Oslo kommune v/ Byrådsavdeling for næring og eierskap

Transkript

1 Fylkesmannen Juridisk avdeling 1 OSlO og Akershus Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon xxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxxxxxxx.xx Oslo kommune Organisasjonsnummer NO Rådhuset Deres ref.: OSLO Deres dato: Vår ref.: 2018/ FM-J Saksbehandler: Anja Lisland Direktetelefon: Dato: Vedtaki klagesak om avslag på innsyn i dokumenter tilhørende sak Oslo kommune v/ Byrådsavdeling for næring og eierskap Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Oslo kommune datert Saken gjelder begjæring fra Dagens Næringsliv v/ Lars Kristian Solem den om innsyn i 10 dokumenter i sak Byrådsavdeling for næring og eierskap avslo anmodningen om innsyn delvis den Innsyn i dokument 12, 15, 17, 18, 20, 24, 35 og 38 ble helt eller delvis avslått. Vedtaket ble påklaget av Dagens Næringsliv v/ Lars Kristian Solem den Av klagegrunnene fremgår at det er helt eller delvis avslag på innsyn i dokument 12, 15, 17, 18, 20, 24 og 35 som er gjenstand for klage Byrådsavdeling for næring og eierskap tok klagen delvis til følge i vedtak datert Det ble gitt innsyn i dokument 15 og 17. Avslaget på innsyn i de øvrige dokumentene ble opprettholdt. Byrådsavdelingen opplyser i klageoversendelsen at det er fortatt en fornyet vurdering av merinnsyn. Byrådsavdelingens vedtak av fulgte ikke vedlagt oversendelsen, og dette ble ettersendt den I henhold til Offentleglova (offl.) 32 er Fylkesmannen klageinstans for vedtak fattet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Fylkesmannen ser slik på saken Hovedregelen etter Offentleglova er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. Saken gjelder klage over vedtak om avslag på innsyn i dokument 12, 18, 20, 24 og 35, tilhørende Byrådsavdeling for næring og eierskap sin sak Dokumentene er tilknyttet Boligbygg Oslo KF, som driver med forvaltning, kjøp og salg av boliger på vegne av Oslo kommune. Kommunen har opplyst at det foregår en granskning av en rekke eiendomskj øp, og at det i tillegg til granskningen er inngitt anmeldelse og iverksatt politietterforskning. Styret og administrerende direktør i foretaket er også utskiftet.

2 Side 2 av 7 Dokument 12 Dokument 12 er et oppdragsbrev fra Byrådsavdeling for næring og eierskap til Kommuneadvokaten datert I brevet anmodes om juridiske råd i forbindelse med nevnte granskningssak. Kommunen har unntatt dokumentet med hjemmel i offl. 15 tredje ledd. Bestemmelsen lyder: «Unntaka i paragrafen her gjeld tilsvarande for dokument om innhenting av dokument som er nemnde i første og andre ledd, og innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som er nemnde i andre ledd.» Klager anfører at 15 (3) ikke alene kan begrunne avslag, men at det må henvises til om unntaket gjelder innhenting av dokument som nevnt i første eller annet ledd. Det henvises til J ustisdepartementets «Rettleiar til Offentleglova» (veilederen). Det følger av dette at det også gjelder et vilkår om at unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Vi viser til klagen. Fylkesmannen er enig i at det i vedtaket burde ha vært henvist til om unntaket gjelder innhenting av dokument etter 15 første eller annet ledd. Vi kan imidlertid ikke se at dette har vært bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl. 41. Det aktuelle dokumentet er et brev om innhenting av konkrete råd som har tilknytning til granskningssaken, og er innhentet av Byrådsavdelingen for dens interne saksforberedelse. Da dokumentet gjelder innhenting av råd og vurderinger, finner vi at dokumentet vil kunne unntas med henvisning til offl. 15 annet ledd, dersom det er «påkravd av hensyn til ei forvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.» Dokumentet kan imidlertid også unntas etter offl. 15 tredje ledd, jf. første ledd, under forutsetning av at Kormnuneadvokaten må anses underordnet byrådsavdelingen, og unntaket er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Det følger av forarbeidene til offl. 15 første ledd at det avgjørende for om et organ er overordnet et annet organ, først og fremst er om det har omgjørings- eller instruksjonsrett overfor det andre organet, eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor det aktuelle saksområdet. Når det gjelder organ i en uavhengig stilling, uttales følgende: «Mange organ vil ha ei uavhengig stilling i høve til den øvste sentrale statsforvaltninga ved behandling av enkeltsaker. Dette gjeld bl.a. klageorgan og tilsynsmyndigheter. Dersom slike organ blir bedne om å utføre generelle utgreiingsoppgåver av organ som høyrer til den øvste statsforvaltninga, f. eks. i samband med lovendringar innanfor det aktuelle området, vil dei likevel i denne samanhengen måtte reknast som underordna organ. Eit organ skal ikkje reknast som underordna organ berre fordi det har lovbestemt plikt til å gi fråsegn i ei sak, eller fordi fråsegn frå det aktuelle organet er viktig for å få saka forsvarleg opplyst.»l I «Rettleiar til Offentleglova» er det lagt til grunn at organ som har en uavhengig stilling overfor forvaltningen ellers, blir regnet som underordnet et annet organ som kan pålegge organet utredningsoppgaver. Regjeringsadvokaten er nevnt som et eksempel på et uavhengig organ, som 1 Ot.prp.nr. 102 ( ) s. 133

3 Side 3 av 7 vil anses som underordnet organ i et tilfelle hvor regjeringen eller et departement pålegger regj eringsadvokaten utredningsoppgaver.2 I Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2017/2960 konkluderer ombudsmannen med at Kommuneadvokaten må anses underordnet Bymiljøetaten i relasjon til offl. 15 første ledd, fordi Kommuneadvokaten etter rettsinstruksen til Oslo kommune har plikt, etter anmodning, til å gi enhetene råd.3 Byrådsavdelingen kan pålegge Kommuneadvokaten utredningsoppgaver i tråd med rettsinstruksen for Oslo kommune, vedtatt i bystyrets vedtak av Fylkesmannen legger til grunn at Kommuneadvokaten er å anse som underordnet byrådsavdelingen i den aktuelle saken. Spørsmålet blir så om det det er nødvendig å unnta dokumentet om innhenting for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. I nødvendighetskravet ligger et vilkår om at det må være et reelt og saklig behov for unntak ut fra hensynet til intern saksforberedelse. Et slikt behov for unntak vil først og fremst gjøre seg gjeldende der det underordnede organet gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt som bør tas i en sak. Det er imidlertid ikke et krav om at det må påvises fare for at den interne avgjørelsesprosessen i den konkrete saken blir skadelidende. Det må også ses hen til om offentliggjøring kan få fremtidige skadevirkninger for interne avgjørelsesprosesser, ved at avgjørelsesgrunnlaget kan bli dårligere fordi at organ blir mer tilbakeholdne med å komme med frimodi ge råd og vurderinger. Når det gjelder innhentingsdokument er det også presisert at det ved vurderingen må ses hen til innholdet i dokumentet. Dersom det blir bedt om en generell utredning av visse spørsmål, f. eks faktiske forhold, vil det som regel ikke være anledning til å gjøre unntak. 4 I oversendelsesbrevet, datert 16.l.2018, uttaler kommunen, sitat: «Både med relevans for denne konkrete saken, og generelt, understrekes det at kommunen har behov for konfidensielt å kunne konsultere advokat i forbindelse med saker av økonomisk betydning og i saker som kan få strafferettslige eller arbeidsrettslige konsekvenser. Det anses som sentralt for ivaretakelse av kommunens interesser, at det kan innhentes råd fra advokat uten at det må offentliggjøres hvilke råd som etterspørres. Dette anses nødvendig blant annet for å kunne agere i henhold til råd som mottas uten å skape usikkerhet om fremtidig håndtering av aktuelle problemstillinger. Det vises også til at offentliggjøring vil kunne begrense senere fri dialog og dermed skade fremtidige prosesser.» Fylkesmannen slutter seg til kommunens syn om at det er nødvendig å unnta innhentingsdokumentet for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Innhentingsbrevet består av et oppdragsbrev som er knyttet til granskningssaken vedrørende eiendomskjøp. Oppdragsbrevet er konkret utformet, og bærer ikke preg av å være en anmodning om generelle utredninger. Det er sett hen til kommunens behov for å kunne innhente fortrolige råd og vurderinger med advokat i saker som den angjeldende. Det er ved vurderingen også sett hen til mer langsiktige skadevirkninger. Vi viser til kommunens vurdering. Dokumentet kan unntas med hjemmel i offl. 15 tredje ledd jf. første ledd. 2 Justis- og Politidepartementets rundskriv, «Rettleiar til Offentleglova», pkt kommuneadvokaten-oslo-sporsmal-underordna-organ/ 4 Justis- og Politidepartementets rundskriv, «Rettleiar til Offentleglova» pkt og 7.3.5

4 Side 4 av 7 Dokument 18 Dokument 18 er en e-post fra Kommuneadvokaten til Byrådsavdeling for næring og eierskap, datert , og inneholder et svar på anmodning om råd i anledning saken. Kommunen har unntatt dokumentet med hjemmel i offl. 15 første ledd, og har vist til at dokumentet også kan unntas med hjemmel i offl. 15 annet ledd. Videre er det vist til at visse opplysninger i dokumentet er underlagt taushetsplikt. Det følger som nevnt av offl. 15 første ledd at: «Når det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan organet gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga si.» Som nevnt ovenfor anses Kommuneadvokaten som underordnet i forhold til byrådsavdelingen, i saker hvor Kommuneadvokaten blir pålagt å gi råd til kommunen. Det legges videre til grunn at dokumentet er innhentet til bruk for intern saksforberedelse. Dokumentet er ikke sendt til utenforstående. Spørsmålet er om det er nødvendig av hensyn til å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, å unnta dokumentet fra offentlighet. Det er kommunens syn at unntak fra innsyn for dokumentet er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. I oversendelsesbrevet, datert 16.l.2018, har kommunen vist til kommunens behov for å kunne motta konfidensielle råd fra advokat, og at en offentliggjøring av dokumentet kan få skadevirkninger både i den konkrete saken og for fremtidige avgjørelsesprosesser. Det vises til at usikkerhet om Kommuneadvokatens råd blir offentlige, vil kunne hindre en åpen og kritisk vurdering fra Kommuneadvokaten. Fylkesmannen slutter seg til kommunens syn på dette punkt. Det er ved vurderingen lagt vekt på at dokumentet gjelder en pågående sak, at kommunen har et reelt og saklig behov for å unnta opplysningene av hensyn til sin interne saksforberedelse. Det er i tillegg lagt vekt på mer langsiktige skadevirkninger ved å gi innsyn. Vi legger i likhet med kommunen til grunn at det er nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser å unnta dokumentet fra offentlighet, og at vilkårene for unnta dokumentet fra offentlighet etter offl. 15 første ledd er oppfylt. Da dokumentet unntas etter offl. 15 første ledd tar vi ikke stilling til om det inneholder taushetsbelagte opplysninger. Dokument 20 Dokument 20 er en oversendelse fra Kommuneadvokaten til Byrådsavdeling for næring og eierskap. Det inneholder Kommuneadvokatens vurderinger av et internt hjelpedokument for byrådsavdelingen. Kommunen har unntatt dokumentet med hjemmel i offl. 15 første ledd, men viser til at det også kan unntas med hjemmel i offl. 15 annet ledd. Det vises også til at hjelpedokumentet i seg selv i utgangspunktet kan unntas etter offl. 14. Kommunen viser videre til at dokumentet det er innhentet kommentarer til er av intern karakter, og det anses viktig å kunne innhente konfidensielle råd og kommentarer til slike dokumenter for å ivareta forsvarlig saksbehandling. A A uu un an nu 4' name

5 Side 5 av 7 Fylkesmannen legger til grunn at Kommuneadvokaten er underordnet byrådsavdelingen ved utarbeidelse av tilbakemeldingene til det aktuelle notatet. Notatet er et internt hjelpedokument i granskningssaken, og er utarbeidet for kommunens interne saksforberedelse. Fylkesmannen slutter seg til kommunens vurdering om at det er nødvendig for å sikre en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken, å unnta dokumentet fra offentlighet. Dokumentet består av Kommuneadvokatens kommentarer til et internt hjelpedokument, som inneholder en foreløpige vurderinger i saken. En offentliggjøring av dokumentet vil kunne medføre langsiktige skadevirkninger, med tanke på at kommunen kan bli mer tilbakeholdne med å etterspørre råd og vurderinger. Vi legger i likhet med kommunen til grunn at dokumentet kan unntas med hjemmel i offl. 15 første ledd. Merinnsyn dokument 12, 18 og 20 Det følger av det ovenstående at dokument 12, 18 og 20 kan unntas innsyn. Etter offl. 11 skal organet, når det er adgang til å unnta fra innsyn, likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, ut fra en avveining av om hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Klager anfører at det ved merinnsynsvurderingen må ses hen til at opplysningene i dokumentene er av stor offentlig interesse. Kommunen viser i klageoversendelsen til at det for alle dokumentene er gjort en fornyet vurdering av meroffentlighet, jf. offl. 11. Fra kommunens vurdering siteres: «For alle dokumentene som er omtalt ovenfor gjøres det oppmerksom på at det før oversendelse av klagen er gjort en fornyet vurdering av meroffentlighet, jf. offl. 11. Det ble, som nevnt innledningsvis, gitt innsyn i ytterligere 2 dokumenter i forbindelse med denne vurderingen. For øvrige dokumenter er det konkludert, etter konkrete interesseaweininger hvor det offentliges særlige interesse for denne saken også er vektlagt, med at dokumentene ikke kan utleveres. I tillegg til de konkrete begrunnelser under beskrivelsen av hvert enkelt dokument, understrekes det at et pålegg om offentliggjøring av slike dokumenter også vil kunne skade fremtidige interne prosesser pga. manglende tillitt til at det kan innhentes konfidensielle råd og vurderinger i saker hvor det er nødvendig for å ivareta kommunens interesser.» Fylkesmannen legger til grunn at det er knyttet allmenn interesse til den aktuelle saken, blant annet fordi det dreier seg om disponering av offentlige midler. Vi finner imidlertid etter en samlet vurdering ikke grunnlag for å overprøve kommunens vurdering etter offl Det er ved vurderingen lagt vekt på at de hensyn som begrunner unntaksbestemmelsene gjør seg gjelde for de aktuelle dokumentene, og at innsyn i dokumentene vil kunne skade de interessene som er vernet av bestemmelsene. Vi viser til at det gjelder en sak som er under pågående granskning, og til kommunens behov for å kunne ha en fortrolig dialog med Kommuneadvokaten for å ivareta offentlige interesser. Det er også sett hen til langsiktige skadevirkninger ved å gi innsyn. Vi viser til kommunens vurdering som vi timer å kunne slutte oss til. Dokument 24 og 35 Kommunen har under dokument 24 unntatt hoveddokumentet, samt ett vedlegg, fra innsyn. Hoveddokumentet består av en oversendelse av vedlegg per e-post fra Byrådsavdelingen for næring og eierskap til Kommuneadvokaten. Vedlegget vedrører virksomheten til Boligbygg Oslo KF.

6 Side 6 av 7 Kommunen har under dokument 35 unntatt hoveddokumentet, og ett vedlegg, fra innsyn. Hoveddokumentet består av en oversendelse av vedlegg per e-post fra byrådsavdelingen til Advokatfirmaet Bahr. Vedlegget vedrører virksomheten til Boligbygg Oslo KF. Dokumentene er unntatt med hjemmel i offl. 24 første ledd. Bestemmelsen lyder slik: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast». Bestemmelsen er nærmere utdypet i rundskrivet til Offentleglova. Det fremgår her at: <<[T]i1tak som blir utførte av private på vegner av det offentlege [er] omfatta av unntaket. (...) Det vil berre kunne gjerast unntak for opplysningar etter 24 fyrste ledd dersom innsyn vil motverke tiltaket eller medføre fare for at det ikkje kan gjennomførast. Dette inneber at det må krevjast ein nokolunde klar og direkte fare for at innsyn vil motverke det aktuelle tiltaket eller effektiviteten av det, til dømes ved at innsyn kan føre til omgåings- eller unngåingstransaksjoner. Det er i utgangspunktet ikkje tilstrekkelig at innsyn vil virke forstyrrande eller skape praktiske vanskar for gjennomføring av tiltaket. At innsyn vil kunne svekkje tilliten til styresmaktene eller kontrollinstansane, til dømes gjennom å avdekkje manglande tryggingstiltak på sentrale felt, gir heller ikkje grunnlag for å gjere unntak. Om innsyn kan motverke tiltaket, må vurderast konkret for det aktuelle tilfellet. At innsyn kan gjere det vanskelegare å gjennomføre seinare kontroll- eller reguleringstiltak, til dømes av di personar blir meir tilbakehaldne med å uttale seg, gir ikkje høve til å gjere unntak. Omsynet til effektiviteten av kontrolltiltaket må gjere det påkravd å nekte innsyn. Dette er eit strengt vilkår, som viser at det skal ein god del til for å nekte innsyn etter denne føresegna.»5 I oversendelsesbrevet har kommunen begrunnet dette nærmere. Fra dens vurdering hitsettes: «(...) Ihenhold til offl. 24, 1. ledd, kan det gjøres unntak for innsyn, dersom innsyn i opplysninger kan motvirke offentlige kontrolltiltak. Kontrolltiltak inkluderer revisjonsundersøkelser, jf Rettleia til Offentleglova, G-0419N, 12/2009, punkt 8.9, 4. avsnitt. Det følger videre av punkt 8.9, 3. avsnitt, at «tiltak som blir utførte av private på vegne av offentlige [er] omfatta av unntaket». Dokumentet og vedlegget bør ikke gis ut av hensyn til granskningen som pågår, da offentliggjøring vil kunne føre til tilpasning av forklaringer ifm. granskningen. I forbindelse med vurderingen, har spørsmålet om offentliggjøring vært drøftet med granskerne, som har anbefalt ikke å frigi dokumentet.» Klager bemerker at unntakshjemmelen i offl. 24 første ledd er begrenset til «opplysningar», og ikke dokument. Det stilles videre spørsmål ved om det kan påvises en klar og direkte fare for at en offentliggjøring av opplysningene i dokumentene kan motvirke kontrolltiltak. Fylkesmannen har ingen innvendinger til kommunens vurdering. Vi legger på bakgrunn av kommunens redegjørelse til grunn at en offentliggjøring av opplysningene i dokumentene som er unntatt under nr. 24 og 35 vil kunne medføre til en fare for tilpasning av forklaringer i forbindelse med den pågående granskningen av saken. Det er da en tilstrekkelig klar og direkte 5 Justis- og Politidepartementets rundskriv, «Rettleiar til Offentleglova», pkt. 8.9.

7 Side 7 av 7 fare for at en offentliggjøring av innholdet i dokumentene kan motvirke kontrolltiltaket som er igangsatt. Dokumentene kan unntas etter offl. 24 første ledd. Merinnsyn- dokument 24 og 35 Det følger av offl. 11 at: «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentlig innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» Kommunen har vurdert merinnsyn etter offl. 1 1, men lagt til grunn at innsyn ikke er forsvarlig. Fylkesmannen har ingen avgjørende innvendinger til dette. Det er ved vurderingen lagt vekt på at dokumentene relaterer seg til en pågående granskningssak. Hensynene bak unntaksbestemmelsen gjør seg gjeldende med styrke ettersom en offentliggjøring av dokumentene er egnet til å motvirke kontrolltiltaket. Slik saken står nå veier hensynene som begrunner unntaksregelen tyngre enn allmennhetens behov for innsyn i opplysningene. Klagen har etter dette ikke ført frem. Konklusjon: Kommunens vedtak stadfestes. Fylkesmannens vedtak er endelig. Med hilsen Eva Kjøllesdal seniorrådgiver Anja Lisland rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Dagens Næringsliv v/ Lars Kristian Solem