2 Forord KS har utarbeidet et oversiktshefte til folkevalgte og ledelse om organisering og konkurranse i kommunal/fylkeskommunal tjenesteyting. Det er stadig større mangfold i organisering av tjenestene, og stadig flere kommuner og fylkeskommuner tar i bruk en eller annen form for konkurranse som virkemiddel i tjenesteytingen. De senere årene har det særlig vært en økning i antall kommuner og fylkeskommuner som bruker konkurranseutsetting og friere brukervalg. Disse to konkurranseformene blir derfor særskilt omhandlet i dette heftet. Oversiktsheftet om organisering og konkurranse bør sees i sammenheng med andre hefter KS utgir: - Beregningshefte om Beregning av kostnader i pleie- og omsorgstjenester. KS, NHO og Virke, 2013 - Politisk handlingsrom ved offentlige anskaffelser - Introduksjonshefte om formelt interkommunalt samarbeid Sigrun Vågeng Administrerende direktør Innholdsfortegnelse 1. Hva bruker kommunene og fylkeskommunene penger på?... 3 2. Hvordan organiserer kommuner og fylkeskommuner tjenestene?... 4 3. Stor frihet til å organisere tjenestene og bruke konkurranse... 5 4. Hva er viktig ved vurdering av konkurranseutsetting?... 6 5. Friere brukervalg i hjemmetjenesten... 7
3 1. Hva bruker kommunene og fylkeskommunene penger på? Kommunene og fylkeskommunene spiller en viktig rolle som demokratisk aktør, tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 18 % i 2012. Brutto driftsutgifter i kommunene var ca 322 mrd. kroner i 2012, og de store tjenesteområdene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg utgjør om lag 2/3-deler av brutto driftsutgifter til kommunene. Brutto driftsutgifter i fylkeskommunene var ca 63 mrd. kroner, og her står videregående utdanning for om lag halvparten og samferdsel for nær lag 1/3. Korrigerte brutto driftsutgifter er utgifter til varer og tjenester i egen regi, og utgjorde 263 mrd. kroner i kommunene i 2012 og 43 mrd. kroner i fylkeskommunene. Det innebærer at de resterende 59 mrd. kroner i kommunene (ca. 18 %) og 20 mrd. kroner (ca. 32 %) i fylkeskommunene er utgifter til kjøp av varer og tjenester fra andre (private/frivillige/andre kommuner/fylkeskommunen/staten). Kjøp av tjenester fra private leverandører utgjør ca. 10,5 % av de totale driftsutgiftene for kommunene, eller 32 mrd. kroner. For fylkeskommunene utgjør kjøp fra private leverandører drøye 22 % av de totale driftsutgiftene, eller ca. 11,5 mrd. kroner. Tjenesteanskaffelser fra private leverandører har økt de siste årene. Omfanget av kjøp fra private leverandører er størst innen barnehage, pleie og omsorg, vann/avløp/renovasjon og vedlikehold og drift av bygninger/vei. Tjenestekjøp fra private leverandører er størst i fylkeskommunene og i større kommuner (mer enn 25.000 innbyggere).
4 2. Hvordan organiserer kommuner og fylkeskommuner tjenestene? Det er stort mangfold i organiseringen av tjenestene: De fleste oppgavene ivaretar kommunene helt eller delvis gjennom egen driftsorganisasjon. Unntakene gjelder særlig revisjon, renovasjon og tilbud om krisesenter. Hovedtyngden av fylkeskommunene ivaretar de fleste av oppgavene gjennom egen driftsorganisasjon. Så godt som alle kommuner inngår i interkommunalt samarbeid (inklusive interkommunale selskaper). Kommunene samarbeider mest om revisjon (9 av 10) og renovasjon (4 av 5). Det er også utbredt samarbeid om krisesenter (4 av 5), legevakt (2 av 3), barnevern (halvparten), samt IT-oppgaver, brannvesen og innkjøp (nær halvparten). Interkommunalt samarbeid er mindre vanlig i fylkeskommunene, hvor det i størst grad forekommer innenfor revisjon. Om lag 2 av 3 kommuner kjøper tjenester til veivedlikehold/snørydding av private. Private bidrar også til den kommunale oppgaveløsningen når det gjelder barnehager, drift og vedlikehold av boliger, anlegg og bygninger. Fylkeskommunenes kjøp av tjenester fra private er utbredt når det kommer til veivedlikehold og kollektivtransport. Få kommuner kjøper tjenester fra frivillige/ideelle organisasjoner, men innenfor barnehage, drift av kino/kulturhus, krisesenter og drift og vedlikehold av boliger er det et visst innslag av frivillige/ideelle organisasjoner. Drift av museer er tjenester det er vanlig at fylkeskommunene kjøper inn fra frivillige organisasjoner. Kommunale foretak er ikke spesielt utbredt som verktøy for oppgaveløsning, og blir i størst grad benyttet i drift og vedlikehold av boliger og bygninger. Aksjeselskap er generelt lite i bruk som verktøy. Men der de eksisterer er de store og viktige på sitt område. Mest utbredt er aksjeselskap på renovasjonsområdet. Det er ulike former for konkurranse og ulike definisjoner av dette. Her tar vi utgangspunkt i Kommunal- og regionaldepartementets kommunale organisasjonsdatabase 2012: Konkurranseutsetting. En konkurranse om driften av en tjeneste/et tjenesteområde, der private og eventuelt kommunale driftsenheter gis muligheten til å komme med tilbud. Innsats- eller stykkprisfinansiering. Et system der det offentlige finansierer aktiviteter som produseres av offentlige eller private institusjoner, og der produsentene betales en takst for hver enhet som blir produsert. Offentlig-privat samarbeid (OPS). Ordninger der en offentlig tjeneste utvikles og drives i et samarbeid mellom kommunal og privat sektor der partene deler ansvar og finansiell risiko. Sammenlignbare data (benchmarking). Systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon for å måle prestasjoner i egen virksomhet med seg selv over tid, eller med andre tilsvarende virksomheter/kommuner med tanke på læring og forbedring. Friere brukervalg. Ordninger der brukerne av kommunale tjenester kan velge mellom flere kommunale tjenesteleverandører, mellom både kommunale og private eller mellom kun private tjenesteleverandører. I 2012 oppgir om lag fire av fem kommuner at de bruker konkurranseutsetting på ett eller flere tjenesteområder. Mest innenfor drift og vedlikehold av kommunale veier og renovasjon, deretter boligutbygging og boligutleie, samt revisjon. Det har vært en gradvis økning i antall fylkeskommuner som har innført konkurranseutsetting. Det er kollektivtransport og drift og vedlikehold av veier som i størst grad blir konkurranseutsatt, fylkesmuseer i minst grad. Om lag halvparten av kommunene har innført friere brukervalg på ett eller flere tjenesteområder. Mulighet til å velge mellom flere barnehager, private og kommunale, er mest utbredt. I 2012 hadde i overkant av 30 kommuner, innført friere brukervalg forstått som valg leverandør - innen hjemmetjenestene. Dette er en dobling fra 2008. Om lag en av fire fylkeskommuner har innført friere brukervalg, og da innenfor videregående skole.
5 3. Stor frihet til å organisere tjenestene og bruke konkurranse Kommunene og fylkeskommunene står i dag relativt fritt til å velge mellom en rekke ulike organiseringsformer, og kan i all hovedsak selv velge om de ønsker å løse oppgavene alene eller sammen med andre (fylkes-) kommuner eller kjøpe tjenestene. Hvis kommunen bestemmer seg for å kjøpe varer, tjenester eller bygge- og anleggsoppdrag fra andre enn kommunens egne virksomheter, må kommunen vurdere forholdet til anskaffelsesregelverket og i noen tilfeller regelverket om offentlig støtte og regelverket om arbeidsmiljø. For alle konkurranseformene, med unntak av benchmarking, vil anskaffelsesregelverket som hovedregel gjelde. Det politiske handlingsrommet ved bruk av konkurranse er størst i forberedelsesfasen og minst i gjennomføringsfasen: Forberedelsesfasen For at kommunen skal få de tjenestene de ønsker/har behov for må det gjøres et grundig forarbeid. Flere forhold kan være viktige å vurdere når man vurderer å konkurranseutsette en tjeneste (se side 6). Gjennomføringsfasen Når konkurransen er utlyst skal de viktigste forholdene være låst i konkurransegrunnlaget. Anskaffelsesregelverket regulerer hvordan selve konkurransen skal gjennomføres. Regelverket stiller klare krav som ikke passer inn i en ordinær politisk behandling. Både evaluering av tilbudene og tildeling av kontrakt krever inngående innkjøpskompetanse og kompetanse i reglene i anskaffelsesregelverket. Feil gjennomføring kan påføre kommunen erstatningskrav. Oppfølgingsfasen Når kontrakt er skrevet, er partene forpliktet til å overholde sine forpliktelser. I oppfølgingsfasen er det alminnelig kontraktsrett som regulerer forholdet mellom partene. For at kommunen skal få det de faktisk har inngått kontrakt om, må kommunen følge opp kontrakten skikkelig. Det krever at administrasjonen har tilstrekkelig ressurser (personell, kompetanse og tekniske verktøy).
6 4. Hva er viktig ved vurdering av konkurranseutsetting? Behovsdefinering. Hvilke behov skal dekkes? Er de forankret i planverk og budsjettvedtak? Er det hensiktsmessig å definere overordnede krav til den enkelte anbudskonkurranse? Marked, regelverk og egen kompetanse. Hvor velfungerende er markedet i vårt område? Skal kommunen delta i konkurransen selv? Har kommunen kompetanse til å gjennomføre konkurransen og følge opp kontrakten? Hvilke endringer må vi gjøre i kommunens organisasjon for å tilrettelegge for konkurranse på like vilkår? Hvilke krav stiller regelverket for offentlige anskaffelser? Hvilke føringer gir kommunens egne planer og retningslinjer? Innovasjon og nyskaping. En konkurranse kan gi nye løsninger det offentlige ikke har tenkt på. Det er viktig å legge til rette for en anskaffelse som er behovsrelatert og ikke «kjøpe det vi alltid har kjøpt og har erfaring med». Kvalitet. Konkurranse på kvalitet der pris på tjenesten er satt på forhånd, setter på en spesiell måte kvaliteten i høysetet. Utfordringene er å komme frem til hvilke kvalitetskriterier man skal legge vekt på i konkurransen, hva som kan kreves og hva som er realistisk å følge opp. Økonomi. Det er viktig å ha god kunnskap om eget kostnadsnivå i tjenesten. KS har sammen med NHO og Virke utarbeidet et eget beregningshefte for enhetskostnader i pleie- og omsorgstjenestene. Det er i tillegg en rekke forhold som må inkluderes i regnestykkene, slik som tid, ressurser og kompetanse til selve anbudsprosessen og oppfølging av kontrakten. Det kan også påløpe kostnader knyttet til omstilling for ansatte som eventuelt ikke følger med til ny leverandør. Dertil kommer at ulike pensjonsordninger kan ha betydning for prissettingen. Medbestemmelse. Hovedavtalen legger særskilte føringer på medbestemmelse. Arbeidstakerorganisasjonene eller forhandlingssammenslutningene skal være representert i utredninger om mulig konkurranseutsetting, og gis anledning til å uttale seg skriftlig for besluttende organ før vedtak om å konkurranseutsette en eller flere tjenester. Arbeidsvilkår. En rekke regler i arbeidsmiljøloven ivaretar medarbeidernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Utfordringene er særlig at de kommunale pensjonsordninger er annerledes enn hos private leverandører. For kommunen kan det oppleves som krevende å beholde medarbeidere som av ulike grunner ikke følger med til ny leverandør. Forskrift om offentlige kontrakter pålegger kommunesektoren å stille krav til lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører gjennom kontraktklausuler. Oppdragsgivere er også forpliktet til å kontrollere at kontraktklausuler om dette etterleves av leverandører. Kjøp av tjenester innen bygg/anlegg, renhold og ved innleie fra bemanningsbyråer gjelder bransjespesifikke regelverk. Organisering. Hvis kommunen selv skal delta i konkurransen, bør kommunen ha et tydelig et skille mellom bestiller og utfører. Dette er særlig viktig ved gjennomføring av konkurransen. Utfordringene er særlig hvor mye myndighet som skal legges til bestillerfunksjonen. Skal bestillerfunksjonen ha budsjettmidlene også til de kommunale utførerne? Hvilke kontrollfunksjoner skal det eventuelt ha? Miljø- og samfunnsansvar. Forskriften (FOA) stiller krav til at oppdragsgiver under planleggingen av anskaffelsen skal ta hensyn til livssykluskostnader (LCC), universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.
7 5. Friere brukervalg i hjemmetjenesten Gjennom mulighet for valg mellom kommunale og private leverandører etableres en konkurransesituasjon. Dette kan bidra til bedre service og økt brukervennlighet. Forutsetningen er at ledere og medarbeidere virkelig opplever at de er i en konkurransesituasjon. God servicekultur er ikke en nødvendig følge av fritt leverandørvalg, men krever innsats fra ledelse og medarbeidere. Brukerne opplever at det gir innflytelse og er viktig å kunne bytte leverandør, dersom de er misfornøyde, selv om erfaringene viser at få benytter seg av muligheten. Friere brukervalg av leverandør kan organiseres enten ved bruk av tjenestekonsesjon eller etter regelverket for offentlige anskaffelser. Et brukervalgsystem vil trolig være en tjenestekonsesjon, dersom leverandøren fullt ut har etterspørselsrisikoen dvs. at leverandøren ikke får garanti for et minstevolum av brukere. Innen hjemmetjenestene er det mulig å legge til rette for friere brukervalg på flere områder enn valg av leverandør: - Valg av hvem (hvilken person) som yter tjenestene - Kunne velge hva tjenestene skal inneholde innenfor vedtakets rammer - Valgmuligheter for hvordan og når tjenestene ytes Det aller viktigste for brukerne er kontinuitet og fleksibilitet i hjelpen de mottar. Det betyr at brukerne ønsker seg først og fremst færrest mulig og helst de samme hjelperne, at hjelperen kommer til avtalt tid og at hjelpen tilpasses brukerens ønsker og «dagsform». Det er relativt enkelt å legge til rette for kontinuitet innen praktisk bistand/hjemmehjelp. Personlig hjelp og pleie derimot, ytes gjennom hele døgnet og krever ofte turnus med mange ulike hjelpere. Flere kommuner har gjort forsøk med alternative arbeidstidsordninger som bidrar til bedre kontinuitet for brukerne. Det finnes få, om noen, eksempler på systematiserte ordninger for valg av innhold i tjenestene i norske kommuner. Selv om det kan være krevende både juridisk og økonomisk, er det mulig med større fleksibilitet på dette området.
8 Mer informasjon om kommunal og fylkeskommunal organisering og bruk av konkurranse er tilgjengelig fra www.ks.no og www.regjeringen.no: Kommunal organisering 2012. NIBR-rapport 2012:21. Kommunal organisasjonsdatabase 2012. Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Rapport IRIS 2013/008. Veileder i interkommunalt samarbeid. KS. 2013. Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket? - en kort veileder. KS. 2012. Veileder til reglene i offentlige anskaffelser. FAD. 2012. Beregning av kostnader i pleie- og omsorgstjenester. KS, NHO og Virke. 2013. Plattform for samspill og samarbeid mellom frivillig og kommunal sektor 2013-2015. KS og Frivillighet Norge. KS sine anbefalinger for godt eierskap. Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. KS og Transparency International Norge. 2013. Rådmannens internkontroll. Hvordan holde orden i eget hus? KS. 2013. Friere brukervalg i hjemmetjenesten. Fürst og Høverstad. 2012. Fritt brukervalg anskaffelse, tjenestekonsesjon eller offentligrettslig autorisasjonsordning? Juridisk utredning for KS. KLUGE Advokatfirma DA. 2009. Politisk handlingsrom ved offentlige anskaffelser. KS og KSI. 2013.