Tromsø kommune Rådmannen

Transkript

1 Tromsø kommune Rådmannen SAKSFRAMLEGG Deres ref.: Vår ref.: Saksbehandler: Dato: 09/5727 /40540/09- PLNID L12 A. Haugan, G. Kern, J. Mikalsen Telefon: KOMMUNEPLAN : BESTEMMELSER FOR STØY, BOLIGOMRÅDER, PARKERING OG UNIVERSELL UTFORMING Saken skal behandles i følgende utvalg: Byutviklingskomiteen Formannskapet Kommunestyret Rådmannens innstilling til vedtak: Forslag til bestemmelser i kommuneplan for støy, boligområder, parkering og universell utforming vedtas, og legges ut til offentlig ettersyn i seks uker. Vedtaket er gjort i hht. PBL (høring av planforslag). Gøril Bertheussen rådmann Erik Øwre byutviklingssjef

2 01 Sammendrag I planprogram for kommuneplan presenteres fire tema som behøver raskere bearbeiding og avklaring enn de andre. Som første ledd i arbeidet med kommuneplanen legges derfor frem forslag til bestemmelser for fire utvalgte tema: Støy Bygging i boligområder Parkering Universell utforming Støy Kommunestyret vedtok (sak 94/07) at flystøysoner basert på den nye retningslinjen for støy (T-1442) blir innarbeidet i plankartet. Samtidig legges også støysoner for vegtrafikk inn på plankartet. Det knyttes bestemmelser til begge disse støysonene. Boligområder En lang rekke av dagens reguleringsplaner for boliger er av eldre dato og mangelfulle i forhold til dagens krav. Siden planverket har utviklet seg over tid og med ulikt syn på hvordan arealer skal disponeres, er det i dag ubegrunnede forskjeller mellom ellers like boligområder, som ikke kan forsvares planmessig. Bestemmelsene er videre av eldre dato og er vanskelig tilgjengelige. I sum medfører dette betydelig ressursbruk og dårlig forutsigbarhet både for byutvikling og for publikum. En del nyere planer fanger heller ikke opp mer moderne, reguleringsmessige forhold, som for eksempel kravet til minste uteoppholdsareal (MUA). Det foreslås derfor nye bestemmelser for eksisterende boligområder. Bestemmelsene vil erstatte de eldre reglene, og vil innføre nye regler for en del områder. Bestemmelsene vil regulere de sentrale forhold ved eiendommene. Parkering Kommunen har per i dag krav til garasje for boliger. Ut over dette har kommunen ikke fastsatte bestemmelser om parkering utenfor sentrumsområdet. Det foreslås derfor å ta parkeringsbestemmelser inn i kommuneplanen. Bestemmelsene nedfeller dagens praksis, men gir en formell hjemmel for bl.a. å kunne fastsette antall parkeringsplasser i tilknytning til ulike formål. Universell utforming Bestemmelsene foreslås endret for å tydeliggjøre dagens lovverk for reguleringsplanlegging.

3 02 Saksdokume nter Vedlagte saksdokument Dato: 01. Forslag til bestemmelser for støy Forslag til bestemmelser for boligområder Forslag til bestemmelser for parkering Forslag til bestemmelser for universell utforming Utrykte vedlegg: Berørte planer og planstrategiske dokument Kommuneplanens samfunnsdel og arealdel for byområdet og bynære soner Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging T-1442 Veileder til Miljøverndepartementets retningslinje nfor behandling av støy i arealplanlegging TA-2115/2005 ISBN Vegtrafikkstøy i Tromsø. Støysoner etter T Rapport Kilde Akustikk AS. Oppdatert flystøykartlegging for Tromsø lufthavn inkl. Sintefrapport A1320 Planoversikt - reguleringsplaner Diverse reguleringsplaner for boligområder. Støysonekart med hensynssoner (Direkte lenke til plankartet: Beskrivelse av planprosessen Dato: Forslag til planprogram for kommuneplan offentlig ettersyn Planprogram forutsettes fastsatt av kommunestyret (med forbehold) 04 Byutviklingssjefens planvurdering Siden gjeldende bestemmelser i kommuneplan for støy, boligområder og parkering ikke lenger oppfyller dagens krav er det et presserende behov for å bearbeide disse og gjøre disse juridisk bindende så snart som mulig. Derfor ble arbeidet med bestemmelser allerede påbegynt før planprogrammet for kommuneplanen har blitt fastsatt Kommuneplan har 23 punkt med bestemmelser. De foreslåtte nye bestemmelsene for støy, boligområder, parkering og universell utforming kommer til å erstatte eller utfylle gjeldende bestemmelser.

4 Bestemmelsene om universell utforming erstatter gjeldende bestemmelser under punkt 6. Bestemmelser for boligområder vil erstatte gjeldende bestemmelser under punkt 10. De nye støybestemmelsene erstatter punkt 11. Gjeldende bestemmelser vil bli opphevet når de nye trer i kraft. De nye bestemmelsene om parkeringsnormer vil komme inn under eksisterende punkt 15 som punkt 15 b) Parkering. En oversikt over bestemmelsene i kommuneplanen vil se slik ut etter at de nye bestemmelsene er tatt inn: Generelle bestemmelser og retningslinjer 1 Plankrav 2 Byggeforbud langs vassdrag 3 Planer som fortsatt skal gjelde 4 Utbyggingsrekkefølge 5 Utbyggingsavtaler 6 Universell utforming (nytt) Tematiske bestemmelser og retningslinjer 7 Landbruks-, natur- og friluftsområder 8 Friområder 9 Handel 10 Boligområder (nytt) (før Fortetting i eneboligområder ) 11 Støy (nytt) 12 Risiko og sårbarhet 13 Fysisk utforming (estetikk) 14 Renovasjonsvirksomhet Utbyggingsområder 15 a) Trafikkområder/adkomster 15 b) Parkering (nytt) 16 Friområde 17 Lek og uterom 18 Intern infrastruktur 19 Boligtyper 20 Privat uteplass 21 Utforming 22 Miljøkrav/energi 23 Rekkefølgebestemmelser knyttet til geografiske områder I tilknytning til støybestemmelsene kommer også plankartet til å bli forandret ved at støysoner legges som skravur over gjeldende arealplankart. Kartet med støysoner vedlegges digitalt (se direkte lenk til plankartet under punkt 02 saksdokumenter utrykte vedlegg ).

5 Tab. 1: Støygrenser i gul og rød sone Tema: støy Støybestemmelsene i kommuneplanen er utformet i tråd med Miljøverndepartementets retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442) datert I følge retningslinjen er det utarbeidet støysonekart for både veg- og flytrafikk, som deler støysonen inn i en gul og rød en sone. Til de to sonene er det knyttet konkrete støygrenser (se tabell 1), som varier avhengig av type støy (støy fra veg, fly, havn, etc). Retningslinjens grenseverdier baserer seg på undersøkelser om plagegrad forårsaket av støy ved et representativt utvalg av mennesker. Også innenfor gul sone kan inntil 10% av mennesker være sterkt plaget av støy. Kilde: MD retningslinjet-1442 Hensynssoner er et nytt begrep i den nye plan- og bygningloven ( 11-8), som det også kan knyttes bestemmelser til. Ved denne revisjonen omhandler hensynssoner kun støy. De beregnete støysonene er lagt inn som hensynssoner over gjeldende arealformål i arealplankart. Når hensynssoner (=støysoner) på plankartet vedtas, vedtas kun hensynssoner som ligger som skravur på toppen av plankartet, da underliggende arealformål allerede er gjeldende. Støysoner ble kun beregnet for byområdet og bynære soner siden det er her de mest støyutsatte områdene ligger. Hva forandrer seg ved overgang fra de gamle støysonene til de nye i kommuneplanen? Fra tidligere fire soner for støy har man gått ned til to soner i den nye retningslinjen. Gamle sone fire tilsvarer omtrentlig den røde sonen, som ligger rundt selve støykilden f.eks. flyplassen. Her var og er det ikke tillatt å oppføre ny støyfølsom bebyggelse (= bolig, skole,

6 sykehus, barnehage, mm). Andre støyende virksomheter kan derimot oppføres i rød sone under visse betingelser. Den nye gule sonen omfatter cirka gamle sone 2 og 3, og deler av sone 1. Mens det tidligere ikke var tillatt å oppføre ny støyfølsom bebyggelse i soner 2, 3 og 4, åpner den nye retningslinjen for akkurat det, men anbefaler det ikke. Fig. 1: Støysoner etter gammel (sone I-IV) og nye retningslinje (rød og gul sone) Kommunens holdning til den nye retningslinjen Siden den statlige retningslinjen for støy ikke har samme status som en tilsvarende forskrift ville ha, overlates det til kommunen å ta inn retningslinjens anbefalinger i de kommunale støybestemmelsene. De nye støybestemmelser legger opp til at framtidige støyforhold blir vurdert fra sak til sak, og at det kan tillates støyverdier på fasader og uteareal som overskrider den gule sonens grenseverdi (se tab. 1). I

7 motsetning til tidligere støypraksis åpner kommuneplanen for utbygging i gul sone som tidligere var en nei-sone. Dermed åpnes for mer utbygging i støyutsatte områder enn det har vært praksis for under regimet til den gamle retningslinjen for støy. Retningslinjen kaller den gule sonen for vurderingssone, men anbefaler samtidig at den nedre støygrensen i gul sone overholdes. Gjennomgang av de nye støybestemmelsene Først gjøres retningslinjen samt grenseverdier for støy gjeldende for hele planområdet. Så defineres det hvilke tiltak som er tillatt å bygge i gul og rød støysone. Den røde sonen defineres i Tromsøs kommuneplan som forbudssone for støyfølsom bebyggelse. Det er fullt mulig å bygge støyende virksomheter i rød sone f.eks. industrivirksomhet. Den gule sonen er derimot en vurderingssone der støyfølsom bebyggelse kan oppføres under visse betingelser. En betingelse er at det blir foretatt en avveining mellom støy og andre miljøfaktorer som f.eks beliggenhet, som vil vise om det foreligger en interesseovervekt til fordel til utbygging. Dersom det åpnes for utbygging må en del krav innfries, som at boenheter må ha en stille side som tilsvarer den nedre støygrensen i gul sone. Det stilles også krav om at uteoppholdsareal til boligene skal oppfylle kravene stilt i kommuneplan. Siden Tromsø har flyplassaktivitet på vestsiden av Tromsøya ligger store deler på denne siden i gul sone for flystøy. Sørvestvendt uteoppholdsareal er nesten ikke mulig å skjerme mot flystøy. For å kunne tillate utbygging i gul sone avviker bestemmelsene fra retningslinjens vær-varsom-holdning til fordel for utbygging i flystøysone. I tillegg til gul og rød sone legges det en grønn sone over alle gravlunder i kommunen, som blir definert som vurderingssone. Stillheten på en gravlund skal bevares og tas hensyn til ved fremtidig planlegging av selve gravlunden og omkringliggende bebyggelse. I motsetning til gul og rød sone som er støyfaglig beregnet, uttrykker grønn sone rundt gravlunder et kommunalt ønske om å gi disse stedene den stillheten de trenger. Støybestemmelser innfører krav om en støyfaglig utredning. Det blir et viktig redskap i saksbehandlingen for å ta hensyn til støy i planleggingen på et tidlig tidspunkt. Flere alternativer for plassering og utforming av bygninger ønskes utprøvd, og støyberegnet av en fagkyndig. Planforslag med støytall på fasader og uteplasser vil gi en etterprøvbar prosess og viser hvilke støyhensyn som er tatt. Krav til å utarbeide og vurdere støysonekart ved etablering av en støyende virksomhet og håndtering av flerkildeproblematikk når flere støykilder overlapper hverandre, blir tatt med i bestemmelsene.

8 Avslutningsvis henvises det til kapittel 4 i retningslinjen når det gjelder støy i bygg- og anleggsfasen, noe som er en aktuell problemstilling i områder som er allerede tett bebygd. Tema: boligområder Store deler av planverket i Tromsø er gammelt og foreldet. Det er eksempelvis ca 60 reguleringsplaner for boligformål på Sør- Tromsøya (sør for Kirkegårdsvegen Holtvegen). Av de 60 planene er det kun 5 planer som er yngre enn 10 år. Kun 17 av planene er yngre enn 20 år. Den eldste gjeldende planen er fra 1955, dvs. over 50 år gammel. En del nyere planer er heller ikke oppdatert i forhold til senere krav, som for eksempel reglene om minste uteoppholdsareal. De har også i praksis - vist seg å mangle en del reguleringer, bl.a. av garasjer og uthus. Plansituasjonen medfører en rekke problemer for publikum og for byutvikling. Dette er stikkordsmessig: - Synet på arealbruken har endret seg. - Planene er mangelfulle i forhold til dagens krav. - Planene inneholder regler og beregningsmåter som nå er forlatt, fordi de ikke er ansett som egnede styringsmidler. - Planbestemmelsene er vanskelig tilgjengelige og saksbehandlerne og publikum mangler kunnskap og veiledning om hvordan de skal forstås. - Det er i dag forskjeller mellom ellers like boligområder, som ikke kan forsvares planmessig. - Planene har uklare og vanskelig tilgjengelige bestemmelser, særlig hva angår byggehøyder. - Et foreldet regelverk medfører i praksis et stort behov for dispensasjoner, noe som innebærer at sakene avgjøres ut fra skjønn og ikke gjennom klare regler. Risikoen for ulik behandling er til stede. - Plansituasjonen medfører et betydelig forbruk av tid og ressurser for byggesak. - Plansituasjonen medfører at rammene for utbygging er uklare og uforutsigbare.. Det er derfor et stort behov for nye, oppdaterte og enhetlige regler. Behovet er størst for de eldre boligområdene, men foreligger også behov for regulering av en del nyere planer. Dette for å harmonisere reglene og for å regulere en del forhold som nyere planer utelater. Byutviklingssjefen har vurdert forskjellige tiltak, men finner å foreslå nye bestemmelser i kommuneplanen som mest hensiktsmessig. Plan 0001: Ingen beste

9 En regulering gjennom kommuneplanen innebærer at reglene vil bli revurdert og eventuelt revidert i samme takt som rulleringen av kommuneplanen, dvs. minst hvert 4. år. Forslaget omhandler i all hovedsak de sentrale, planmessige bestemmelsene for utnyttelsen av en eiendom. Dette er: - høydebestemmelser i form av tillatte gesims- og mønehøyder, - regler om utnyttelsesgrad for eldre planer, - regler om et maksimalt antall boenheter, - regler om krav til utearealer (MUA), - bestemmelser om høyder og størrelser på garasjer og andre uthus. Generelt foreslås det felles regler for alle områder som er underlagt planer eldre enn Den tidsmessige grensen er satt både fordi man etter dette tidspunktet fikk nye og oppdaterte regler som langt på veg er sammenfallende med dagens regler samt at man etter 1986 hadde et fortettingsprogram for Tromsø, som fastsatte en høyere utnyttelse enn tidligere. Det er gitt felles bestemmelser for alle eldre planer om en maksimal %-BYA på 25 %. Dette er noe lavere enn dagens fortettingsbestemmelser. Fortettingsbestemmelsene inneholder i dag i tillegg til bestemmelsen om maksimal %-BYA en bestemmelse om maksimal %TU=50% og regler for maksimalt antall boenheter. Det nye forslaget inneholder regler om maksimalt antall boenheter, en %BYA-bestemmelse, høydebestemmelser og regler om uteoppholdsareal. En regulering av maksimalt %-BRA (%TU) er derfor lite hensiktsmessig. Bestemmelsen om en maksimal %TU (%- BRA) foreslås derfor sløyfet. De nye bestemmelsene må imidlertid presisere at eldre bestemmelser om U-grad ikke skal gjelde ved siden av de nye bestemmelsene. Det foreslås videre en bestemmelse hvor byutviklingssjefen gis anledning til å nekte et tiltak, dersom det vil vesentlig vanskeliggjøre en forsvarlig utvikling av strøket i fremtiden. Bestemmelsen er ment å fungere som en sikkerhetsventil for det tilfelle at de nye reglene medfører en utbygging i strid med hva som anses forsvarlig ut fra områdets egenart. For de eldre planene gis det felles regler om høyder. Høydene er fastsatt ut fra hva som anses som en normal og vanlig utnyttelse. Bestemmelsene åpner for en bolig med to normalplan, eventuelt med en mindre sokkel. I en del nyere planer er det gitt høydebestemmelser for bebyggelsen både i form av gesimshøyder og i form av etasjebestemmelser. Det foreslås å fjerne etasjebestemmelsene, da disse ikke kan ses å ha

10 noen planmessig betydning ved siden av de konkrete høydebestemmelsene og er vanskelig å praktisere. Dagens regler om minste uteareal (MUA) gjelder kun for fortettingsprosjektene. Det kan imidlertid ikke ses at det finnes planmessige grunner til at ikke bestemmelsene skal gjelde generelt, for eksempel ved etablering av flere boenheter utenfor fortettingsområdet. Det gjelder i dag en begrensning på maksimalt 3 boenheter innen fortettingsområdet. Utenfor fortettingsområdet gjelder det per i dag ikke den samme begrensning, noe som må anses å være i strid med intensjonene bak reglene om fortetting. Hensikten har vært å legge til rette for fortetting der nødvendig infrastruktur allerede er på plass. Utenfor området for fortetting foreslås det derfor en begrensing til 2 boenheter på den enkelte tomt. En rekke planer mangler helt bestemmelser som styrer høyder og størrelser for garasjer og andre uthus. Det foreslås derfor felles bestemmelser om høyder, plassering og utforming av disse. Når vedlegg om boligområder leses: En god del av bestemmelsene er felles for både eldre og nyere planer. Fellesbestemmelsene kunne således vært samlet, noe som hadde medført et noe mer komprimert forslag. Ut fra pedagogiske grunner, foreslås det imidlertid å gjenta bestemmelsene under hver del, slik at man ut fra planens alder kun trenger å forholde seg til et kapittel. Tema: parkering Etter plan- og bygningsloven 69 kan kommunen gi vedtekter om parkering. Tromsø kommune fastsatte slike vedtekter i Vedtektene inneholdt krav til antall biloppstillingsplasser for forskjellige typer virksomheter, samt krav til å avsette plass til garasje for boliger. I 1988 ble det gitt vedtekter for Tromsø sentrum. Ved en inkurie ble de gamle vedtektene opphevet. Formelt sett har derfor kommunen ikke fastsatte bestemmelser om parkering utenfor sentrumsområdet. Det gjelder imidlertid et generelt krav i 69 om parkering på tomta, og kommunen har langvarig praksis for å følge de opphevede vedtektene i forhold til det generelle kravet. Det foreslås derfor å ta parkeringsbestemmelser inn i kommuneplanen. Bestemmelsene nedfeller dagens praksis. Gjeldende parkeringsvedtekter vil bli opphevet, slik at en unngår dobbeltbehandling.

11 Tema: universell utforming Gjeldende bestemmelse om universell utforming i kommuneplanen er utformet i et periode da ny plan- og bygningslov var under utarbeidelse. Universell utforming er nå en del av lovens formål. Gjeldende bestemmelse har en uklar formulering og er uklar på virkning for eldre planer. Alle kommunens overordne planer skal heretter gis en mest mulig entydig bestemmelse om universell utforming. 05 Vurdering av forhåndsmerknader Statens vegvesen Byutviklingssjefens vurdering av innkomne forhåndsmerknader: I sin merknad til planprogram til kommuneplan ønsker Statens vegvesen at arbeidet med vegtrafikkstøy konkretiseres. Kommentar: Vegtrafikkstøy fremmes som en egen sak til revisjon sammen med flystøy. Merknaden tas til følge. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) Tromsø eldreråd v/bitten Barman- Jenssen FFO Tromsø ønsker å bli informert om det videre arbeidet, og ber om at planen inneholder retningslinjer for universell utforming inne og for utemiljø. Kommentar: Bestemmelsene og retningslinjene om universell utforming vil bli revidert. Prosessen vil gjøres mest mulig åpen og utadrettet, slik at berørte får anledning til å uttale seg. Merknaden vil vurderes i den videre behandling av planforslaget. I sin merknad mener eldrerådet bl.a. at det i forbindelse med utvikling av bydeler bør ses på boligsammensetning slik at området også egner seg for 67+ som ønsker å bli i bydelen. Kommentar: Bestemmelser om universell utforming vil også gjøre at alle boliger blir mer tjenelig for større del av livsløpet. Merknaden tas delvis til følge.

12 06 Konklusjon De omtalte tema støy, boligområder, parkering og universell utforming er grundig utredet, og bestemmelsene formulert i tråd med gjeldende lov og retningslinjer. Støy Støybestemmelser styrer utbygging innenfor støysoner for fly- og vegtrafikk. Støysoner inndeles i en vurderingssone, der utbygging kan tillates på visse premisser, og en forbudssone, der utbygging ikke er tillatt. Målet er å finne en balanse å forebygge helseplager relatert til støy, samtidig å tillate begrenset utbygging i støysoner dersom en helhetsvurdering tilsier det. Boligområder Det er et stort behov for nye, oppdaterte og enhetlige regler. Behovet er størst for de eldre boligområdene, men foreligger også behov for regulering av en del nyere planer. Dette for å harmonisere reglene og for å regulere en del forhold som nyere planer utelater. Byutviklingssjefen har vurdert forskjellige tiltak, men finner å foreslå en regulering gjennom å gi nye bestemmelser for de sentrale forhold i kommuneplanen. Parkering Det fremmes nye bestemmelser som nedfeller dagens praksis. Universell utforming Bestemmelsene endres for å tydeliggjøre dagens lovverk i kommuneplanen og for reguleringsplanlegging. Byutviklingssjefen