Aust-Agder fylkeskommune, Fylkesrådmannen Postboks 788 4809 Arendal Deres ref. Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Dato 2015/323-15 Sak nr. 2015/3714 / FMAASLD 25.11.2015 Klage fra Fylkesmannen på Fylkesutvalgets vedtak om samtykke til etablering av Outlet-senter i Sørlandsparken øst - Lillesand kommune Vi viser til brev fra Aust-Agder Fylkeskommune av 6.11.2015, mottatt her 10.11.2015, med melding om fylkesutvalgets vedtak av 3.11.2015, sak 15/119, om samtykke til etablering av Outlet-senter i Sørlandsparken Øst. Regional planmyndighet kan gi samtykke til å iverksette tiltak som omfattes av regional planbestemmelse, etter samråd med fylkesmannen og berørte kommuner, jf. plan- og bygningsloven 8-5 fjerde ledd. Plikten til å samrå seg med fylkesmannen og berørte kommuner har til formål å sikre at det ikke gis samtykke til tiltak i strid med nasjonale interesser eller med pågående planarbeid i kommunen. Fylkeskommunen må derfor regne med at vedtak om samtykke til tiltak i strid med nasjonale interesser blir påklaget. Fylkesmannen har funnet å måtte påklage fylkeskommunens vedtak om å gi samtykke til etablering av Outlet-senter i Sørlandsparken øst, på gnr/bnr 66/34, i Lillesand kommune, jf. plan- og bygningsloven 1-9 tredje ledd, jf. forvaltningsloven 28 første ledd. Aktuelle tiltak ligger innenfor et område avsatt til regionalt handelsområde, med krav til minste enhetsstørrelse for etablering av handelsvirksomhet. Regjeringen har gitt særskilte føringer for etablering av kjøpesenter gjennom Forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre av 27.6.2008. Fylkesmannen mener at fylkesutvalgets vedtak må omgjøres, da etablering av et Outlet-senter i Sørlandsparken Øst strider mot nasjonal politikk om etablering av kjøpesenter. Det legges særlig vekt på at tiltaket vil konkurrere med ordinær handel i regionens tradisjonelle by- og tettstedssentre, og at det vil føre til økte klimagassutslipp som følge av økt privat biltransport. Bakgrunn Ikano Eiendom Sørlandet v/rambøll Norge AS, søkte den 13.4.2015 om tillatelse til å etablere et Outlet-senter i Sørlandsparken Øst. E-post: fmaapost@fylkesmannen.no, Tlf.: 37 01 75 00, www.fylkesmannen.no/aa Postadresse: Postboks 788 Stoa, 4809 Arendal, Besøksadresse: Ragnvald Blakstadsv.1, 4838 Arendal
Lillesand kommune behandlet søknaden i planutvalget 9.6.2015 og i bystyret 17.6.2015, hvor det ble vedtatt å gi dispensasjon og rammetillatelse, i tråd med administrasjonens anbefaling. Lillesand kommune oversendte deretter søknad om dispensasjon fra Regional plan for senterstruktur og handel til Plan- og naturseksjonen i Aust-Agder fylkeskommune for endelig vedtak. Fylkeskommunen sendte den 24.8.2015 søknaden på høring til Fylkesmannen i Aust- Agder, Vest-Agder fylkeskommune, Kristiansand kommune, Grimstad kommune, Birkenes kommune og Arendal kommune. Fylkesmannen frarådet at det ble gitt dispensasjon for omsøkte tiltak, jf. brev av 12.10.2015. Formannskapet i Kristiansand kommune, kommuneplanutvalget i Grimstad kommune og administrasjonen i Arendal kommune samt i Vest-Agder fylkeskommune frarådet at det ble gitt dispensasjon. Birkenes kommune ga ingen uttalelse til saken. Fylkesrådmannen i Aust-Agder fremmet følgende forslag til vedtak: «Det gis ikke samtykke til søknad fra Lillesand kommune om dispensasjon fra gjeldende regionale planbestemmelse om minste enhetsstørrelse på 3000m 2 i Sørlandsparken Øst. Jfr. Plan- og bygningsloven 8-5, 4. ledd.» Fylkesutvalget fulgte ikke anbefalingen til fylkesrådmannen, og fattet den 3.11.2015 følgende vedtak, med 6 mot 3 stemmer: «Det gis samtykke til søknaden fra Lillesand kommune om dispensasjon fra gjeldende regionale planbestemmelse i forbindelse med bygging av outlet-senter i Sørlandsparken Øst. Samtykke gis under forutsetning av at det benyttes til det konseptet/handelsvirksomhet som søknaden beskriver. Annen bruk vil være avhengig av søknadspliktig bruksendring. Fylkesutvalget mener den type handel som beskrives i søknaden i begrenset grad konkurrerer med ordinær handel, samtidig som etableringen av et outlet-senter vil ha positiv regional betydning». Juridisk bakgrunn og planstatus Omsøkte tiltak omfattes av Regional plan for senterstruktur og handel i Aust-Agder med regional planbestemmelse, vedtatt 23.10.2012. Tiltaket søkes lokalisert i et område satt av til regionalt handelsområde, Sørlandsparken Øst, jf. planbestemmelsen pkt. 10. I nevnte bestemmelse angis videre at det innenfor dette området tillates etablert handelsvirksomhet. Tillatt nytt bruksareal er fastsatt til 30 000 m², og minste tillatte enhetsstørrelse er fastsatt til 3000 m². I handelsområder hvor det er fastsatt minste enhetsstørrelse tillates det ikke å dele opp bygningene i mindre salgsenheter for å omgå bestemmelsen, jf. planbestemmelsen pkt. 12.2. Tiltaket oppfyller ikke kravet til minste enhetsstørrelse i regional planbestemmelse pkt. 10. Det bemerkes at tiltaket også er i strid med Områderegulering for Sørlandsparken Øst, men dette forhold er ikke gjenstand for videre vurdering her. fylkesmannen.no/aa Side 2
Forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre trådte i kraft 1.7.2008. Formålet med nevnte bestemmelse er i hovedsak å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og unngå byspredning som kan gi økt transport og økte utslipp av klimagasser. I forskriften fastlegges det at kjøpesentre bare kan etableres eller utvides i samsvar med retningslinjer i godkjente fylkesplaner eller fylkesdelplaner (regionale planer). Regional plan for senterstruktur og handel i Aust-Agder med regional planbestemmelse er et resultat av ovennevnte rikspolitiske bestemmelse. Minste enhetsstørrelse var gjenstand for omfattende diskusjon gjennom hele planprosessen. Når det gjelder Sørlandsparken Øst, ble det ved offentlig ettersyn i april 2010 fremsatt to alternative forslag om minste enhetsstørrelser på henholdsvis 5 000 m 2 og 15 000 m 2. I høringsuttalelsen i denne forbindelse varslet Fylkesmannen at vi ville vurdere å bringe inn for departementet vedtak om minste enhetsstørrelse på 5 000 m2. Ved nytt offentlig ettersyn januar 2011 ble det foreslått minste enhetsstørrelse på 3 000 m 2. Fylkesmannen krevde da minste enhetsstørrelse på 8 000 m 2. Fylkestinget vedtok april 2011 minste enhetsstørrelse på 3000 m 2. Fylkesmannen krevde da planen bragt inn for departementet. Planen ble imidlertid sendt tilbake for ny behandling etter møte i departementet i februar 2012. Etter forhandlinger mellom fylkeskommunen og Fylkesmannen, kom man til enighet om minste enhetsstørrelse på 3 000 m 2. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen har vurdert saken på nytt, men finner ikke grunnlag for å endre vår vurdering av saken. Vi viser til vår uttalelse av 12.10.2015. Aust-Agders regionale plan for senterstruktur og handel har til dels som mål å styrke eksisterende by- og tettsteder og dels å bidra til redusert transportbehov og klimagassutslipp. Tiltakshaver opplyser at senteret vil omsette forbruksvarer som klær, sko, kosmetikk m.fl., I tillegg vil senteret tilby spisesteder. Lokaliseringen vil i følge tiltakshaver styrke området som regional destinasjon. Det er Fylkesmannens vurdering at Outlet-senteret vil fremstå og brukes som et kjøpesenter. Det vil tilby de samme varegruppene samt cafedrift, noe som i stor grad utgjør handelen i eksisterende by- og tettstedssentra. Fylkesmannen viser til høringsuttalelsene fra Grimstad kommune og Arendal kommune. Begge kommunene fraråder at det gis dispensasjon til tiltaket og begrunner det bl.a. med at etableringen vil svekke de tradisjonelle bysentra på Sørlandet og konkurrere med bysentraenes handel. Fylkesmannen viser til rapportene «Varehandelsrapporten 2015 Agder-Arendalsregionen» og «Varehandelsrapporten 2015 Agder», utarbeidet av SpareBank 1 SR-bank. Med unntak av Risør har alle kommunene i Arendalsregionen (som det frigjøres data fra) en betydelig nedgang i omsetningen når det gjelder klær og sko. Fra 2013 til 2014 ligger nedgangen for i disse på mellom -2,1 % og -3,0 %. For Kristiansandsregionen viser Sørlandsparken en svært sterk vekst i omsetningen av klær og sko fra 2013 til 2014, med hele 18 %. Her er det i tillegg kun Søgne blant sonene i Kristiansandsregionen som ikke har negative tall. Tall fra 2008 til 2014 viser også samme tendens, med økning i Sørlandsparken og nedgang i bysentraene. fylkesmannen.no/aa Side 3
Rapporten fra Kristiansandsregionen viser at i perioden 2008 til 2014 har detaljhandelen i Sørlandsparken fordoblet seg, og utgjør det aller meste av detaljhandelsveksten i regionen i denne perioden. Etter Fylkesmannens vurdering viser tallene at en stadig større del av detaljvarehandelen i Kristiansandsregionen nå foregår i Sørlandsparken, og viser at det over flere år har vært en betydelig handelslekkasje fra by- og tettstedssentraene til Sørlandsparken. Fylkesmannens vurdering er at et Outlet-senter vil gi økt bredde til tilbudet i Sørlandsparken, forsterke områdets tiltrekningskraft og ytterligere forsterke handelslekkasjene. Etter vår vurdering går dette på tvers av den regionale planens målsetning om å styrke eksisterende by- og tettstedssentre. Fylkesmannen kan ikke se at verken Lillesand kommune eller Fylkesutvalget har vurdert tiltakets konsekvenser for klimagassutslipp. Et viktig formål med Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og den regionale planen, er å unngå byspredning som kan gi økt transport og økte utslipp av klimagasser. Fylkesmannen viser til regjeringens ønsker om en bærekraftig og mer effektiv areal- og samfunnsplanlegging, uttrykt bl.a. gjennom Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt 12.juni 2015. Her heter det bl.a. følgende: «Fylkeskommunene og kommunene legger vekt på reduksjon av klimagassutslippene, energiomlegging og energieffektivisering gjennom planlegging og lokalisering av næringsvirksomhet, boliger, infrastruktur og tjenester. Kommunene har en aktiv og helhetlig sentrumspolitikk for å skape et godt og levende bymiljø. Kommunene tilrettelegger for etablering av boliger, arbeidsplasser, handel, service og sosiale møteplasser i sentrum. Et forpliktende samarbeid mellom kommunen og privat næringsliv bør vektlegges. ( ).» Fylkesmannen viser videre til statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging vedtatt 26.9.2014 (SPR for BAT). Her heter det bl.a. følgende: «4.1 Rammer for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes i regionale planer i tråd med disse retningslinjene. Planene bør avklare utbyggingsmønster, lokalisering av regionale handels- og servicefunksjoner og hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken. Planene bør trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder». «4.5 Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter. Dette gjelder også for besøks- og arbeidsplassintensive statlige virksomheter. Virksomhetene må tilpasses omgivelsene med hensyn til størrelse og utforming». Angjeldende areal i Sørlandsparken Øst ligger langt unna byer, tettsteder og kollektivknutepunkt. Fylkesmannen mener derfor at tiltaket ikke vil bidra til miljøvennlige transportvalg, men tvert imot føre til økt privat biltransport. Tiltaket er slik Fylkesmannen ser det, bl.a. på grunn av dette, i strid med både ovennevnte nasjonale forventninger og SPR for BAT. fylkesmannen.no/aa Side 4
Planfaglig vurdering Den regionale planen med regional planbestemmelse ble til etter en meget lang og omfattende prosess, der det ble lagt vesentlig vekt på å bli enige om en omforent plan regionalt. Krav om minste enhetsstørrelse ble satt for å sikre at forretningsdrift for mindre enheter blir lokalisert i sentrum. I planbestemmelsene pkt. 12.2 presiseres et forbud mot oppdeling i mindre enheter med tanke på å omgå bestemmelsene om minste enhetsstørrelse. Fylkesmannen finner det generelt sett uheldig å dispensere fra en regional planbestemmelse. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende når planbestemmelsen er kommet til etter en så vidt omfattende og grundig prosess, som i dette tilfellet. En så vesentlig planforutsetning som her, bør ikke fravikes ved enkeltdispensasjoner. Dispensasjon til angjeldende tiltak vil medføre en uthuling av planbestemmelsen, noe som vil svekke dennes betydning som styringsmiddel og gjøre planverket lite forutsigbart. Fylkesmannen understreker blant annet viktigheten av langsiktig planlegging og bærekraftig utbygging, som vil tåle fremtidens krav, muligheter og transformasjon. De store tomtene som er satt av til handel, er en viktig arealressurs som må brukes til store handelsvirksomheter. Hvis det er slik at kommunene bak den regionale planen, står samlet om at omsøkte tiltak er ønsket, vil det etter vår vurdering ev. være hensiktsmessig å vurdere dette gjennom plan. En planprosess vil bl.a. i større grad sikre at det oppnås styring og kontroll med utviklingen av området, og at ulike tiltak i størst mulig grad inngår i en helhetlig tenkning rundt transport, arealutnyttelse m.fl. i området. Videre vil en planprosess sikre at eventuelle konflikter og utfordringer ved etablering av et slikt senter, lettere kan bli kartlagt og avklart på tvers av kommune- og fylkesgrensene. Fylkesmannen viser videre til at Regional plan for senterstruktur og handel i Aust-Agder nylig har vært gjenstand for mindre justering. Justert plan ble vedtatt av fylkestinget 20.10.2015. I hovedsak gjaldt justeringen endring av bestemmelsen punkt 8, vedrørende lokalsentre. Selv om søknaden fra Ikano Eiendom Sørlandet var kjent på tidspunktet for revisjonen, ble det ikke foreslått endring av bestemmelsen om minste enhetsstørrelse i Sørlandsparken Øst. Regjeringen har i flere anledninger påpekt at det lokale selvstyret skal vektlegges i plan- og dispensasjonssaker, og at innsigelser og klage kun skal benyttes når vesentlige regionale eller nasjonale interesser berøres. Ettersom aktuelle sak vedrører dispensasjon fra regional plan, er det Fylkesmannens vurdering at det regionale perspektivet skal tillegges stor vekt. Det aktuelle tiltaket har også en klar regional profil, hvor søker legger til grunn sitt kundegrunnlag innenfor en reisetid av 120 minutter, hvilket vil bety at innbyggerne i Aust- og Vest-Agder, samt Skien og Porsgrunn i all hovedsak ligger innen rekkevidde. Fylkesmannen viser til at alle kommunene som har avgitt uttalelse, foruten Lillesand kommune, har uttalt seg negativt i saken. Administrasjonene i Vest-Agder og Aust-Agder fylkeskommuner har også uttalt seg negativt. Saken ble ikke behandlet i fylkestinget. Vedtaket i fylkesutvalget var ikke enstemmig, men fattet med 6 mot 3 stemmer. fylkesmannen.no/aa Side 5
Konklusjon Omsøkte tiltak er i strid med Regional plan for senterstruktur og handel med regional planbestemmelse og i strid med gjeldende Rikspolitisk bestemmelse for etablering av kjøpesentre. Etablering av et Outlet-senter i Sørlandsparken Øst vil medføre klare ulemper for omkringliggende bysentra, ved en økt handelslekkasje, og må forventes å medføre økte utslipp av klimagasser. Omsøkte tiltak avviker i vesentlig grad fra intensjonen bak, og formålet med, Regional plan for senterstruktur og handel med regional planbestemmelse. Fylkesmannen mener at samtykke til tiltaket derfor i vesentlig grad vil svekke den regionale planen som styringsverktøy. Fylkesmannen ber på denne bakgrunn om at fylkesutvalget omgjør sitt vedtak av 3.11.2015, sak 15/119, slik at det ikke gis samtykke til etablering av Outlet-senter i Sørlandsparken Øst, som omsøkt. Med hilsen Knut Berg fung. fylkesmann Ingunn Løvdal fylkesmiljøverndirektør Kopi til: Lillesand kommune Postboks 23 4791 Lillesand Fylkesmannen i Vest-Agder Postboks 513 Lundsiden 4605 Kristiansand S Aust-Agder fylkeskommune, Arealplan Postboks 788 4809 Arendal fylkesmannen.no/aa Side 6