Evaluering og revidering av etablert varslingsordning i Bergen kommune

Transkript

1 Byrådssak 1213/15 Evaluering og revidering av etablert varslingsordning i Bergen kommune KAMB ESARK Hva saken gjelder Denne saken gjelder evaluering og revidering av etablert varslingsordning i Bergen kommune. Forslaget til saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen følger saken som et vedlegg. Å varsle er å si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Bergen kommune skal ha et godt arbeidsmiljø der det er lav terskel for å si fra om kritikkverdige forhold. Dette kjennetegnes blant annet ved at åpenhet er en av verdiene til Bergen kommune. Det at arbeidstakere sier fra er ofte den eneste måten ukultur og ulovlige forhold kan avdekkes. Varsling er derfor ikke bare en rettighet for den enkelte ansatte, men handler også om Bergen kommune sitt omdømme. Reglene om varsling må også sees i en større sammenheng ved at det er et samfunnsanliggende å avdekke kritikkverdige forhold. I praksis vil det ofte kunne være arbeidstakere som blir oppmerksomme på at noe ikke er helt som det skal være. Arbeidstakere som sier fra varsler er derfor både en viktig informasjonskilde for å avdekke irregulære forhold og en viktig faktor for å forebygge slike forhold. Bergen kommunes varslingsordning ble opprettet i 2007, gjennom bystyresak Rutiner for varsling i Bergen kommune. Arbeidet med opprettelsen av varslingsordningen ble igangsatt på bakgrunn av en endring i arbeidsmiljøloven som trådte i kraft 1. januar med blant annet krav til arbeidsgiver om å legge til rette for intern varsling fra ansatte. Bystyret behandlet «antikorrupsjonsprogram» i møte , sak Bystyret fattet følgende vedtak: «Bystyret tar byrådets program for antikorrupsjon til orientering». I byrådssaken ligger en tiltaksplan i 5 Punkter. I punkt 5 heter det: 5. Det må i løpet av høsten 2014 foretas en evaluering av etablert varslingsordning. På bakgrunn av denne evalueringen må eventuelle forslag til endringer fremmes. I saken som her legges frem foreslår byråden forsterkede informasjonstiltak og opplæring når det gjelder Bergen kommunes varslingsordning, tydeliggjøring av saksbehandlingsrutinene til varslingsgruppen og ny sammensetning av medlemmene i varslingsgruppen. Det vil også bli etablert rutiner for varsling i linjen. I arbeidet med evaluering og revidering av etablert varslingsordning er det tatt utgangspunkt i rapporten «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet», fra BDO. Arbeidet har vært gjennomført av en arbeidsgruppe der organisasjonene har vært representert. Evalueringen har også vært på intern høring i Bergen kommune. Arbeidsgruppens evaluering fulgte som et vedlegg til saken som ble behandlet i Hovedarbeidsmiljøutvalget (HAMU). HAMU behandlet saken i møte i sak 4-15 og fattet følgende enstemmige vedtak: 1

2 1. HAMU slutter seg til kommunaldirektørens anbefalinger. 2. Hovedsammenslutningene peker ut en representant og ett varamedlem til varslingsgruppen. Det legges til grunn at vedkommende ikke har verv som verneombud eller tillitsvalgt. Medlem utpekt av hovedsammenslutningene skal ha samme plikter og rettigheter som øvrige medlemmer i varslingsgruppe utpekt av administrasjonen. I møte i sak behandlet HAMU forslaget til saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen. Det ble fattet følgende vedtak: HAMU slutter seg til kommunaldirektørens forslag til saksbehandlingsrutiner for Bergen kommunes varslingsgruppe for intern varsling. Varslingsordningen ivaretar ansattes rett til å varsle om kritikkverdige forhold etter arbeidsmiljøloven 3-6. I henhold til denne bestemmelsen skal arbeidsgiver i tilknytning til det systematiske helse-, miljø og sikkerhetsarbeidet utarbeide rutiner for varsling, eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling. Personal- og arbeidsreglementet skal revideres inneværende år. I den forbindelse vil rutiner for varsling i linjen bli innarbeidet i reglementet. I arbeidet vil prinsippene etter arbeidsgruppens evaluering bli førende prinsipper. Vedtakskompetanse Kommuneloven 20 2 «Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll», jf også byrådets fullmakter 2.3 Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet vedtar reviderte saksbehandlingsrutiner for Bergen kommunes varslingsgruppe slik disse fremkommer av vedlegg til denne sak. 2. Finansbyråden gis fullmakt til å utarbeide retningslinjer for varsling i linjen i tråd med prinsippene i saken. Dato: 16. juni 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Eiler Macody Lund byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: Saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen i Bergen kommune 2

3 Saksutredning: 1. Innledning Denne saken gjelder evaluering og revidering av etablert varslingsordning i Bergen kommune. Forslaget til saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen følger saken som et vedlegg. Å varsle er å si fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Bergen kommune skal ha et godt arbeidsmiljø der det er lav terskel for å si fra om kritikkverdige forhold. Dette kjennetegnes blant annet ved at åpenhet er en av verdiene til Bergen kommune. Reglene om varsling må også sees i en større sammenheng ved at det er et samfunnsanliggende å avdekke kritikkverdige forhold. I praksis vil det ofte kunne være arbeidstakere som blir oppmerksomme på at noe ikke er helt som det skal være. Det at arbeidstakere sier fra er ofte den eneste måten ukultur og ulovlige forhold kan avdekkes. Varsling er ikke bare en rettighet for den enkelte ansatte, men handler også om Bergen kommune sitt omdømme. Arbeidstakere som sier fra (varsler) er derfor både en viktig informasjonskilde om irregulære forhold og en viktig faktor for å forebygge slike forhold. I punkt 2 nedenfor redegjøres det for varslingsordningen i Bergen kommune frem til nå. Evaluering og revidering av gjeldende varslingsordning er omtalt i punkt 3. Endringene som foreslås er omtalt i punkt 4. Linjevarsling omtales i punkt 5. I punkt 6 gis en kommentar om økonomiske og administrative konsekvenser av saken. Avslutningsvis i punkt 7, gis det en beskrivelse av hva varsling er etter arbeidsmiljøloven. 2. Varslingsordningen frem til nå Bergen kommunes varslingsordning ble opprettet i 2007, gjennom bystyresak Rutiner for varsling i Bergen kommune. Varslingsordningen ble opprettet på bakgrunn av en endring i arbeidsmiljøloven som trådte i kraft 1. januar med blant annet krav til arbeidsgiver om å legge til rette for intern varsling fra ansatte. Det er en målsetting for Bergen kommune å tilrettelegge for et trygt og åpent arbeidsmiljø. I dette ligger at også kritikkverdige forhold skal kunne tas opp åpent på arbeidsplassen. De ovennevnte rutinene inneholder derfor oppfordringer til at varsling fortrinnsvis skal skje tjenestevei, til nærmeste leder eller overordnet leder, via tillitsvalgte eller vernetjenesten. Gjennom bystyresak ble det besluttet å opprettet en varslingsgruppe som et alternativ for ansatte som ikke ønsker å varsle via tjenestevei. Gruppen har siden opprettelsen i 2007 bestått av personer med tilstrekkelig faglig bakgrunn for å kunne behandle varslene. Medlemmene har hatt økonomisk-, juridisk og/eller arbeidsmiljøfaglig kompetanse. Gjeldende rutiner for varsling er omtalt i en rekke styrende dokumenter for kommunen. Rutinene er beskrevet i Personal- og arbeidsreglementet kap. 35 og Etisk standard kap. 6. Etikkplakaten, som er utarbeidet med utgangspunkt i etisk standard, inneholder et eget punkt med oppfordring til å melde fra om kritikkverdige forhold. 3. Evaluering og revidering av gjeldende varslingsordning Bystyret behandlet , sak Antikorrupsjonsprogram for Bergen kommune. Bystyret fattet følgende vedtak: Bystyret tar byrådets program for antikorrupsjon til orientering. I byrådssaken ligger en tiltaksplan i fem punkter. I punkt 5 heter det: 5. Det må i løpet av høsten 2014 foretas en evaluering av etablert varslingsordning. På bakgrunn av denne evalueringen må eventuelle forslag til endringer fremmes. Av øvrige tiltak kan revisjon av kommunens etiske standard nevnes. Dette er behandlet gjennom en egen sak til bystyret sak 31/15. 3

4 Arbeidet med å evaluere og revidere kommunens varslingsordning har vært gjennomført av en arbeidsgruppe der fagpersoner fra administrasjonen og en representant fra arbeidstakerorganisasjonene har deltatt. I arbeidet er det tatt utgangspunkt i de erfaringene som er gjort i kommunens varslingsordning fra den ble etablert og frem til medio Erfaringer fra andre storbyer (Oslo og Trondheim) har gitt nyttige innspill til arbeidet. Videre er funn og anbefalinger i BDOs rapport Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet, nøye vurdert. På en rekke områder er anbefalingene i rapporten tatt til følge. En nærmere omtale av de endringer i gjeldende varslingsordning som foreslås gjennomført går frem av kapittel 4 nedenfor. Det kommenteres også på hvilke områder BDOs anbefalinger er tatt til følge og hvilke anbefalinger som etter nøye vurdering ikke er innarbeidet. Før ferdigstillelse har evalueringen vært på intern høring i Bergen kommune ved ledende hovedverneombud, byrådsavdelingene, bystyrets kontor, Bergen Vann KF, Bergen og Omland Havnevesen. I tillegg har saken vært på høring hos hovedsammenslutningene LOK, YSK, Unio og Akademikerne. HAMU behandlet saken i møte sak 4-15 og fattet følgende enstemmige vedtak: 1. HAMU slutter seg til kommunaldirektørens anbefalinger. 2. Hovedsammenslutningene peker ut en representant og ett varamedlem til varslingsgruppen. Det legges til grunn at vedkommende ikke har verv som verneombud eller tillitsvalgt. Medlem utpekt av hovedsammenslutningene skal ha samme plikter og rettigheter som øvrige medlemmer i varslingsgruppe utpekt av administrasjonen. I møte sak behandlet HAMU forslaget til saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen. Det ble fattet følgende vedtak: HAMU slutter seg til kommunaldirektørens forslag til saksbehandlingsrutiner for Bergen kommunes varslingsgruppe for intern varsling. 4. Endringene som foreslås Hovedfunnet i BDO-rapporten er at Bergen kommunes varslingsordning står seg, men at det fins forbedringspunkter. I rapporten er hovedkonklusjonen oppsummert slik: «Kommunen har etablert en varslingsordning som trolig ivaretar minimumskravene til en varslingsordning. Vår vurdering, gitt kommunens betydelige størrelse, er imidlertid at varslingsordningen ikke er i tråd med beste praksis» I BDO rapporten og i arbeidsgruppens evaluering er det påpekt at det er svært viktig at ansatte som oppdager kritikkverdige forhold i Bergen kommune vet hvordan de skal gå frem for å varsle. Informasjon om Bergen kommunes varslingsordning ligger på intranett, men sidene er ikke søkbare. For å komme til varslingssidene må man klikke seg frem via intranettsidene til HR-seksjonen. Dette forbedres ved at man nå vil kunne søke på begrepet «varsling» i det nye intranettet som etableres gjennom prosjektet nytt intranett i Bergen kommune. I tillegg skal det legges en lenke til varslingssidene via intranettets hovedside. Videre vil det bli gjennomført informasjonstiltak i organisasjonen om varslingsordningen. Det er viktig at informasjonen om varslingsordningen når alle ansatte i kommunen, og det må tas hensyn til at ikke alle ansatte har tilgang til internett på sin arbeidsplass. Fremover vil det bli informert om varslingsordningen på introduksjonsdagen, gjennom kurs for ansatte som legges ut på Kursbørsen samt at det på etikkplakaten gis en oppfordring til å varsle. 4

5 Det vil også bli laget en veileder til ansatte som ønsker å varsle som helt konkret besvarer spørsmål av typen: Hva gjør jeg hvis jeg oppdager noe kritikkverdig i Bergen kommune? Når det gjelder varslingsgruppen så blir den styrket ved tydeligere saksbehandlingsrutiner og ny sammensetning. Da varslingsgruppen ble opprettet i 2007 var det hovedvekt på å sette gruppen sammen med medlemmer med kompetanse innen juss-, økonomi- og personalfeltet. Dette vil fortsatt være førende, men varslingsgruppen blir nå forsterket ved at Hovedsammenslutningene peker ut en representant og ett varamedlem til gruppen. Det legges til grunn at vedkommende ikke har verv som verneombud eller tillitsvalgt. Som en fast ordning skal også ett av medlemmene være ansatt i HR-seksjonen. Begrunnelsen er at HRseksjonen har kjernekompetanse på personalfeltet og på arbeidsmiljøfaget. Det vil også være HRseksjonen sin oppgave å etablere rammeverket for varslingsgruppen samt bistå i arbeidet med å få på plass de prosessuelle reglene. Det skal også gis opplæring til medlemmene for å sikre at gruppen alltid har god kompetanse på området varsling. Nye saksbehandlingsrutiner for varslingsgruppen er vedlagt saken her. De nye saksbehandlingsrutinene bidrar til å klargjøre og forsterke saksbehandlingen. Blant annet klargjøres det hva som er formålet og mandatet til varslingsgruppen, det gis en nærmere redegjørelse for hva som er kritikkverdige forhold og hvilke sakstyper varslingsgruppen skal behandle. Dessuten er det gitt nærmere regler om selve håndteringen av varslingssaker. I BDO-rapporten er det stilt spørsmål om kommunen i større grad burde tilrettelegge for anonym varsling. Arbeidsgruppen har presisert at det allerede i dag er anledning til å varsle anonymt ved å la være å signere varslingsskjemaet. En oppfordring til å varsle anonymt samsvarer ikke med kommunens ønske om at kritikkverdige forhold skal kunne tas opp åpent og det vil ikke bli lagt inn en direkte oppfordring om dette. Varslingsordningen gjelder for ansatte i kommunen. Arbeidsgruppen har vurdert BDOs forslag om å etablere ordning for ekstern varsling, dvs innbyggervarsling. I forslaget til reviderte retningslinjer for varslingsgruppen er det som tidligere lovens krav om intern varsling som omhandles. Når det gjelder ekstern varsling har publikum mulighet til å ta kontakt med byombudet. Etter en kost/nytte vurdering anbefales det ikke å etablere ny ordning for innbyggervarsling i denne omgang. BDO påpeker at Bergen kommune ikke har etablert et eksternt varslingsmottak og anbefaler at Bergen kommune vurderer å ta dette i bruk. Oslo kommune har en ordning der man har mulighet til å sende varsel til KPMG AS. Det er arbeidsgruppens vurdering at ansatte som ønsker å varsle har flere alternative kanaler å varsle i. Det forventes at ansatte har tillit til minst en av disse. Det vurderes derfor som lite hensiktsmessig å opprette et nytt eksternt varslingsmottak i tillegg til eksisterende kanaler. 5. Rutiner for linjevarsling Bergen kommune skal kjennetegnes av et trygt og åpent arbeidsmiljø der det tydelig signaliseres at varsling både er lovlig og ønsket. I forbindelse med revidering av Personal- og arbeidsreglementet vil det derfor bli inntatt et nytt kapittel med oppfordring til at varsling fortrinnsvis skal skje tjenestevei, til nærmeste leder eller overordnet leder, via tillitsvalgte eller vernetjenesten. I det nye kapittelet i Personal- og arbeidsreglementet vil det bli presisert at ansatte har rett til å varsle samt at gjengjeldelse mot den som varsler er forbudt. Dersom en varsler opplever seg utsatt for gjengjeldelse, 5

6 kan vedkommende ta dette opp med sin tillitsvalgt. Tillitsvalgte kan bistå med å ta opp saken med leder på neste nivå. Gjengjeldelsessaker kan ved behov løftes til ansvarlig kommunaldirektør. Videre vil det bli inntatt at varslingssaker skal behandles så snart som mulig samt at den enkelte leder, så langt det er mulig, må orientere varsler om behandlingen av varselet. I arbeidet med å revidere Personal- og arbeidsreglementet vil prinsippene fra BDO-rapporten og arbeidsgruppens evaluering bli førende. 6. Økonomiske og administrative konsekvenser Etter bystyrets behandling av sak 108/07 Rutiner for varsling i Bergen kommune ble det opprettet et eget kontor for varslingsgruppen samt postboks der gruppen kan motta varsler. Disse ordningene består. Endringene i personal- og arbeidsreglementet, opplæring samt oppnevning av nye medlemmer i varslingsgruppen, vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser utover allerede vedtatte rammer. 7. Kort beskrivelse av hva varsling er Varsling er å ytre seg om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Varsling er dermed en del av ansattes ytringsfrihet som er nedfelt i Grunnloven 100 samt i menneskerettighetskonvensjonene. Videre må varslingsrutinene sees i sammenheng med målet om å oppnå et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Videre er det i arbeidsmiljøloven 2-4 første ledd, fastsatt at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Det er et grunnkrav at varslingen er forsvarlig, jf 2-4 andre ledd. Kravet om forsvarlig fremgangsmåte innebærer at man særlig skal ta hensyn til om arbeidstaker har forsvarlig grunnlag for varslingen. Videre skal det sees hen til om det varsles om forhold som har allmenn interesse. «Kritikkverdige forhold» er et vidt begrep som ikke bare omfatter klart ulovlige forhold som økonomisk kriminalitet, miljøkriminalitet eller brudd på HMS-regler. Begrepet omfatter også forhold som uforsvarlig saksbehandling, ukultur eller brudd på Bergen kommunes etiske standard. Konkrete eksempler på kritikkverdige forhold vil eksempelvis være korrupsjon, myndighetsmisbruk, miljøskadelig praksis eller mobbing og trakassering på arbeidsplassen. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om vern av varsler gjelder fullt ut ved henvendelser både i linjen og til varslingsgruppen. Dersom en varsler opplever seg utsatt for gjengjeldelse, kan vedkommende ta dette opp med sin tillitsvalgte. Tillitsvalgte kan bistå med å ta opp saken med leder på neste nivå. Gjengjeldelsessaker kan ved behov løftes til ansvarlig kommunaldirektør. Det er ikke akseptabelt å reagere negativt mot ansatte i Bergen kommune som tar opp kritikkverdige forhold på en forsvarlig måte. Eksempler på negative reaksjoner er: Forbigåelse i forhold til arbeidsoppgaver eller lønnsutvikling. Bruk av ulike hersketeknikker for å holde varsleren utenfor det sosiale miljø. Mobbing eller utfrysing. Ledere i Bergen kommune har ansvar for at negative reaksjoner ikke forekommer, verken fra ledere eller fra kolleger. Den kritikken retter seg mot må selvfølgelig få anledning til å besvare kritikken. Saken kan være misforstått. Rutiner for varsling kan også bli brukt for å skade en kollega eller leder. Det er alltid viktig å undersøke hva som faktisk har skjedd, slik at man håndterer det rette problemet. 6

7 7