Byrådssak 1377 /15. Offentleglova og fagnotaters status i Bergen kommune ESARK

Transkript

1 Byrådssak 1377 /15 Offentleglova og fagnotaters status i Bergen kommune BJOL ESARK Hva saken gjelder: Offentlighet om hvordan f eks en kommune løser sine oppgaver, representerer en verdi i seg selv. Økt offentlighet i form av offentlig innsyn i saksdokumenter representerer et grunnleggende demokratisk prinsipp. De ulike overordnete hensyn som skal ivaretas ved et slikt innsyn kan sammenfattes slik: 1. Hensynet til utvikling av demokratiske prosesser For å sette borgerne i stand til å delta i samfunnsdebatten, må innbyggerne få adgang til informasjon om hva som foregår i offentlig forvaltning. 2. Hensynet til kontroll med forvaltningen Gjennom innsyn i hva som faktisk foregår i forvaltningen kan borgerne og media avdekke kritikkverdige og uheldige forhold i forvaltningen. 3. Hensynet til rettssikkerheten Den åpenhet rundt beslutninger som et slikt innsyn gir, bidrar til å motvirke usaklig forskjellsbehandling og andre former for kritikkverdig bruk av makt og kompetanse I Bergen kommune er det en bred politisk enighet om å ha en så åpen forvaltning som mulig. I tillegg til de konkrete bestemmelser i offentleglova som regulerer dette, er lovens intensjon å legge til rette for merinnsyn ved at dokumenter som strengt sett ikke trenger å unntas for offentlighet, bør være offentlige. En oppfølging av denne intensjonen er bl.a. konkretisert i byrådets politiske plattform. Her fremgår det at det skal gis størst mulig innsyn i politiske prosesser og offentlighet rundt kommunens faglige arbeid. Byrådet vil at fagnotater fra etatene i saker til byrådet, komiteer og bystyret og andre faglige utredninger, skal offentliggjøres tidligere enn det som har vært praksis hittil. Byrådsleders anbefaling Byrådsleder vil innføre en praksis der fagnotater og andre faglige utredninger fra kommunens fagetater, som hovedregel - skal være offentlige i det notatet oversendes byrådsavdelingen, og ikke først når saken settes opp på sakslisten til byrådsmøtene. Dette innebærer dermed et tidligere tidspunkt for offentlighet, enn det som har vært praktisert tidligere. Leder i den fagetat som utarbeider fagnotat eller andre faglige utredninger, må på vanlig måte ta stilling til notatets status m.h.t offentlighet. En konsekvens av en tidligere offentliggjøring av fagnotater og andre faglige utredninger, er at de kan bli gjenstand for en offentlig debatt før byrådet får saken på bordet. Dette kan innebære at byrådet som etter loven skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, ikke alltid på sparket kan ta stilling til de forslag til løsninger på det aktuelle saksfelt, som omhandles i fagnotatet. Byrådets vurderinger må være forankret i en helhetlig vurdering av de utfordringer som reises i denne type fagnotater. Når fagnotater sendes fra fagetater til byrådsavdelingsnivå, må den aktuelle fagetat alltid vurdere notatets innhold opp mot det generelle behovet for å åpne dokumentet for innsyn, og dersom det er nødvendig å holde det unntatt for offentlighet å begrunne dette i en konkret bestemmelse i offentlighetsloven 1

2 Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 17.1: «Byrådet er delegert en generell fullmakt til å forestå den løpende drift av Bergen kommunes virksomhet. Med drift forstås kommunens forvaltningsfunksjoner og tjenesteproduksjon.» Byrådsleder innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Fagnotater fra fagetater skal i utgangspunktet være offentlige fra det tidspunkt de er sendt fra fagetaten. 2. De prinsipielle vurderinger som fremgår av denne sak, legges til grunn som retningsgivende bestemmelser for de vurderinger de ulike fagetater må gjøre mht. dokumentenes status i lys av offentlighetsloven, når notater utferdiges og sendes til ledelsen i egen byrådsavdeling. 3. Saken oversendes bystyrets kontor til orientering. Dato: 17. november 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Saksutredning: 2

3 I en parlamentarisk styreform kan fag og politikk lett bli tett vevd sammen. Et viktig hensyn som må ivaretas, er å unngå en politisering av fag. Fag og politikk representerer to forskjellige inntak til en og samme problemstilling. Den faglige skjønnsutøvelse når en sak utredes, er i stor grad knyttet til bestemmelser, lov, forskrift og andre lokalt fastsatte retningslinjer for oppgaveløsningen, mens den politiske skjønnsutøvelse i større grad er knyttet til et mer fritt skjønn. Gode beslutninger i folkevalgte organ fattes når saken i utgangspunktet er underlagt en god og systematisk faglig utredning, og fagligheten har en selvstendig stemme. Når beslutninger fattes i folkevalgte organ, skal det komme klart frem hva som er den faglige utredningen, og hva som representerer de politiske vurderinger i saken. Fagetatene er delegert et selvstendig ansvar for å utforme sine faglige vurderinger og analyser, begrenset av lov, forskrifter og annet lokalt fastsatt regelverk for oppgaveløsningen på det aktuelle oppgaveområdet. Byrådet er etter kommuneloven 20. nr. 2 ansvarlig for at de saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet. I dette ligger at byrådet må ta i bruk den faglighet som kommunens ulike fagmiljøer - innenfor sine respektive oppgaveområder, ivaretar. For å sikre en faglig uavhengighet i oppgaveløsningen, har byrådet delegert oppgaver og fullmakter til fagetater. Hvor mye myndighet som faktisk legges ut i kommunens organisasjon, vil kunne variere fra oppgaveområde til oppgaveområde. En stor del av de beslutninger som fattes i en kommune, skjer på et faglig grunnlag. Når større saker med vanskelige faglige problemstillinger utredes og hvor folkevalgt organ skal fatte beslutningen, ber kommunens ledelse om faglige innspill fra aktuelle fagetater. Fagetatenes innspill sendes byrådsavdelingen i form av notater. Når byrådet innhenter faglige innspill fra en underliggende etat, vil tidspunktet for når fagetatens vurderinger skal være kjent, være viktig. Her gir offentlighetsloven en del føringer. Fag versus politikk Fagligheten i Bergen kommune er organisert i to myndighetsnivåer. I fagetater på myndighetsnivå 2 er kommunens kjernekompetanse knyttet til oppgaveløsning regulert i lov, forskrift og annet regelverk. I tillegg har kommunen også fagkompetanse plassert på myndighetsnivå 1 knyttet mot kommunaldirektør som sekretariat for den politiske ledelse. Fagligheten på dette myndighetsnivået vil i større grad være koplet opp mot å klargjøre grunnlaget for et mer fritt folkevalgt skjønn i saker hvor det er aktuelt å foreta en slik skjønnsutøvelse. Hvilket behov byrådet vil ha for å innhente vurderinger fra myndighetsnivå 2 når saker skal fremlegges for folkevalgt organ, vil kunne variere fra oppgaveområde til oppgaveområde. Alle saker som fremmes til folkevalgte organer, trenger ikke å ha et fagnotat fra en fagetat i bunnen for å være forsvarlig utredet. Når slike faglige vurderinger innhentes fra myndighetsnivå 2, representerer de viktige elementer i det beslutningsgrunnlag folkevalgte organ fatter beslutninger på. Bergen kommune har en praksis som innebærer at fagnotater når slike er utarbeidet, følger med som vedlegg til saker som legges frem i folkevalgte organ. Det skal i utgangspunktet være lett å se hvorvidt byrådet legger fagetatens anbefalte løsning til grunn for sitt vedtak, eller om byrådet har brukt sitt skjønn som folkevalgt organ til å velge en annen alternativ løsning. Også dette skal være en løsning som faglig sett er vurdert av kommunens fagfolk enten de er plassert på myndighetsnivå 1 eller 2. Den som delegerer en myndighet til andre, er imidlertid fortsatt ansvarlig for oppgaveløsningen som finner sted på delegert fullmakt. Delegerende myndighet gir heller ikke fra seg sin rett til instruksjon. For å hindre sammenblanding av fag og politikk utviser derfor byrådet stor forsiktighet m.h.t instruksjon av fagetatene i enkeltsaker. Folkevalgt ledelse instruerer normalt kommunens fagmiljøer gjennom å vedta retningslinjer og prinsipper for oppgaveløsningen gjennom åpne vedtak. Når instruksjon ellers brukes av byrådet skjer denne gjennom den aktuelle fagbyråd og kommunaldirektør, og er som regel knyttet til tidsplan for når et notat bør foreligge, samt skissering av eventuelle alternativer som byrådet ønsker å få belyst i tillegg til fagetatens primære løsninger. 3

4 Offentleglovas bestemmelser I lovens 16 presiseres det at en ikke kan unnta dokumenter fra innsyn som interne dokumenter når slike dokumenter kommer fra enheter som har selvstendig beslutningsmyndighet. Dette er en bestemmelse som ikke er berørt av det representantforslag som Stortinget behandlet i juni 2015 vedr endringer i loven. I henhold til offentleglova kan en kommune anses å være mer enn ett organ i offentlighetssammenheng. Det avgjørende begrepet i den forbindelse er «selvstendig beslutningsmyndighet». Hva betyr dette? I sine vurderinger av 16 tredje ledd i offentleglova peker Bernt og Hove (2009) i punkt 18 side 160 på følgende: «Unntaket fra regelen om adgang til å unnta organinterne dokumenter gjelder bare i forhold til dokumenter i saker på det saksområdet der enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Men dersom dokumenter først angår et saksområde der enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil dette være avgjørende, selv om det ikke er aktuelt for enheten å fatte noen avgjørelse i den konkrete saken.» Byrådet vil i fortsettelsen legge til grunn den lovtolkning som Bernt og Hove i sitatet ovenfor har gjort rede for. Dette er i tråd med intendert praksis så langt. Den generelle bestemmelse i loven er at et dokument i prinsippet, er offentlig når det er sendt ut av organet. I dette tilfellet når etaten oversender dokumentet til byrådsavdelingen/byrådet. Dette innebærer at byrådet vil legge til rette for at aktuelle interessenter kan få innsyn i fagetatenes fagnotater - sendt byrådet som faglige innspill til de saker de folkevalgte organene byrådet/bystyret skal behandle - på et tidligere tidspunkt. Dette vil i utgangspunktet gjelde fagnotater fra fagetater med selvstendig avgjørelsesmyndighet. Hjemmel for begrenset innsyn i notater fra fagetater Den sentrale formuleringen i offentlighetsloven for å definere en organisasjonsenhet i kommunen som et eget organ, er begrepet «selvstendig beslutningsmyndighet». Det innebærer at etaten er gitt fullmakt til å utøve myndighet på en fullmakt bystyret har delegert byrådet. Dette betyr at det ikke er nok at virksomheten er organisert som en etat, det må også følge med en selvstendig beslutningsmyndighet på vegne av kommunen for at bestemmelsen i 16 skal gjelde. Vurderinger og innspill fra driftsetater som f eks IKT Drift vil således ikke omfattes av unntaksbestemmelsene i 16. Dokumenter fra denne type etater vil fortsatt kunne unntas for innsyn som interne dokumenter med henvisning til 14. I sin bok Offentleglova med kommentarer(2009) - går Bernt og Hove nærmere inn på hvilke type dokumenter fra kommunens ulike fagmiljøer som anses for å være unntatt for offentlighet i medhold av 14. «I generelle saker der enheten ikke har avgjørelsesmyndighet, for eksempel i saker som planer, det kommunale eller fylkeskommunale budsjett, regnskap eller tilsettinger, vil korrespondansen mellom enheten og andre deler av kommunen eller fylkeskommunen være omfattet av unntaket for organinterne dokumenter i 14 første avsnitt:» Notater fra etater som ikke er delegert selvstendig avgjørelsesmyndighet på det aktuelle området, vil kunne unntas fra offentlighet med henvisning til 14. Byrådsavdelingene som er mottaker av notater fra fagetater, har når slike notater mottas, et selvstendig ansvar for å vurdere om det likevel skal gis merinnsyn i denne type dokumenter, og fra hvilket tidspunkt dette eventuelt skal skje. Fagnotater og faglige utredninger I kommunens organisasjon lages det fortløpende mange notater og faglige utredninger. Betegnelsen fagnotat brukes om den saksinformasjon som går fra en fagetat til byrådsavdelingens administrative ledelse, for å inngå i et beslutningsgrunnlag i et folkevalgt organ. Denne dokumentproduksjonen kan inndeles i 2 hovedkategorier hva angår offentlighet: a. Fagnotater I denne sammenheng vil en bruke betegnelsen fagnotater på notater fra organisasjonsenheter som er delegert selvstendig avgjørelsesmyndighet. Jf. ovenstående 4

5 gjennomgang av bestemmelsene i offentlighetsloven 16 nr. 3. Når slike etater lager notater som oversendes byrådsavdelingen, må etaten på selvstendig grunnlag vurdere notatets innhold og hva som er status m.h.t delegert fullmakt for det saksforhold notatet omhandler. b. Faglige utredninger i notats form Dette vil i hovedsak dreie seg om faglige innspill til en beslutningsprosess fra etater og virksomheter som ikke er tildelt selvstendig avgjørelsesmyndighet på sitt fagområde. Eksempler på dette kan være faglige utredninger fra etater på byutviklingssiden inn mot saker som skal til behandling i folkevalgt organ. Praksis hittil har vært at denne type faglige utredninger blir offentlig når saken som det faglige notatet gir innspill til, settes opp på byrådets saksliste. Slike dokumenter må anses for å være interne i henhold til loven, men loven er ikke til hinder for at kommunen dersom en ønsker det, gir innsyn i den aktuelle utredning fra det tidspunkt den er oversendt byrådsavdelingen. I tillegg vil det kunne være en rekke andre faglige dokumenter som inngår i en samlet saksutredningsprosess. Det vil være behov for en skriftlig dokumentasjon mellom kommunens ulike fagmiljøer for både å forberede og å samordne de faglige aspekter ved en saksutredning. Denne type dokumenter er å anse som interne dokumenter i henhold til 14 i offentlighetsloven. For å sikre nødvendig kvalitet i interne arbeidsprosesser med god takhøyde for ulike faglige innspill, må innspill i slike innledende prosesser kunne skje på en fagarena, før saken bringes til drøfting på en samfunnsarena. Byrådsavdelingens administrative ledelse som mottar notater fra en underordnet fagetat i forbindelse med at en sak forberedes fremlagt for folkevalgt organ, kan når et fagnotat er mottatt, velge å sende notatet tilbake til fagetaten. Begrunnelsen kan være at notatet ikke anses å være fullstendig f eks ved at sakens tema kan være feilaktig fremstilt, alternativer som kan være vesentlige for behandlingen av saken kan være utelatt, eller at juridiske forhold knyttet til saken ikke er tilstrekkelig opplyst. Byrådet er i henhold til loven ansvarlig for at saker som legges frem til behandling i folkevalgte organ, er forsvarlig utredet. Det faglige ansvaret i denne sammenheng ivaretas i utgangspunktet av kommunaldirektøren. En større åpenhet hva angår faglige utredninger i notats form fra fagetater til byrådsavdelingenes administrative ledelse, vil kunne innebære at det etableres en mer løpende kontakt for tidlig å avklare den type forhold som ovenstående avsnitt omhandler. Bruk av fagnotater og faglige utredninger åpner ikke for en generell rett for kommunens fagmiljøer til å få satt sine faglige perspektiver på dagsorden, gjennom selv å initiere slike utredninger. Fagnotater og faglige utredninger lages etter bestilling fra overordnet ledelse, og/eller med den hjemmel til å utarbeide slike notater basert i en generell delegasjon av oppgaver eventuelt myndighet. Hjemmelen kan også være knyttet til årsoppdraget. Det er viktig å skille mellom utredninger og beslutninger som gjelder Bergen kommune som organisasjon, og Bergen kommune som myndighetsutøver overfor tredje person. Det er først og fremst fagnotater og andre notater fra fagetater til byrådsavdelingens ledelse som gjelder utarbeidelse av beslutningsgrunnlag knyttet til myndighetsutøvelse som omfattes av bestemmelsene i offentlighetsloven 16. Notater fra fagetater knyttet til beslutninger som vedrører kommunen som organisasjon, vil i stor grad kunne begrunnes med å være unntatt for offentlighet med henvisning 14 - som dreier seg om interne dokumenter. Når notater sendes fra fagetater til byrådsavdelingsnivå, må den aktuelle fagetat alltid vurdere notatets innhold opp mot det generelle behovet for å åpne dokumentet for innsyn, og dersom det er nødvendig å holde det unntatt for offentlighet å begrunne dette i en konkret bestemmelse i offentlighetsloven. En konsekvens av en tidligere offentliggjøring av fagnotater og andre faglige utredninger, er at de kan bli gjenstand for en offentlig debatt før byrådet får saken på bordet. Dette kan innebære at byrådet som etter loven skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, ikke alltid på 5

6 sparket kan ta stilling til de forslag til løsninger på det aktuelle saksfelt, som omhandles i fagnotatet. Byrådets vurderinger må være forankret i en helhetlig vurdering av de utfordringer som reises i denne type fagnotater. 6