Byrådssak /19 Saksframstilling

Transkript

1 BYRÅDET Byrådssak /19 Saksframstilling Vår referanse: 2018/ Statusmelding for korrupsjonsforebyggende arbeid i Bergen kommune og revisjon av Etisk standard Hva saken gjelder: I denne saken oppsummerer byrådet det arbeidet som er gjort på området korrupsjonsforebygging i Bergen kommune i perioden , og gir retning for det videre arbeidet. Informasjon og anbefalinger som følger av KS/Transparency sin håndbok i antikorrupsjon er vektlagt. I saken fremlegges også en revidert etisk standard hvor det er gjort en begrenset revisjon knyttet til antikorrupsjonsarbeidet, samt en innstramming av avsnittet knyttet til gaver. Bakgrunn: Bergen kommune har et mangfold av oppgaver og nær ansatte, og det vil alltid være en risiko for at ansatte kan bli innblandet i korrupsjon og andre former for økonomisk kriminalitet. Korrupsjon er straffbart etter norsk lov og bryter med kommunens etiske standard. Korrupsjon kan også innebære sløsing med kommunale midler og medføre ineffektiv drift, mens det kan skape konkurransevridning for næringslivet. De samfunnsøkonomiske konsekvensene er ofte usynlige eller indirekte. Omdømmet og tilliten til kommuner som blir berørt av slike saker kan bli svekket. Tid og krefter må brukes på å gjenopprette omdømme og tillit. Det er derfor viktig av Bergen kommune reduserer risikoen for korrupsjon gjennom å etablere nødvendige tiltak. I en parlamentarisk styrt kommune er byrådet tildelt ansvaret som «den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon» (kommuneloven 20 nr. 1). Sett i lys av neste punkt i denne 20: «Kommunerådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll», har byrådet et selvstendig ansvar for at kommunens forvaltning utfører sine oppgaver i henhold til god forvaltningsskikk. Dette innebærer at kommunen skal være kjennetegnet av et godt kontrollmiljø. Kort fortalt innebærer dette at: Det er utarbeidet gode og tilpassede retningslinjer og systemer på alle områder i kommunens oppgaveløsning Det er et opplegg for implementering av riktig praksis og holdninger i kommunens organisasjon Det foretas systematiske kontroller på oppgaveområder hvor det anses å være høy sannsynlighet for at uønskete hendelser kan oppstå, og hvor konsekvensene vurderes som alvorlige Det er byrådets ansvar å se til at kommunen løser sine oppgaver i samsvar med god forvaltningsskikk. 1

2 Byrådets vurdering og anbefaling/konklusjon: De siste årene har byrådet tatt flere grep for å gjøre tydelig kravene til internkontrollen (jf. byrådssak «Overordnet rammeverk for internkontroll i Bergen kommune» og byrådssak «Seksjon for internkontroll - Overføring fra Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap til Byrådsleders avdeling»). I 2018 er Bergen prosjektførende kommune for et storbyforskningsprosjekt som skal skaffe ny, forskningsbasert kunnskap til bruk ved videreutvikling av internkontrollen. Varsling av kritikkverdige forhold er et prioritert område for byrådet, og fagansvaret for tilrettelegging og oppfølging av varslingsordningen ble i mai 2018 overført til Byrådsleders avdeling. Det anskaffes nå en digital løsning for varsling av kritikkverdige forhold som er planlagt utlyst på Doffin i februar Det stilles krav om at løsningen skal ha funksjonalitet for anonym varsling og innbyggervarsling. Det er gjort et omfattende arbeid på området korrupsjonsforebygging i Bergen kommune, hvor deler av arbeidet følger av antikorrupsjonsprogrammet vedtatt av Bergen bystyre i sak Bystyret vedtok i sak en revidert etisk standard for Bergen kommune, og varslingsordningen er revidert og forsterket i byrådssak 1213/15. I saken fremlegges også forslag til en revidert etisk standard, som skal erstatte etisk standard vedtatt av bystyret i sak 31/15. Som det fremgår av saken er endringene i denne begrenset til en innstramming av gavebestemmelsen i kapittel 11, samt en referanse til kommunens nye antikorrupsjonsregler i kapittel 10. Byrådet tar sikte på å legge frem en samlet vurdering og revisjon av Etisk standard til bystyret senere. Byrådet har utarbeidet risikoanalyser for økonomisk kriminalitet for konserngjennomgående prosesser og tiltak er iverksatt. Det er videre gjennomført byrådsvise overordnede risikoanalyser for de kommunale tjenestene. Nevnte risikoanalyser dekker også området korrupsjon. Bergen bystyre vedtok i sak ny anskaffelsesstrategi for Bergen kommune som blant annet er tydeligere på det ansvaret som følger av å være leder og innkjøper til kommunen, og viktige tiltak er iverksatt, herunder på systemsiden. Et felles digitalt kvalitetssystem er anskaffet og vil bli stilt til rådighet for byrådsavdelingene. Her får kommunen et verktøy for å sikre måloppnåelse og etterlevelse av lovverk, politiske vedtak og interne rutiner i kommunen. På kommunens intranett er det informasjon om hva korrupsjon er og hvordan man kan jobbe for å forebygge korrupsjon, inkludert en håndbok og antikorrupsjonsregler. Kommunen har også styrket kommunikasjonen av egne holdninger samt krav til 3. parter, herunder leverandører til Bergen kommune. Det er utarbeidet et detaljert rammeverk for virksomhetsstyring som angir hva som må være på plass av styring og kontroll for at virksomheten skal møte kommunelovens krav om betryggende kontroll. Bergen kommune har gjort et omfattende arbeid på området forebygging korrupsjon. Det er viktig at kommunens enheter også fremover har fokus på, og jobber målrettet med de områder som har betydning for å hindre at korrumperende adferd utvikler seg. Herunder å gjennomføre de tiltak som fremgår av denne saken. Begrunnelse for fremleggelse til bystyret: Byrådets fullmakter 2.7 Rapportering og informasjon til bystyrets organer, pkt. a og d: Byrådet skal jevnlig informere og rapportere til bystyrets organer om: a) sitt arbeid innenfor de områder hvor byrådet er delegert beslutningsmyndighet 2

3 d) status på oppfølging/iverksetting av vedtak fattet i bystyrets organer Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar statusmelding for korrupsjonsforebyggende arbeid til orientering. 2. Bystyret vedtar revidert Etisk standard for Bergen kommune slik det fremkommer av denne saken. Dato: 29. januar 2019 Harald Schjelderup Byrådsleder Dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: Etisk standard for Bergen kommune 3

4 Saksframstilling: Hva er korrupsjon? I straffeloven fra 2003 er korrupsjon definert slik ( 276 a): Å kreve, motta eller akseptere et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag. Å gi eller tilby noen en utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag. For at en handling skal være korrupt må det foreligge en utilbørlig fordel. Både den som tilbyr en utilbørlig fordel og den som aksepterer et slikt tilbud kan straffeforfølges for korrupsjon. Fordeler omfatter økonomiske fordeler som penger, eiendeler, aksjer, gratisreiser, oppvartning, samt fordeler som raskere saksbehandling, løfter om fremtidig jobb, kontrakter, tillatelser. Det finnes ikke en fastsatt beløpsmessig grense for hva som er korrupsjon. Strafferammen for korrupsjon spenner fra bøter og til fengsel i inntil 10 år. Organisasjonens kultur og ledernes og beslutningstakeres holdninger og praksis har stor betydning for om den enkelte, og dermed kommunen, opptrer med integriteten i behold. Korrupsjon kan utvikle seg gradvis, fra en praksis som oppleves som smidig og hensiktsmessig i hverdagen, via snarveier og små omgåelser av rutiner og regelverk, til misligheter eller straffbar korrupsjon. Det kan skje på individnivå eller som ukultur i et miljø. Begynner en først å skli utenfor kan det bli vanskelig å stoppe. Virksomheter og andre juridiske personer kan ilegges foretaksstraff når en person med forbindelse til virksomheten begår en straffbar handling, eksempelvis korrupsjon. Dommer avsagt på området viser at når det kommer til spørsmålet om organisasjonen skal ilegges foretaksstraff, så er det avgjørende hva organisasjonen har gjort for å forebygge at korrupsjon skjer. Hvordan jobbe for å motvirke korrupsjon Uansett hvor gode systemer kommunen har, vil det alltid være muligheter for korrupsjon og andre misligheter. Det er kostnader knyttet til de fleste internkontrolltiltak, og det er en ledelsesutfordring å finne den rette balansen mellom kontroll og en effektiv drift. Ved å erkjenne risikoen for korrupsjon kan kommunen arbeide med å forebygge og forhindre at korrumperende adferd utvikler seg og styrke muligheten for å avdekke saker. 4

5 Erfaringen viser at det er svært vanskelig å avdekke korrupsjon. Ressursinnsatsen må i størst mulig grad settes inn på forebygging mot at korrupsjon skal skje. Dette gjør vi når vi kontinuerlig jobber med verdier, holdninger og kultur sørger for å gjøre etiske retningslinjer kjent for alle ansatte og jobber med etisk refleksjon har utarbeidet en risikoanalyse for korrupsjon og følger opp med risikoreduserende tiltak følger regelverket for innkjøp (offentlige anskaffelser) sørger for at alle ansatte kjenner kommunens rutiner for varsling om kritikkverdige forhold har etablert et tilfredsstillende kontrollsystem, inkludert stikkprøver på praksis Åpenhet i organisasjonen vil på generell basis være et godt virkemiddel for å hindre korrupsjon. I arbeidet med å forebygge at korrupsjon skjer har byrådet iverksatt følgende tiltak: Tiltak 1 Evaluering og revidering av etisk standard Bergen kommunes etiske standard inneholder anvisninger av hvilken adferd som forventes og hva som skal være rettesnoren, i tråd med kommunelovens 1 om tillitsskapende forvaltning bygget på en høy etisk standard. Revidert Etisk standard ble vedtatt i Bergen bystyre i sak 31/15. Det ble da gjort flere endringer som er relevante i forhold til problemstillingen korrupsjon, herunder: Etisk standard presiserer hvem som omfattes av standarden Det er gjort presiseringer som gjelder kommunens adgang til å gi/tilby gaver. Det er tydeligere presisering av sanksjoner ved brudd på etisk standard I etterkant av at Etisk standard ble revidert er det jobbet videre med risikovurderinger og tiltak mot korrupsjon. Byrådet ønsker at også dette arbeidet skal reflekteres i kommunens etiske standard, og det er derfor gjort en begrenset revisjon av standarden. I avsnitt 10 «Forebygging av korrupsjon og økonomiske misligheter» er det tatt inn en henvisning til Bergen kommunes antikorrupsjonsregler. Videre er avsnitt 11 «Fordeler og gaver» tydeliggjort ved at man nå bruker betegnelsen «ubetydelig» verdi også når det gjelder ansattes mulighet til å motta gaver. Standarden presiserer nå også at Bergen kommune alltid skal betale for ansattes tjenestereiser. Revidert Etisk standard fremlegges i denne saken for vedtak i Bergen bystyre. Det er svært viktig at ansatte kjenner til og følger etisk standard. Byrådet vil derfor etablere en bekreftelsesordning for at ansatte har lest etisk standard som del av Bergen kommunes nye digitale selvbetjeningsløsninger. Tiltak 2 Risikoanalyser og videre oppfølging Formålet med å lage risikoanalyser er å få identifisert tjenester med høy iboende risiko. Risikoreduserende tiltak må gjennomføres dersom eksisterende tiltak ikke vurderes å være tilstrekkelig, det vil si at den gjenværende risiko er for høy. De risikosoner ansatte befinner seg i er avhengig av hvilken rolle de har. Den iboende risikoen for korrupsjon vil variere i ulike risikosoner. Sentrale roller som er spesielt relevant for risikovurderinger er rollene som politiker myndighetsutøver tjenesteyter samfunnsutvikler 5

6 innkjøper eier Byrådet har utarbeidet risikoanalyser for økonomisk kriminalitet og feil for konserngjennomgående prosesser. Dette omfatter HR (rekruttering), inntekter, tilskudd, anskaffelser og kommunal formuesforvaltning. Rapportene har gitt grunnlag for justeringer på konsernnivå i systemer, veiledning og opplæring som igjen gir redusert risiko for feil og misligheter, herunder korrupsjon. Det ble deretter utarbeidet en oppsummerende konsernomfattende risikoanalyse for korrupsjon for administrasjonen i Bergen kommune. Analysen tar utgangspunkt i de risikosoner ansatte befinner seg i, som er avhengig av hvilken rolle de har, se opplisting over. Den sentrale risikoanalysen for korrupsjon har vært et grunnlag for de risikokartlegginger som er utført på sentralt nivå i alle byrådsavdelingene for området korrupsjon. Det er også tilrettelagt for byrådsavdelingenes arbeid med korrupsjon ved å opprette en egen side på kommunens intranett som omhandler forebygging av korrupsjon. Det legges til grunn at kartlagt risiko i byrådsavdelingene følges opp gjennom risikoreduserende tiltak i tjenester der det er avdekket behov for dette. Tiltak 3 Offentlige anskaffelser revidert strategi samt øvrige tiltak Anskaffelser er det største kostnadsområdet etter lønn og er en prosess som tradisjonelt inneholder korrupsjonsrisiko. Ved å ha en tydelig strategi for anskaffelser og å implementere denne i alle ledd, vil kommunen kunne redusere risikoen for feil, misligheter og korrupsjon. Bergen bystyre vedtok i sak ny anskaffelsesstrategi for Bergen kommune. Sammenlignet med anskaffelsesstrategi fremstår revidert strategi som tydeligere i sin omtale av det ansvaret innkjøpere i Bergen kommune har. Det gjelder ansvaret for å følge regelverk og overholde etiske retningslinjer gjennom lojalitet til inngåtte avtaler, at innkjøp skal konkurranse utsettes, likebehandling av leverandører og at en unngår uheldige bindinger til leverandører. Revidert anskaffelsesstrategi omtaler også risiko for å motta utilbørlige fordeler og mulige strafferettslige konsekvenser. Strategien omtaler leders ansvar knyttet til å ha fokus på etikk og antikorrupsjon, viktigheten av gode opplæringstiltak, gode rutiner og kontrolltiltak samt dokumentasjon/sporbarhet. Det er iverksatt flere tiltak i medhold av ny anskaffelsesstrategi som er viktige i arbeidet med å forebygge korrupsjon. Det er utarbeidet handlingsplaner for oppfølging av anskaffelsesstrategien og det er anskaffet et system for innkjøpsanalyse som er grunnlag for systematiske analyser. Det fremgår også av strategien at alle kontrakter som inngås av Bergen kommune skal ha en klausul med forbud mot kundepleie. I forbindelse med at nytt anskaffelsesregelverk trådte i kraft har Byrådet vedtatt supplerende retningslinjer for anskaffelser under (som ikke omfattes av regelverket) og for anskaffelser mellom og nasjonal terskelverdi på 1.3 mill. ekskl. mva. De supplerende reglene følger av byrådssak og har bl.a. til hensikt å sikre ryddighet og gode prosesser også for de mindre anskaffelsene. Bergen kommune har fra digitalisert anskaffelsesprosessene og kontraktsoppfølgingen. Hele kommunen benytter nå et elektronisk konkurransegjennomføringsverktøy (KGV) ved gjennomføring av konkurranser og et kontraktsadministrasjonsverktøy (KAV) ved kontraktsoppfølgingen i avtaleperioden. Dette bidrar til å skape transparens, oversikt og ryddighet i både anskaffelsesfasen og kontraktsoppfølgingsfasen. 6

7 Som del av det korrupsjonsforebyggende arbeidet er det viktig å kommunisere kommunens holdninger og krav til 3. parter, herunder leverandører. Områdene antikorrupsjon, forretningsetikk, gaver og kundepleie samt taushetsplikt er i dag del av standardkontraktene for Bergen kommune, og er tema i kontraktsmøtene med leverandører. Byrådet ønsker imidlertid å sette økt fokus på områdene etikk, antikorrupsjon herunder kundepleie samt habilitet og interessekonflikter. Leverandør vil bli oppfordret til å ta kontakt hvis de opplever kritikkverdige forhold gjennom sitt arbeid for kommunen, eksempelvis utilbørlig oppførsel fra kommunens side. Den etiske standarden vil fremover følge som vedlegg til kontrakt. Ny og utvidet informasjon vil bli tatt inn i forbindelse med omlegging knyttet til bruk av elektroniske verktøy i anskaffelsesprosessen. På Bergen kommunes eksterne nettside «Portalen» kommuniseres nå også krav og forventinger til de som ønsker å være leverandører til kommunen. Gjennomført forvaltningsrevisjon av kontraktsoppfølging viser at det er behov for økt innsats på området etterkontroller av praksis, herunder for området kontraktsoppfølging. Dette omfatter både etterkontroller i regi av Innkjøp konsern og samt byrådsavdelingenes oppfølging av egen praksis. Tiltak 4 Varslingsordningen i Bergen kommune evaluering og øvrige tiltak Erfaring viser at det er svært vanskelig å avdekke korrupsjon og andre utilbørlige fordeler, oftest avdekkes saker gjennom varsling og ikke gjennom organisasjonens egne kontroller. Arbeidet knyttet til forebygging av korrupsjon kan ha begrenset verdi hvis ansatte eller andre som opplever kritikkverdige forhold, ikke vet hvor de skal henvende seg for å varsle. Revidert varslingsordning ble vedtatt i byrådet i juni Det tilbys nå kurs i varsling og det er laget veiledere/rutiner for den som ønsker å varsle samt for den som skal saksbehandle et varsel. Sammensetningen av sentral varslingsgruppe er endret og styrket blant annet ved at hovedsammenslutningene nå har et medlem i gruppen. Gruppen har fått bedre saksbehandlingsrutiner og har fått opplæring for å sikre nødvendig kompetanse. Dette er alle viktige tiltak som skal bidra til økt kompetanse. Nytt intranett med forbedret søkefunksjonalitet har også gjort det lett for ansatte med tilgang til pc å finne informasjon om varslingsordningen. Byrådet vil styrke varslingsordningen ytterligere ved å anskaffe en digital løsning for varsling av kritikkverdige forhold. Det legges til grunn at en digital løsning vil bidra til økt tilgjengelighet for de som ønsker å varsle, samt gi grunnlag for bedre kvalitet på og dokumentasjon av innmelding og oppfølging av varselet. Oversikter over antall saker og type saker skal også kunne hentes ut av det digitale systemet. I følge planen skal systemet være klart for bruk i løpet av juni Parallelt med anskaffelse av et digitalt system for varsling revideres rutiner og prosesser på området varsling. Tiltak 5 Vurdering av eksisterende kontrolltiltak og iverksetting av nye tiltak. Et av de mest sentrale virkemidlene i arbeidet med å forebygge korrupsjon er å styrke alle elementene i det ordinære kommunale kontrollsystemet. Dette er blant annet gjort ved å revidere Etisk standard og varslingsordningen, samt å iverksette tiltak. Tilsvarende er kommunens anskaffelsesstrategi revidert og tiltak iverksatt. Se tiltak 1, 3 og 4 for detaljer. Det er opprettet en side på kommunens intranett for å formidle kunnskap om hva korrupsjon er og hvordan man kan jobbe for å forebygge korrupsjon. Det er videre utarbeidet en håndbok «Korrupsjon hva er det og hvordan forebygge» primært tenkt til bruk for ansatte og ledere i kommunen. Håndboken har et avsnitt med «Antikorrupsjonsregler» som vi har valgt å presentere som en Antikorrupsjonsplakat». 7

8 Bergen kommune har videre anskaffet et nytt elektronisk kvalitetssystem, som skal stilles til rådighet for alle byrådsavdelinger og underliggende enheter som ønsker å benytte systemet på sine fag- og sektorområder. Systemet skal også benyttes for gjennomgående konsernprosesser som er felles for alle byrådsavdelingene. Ved å innføre et felles elektronisk kvalitetssystem får kommunen et verktøy for å sikre måloppnåelse og etterlevelse av lovverk, politiske vedtak og interne rutiner i kommunen. Her kan virksomhetens samlede styring, herunder den etablerte internkontrollen, dokumenteres og gjennom det være etterprøvbar. Oppsett av systemet og første pilotering skal være gjort innen utgangen av juni Oppsummering Bergen kommune har gjort et omfattende arbeid på området forebygging av korrupsjon. Kommunens enheter må også i tiden fremover ha fokus på, og jobbe målrettet med de områder som har betydning for å hindre at korrumperende adferd utvikler seg, herunder å gjennomføre de tiltak som er angitt i de enkelte delavsnittene. Det er viktig at organisasjonen drar i samme retning og det er behov for en møteplass for å diskutere utfordringer og finne felles gode løsninger på området korrupsjonsforebygging. Møteplassen skal drives i regi av Seksjon for internkontroll. Form og sammensetning skal avklares nærmere, men risikoutsatte miljøer må delta og kommunale selskap vil inviteres inn. 8