5. Offentlig forvaltning

Transkript

1 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 5. Offentlig forvaltning Offentlig forvaltnings inntekter økte i 217 etter en svak nedgang året før. Inntektsveksten var sterkere enn utgiftsveksten og overskuddet i sektoren økte for første gang på fem år. Sammen med betydelige kursgevinster på verdipapirer medførte dette en økning i offentlig forvaltnings finansielle nettformue på mer enn 1 1 milliarder kroner, hvorav størstedelen er plassert i utlandet. Volumveksten i offentlig konsum i 217 er foreløpig beregnet til 2, prosent, om lag samme veksttakt som året før. Per innbygger var økningen på 1,2 prosent. Realinvesteringene i sektoren økte i volum med 5,8 prosent, mens antall sysselsatte personer økte med 1,2 prosent Offentlig forvaltnings inntekter, utgifter og finansiell stilling Lav vekst i inntektene fra Fastlands-Norge Offentlig forvaltnings samlede inntekter anslås til 1 77 milliarder kroner i 217, 87 milliarder høyere enn året før. Høyere skatter og utbytte fra selskaper i petroleumssektoren forklarer mer enn halvparten av denne økningen. Petroleumsinntektene er anslått til 187 milliarder i 217 noe som er nesten 6 milliarder mer enn året før. Petroleumsinntektene tilsvarer dermed 5,7 prosent av BNP. I årene 2-212, da disse inntektene var på sitt høyeste, utgjorde de om lag 13 prosent av BNP i gjennomsnitt. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, inkludert trygdepremier og arbeidsgiveravgift, er beregnet til milliarder i 217. Dette er en økning på knapt 1,5 prosent sammenlignet med året før. Foreløpige anslag på utlignede selskapsskatter viser en klar nedgang i 217, etter en kraftig økning året før. Store deler av økningen i 216 knyttet seg til finansnæringen, der det erfaringsvis er betydelige årlige svingninger i skattene, blant annet som følge av gevinster og tap på finansielle instrumenter. Det er derfor anslått at deler av den store skatteøkningen i 216 var av engangskarakter. Formuesinntekter utenom petroleumsinntekter er den inntektsposten med sterkest vekst de siste årene. I 217 utgjorde disse inntektene til sammen 295 milliarder kroner. Denne inntektsposten inneholder renter og utbytte på formuen i Statens pensjonsfond utland (SPU), som er bygd opp på grunnlag av statlige petroleumsinntekter. I tillegg inngår utbytte fra selskaper der det offentlige er eier, eksempelvis Yara, Telenor og DnB, samt overføringer fra Norges Bank. Utgifter til alderspensjoner øker Offentlig forvaltnings utgifter i 217 er beregnet til milliarder kroner en nominell vekst på drøyt 4 prosent fra 216. Investeringer i realkapital er den utgiftskategorien med sterkest økning de siste årene. Samlede investeringer utgjorde 176 milliarder kroner i 217 en vekst på 15 milliarder sammenlignet med Tabell 5.1. Offentlig forvaltnings inntekter og utgifter. Milliarder kroner Inntekter Inntekter utenom petroleumsvirksomhet Skatter og avgifter Trygde- og pensjonspremier Formuesinntekter Brukerbetalinger, salg og overføringer Petroleumsinntekter Skatter og avgifter Utbytte fra Statoil og SDØE Utgifter Lønnskostnader Kjøp av varer og tjenester Formuesutgifter Stønader i naturalia (produktkjøp til hush.) Stønader i kontanter Subsidier Løpende overføringer, inkl. kapitaloverføringer Bruttoinvestering i ikke-finansiell kapital Overskudd (nettofinansinvesteringer)

2 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Figur 5.1. Skatter og avgifter i offentlig forvaltning (eksklusive petroleumsskatt) Inntektsskatt personer Mva., toll, mv. Arbeidsgiveravgift mv. Trygdeavgift mv. Inntektsskatt selskaper Motorvognavgifter Avgifter alkohol, tobakk, mv. Miljø- og energiavgifter Formuesskatt og arveavgift Eiendomsskatt Prosent av BNP Fastlands-Norge Figur 5.2. Offentlig forvaltnings utgifter etter art. Prosent av totale utgifter. 217 Stønader til husholdninger 35 % Overføringer og subsidier 1 % Bruttoinvesteringer 11 % Renteutgifter 1 % Lønnskostnader 3 % Kjøp av varer og tjenester 13 % året før. En vesentlig del av denne veksten skyldtes anskaffelsen av seks nye kampfly til Forsvaret. For nærmere beskrivelse av realinvesteringene, se kapittel 5.2. Stønadene til husholdningene beløp seg til 566 milliarder kroner i 217, noe som utgjør drøyt en tredjedel av totale offentlige utgifter. Av dette gikk 76 milliarder til kjøp av varer og tjenester levert av private 1 til individuelt konsum, for eksempel offentlige refusjoner for medisiner og legebehandlinger. De resterende stønadene på 49 milliarder var kontantytelser, hovedsakelig gjennom folketrygden. Alderspensjon er den dominerende ytelsen. Utbetalingene av alderspensjon, gjennom folke trygden og Statens pensjonskasse, beløp seg til 232 milliarder kroner i 217. De siste ti årene har veksten i disse alderpensjonene vært betydelig. I 27 stod alderpensjonene i folketrygden alene for 1 prosent av de offentlige utgiftene. I 217 hadde denne andelen økt til 13 prosent. Økningen skyldes både at det har blitt flere alderspensjonister og at pensjonsreformen som trådte i kraft i 211, har gjort det mulig å kombinere arbeid og uttak av pensjon fra 62 års alder en mulighet mange har benyttet seg av. For pensjonister som har jobbet i privat sektor innebærer tidlig uttak av pensjonsrettigheter imidlertid at de må dele sine pensjonsrettigheter på flere år. For staten vil derfor tidlig uttak av pensjon i liten grad påvirke statens samlede pensjonsutgifter over tid, selv om økt adgang til tidlig pensjonsuttak etter 211 har økt statens pensjonsutbetalinger i de senere årene. Den årlige pensjonsutbetalingen per alderspensjonist vokste sterkere enn konsumprisindeksen (KPI) hvert år fram til 215. De siste tre årene har imidlertid pensjonsutbetalingene vokst på linje med, eller svakere, enn KPI. Tallene gjelder alderspensjon før skatt, og der pensjonistenes inntekter utenom folketrygden ikke er medregnet. Beregninger av allerede opptjente 1 I nasjonalregnskapet benevnes slike utgifter som «stønader i naturalia» og/eller «produktkjøp». Tabell 5.2 Stønader i kontanter til husholdninger. Milliarder kroner Stønader i alt Pensjoner herav alderspensjoner Arbeidsrelaterte stønader herav arbeidsløshetsstønader herav arbeidsavklaringspenger herav sykepenger Forsørgerstønader Utdanningsstønader Sosialstønad, bostøtte, mv rettig heter til alderspensjon er nærmere omtalt i kapittel 5.3. De øvrige stønadene har vokst langt mindre enn alderspensjonene. Dette gjelder for eksempel barnetrygd, der generelle satsen for stønad ikke har blitt prisjustert på 2 år. Dette har bidratt til at samlede stønader, inkludert alderspensjoner, kun utgjør et drøyt prosentpoeng mer som andel av offentlige utgifter i 217, sammenlignet med situasjonen for 1 år siden. Overskudd tilsvarende 4,4 prosent av BNP I perioden utgjorde det offentlige overskuddet mer enn 13 prosent av BNP i gjennomsnitt. Dette er svært høyt både i historisk og internasjonalt perspektiv. Ved å følge handlingsregelen for bruken av petroleums formuen har den norske staten i denne perioden vært i stand til å bygge opp en betydelig finansformue blant annet gjennom Statens pensjonsfond utland. Lavere inntekter blant annet som følge av oljeprisfallet, i kombinasjon med vekst i offentlige utgifter, resulterte i en kraftig nedgang i offentlig forvaltnings overskudd i perioden Dette ble motvirket av relativt høy avkastning på aksjeporteføljen og kronesvekkelsen etter oljeprisfallet i 214. I 217 øker imidlertid overskuddet igjen, og anslås til

3 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 Boks 5.1. Netto kontantstrøm fra olje- og gassutvinning Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, definert som bruttoprodukt minus lønnskostnader og løpende investeringer, økte med 93 milliarder kroner eller 58 prosent til 252 milliarder kroner fra 216 til 217. Økningen skyldtes blant annet en økning i den nominelle prisen på råolje målt i norske kroner på om lag 22 prosent fra året før. Prisen på gass følger i store trekk oljeprisutviklingen, men med noe forsinkelse. Prisøkningen ble motvirket av at samlet produksjonen av olje og gass sank med 6 prosent. Netto kontantstrøm ble i tillegg positivt påvirket av at investeringene sank med 16 milliarder kroner. Lønnskostnadene, som tilsvarer 15 prosent av netto kontantstrøm, sank med nesten 1,5 milliarder kroner. Statens nettokontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 217 ble av Finansdepartementet i september anslått til 175 milliarder kroner, en økning på 51 milliarder kroner fra 216. Økningen skyldes både høyere skatteinntekter og økning av inntektene til statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE). Statens nettokontantstrøm ble til en viss grad negativt påvirket av lavere renter og utbytte fra Statoil. Figur 1. Kontantstrøm fra utvinning av olje og gass. Nominelle milliarder kroner Netto kontantstrøm Statens netto kontantstrøm Figur 5.3. Inntekter, utgifter og overskudd i offentlig forvaltning. Prosent av BNP Prosent milliarder kroner noe som er 21 milliarder høyere enn året før og tilsvarer 4,4 prosent av BNP. Svært store kursgevinster i 217 Offentlig forvaltnings netto finansformue er beregnet til milliarder kroner ved utgangen av 217, ifølge foreløpige tall fra nasjonalregnskapets finansregnskap. Dette er mer enn tre ganger så høyt som BNP. Finansformuen økte med milliarder sammenlignet med utgangen av 216. Gevinster som følge av prisstigning på utenlandske verdipapirer i SPU, sto for nærmere 1 milliarder av dette. Verdien av SPU utgjorde ved utgangen av 26 knapt 6 prosent av den samlede finansformuen i offentlig forvaltning. Som følge av høye petroleumsinntekter og overskudd i staten, i tillegg til flere år med svært store kurs- og valutagevinster i fondet, har andelen økt markant. Per 76 Overskudd Inntekter Utgifter Figur 5.4. Nettofordringer i offentlig forvaltning Prosent av BNP Aksjer og kapitalinnskudd Bankinnskudd og andre fordringer Sertifikater, obligasjoner og utlån utgangen av 217 er det beregnet at verdien av fondet utgjorde 83 prosent av samlet finansformue i offentlig forvaltning. Fremdeles underskudd i kommuneforvaltningen Foreløpige bokførte tall for kommuneforvaltningens inntekter og utgifter viser et underskudd på 13 milliarder kroner i 217. Dette er på samme nivå som de to foregående årene. Teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomien peker på høyt og økende investeringsnivå som en årsak til det vedvarende underskuddet i sektoren. Kommuneforvaltningens inntekter fra eiendomsskatt økte kraftig fra 216 til 217. Nesten 14 milliarder kroner ble hentet inn i form av eiendomsskatt i 217 noe som er over 12 prosent mer enn i året

4 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Figur 5.5. Nettofordringsendring i offentlig forvaltning Milliarder kroner 1 75 Figur 5.6. Inntekter fra eiendomsskatt i kommunene Milliarder kroner Kursgevinst/-tap Overskudd Tabell 5.3. Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter. Bokførte tall. Milliarder kroner Inntekter Skatter og avgifter Formuesinntekter Brukerbetalinger, salgsinntekter, mv Overføringer Utgifter Lønnskostnader Kjøp av varer og tjenester Stønader til husholdninger Overføringer, renter og subsidier Bruttoinvestering i ikke-finansiell kapital Figur 5.7. Finansielle nøkkeltall for kommuner. 216 Inntekts- og formueskatt Netto driftsresultat Underskudd før lån Disposisjonsfond Langsiktig gjeld Pensjonsforpliktelser Sertifikatlån Kommuner uten eiendomsskatt Kommuner med eiendomsskatt Overskudd (nettofinansinvesteringer) Prosent av driftsinntekter før. Eiendomsskatten utgjør likevel en liten andel av de samlede inntektene omtrent 2,5 prosent i 217. Denne andelen har imidlertid doblet seg siden begynnelsen av 2-tallet. Kommuner uten eiendomsskatt er folkerike og formuende Det var 6 kommuner uten eiendomsskatt i 217, mens 366 kommuner hadde eiendomsskatt. Om lag 2 prosent av befolkningen bor i kommuner uten eiendomsskatt. Noen av disse personene betaler likevel eiendomsskatt, hvis de for eksempel har hytter som ligger i kommuner med eiendomsskatt. Av de 6 kommunene uten eiendomsskatt, har 32 prosent 2 innbyggere eller flere. Blant de 366 kommunene med eiendomsskatt, har bare 11 prosent et innbyggertall i denne størrelsesordenen. Om lag halvparten av de 6 kommunene uten eiendomsskatt ligger på Østlandet, i fylkene Akershus, Buskerud og Vestfold. Når vi sammenligner alle landets kommuner i 216, finner vi at kommunene uten eiendomsskatt hadde høyere driftsresultat, men også større underskudd før lånetransaksjoner sett i forhold til driftsinntektene, enn kommuner med eiendomsskatt. Blant kommunene med eiendomsskatt, finner man de såkalte kraftkommunene kommuner som har høye inntekter både fra kraft- og energiproduksjon, men også fra eiendomsskatt på kraftstasjoner og annet produksjonsutstyr. Dersom man holder disse kommunene utenfor, vil kommunene med eiendomsskatt ha et noe større underskudd enn kommuner uten eiendomsskatt. For de øvrige nøkkeltallene, er det minimale forskjeller. Kommuner uten eiendomsskatt hadde høyere andel oppsparte midler til disposisjon i fond, lavere langsiktig gjeld og lavere pensjonsforpliktelser enn kommuner med eiendomsskatt i 216, men høyere andel sertifikatlån. Langsiktig gjeld og pensjonsforpliktelser er imidlertid en relativt høye målt mot brutto driftsinntekter, både for kommuner med og uten eiendomsskatt. 77

5 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 I alle kommuner utgjør skatt på inntekt og formue den høyeste andelen av total inntekt. Kommuner uten eiendomsskatt får imidlertid inn høyere andel av inntekten fra inntekts- og formuesskatt enn kommuner med eiendomsskatt. Størrelsen på inntekts- og formuesskatten til kommunene varierer blant annet med alderssammensetningen i kommunen og sysselsettingsgraden, men også befolkningens inntekts- og formuesnivå. Husholdningene i kommunene uten eiendomsskatt har noe høyere inntekt og formue enn husholdningene i kommunene med eiendomsskatt. I 216 hadde 43 prosent av husholdningene i kommunene uten eiendomsskatt en samlet inntekt på 75 kroner eller over, og 16 prosent av husholdningene hadde en formue på 4 millioner eller mer. I kommunene med eiendomsskatt hadde 4 prosent av husholdningene en samlet inntekt på 75 kroner eller over, og 1 prosent hadde en formue på 4 millioner eller mer Offentlig konsum, realinvesteringer og sysselsetting Sterkest konsumvekst i kommunene Volumet av totalt konsum i offentlig forvaltning var ifølge foreløpige tall fra nasjonalregnskapet 2, prosent høyere i 217 sammenlignet med året før, omtrent samm e vekst som i 216. Konsumveksten var 2,7 prosent i kommuneforvaltningen og 1,2 prosent i statsforvaltningen. I statsforvaltningen ble veksten dempet med nesten 1 prosentpoeng i forhold til veksten i 216. I kommuneforvaltningen var det helsetjenester og annet kommunalt konsum, bestående av blant annet offentlig administrasjon og næringsøkonomiske formål, som hadde den sterkeste veksten. I staten vokste utgiftene knyttet til helse og alminnelig offentlig tjenesteyting, politi og rettsvesen og næringsøkonomiske formål sterkest. Regnet per innbygger økte det totale offentlige konsumet i volum med 1,2 prosent i 217. Målt i løpende priser økte det offentlige konsumet med 4,4 prosent til 791 milliarder kroner i 217. Det utgjorde snaut 24 prosent av BNP totalt og 28 prosent av BNP Fastlands-Norge. Offentlig konsum er summen av egen produksjon i forvaltningen og kjøp av varer og tjenester fra andre produsenter til disposisjon for husholdningene (produktkjøp), fratrukket gebyrer for egenandeler og bruker betalinger, og verdien av egne investeringsarbeider - se tabell 5.4. Forvaltningens egen produksjon måles ved å summere produksjonskostnadene. I både stats- og kommuneforvaltningen er det lønnskostnadene som er den største kostnadskomponenten. Det var sterkere vekst i produksjonen i kommuneforvaltningen enn i statsforvaltningen i 217. Både produktinnsatsen og lønnskostnadene økte mer i kommuneforvaltningen. Jevn fordeling mellom kommunalt og statlig konsum Offentlig konsum fordeler seg i dag jevnt på kommunal og statlig forvaltning. Over tid har denne fordelingen blitt endret som følge av endret oppgavefordeling Tabell 5.4. Konsum og produksjon i offentlig forvaltning, løpende priser. Milliarder kroner Offentlig forvaltning Lønnskostnader Produktinnsats Kapitalslit og netto produksjonsskatter =Produksjon i offentlig forvaltning Gebyrinntekter og egne investeringsarbeider Produktkjøp til husholdningene =Konsum i offentlig forvaltning Statsforvaltningen Lønnskostnader Produktinnsats Kapitalslit og netto produksjonsskatter = Produksjon i statsforvaltningen Gebyrinntekter og egne investeringsarbeider Produktkjøp til husholdningene =Konsum i statsforvaltningen Kommuneforvaltningen Lønnskostnader Produktinnsats Kapitalslit og netto produksjonsskatter = Produksjon i kommuneforvaltningen Gebyrinntekter og egne investeringsarbeider Produktkjøp til husholdningene =Konsum i kommuneforvaltningen

6 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Figur 5.8. Andeler av konsum i statsforvaltningen etter formål. Prosent. 215 Utdanning 1 % Alminnelig offentlig tjenesteyting 1 % Politi, rettsvesen mv. 7 % Helsepleie 44 % Forsvar 12 % Annet 24 % Sosiale omsorgstjenster 7 % Fritid, kultur og religion 2 % Næringsøkonomiske formål 7 % Miljøvern 1 % Figur 5.9. Andeler av konsum i kommuneforvaltningen etter formål. Prosent. 215 Utdanning 3% Alminnelig offentlig tjenesteyting 11% Fritid, kultur og religion 5% Sosiale omsorgstjenster 32% Helsepleie 14% Annet 13% Politi, rettsvesen mv. 1% Næringsøkonomiske formål 5% Miljøvern 1% Boliger og nærmiljø 1% mellom de to sektorene. Et tydelig skifte skjedde da staten i 22 overtok ansvar for sykehusene fra kommunene. Motsatt vei slo kommunenes overtagelse av ansvar for riksveier i 21. I både staten og kommunene er det konsum av helseog omsorgstjenester som dominerer. Som hovedansvarlig for sykehusene og andre spesialisthelsetjenester bærer staten en større andel av helseutgiftene enn kommunene. Konsumgruppen helsetjenester utgjør 44 prosent av konsumet i staten. Sosiale omsorgstjenester leveres i hovedsak av kommunene, og disse tjenestene utgjør nesten en tredel av totalt konsum i kommuneforvaltningen. Her dominerer pleie av eldre og funksjonshemmede. På samme måte som for staten utgjør helserelaterte konsumutgifter ikke langt unna halvparten av de totale konsumutgiftene i kommunene. Annet konsum, som blant annet omfatter alminnelig offentlig tjenesteyting, politi og rettsvesen, samt tjenester tilknyttet vei og jernbane, utgjør nesten en fjerdedel av det totale offentlige konsumet. Statsforvaltningen bruker relativt mindre på forsvar og næringsøkonomiske formål enn før, og stadig mer på helsetjenester, sosial omsorg og miljøvern. Konsumutgifter i forsvaret utgjorde om lag 12 prosent av totalt statlig konsum i 217, omtrent det samme som året før. I kommuneforvaltningen brukes relativt mer på alminne lig offentlig tjenesteyting, sosiale omsorgstjenester og boliger og nærmiljø enn tidligere. Utdanning har derimot utgjort en stabil andel siden 199 og utgjør i underkant av en tredel av totale kommunale konsumutgifter. 79

7 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 Boks 5.2. Barnehagesatsingen Offentlig forvaltning har satset på barnehager i mange år. Barnehagesektoren har derfor gjennomgått flere reformer. Barnehageforliket fra 23, iverksatt i 24, omfattet tiltak som skulle gi tilbud om barnehageplass til de som ønsket det og felles opptak til kommunale og private barnehager. Samtidig ble det lagt opp til økonomisk likebehandling og satt maksimalpris på barnehageplass, uansett eier. I 29 ble det innført individuell rett til barnehageplass, som senere har økt til flere opptak i løpet av året. Fra 211 ble også finansieringen av barnehagene endret fra øremerkede tilskudd fra staten til kommunene, til rammefinansiering basert på blant annet antall barn i barnehagealder uten kontantstøtte. Den sterke satsingen har ført til en klar økning i bruken av barnehagetjenester. I 216 hadde 91 prosent av alle barn i alderen 1-5 år fått barnehageplass, en økning fra 62 prosent i år 2. Samtidig har økonomisk likebehandling og felles opptak til kommunale og private barnehager resultert i flere private barnehager. 47 prosent av barnehagene var i 216 drevet av det offentlige. Dette var en nedgang fra 51 prosent i år 2. Fordelingen av barnehagebarn var om lag 5 prosent i både offentlige og private barnehager i 216. Tidligere var denne fordelingen 6-4 i favør av offentlige barnehager. Satsingen på barnehagesektoren har gitt store utslag på kommuneøkonomien. En reduksjon i maksimalprisen på midten av 2-tallet og en påfølgende lav årlig vekst, gjør at foreldres egenandel i 215 var på omtrent samme nivå som i år 2. Kommunenes kjøp av private barnehagetjenester kan vise til en kraftig volumvekst i denne perioden. Målt i 25-priser var nivået i 215 over to ganger høyere Figur 1. Pengebruk i barnehagesektoren Milliarder 25-kroner Produktkjøp Gebyrer Offentlig konsum enn i år 2. Den generelle prisstigningen, gitt ved konsumprisindeksen, var i samme tidsrom på 32,5 prosent. Offentlig konsum av barnehagetjenester, definert som offentlig produksjon pluss kjøp fra private aktører fratrukket foreldres egenbetaling, har økt betraktelig. Målt i 25- priser var dette nivået nesten to ganger høyere i 215 enn i 2.Produktkjøpet som andel av totalt kommunalt konsum av barnehagetjenester har økt fra 28 prosent i 2 til 45 prosent i 215. Dette reflekterer at kommunene i større grad overlater produksjonen til private, men beholder samtidig finansieringsansvaret. Lik sysselsettingsvekst i offentlig forvaltning og Fastlands-Norge Antall sysselsatte personer i offentlig forvaltning økte med 1,2 prosent fra 216 til 217. Dette er på linje med utviklingen de siste 5 årene. Til sammenligning økte sysselsettingen i Fastlands-Norge også med 1,2 prosent i fjor, etter en lav vekst de to foregående årene. Sysselsettingen i kommunale helse- og omsorgstjenester vokste relativt mye fra midten av 2-tallet til 214, og bidro til en høyere sysselsettingsvekst i kommunene enn i staten disse årene. I 214 og 215 vokste sysselsettingen mer i staten, mens anslagene for 216 og 217 igjen viser en endret utvikling. Veksten i antall sysselsatte personer var 1, prosent i både statsog kommuneforvaltningen i 216, mens veksten i 217 var 1,6 prosent i kommunene mot,5 prosent i staten. Dette er delvis drevet av høyere vekst i offentlig administrasjon i kommuneforvaltningen. Hele 52 prosent av sysselsatte personer i offentlig forvaltning var ansatt i helse- og omsorgssektoren i 217. Undervisningssektoren og offentlig statlig og kommunal administrasjon, inklusiv politi og rettsvesen, følger 8 Figur 5.1. Årlig prosentvis vekst i sysselsatte personer Prosent Fastlands-Norge Offentlig forvaltning etter med en samlet andel av sysselsatte på om lag 42 prosent. Kommunene sysselsetter 63 prosent av de ansatte i offentlig forvaltning. Forskjeller i lønn- og

8 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Tabell 5.5. Lønnskostnader, timeverk og sysselsatte personer i offentlig forvaltning Offentlig forvaltning Lønnskostnader (milliarder. kroner) Utførte timeverk (millioner timeverk) Sysselsatte personer (1 personer) Statsforvaltningen Lønnskostnader (milliarder kroner) Utførte timeverk (millioner timeverk) Sysselsatte personer (1 personer) Kommuneforvaltningen Lønnskostnader (milliarder kroner) Utførte timeverk (millioner timeverk) Sysselsatte personer (1 personer) stillingsstruktur og deltidsandel mellom de to sektorene gjør at lønnskostnadene ikke har samme fordeling. Statlige lønnskostnader utgjør 44 prosent, og de kommunale 56 prosent av totale lønnskostnader i offentlig forvaltning. Høy andel offentlig sysselsatte i Norge Med en andel på 3 prosent sysselsatte i stat og kommuner i 215 hadde Norge den høyeste andelen sysselsatte i offentlig forvaltning i Europa. Danmark og Sverige er de som følger nærmest, med andeler på om lag 29 prosent. Blant landene vist i figur 5.11, er det kun i Norge og tre andre land at andelen sysselsatte i offentlig forvaltning har økt siden 27. Sammenlignet med andre OECD- land har Tyskland, Nederland og Italia få sysselsatte i offentlig forvaltning. Frankrike og Belgia ligger i midtre sjikt med andeler på rundt 2 prosent. Forskjellene mellom landene har sammenheng med ulik organisering og finansiering av helse- og undervisningssektorene, samt ulik alderssammensetning i befolkningen. Mens nordiske land har et mer utstrakt offentlig tilbud på disse områdene, er Tyskland og Nederland mer privatorientert og har derfor en lavere andel sysselsatte i offentlig forvaltning. Høyest vekst i statlige realinvesteringer Foreløpige tall viser at investeringene i offentlig forvaltning var på om lag 179 milliarder kroner i 217 målt i løpende priser. I volum økte investeringene med 5,8 prosent. Volumveksten i statlige realinvesteringer er anslått til 8,2 prosent i 217. Målt i løpende priser er investeringene på rundt 15 milliarder kroner. Kommuneforvaltningens realinvesteringer i 217 er anslått til om lag 74 milliarder kroner målt i løpende priser. I volum var veksten på 2,4 prosent. Fordelt på formål finner vi de største investeringene innenfor gruppen vei og jernbane. I løpende priser viser foreløpige tall at det i 217 ble investert til sammen om lag 5 milliarder kroner i denne gruppen. Offentlig Figur Andel sysselsatte i offentlig forvaltning av total sysselsetting. 27 og 215 Tyskland Nederland Italia Spania Storbritannia OECD Belgia Frankrike Finland Sverige Danmark Norge Prosent Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå forvaltnings utgifter i forbindelse med investeringer i vei og jernbane har gjort et nivåskift oppover de siste 1 årene. Dette illustreres i figur Fra 22 til 27 tilsvarte offentlige investeringer i vei og jernbane om lag,8 prosent av BNP for Fastlands-Norge. I 217 er tilsvarende andel 1,8 prosent. Som andel av offentlig forvaltnings samlede investeringer i fast realkapital har samferdselsinvesteringene økt fra om lag 18 til 28 prosent i samme periode. Den nest største formålsgruppen er utgifter til egen forskning og utvikling i statsforvaltningen. En stor del av disse investeringene blir utført i undervisningsnæringen. Også i kommuneforvaltningen investeres det mye i undervisning, både i grunnskolen og videregående skole. Til sammenligning er investeringene i formålsgruppen helse som andel av BNP, på nivå med andelen i 22. Sykehus utgjør størsteparten av formålsgruppen helse. Denne andelen har i perioder vært høyere, blant annet som følge av byggingen av nye sykehus i Akershus og Østfold. Anskaffelser av kampfly gir høye investeringer i formålsgruppen forsvar også i 217. Tross disse anskaffelsene er ikke forsvarsinvesteringene 81

9 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 Figur Investeringer i prosent av BNP Fastlands- Norge 2, 1,8 1,6 1,4 1,2 1,,8,6,4,2, Sykehus Forsvar Vei og bane Figur Pensjonsrettigheter, Statens pensjonsfond utland og BNP. 215 Milliarder kroner BNP Statens pensjonsfond - Utland Pensjonsrettigheter i prosent av BNP økende, anslaget for 217 er også her på linje med nivået i Opparbeidede pensjonsrettigheter Husholdningene hadde ved utgangen av 215 opparbeidet seg pensjonsrettigheter til en beregnet nåverdi på drøyt 9 3 milliarder kroner. Beløpet utgjør grunnlaget for utbetaling av pensjon til alle som hadde opptjente rettigheter i folketrygden og tjenestepensjonsordningene i 215, og gir dermed ikke uttrykk for forventede totale pensjonsutbetalinger til disse personene i framtiden. Av den totale nåverdien av de opptjente pensjonsrettighetene utgjorde ordninger i folketrygden nesten 7 5 milliarder, mens resten omfattet rettigheter i offentlige og private tjenestepensjoner. Individuelle livs- og pensjonsforsikring er holdt utenfor ettersom disse kontraktene ikke betraktes som pensjonsordninger i nasjonalregnskapet (NR). For å gi et inntrykk av størrelsesorden på de opptjente rettighetene, var til sammenligning Statens pensjonsfond utland på samme tidspunkt verdsatt til 7 5 milliarder kroner 2. Bruttonasjonalproduktet (BNP), dvs. den merverdien som skapes gjennom norsk produksjonsvirksomhet, var på 3 1 milliarder kroner i 215, som tilsvarer om lag en tredjedel av de samlede opptjente pensjonsrettigheter ved utgangen av året. Nytt EU-prosjekt Tallene for allerede opptjente pensjonsrettighetene er resultatet av et prosjekt i Statistisk sentralbyrå, delvis finansiert av EUs statistikkbyrå Eurostat for leveranse av statistikk og beregninger for pensjonsforpliktelser overfor husholdningene. Målet er å synliggjøre verdien av opparbeidede pensjonsrettigheter i alle europeiske land 3 og øke sammenlignbarheten av disse mellom land og regioner i og utenfor EU/EØS-området. Noe av bakgrunnen er bekymring for økende finansieringsbyrde i samband med aldrende befolkning. Det kan her henvises til EUs «Ageing Working Group» (AWG) som i nær framtid vil publisere sin rapport 4, og der også spørsmålet om bærekraft i pensjonssystemene belyses. For Norge er det foreløpig beregnet tall for 215, og det tas sikte på årlige beregninger framover for opparbeidede pensjonsrettigheter, delvis i nasjonalregnskapets standard tabeller, og delvis i en egen tilleggstabell til nasjonalregnskapet. Opptjente pensjonsrettigheter skal i henhold til internasjonale retningslinjer for nasjonalregnskap tallfestes på husholdningenes finansielle balanse. I de nyeste retningslinjene er det innført en vesentlig endring ved at også pensjonsrettighetene i offentlige ikke-fonderte ordninger, gjerne omtalt som «pay-as-you-go»-ordninger, nå tas med i en tilleggstabell i nasjonalregnskapssystemet. For Norges del betyr det at pensjonsrettighetene i folketrygden og Statens pensjonskasse må anslås. Opptjente rettigheter i offentlige ikke-fonderte pensjonsordninger betraktes ikke som gjeld. Egne vurderinger knytter seg til pensjonsrettighetene i de obligatoriske ikke-fonderte ordningene i folketrygden, og de klassifiseres som betingede fordringer for husholdningene i nasjonalregnskapet. Med betinget fordring menes i denne sammenhengen en rettighet som innehas av en person uten at hun eller han har direkte innflytelse over betingelsene knyttet til rettigheten. Men, rettig heten kan utløse en fremtidig ytelse under gitte betingelser. Et eksempel er alderstrygd fra folketrygden, som alle med oppholdstid i Norge på minst 12 måneder har rett til, men som først blir utbetalt som en årlig ytelse ved oppnådd pensjonsalder. Det spesielle med pensjonene i folketrygden er at de kan 2 Ved utgangen av 217 var verdien av fondet steget til nærmere 8 5 milliarder kroner. 3 Se Eurostat: 4 Se «Working Group on Ageing Populations and Sustainability : 82

10 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Tabell 5.6. Oversikt over pensjonssystemet og opptjente rettigheter ved utgangen av Ordninger Omfang Kjennetegn ved ordningene Offentlige universelle pensjonsordninger Tjenestepensjoner i offentlig forvaltning Tjenestepensjoner i næringslivet Privat individuell livs- og pensjonsforsikring Obligatoriske medlemskap Kollektive ordninger knyttet til et ansettelsesforhold Kollektive ordninger knyttet til et ansettelsesforhold. Individuelle kontrakter Ikke-fonderte ordninger, alderspensjon, uføre- og etterlattepensjon Ikke-fonderte statlige tjenestepensjoner Fonderte statlige og kommunale tjenestepensjoner Fonderte private tjenestepensjoner Kombinerer forsikring med sparing; individuell kapitalforsikring, individuell pensjon- og livrenteforsikring Forvaltere i NR, institusjonell sektor S131 Statsforvaltningen, Folketrygden S131 Statsforvaltningen, Statens pensjonskasse S128 Livsforsikringsselskap & S129 Pensjonskasser S128 Livsforsikringsselskap & S129 Pensjonskasser S128 Livsforsikringsselskap 1 Tabellen omfatter ikke pensjonssparing uten forsikringselementer som forvaltes av andre sektorer enn pensjonskasser og livsforsikringsselskaper. endres ved politiske enkeltvedtak og at pensjonsforpliktelsene derfor blir vurdert som mindre forpliktende enn ordinær gjeld i de internasjonale retningslinjene for nasjonalregnskapet. Verdien av slike betingede fordringer er derfor ikke tallfestet som fordringer og gjeld i nasjonalregnskapet. Ikke-fonderte og fonderte pensjonsordninger De nye beregningene skiller mellom fonderte og ikke-fonderte ordninger. De fonderte ordningene omfatter tjenestepensjonene i næringslivet og kommuneforvaltningen 5. I fonderte ordninger bygges det opp reserver gjennom premiene og avkastning på de investerte fondsmidlene, og reservene danner det finansielle grunnlaget for utbetaling av pensjoner ved oppnådd pensjonsalder. Fonderte tjenestepensjoner kan betraktes som betinget sparing for husholdningene, fordi tjenestepensjonene er knyttet til ansettelsesforhold og fordi nivået på de innbetalte premiene vil være bestemt av pensjonsplanene til ordningene. Verdien av opptjente rettigheter i fonderte ordninger utgjorde ved utgangen av 215 om lag 12 prosent av totale pensjonsrettigheter på vel 9 3 milliarder kroner. I ikke-fonderte pensjonsordninger bygges det derimot ikke opp finansielle reserver. Utbetalte pensjoner fra disse ordningene i en periode finansieres av periodens inntekter. Det er tjenestepensjonene i Statens pensjonskasse og pensjonsordningene i folketrygden som utgjør de ikke-fonderte ordningene i det norske pensjonssystemet. De opptjente rettighetene i disse ordningene er beregnet å utgjøre 88 prosent av de totale pensjonsrettighetene. De to hovedtypene av pensjonsordninger behandles forskjellig. Tall for de fonderte pensjonsordningene inngår i alle relevante deler av nasjonalregnskapet, både i inntektsregnskapet og som transaksjoner og beholdninger i finansregnskapet, og publiseres løpende som en del av standard tabeller. For de ikke-fonderte pensjonsordningene tas premier og pensjoner med i nasjonalregnskapets inntektsdel, mens opptjente pensjonsrettigheter ikke tallfestes i nasjonalregn skapets balansedel. 5 Gjelder ikke for de fleste lærerne i kommunal sektor, som har sine pensjoner i Statens pensjonskasse. Figur Pensjonssystemets tre pilarer. Opptjente rettigheter. Prosentandeler. 215 Folketrygden 79 % Livsforsikring 1 % Tjenestepensjonene 2 % Rettighetene i disse ordningene inngår derimot i de nye beregningene i den utvidede tilleggs tabellen og publiseres her som en del av husholdningenes samlede opptjente pensjonsrettigheter. Folketrygden - den dominerende pilaren Pensjon bygger på tre pilarer i Norge. Det er for det første de offentlige obligatoriske ordningene i folketrygden, og som omfatter alle personer bosatt i landet. For det andre, pensjonsordninger knyttet til ansettelsesforhold i både privat og offentlig virksomhet. Disse ordningene omtaltes gjerne som tjenestepensjoner. Den tredje pilaren omfatter private individuelle livs- og pensjonsforsikrings-kontrakter. Figur 5.14 illustrerer pilarenes andeler i prosent av de samlede opptjente rettig hetene i livsforsikrings- og pensjonsordningene ved utgangen av 215. Her trer folketrygdens dominerende stilling som hjørnestein i det norske pensjonssystemet tydelig frem. Som nevnt innledningsvis er private individuelle livsog pensjonsforsikringer holdt utenfor i pensjonsberegningene som nå er gjort. I nasjonalregnskapet defineres de individuelle kontraktene som livsforsikringer, mens de obligatoriske og kollektive ordningene i henholdsvis folketrygden og arbeidsmarkedet defineres som pensjoner. De ulike ordningene er kort beskrevet i tabell

11 Økonomisk utsyn Rapporter 218/9 Tabell 5.7. Opptjente pensjonsrettigheter. Milliarder kroner. 215 Nasjonalregnskapets standard tabeller Fonderte ordninger Innskuddsbaserte tjenestepensjoner næringslivet Ytelsesbaserte tjenestepensjoner i næringslivet Ytelsesbaserte kommunale tjenestepensjoner Tilleggstabell Ikke-fonderte ordninger Ytelsesbaserte statlige tjenestepensjoner Ytelses basert pensjoner i folketrygden Pensjonsrettigheter Opptjente pensjonsrettigheter Pensjonsutbetalinger Andre endringer = Pensjonsrettigheter Totalt Hovedbildet i 215 Tabell 5.7 viser verdien av husholdningenes beholdning av opptjente pensjonsrettigheter i de ulike ordningene ved inngangen og utgangen av 215. De opptjente rettighetene i tjenestepensjonsordningene utgjorde ved utgangen av året milliarder kroner, som tilsvarer en andel på om lag 2 prosent av de totalt opptjente rettighetene, mens folketrygdens andel var 8 prosent. Opptjente pensjonsrettigheter i form av betalte og beregnede bidrag til alle ordningene var i 215 samlet sett på 492 milliarder kroner i 215. Bidrag til alle tjenestepensjonsordningene var tilsammen på 164 milliarder kroner, noe som tilsvarer 33 prosent av de totale bidragene. Denne andelen var dermed høyere enn det andelen av beholdningen av pensjonsrettigheter skulle tilsi. Det betyr at tjenestepensjonsordningene hadde relativt sett høyere opptjening enn folketrygden i 215. Utbetalte pensjoner summerte seg til 335 milliarder kroner. Av dette sto folketrygdens pensjonsutbetalinger for 269 milliarder, hvorav størstedelen besto av utbetalinger til alderspensjon. Beløpet utgjorde en andel på 8 prosent av de totale pensjonsutbetalingene, noe som er på linje med folketrygdens andel av de totale pensjonsrettighetene til husholdningene ved utgangen 215. De samlede nettotransaksjonene, dvs. opptjente pensjonsrettigheter fratrukket utbetalte pensjoner, var i 215 på 157 milliarder kroner, mens andre forhold, vist som Andre endringer i tabell 5.7, bidro til å øke rettighetene med 24 milliarder kroner. Andre endringer for pensjonsordninger i nasjonalregnskapet forklares av nettogevinster på de investerte midlene, ekstra oppbygging av reserver på grunn av økt levealder, reform av uføretrygd for ansatte i offentlig forvaltning og flytting av porteføljer mellom ytelsesbaserte ordninger i nærings livet og kommuneforvaltningen. For folketrygden utgjorde andre endringer 193 milliarder kroner i 215 og omfattet blant annet effekten av justering av folketrygdens grunnbeløp (G). Ytelsesbasert og innskuddsbasert opptjening ulike prinsipper Folketrygden hadde i 215 utbetalinger på i alt 269 milliarder kroner til alderspensjon, uføretrygd og 84 ytelser til etterlatte. Utbetalingene til alderspensjon summerte seg til 19 milliarder kroner, men utbetalingene til uføretrygd utgjorde også et betydelig beløp med nesten 8 milliarder. Folketrygdens alderspensjon er en ytelsesbasert ordning som innebærer en avtalt årlig pensjonsutbetaling ved avslutning av yrkeskarrieren etter en aldersgrense. Den er også ikke-fondert og utgiftene dekkes løpende over statsbudsjettet. Implisitt består opplegget derfor av en «generasjonskontrakt» ettersom dagens yrkesaktive i hovedsak betaler ytelsene til dagens pensjonister. Når dagens yrkesaktive blir eldre, får de dekket sine ytelser av morgendagens yrkesaktive. Rett til tjenestepensjon opparbeides i arbeidsforhold, og i dag er alle arbeidstakere, både i offentlig forvaltning og i næringslivet, medlemmer i en tjenestepensjonsordning. Opptjente rettigheter i tjenestepensjonsordningene er basert på to prinsipper; ytelsesbasert og innskuddsbasert opptjening. De to prinsippene kan kombineres i såkalte hybridordninger. I nasjonalregnskapet grupperes hybridordningene sammen med de ytelsesbasert ordningene, men omfanget av slike ordninger i Norge er beskjedent. Tjenestepensjonene i staten administreres av Statens pensjonskasse, og er i likhet med folketrygden en ytelses basert og ikke-fondert ordning. Tjeneste pensjonsordningene i kommuneforvaltningen og næringslivet er alle ulike varianter av fonderte ordninger. Nesten alle ansatte i kommuneforvaltningen er omfattet av fonderte ytelsesbaserte ordninger, mens de fleste pensjonsordningene i det norske næringslivet var fonderte innskuddsbaserte ordninger ved utgangen av 215. I innskuddsbaserte pensjonsordninger er premiene avtalt som en prosentandel av bruttolønn. Obligatorisk tjenestepensjon for alle ansatte i næringslivet ble innført som en minsteytelse i 26 og er en innskuddsbasert ordning. Store grupper av ansatte i det norske arbeidsmarkedet var på det tidspunktet ikke omfattet av en tjenestepensjonsordning. Imidlertid har mange arbeidsgivere har lagt seg på den laveste satsen for innskuddene som er 2 prosent av bruttolønn. Arbeidstakerne har også avkastningsrisikoen knyttet til forvaltningen av de innbetalte midlene.

12 Rapporter 218/9 Økonomisk utsyn Boks 5.3. Beregning av pensjonsrettigheter Beregning av rettighetene i folketrygden Opparbeidede rettigheter til folketrygdens alderspensjon ved utgangen av et bestemt år beregnes med utgangspunkt i de årlige pensjonsgivende inntektene registrert hos NAV fram til og med det aktuelle året. Fram til og med kullet blir rettighetene i sin helhet fortsatt beregnet med utgangspunkt i regelverket fra det gamle pensjonssystemet. I det nye systemet, som gjelder fullt ut fra og med 1963-kullet, utgjør rettighetene som opptjenes i et bestemt år 18,1 prosent av de pensjonsgivende inntektene opp til en øvre grense for årlig inntekt på 7,1G 1. Regelverket for opparbeiding av rettigheter med det nye pensjonssystemet fases gradvis inn fra og med 1954-kullet til og med 1962-kullet. Etter omleggingen i 215 er rettighetene til folketrygdens uføretrygd ved full utbetaling 66 prosent av de foregående årenes lønnsnivå. Fordi regelverket for folketrygden innebærer rettigheter til bestemte årlige ytelser, er den samlede verdien også avhengig av forventet antall år som pensjonist. Det er derfor nødvendig å framskrive forventet tidspunkt for pensjonering og forventet tidspunkt for død. Dette skjer gjennom bruk av MOSART 2 -modellen som i tillegg til pensjonsregelverket for folketrygden og offentlig tjenestepensjon også inneholder sannsynligheter for pensjonering og død etter kjønn, alder og en del andre kjennetegn. Med det nye pensjonssystemet som ble innført i 211, er de årlige pensjonsytelsene også avhengige av forventet antall år som pensjonist. Mottak av uføretrygd og ytelser til etterlatte er også basert på sannsynlighetsbetraktninger. Videre overgang til ytelser fra alderspensjon skjer ved 67 år. Ettersom framtidige pensjonsytelser skal regnes om til verdier som gjelder i det aktuelle året som betraktes (i denne runden 215), er resultatene klart følsomme for valg av diskonteringsrente. 3 Tallene som er presentert i denne artikkelen er basert på en diskonteringsrente på 2 prosent. Dette innebærer en ekstra usikkerhet for de beregnede rettighetene som er langt større enn det som følger av usikkerheten om tidspunkt for pensjonering og død. Beregning av rettighetene i tjenestepensjonene I Norge har det vært vanlig å fastsette ytelsene fra de offent lige tjenestepensjonsordningene slik at beregnet pensjon fra folketrygd og tjenestepensjonen til sammen har utgjort en viss prosentandel av sluttlønnen. Dette gjelder fortsatt, men opplegget er under endring, og en av utfordringene er samordningen mot ny folketrygd. Med bakgrunn i det kompliserte regelverket og framskrivingene av tidspunkt for pensjonering og død, er de opparbeidede rettig hetene i Statens pensjonskasse også beregnet ved hjelp av MOSART-modellen. I tillegg til ekstra usikkerhet som følge av manglende nytt regelverk kommer også usikkerhet om tidspunkt for eventuelt bytte av jobb mellom sektorer. Tallfestingen av fonderte tjenestepensjoner i kommuneforvaltningen og næringslivet er i nasjonalregnskapet basert på forsikringsmessige prinsipper (aktuarmodellen). Rettighetene tallfestes på basis av pensjonsreservene i ordningene på balansene til livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. De behandles som fordringer for husholdningene og gjeld for selskapene og kassene i standard nasjonalregnskapstabeller. Verdien av pensjonsreservene skal reflektere de opptjente / påløpte pensjonsrettighetene ved utgangen av hver regnskapsperiode for medlemmene, både yrkesaktive og pensjonister, på de aktuelle tidspunktene. Økningen i opptjente rettigheter i innskuddsbaserte pensjonsordninger tallfestes etter standard nasjonalregnskapsregler. Transaksjonsøkningen er lik bruttopremier minus administrasjonskostnader og utbetalte pensjoner, men pluss formuesinntekter som tilfaller ordningene i form av netto renteinntekter, utbyttebetalinger og inntekter av investeringer i eiendom. Andre endringer omfatter gevinster og tap på markedsnoterte verdipapirer som inngår i eiendelene til de innskuddsbaserte ordningene. Verdien av pensjonsrettighetene i ytelsesbaserte ordninger skal reflektere nåverdien av forventede framtidige pensjonsytelser fratrukket nåverdien av fremtidige premier. Nettotransaksjonene i en periode er lik økning i/opp tjening av rettigheter i perioden fratrukket utbetalte pensjoner. Pensjonsrettighetene i de ytelsesbaserte ordningene beregnes på basis av forutsetninger om diskonteringsrenter, lønnsøkning og levetid. Endringer i forutsetningene for modellberegningene skal vises som andre endringer i nasjonalregnskapet. Blant annet skal endringer i levetids-forutsetningene behandles som volumendringer, mens endringer i rente- og lønnsforutsetningene skal behandles på linje med markedsgevinster/tap. 1 Folketrygdens grunnbeløp (G) som regnet som årsgjennomsnitt utgjorde kr i MOSART = «MOdell for mikrosimulering av Skolegang, ARbeidstilbud og Trygd.» Se: 3 I beregning av verdien av pensjonsrettighetene uttrykker diskonteringsrenten forskjellen mellom nominell rente og lønnsvekst. Med en vanlig forutsetning om at langsiktig rente er høyere enn lønnsveksten uttrykker en positiv diskonteringsrente at det oppfattes som fordelaktig at et gitt beløp utbetales i nær fremtid i stedet for om noen år. 85