20 % av de kommunene som besvarte spørreskjemaet ikke har drevet et aktivt informasjonsarbeid om grunnskoleopplæring for voksne rettet mot etniske nordmenn. Selv om prosentsatsen er den samme som for svarene på antall kommuner som har foretatt kartlegging av behov (figur 1), er det ikke nødvendigvis de samme kommunene som har svart at de ikke gir informasjon. Vi kommenterer kommunenes negative svar på om de har drevet informasjon nærmere i punkt Her behandler vi svarene fra de som opplyser at de har drevet informasjonsvirksomhet. De som oppgir å ha gitt informasjon om opplæringsretten, ser ut til å bruke relativt tradisjonelle virkemidler, som brosjyrer og annonser i dags- og ukepresse, samt oppslag på bibliotek. 12 Under gruppen annet oppgir enkelte at de bevisst bruker jungeltelegrafen for å rekruttere flere deltakere til opplæringen. Av mer nytenkende bidrag er for eksempel å informere via lokalradioen. Dette tiltaket viser at man har tenkt igjennom hvilken problematikk personer i målgruppen i stor grad kan stri med, nemlig lærevansker og dårlige skoleerfaringer, og i denne sammenheng spesielt med tanke på å lese brosjyrer, annonser og oppslag. Fra ett av våre pilotintervju i en kommune fikk vi vite at omtrent 90 % av deres deltakere hadde lese- og skrivevansker. 12 Se Vedlegg Figur 1. Grunnskoleopplæring for voksne 11

24 Når det gjelder informasjon rettet mot minoritetsspråklige skiller ikke denne seg betydelig fra beskrivelsen ovenfor, med unntak av på ett punkt. Det gjelder der kommunen har direkte kontakt med flyktningekontoret og/eller til de som går på norskopplæring, og opplever at dette er svært hensiktsmessig for å nå målgruppen innvandrere og flyktninger. Dette forklarer også at så mange kommuner har besvart annet på vårt spørsmål om hvordan de informerer. 13 Som nevnt i forrige punkt endret prosjektkommunene syn på informasjon, slik at formidling av erfaring fra deltaker til deltaker fikk større oppmerksomhet enn bruk av brosjyre og annonse. Vi har derfor sett på om de kommuner som var med i Grunnskoleprosjektet svarer annerledes på spørsmål om informasjon enn kommuner som ikke var med i prosjektet. Andelen som hadde drevet aktivt informasjonsarbeid var mye høyere blant prosjektkommunene enn hos kommuner som ikke deltok i dette prosjektet. Det gjelder både overfor minoritetsspråklige og etniske nordmenn. Av svarene ser vi videre at det er små forskjeller i hvordan de to kommunegruppene informerer minoritetsspråklige. Det er imidlertid en langt mindre andel prosjektkommuner som har benyttet brosjyre i forhold til etniske nordmenn. Dette kan tyde på at erfaringene fra prosjektperioden i liten grad har nådd ut til de kommunene som ikke var med i Grunnskoleprosjektet. Vi stilte også spørsmål om kommunene opplevde at det var enkelte grupper voksne som var vanskeligere å nå enn andre. For gruppen etniske nordmenn, peker de fleste kommunene på faktorer som dårlig erfaring fra tidligere skolegang og/eller lese- og skriveproblemer. Når det gjelder minoritetsspråklige, er det mange som framholder at det er vanskeligst å nå de som ikke er inne i noe offentlig system. Hjemmeværende kvinner med små barn eller de som er kommet til Norge på grunn av familiegjenforening er gode eksempler som nevnes. Vi har ellers merket oss at det er vesentlig flere kommuner som opplyser at de vurderer det som generelt lettere å nå minoritetsspråklige med informasjon. 14 Dette har trolig sammenheng med at mange i denne målgruppen oftere er tilknyttet en mottaksinstitusjon eller går på norskopplæring. Både for gruppen etniske nordmenn og fremmedspråklige er det flere kommuner som gir uttrykk for at det er lett å ha oversikt over potensielle deltakere og komme i kontakt med disse i små lokalsamfunn. Ingen av disse svarene er særlig overraskende Samarbeid om informasjon Grunnskoleprosjektet pekte på at voksnes grunnskolerett stiller andre utfordringer til kommunen enn bare å gi opplæring. Blant annet må kommunen informere om hvor den voksne skal henvende seg, omtalt som åpen dør. På samme måte som for videregående opplæring, er det naturlig å tenke samarbeid med andre etater, organisasjoner og lokalt næringsliv for å nå de voksne som har behov for grunnskoleopplæring. Vi mener at det også er naturlig å se på samarbeid mellom skoleslag, spesielt når det gjelder sammenhengen mellom informasjonskanaler og veiledning/rådgivning. Grunnskoleprosjektet viser til erfaring fra spesielt ett samarbeidsprosjekt, DELTAprosjektet, 15 hvor kommunen og fylkeskommunen har utarbeidet felles brosjyre og 13 Se Vedlegg Figur Se Vedlegg Figur 3 og Figur Et samarbeidsprosjekt mellom Birkenes kommune og Aust Agder fylkeskommune omtalt på s. 48 i sluttrapporten. Grunnskoleopplæring for voksne 12