Saknr. 17/6309-1 Saksbehandler: Hanne Marit Diesen Trond Rebne Nytt økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune Innstilling til vedtak: Fylkesrådet legger saken frem for fylkestinget med slikt forslag til vedtak: 1. Nytt økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune gjøres gjeldende fra 1. januar 2018, slik det fremgår av vedlegg 1 til saken. 2. Tidligere reglementer som er tatt inn økonomi- og finansreglementet, og som er omtalt i saksframleggets kapittel 2, utgår fra samme tidspunkt. Vedlegg: 1. Forslag til nytt økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune 2. Brev fra Hedmark Revisjon IKS av 8. september 2017 Hamar, 19.09.2017 Per-Gunnar Sveen fylkesrådsleder Dette dokumentet er elektronisk godkjent.
Saksutredning Nytt økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune Sammendrag Fylkesrådet legger frem forslag til et samlet og nytt økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune. Fylkeskommunen har per i dag flere separate reglementer innen økonomiområdet. Fylkestinget skal i henhold til Forskrift om kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning vedta reglement for finans- og gjeldsforvaltning minst én gang i hver fylkestingsperiode. Reglementet ble sist vedtatt av fylkestinget i 2012 og har ikke blitt behandlet i inneværende periode. Fylkesrådet har sett det som hensiktsmessig å samle flere typer reglementer innen økonomiområdet i et felles økonomi- og finansreglement. Det foreslås å innlemme følgende av fylkeskommunens gjeldende reglementer i nytt økonomi- og finansreglement: - Reglement for håndtering av virksomhetenes økonomiske resultater (resultatordningen) - Reglement for kjøp av varer og tjenester (innkjøpspolitikk) - Reglement for registrering og avhending av inventar - Reglement for finans- og gjeldsforvaltning - Budsjettreglement Videre foreslår fylkesrådet at det nye reglementet også skal inkludere andre sentrale bestemmelser knyttet til styring og kontroll av virksomheten. I vurderingen av hvilke forhold som bør inkluderes har fylkesrådet lagt både risiko og vesentlighet til grunn. Videre er det også tatt hensyn til fylkestingets høringsuttalelse til Kommuneutvalgets utredning om ny kommunelov (NOU 2016:4), behandlet av fylkestinget i sak 56/16. I denne saken har fylkestinget blant annet sluttet seg til utvalgets vurdering av å lovfeste en plikt for kommuner og fylkeskommuner til å blant annet fastsette et økonomireglement og fastsette finansielle måltall for utviklingen av kommuners og fylkeskommuners økonomi.
1. Innledning og bakgrunn Fylkeskommunen har flere ulike reglementer innen økonomiområdet. Ett av disse er reglementet for finansforvaltningen, som sist ble vedtatt av fylkestinget i mars 2012 (sak 13/12). I henhold til Forskrift om kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning 2, skal reglement for finans- og gjeldsforvaltningen vedtas av fylkestinget minst én gang i hver fylkestingsperiode. Reglementet er ikke vedtatt i inneværende periode fordi fylkesrådet vurderte det som hensiktsmessig å avvente fylkestingets behandling til etter at man kjente innholdet i den nye forskriften om kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning som trådte i kraft fra 1. januar 2017. Det pågår nå en prosess om utarbeidelse av ny kommunelov fra 2020. Fylkestinget behandlet i sitt møte den 24.-25. oktober 2016 (sak 56/16) fylkeskommunens høringsuttalelse i forhold til Kommuneutvalgets utredning 2016:4 ny kommunelov. Ett av forslagene til ny kommunelov er å lovfeste plikt til å fastsette et økonomireglement. Fylkestinget sluttet seg til dette forslaget i høringsuttalelsen. Fylkestinget sluttet seg også til at det ikke bør legges detaljerte krav til økonomireglementets innhold eller form, men at dette må avgjøres lokalt. Det foreligger ikke noe konkret lovforslag enda, men fylkesrådet mener likevel at det er hensiktsmessig å samle ulike reglementer som omhandler økonomiforvaltningen i ett felles reglement. Saksopplysninger fakta 2. Samling av flere reglementer innen økonomiområdet De reglementene som fylkesrådet foreslår tatt inn i det samlede økonomi- og finansreglementet er: Reglement for håndtering av virksomhetenes økonomiske resultater (resultatordningen) Dette reglementet ble sist vedtatt av FT i sak 91/15 i desember 2015. Hovedinnholdet i reglementet er at fylkeskommunens virksomheter (skoler, tannhelsetjenesten mv) kan avsette besparelser på driftsbudsjettet til disposisjonsfond. Grensen for akkumulert besparelse i disposisjonsfond er satt til 3,5 % av virksomhetenes brutto budsjettramme. For drift og vedlikehold av fylkesvegene er det ikke satt noen øvre grense, dvs. hele besparelsen kan avsette til disposisjonsfond. Reglementet var gjort gjeldende fra regnskapsåret 2016 og har således bare blitt praktisert ved en regnskapsavslutning. Fylkesrådet foreslår derfor ingen endringer i dette reglementet. Tidligere reglement for håndtering av virksomhetenes økonomiske resultater er derfor tatt inn i sin helhet i kapittel 5.8 og 5.9 i forslaget til nytt økonomi- og finansreglement. Reglement for kjøp av varer og tjenester (innkjøpspolitikk) Fylkeskommunen har ikke hatt eget reglement for kjøp av varer og tjenester tidligere. Fylkestinget vedtok i mars 2014 (sak 5/14) både innkjøpspolitikk og innkjøpsstrategi. Dette har vært styrende dokumenter på området.
I forslaget til nytt økonomi- og finansreglement er innholdet i innkjøpspolitikken tatt inn i kapittel 8.1-8.3. Videre er sentrale punkter fra strategien som knytter seg til beløpsgrenser for hvordan anskaffelsesprosessene skal gjennomføres tatt inn i kapittel 8.4 8.6. Etter fylkesrådets vurdering vil det etter denne endringen ikke lenger være nødvendig med egen sak til fylkestinget for å vedta innkjøpspolitikk. I den vedtatte innkjøpspolitikken fremgår det at det skal rapporteres til fylkestinget om hvordan innkjøpspolitikken og innkjøpsstrategien etterleves. Fylkesrådet foreslår ikke lenger særskilt rapportering knyttet til dette, men at rapporteringen tas inn i de ordinære rapporteringene til fylkestinget, dvs. i tertialrapportene og årsberetningen. Reglement for registrering og avhending av inventar Reglement for registrering og avhending av inventar har ikke vært til behandling i fylkestinget. Reglementet ble sist vedtatt av fylkesrådet i mai 2016 (sak 90/16). Det er ikke foreslått endringer i reglementet. Reglementet er i sin helhet foreslått tatt inn i kapittel 9 i nytt økonomi- og finansreglement. Reglement for finans- og gjeldsforvaltning Fylkeskommunens reglement for finans- og gjeldsforvaltning ble sist vedtatt av fylkestinget i mars 2012 (sak 13/12). Det er noen konkrete endringer i Forskrift for kommuners og fylkeskommuners finans og gjeldsforvaltning. Endringene knytter seg hovedsakelig til krav til innhold i rapporteringen til fylkestinget. Forslaget til nytt økonomi- og finansreglement er justert i forhold til de endrede kravene, ref. kapittel 10.8 i reglementet. Det er også foreslått to andre reelle endringer i reglementet for finans- og gjeldsforvaltningen. For det første foreslås det å heve beløpsgrensen for plassering av likvide midler i aksjefond fra 10 mill. kroner til 20 mill. kroner. Dette fremgår av kapittel 10.4, pkt. 6 i forslaget til reglement. Begrunnelsen for dette forslaget er at beløpsgrensen på 10 mill. kroner har stått uendret i mange år og at det kan være hensiktsmessig å øke denne. Fylkesrådet mener fortsatt at en grense på 20 mill. kroner ivaretar forsiktighetsprinsippet som fylkeskommunen bør legge til grunn ved denne typen plasseringer. Den andre reelle endringen i reglementet er at det er tatt inn et nytt punkt om finansiell leasing i kapittel 10.7. Utover disse endringene er det kun foretatt redigeringsmessige endringer i forhold til gjeldende reglement for finans- og gjeldsforvaltningen. I kapittel 10.8 fremgår det hvordan fullmaktene innen finans- og gjeldsforvaltningen er organisert. Strengt tatt er det bare hvilke fullmakter fylkestinget gir til fylkesrådet som fylkestinget trenger å behandle. Fylkesrådet har for perioden 2016-2019 (sak 226/16) videredelegert alle sine fullmakter innen finans- og gjeldsforvaltningen til fylkesdirektøren. Fylkesrådet har ikke gjort noen annen vurdering av dette nå. Av praktiske grunner, og for å unngå ny sak til fylkesrådet om videredelegering av fullmaktene innen finans- og gjeldsforvaltningen, er det derfor fylkesdirektørens fullmakter som fremgår av forslaget til nytt reglement. Det fremgår av Forskrift for kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning 8 at: «Det skal etableres rutiner for vurdering og håndtering av finansiell risiko, herunder refinansieringsrisiko ved
opptak av lån, og rutiner for å avdekke avvik fra finansreglementet. Kommunestyret og fylkestinget skal påse at uavhengig instans med kunnskap om finans- og gjeldsforvaltning vurderer rutinene». De omtalte forholdene er tatt inn i forslaget til nytt reglement. Hedmark Revisjon IKS har i brev av 8. september 2017 (vedlegg 2) avgitt uavhengig revisors attestasjonsuttalelse om forslaget til nytt reglement for fylkeskommunens finans- og gjeldsforvaltning. Brevet fra Hedmark Revisjon IKS konkluderer med at: «Vi mener at det fremlagte reglementet for finansforvaltningen tilfredsstiller kommunelovens og forskriftens krav». Forslag til reglement for finans- og gjeldsforvaltningen fremgår i sin helhet av reglementets kapittel 10. Budsjettreglement Budsjettreglementet ble sist vedtatt av fylkestinget i mars 2012 (sak 13/12). Innholdet i tidligere budsjettreglement er tatt inn i kapittel 4. Det er ikke foreslått reelle endringer i innholdet, med unntak av at det er tatt inn et punkt om prosessen knyttet til utarbeidelse av økonomiplan og årsbudsjett, herunder hvordan fylkestinget skal involveres i prosessen (kapittel 4.2). Bestemmelser om attestasjon og anvisning har tidligere inngått i fylkeskommunens budsjettreglement. Fylkesrådet har ut fra et internkontrollperspektiv valgt å tydeliggjøre reglene knyttet til disse forholdene. Det er blant annet tatt inn presiseringer knyttet til kontering, dvs. det som skjer i forkant av at fakturaer attesteres og anvises. Bestemmelsene knyttet til kontering, attestasjon og anvisning foreslås skilt ut i eget kapittel i reglementet og fremgår av kapittel 7. 3. Andre forhold som foreslås tatt inn i reglementet I tillegg til de gjeldende reglementene, som fremgår av kapittel 2 foran, som foreslås tatt inn i et samlet økonomi- og finansreglement, foreslår fylkesrådet å ta inn noen andre sentrale forhold i reglements form. Dette gjelder blant annet: Fylkeskommunens styringssystem Hedmark fylkeskommune har i flere år praktisert mål- og resultatstyring. Det har blitt jobbet systematisk med utvikling av prosessene knyttet til dette. Blant annet er økonomiplan/årsbudsjettet, tertialrapportene og årsberetningen i større grad blitt strukturert ut fra fylkeskommunens mål. Dette for blant annet å tydeliggjøre for fylkestinget hvilke resultater man oppnår i forhold til det som var planlagt. Fylkesrådet mener derfor det kan være hensiktsmessig å ta inn noen sentrale bestemmelser om mål- og resultatstyringen i det samlede økonomi- og finansreglementet. Disse bestemmelsene fremgår av kapittel 3 i reglementet. Fylkeskommunale garantier Fylkesrådet har vurdert at det kan være hensiktsmessig å ha med bestemmelser om fylkeskommunale garantier i økonomi- og finansreglementet. Dette er også av de forholdene som Kommuneutvalget i sin utredning (2016:4) om ny kommunelov, omtaler at kan være naturlig å ha med i et økonomireglement. Det fremgår av utredningen at fylkeskommunene samlet har et garantiansvar på 42 % av
driftsinntektene. Til sammenligning har Hedmark fylkeskommune et garantiansvar på i overkant av 100 % av driftsinntektene. Garantiene er gitt til bompengeselskaper i forbindelse med vegutbygginger. Fylkesrådet foreslår ikke å sette et konkret tak, eller beløpsgrense i forhold til hvor stort garantiansvar fylkeskommunen bør ha. Bestemmelsene som fremgår av kapittel 11 i forslaget til reglement, er ment å sikre at det gjøres gode vurderinger knyttet til vurdering og behandling av hver enkelt garantisak. Finansielle måltall Kommuneutvalget foreslo i sin utredning om ny kommunelov å lovfeste en plikt til å fastsette finansielle måltall for utviklingen av kommuners og fylkeskommuners økonomi. Fylkestinget sluttet seg til dette i sin høringsuttalelse. Fylkesrådet mener, uavhengig av eventuelt innhold i ny kommunelov, at det er hensiktsmessig å benytte noen overordnede finansielle måltall som rettesnor for den økonomiske styringen av fylkeskommunen. Fylkesrådet har derfor valgt å ta inn bestemmelser om dette i forslaget til økonomi- og finansreglement. Som et minimum skal det settes måltall for netto driftsresultat, gjeldsgrad og disposisjonsfond. Disse gir til sammen et godt uttrykk for fylkeskommunens totale økonomiske situasjon. Dette fremgår av kapittel 12 i reglementet. Det foreslås ikke at reglementet skal angi konkrete størrelser på disse måltallene. Fylkesrådet mener at dette bør skje gjennom det årlige arbeidet med økonomiplan/årsbudsjett. Tilskuddsforvaltning Fylkeskommunen er en stor tilskuddsforvalter med flere ulike tilskuddsordninger. Fylkesrådet mener derfor det er hensiktsmessig å ha interne bestemmelser som sikrer at de ulike tilskuddsordningene utformes på en ensartet måte og at de fungerer etter hensikten. Det er derfor i kapittel 13 i reglementet tatt inn noen bestemmelser om hvordan tilskuddsordningen skal utformes, kunngjøres, behandles, samt hvordan tilskuddsbrev skal utformes og hvordan utbetalinger skal skje. Det er fylkesrådets vurdering at dette også bidrar til god internkontroll knyttet til håndtering av fylkeskommunens tilskuddsmidler. Styring og oppfølging av fylkeskommunens eierinteresser Fylkeskommunen har eierinteresser i flere ulike selskaper. Det er viktig at disse eierinteressene forvaltes på en god måte. Kommuneutvalget foreslår at det i ny kommunelov skal innføres et lovbestemt krav om eierskapsmelding. Utvalget mener det bør være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune hvor ofte de vil revidere eierskapsmeldingen, men at det skal skje minst én gang i hver valgperiode. I Hedmark er det etablert en praksis for at eierskapsmeldingen legges frem for fylkestinget årlig. Fylkesrådet foreslår en videreføring av denne praksisen og at dette tas inn som en bestemmelse i økonomi- og finansreglementet. Dette fremgår av reglementets kapittel 14. Internkontroll God internkontroll er viktig for å forbedre egen drift og lære av egne erfaringer. Dette må gjøres gjennom å ha gode systemer for planlegging, styring og oppfølging av mål og resultater. På bakgrunn av dette foreslår fylkesrådet å ta inn noen overordnede bestemmelser om internkontroll i økonomi- og finansreglementet. Dette fremgår av kapittel 15 i reglementet. Andre forhold
I tillegg til de ovennevnte forholdene har fylkesrådet valgt å ta med noen sentrale bestemmelser om felles økonomi-, lønns- og personalsystem og noen forhold som gjelder hhv. Hedmark Trafikk FKF og Statens vegvesen spesielt. Disse forholdene er omtalt i reglementets kapittel 16-18. 4. Fylkesrådets vurdering og konklusjon Det er fylkesrådets vurdering at det er hensiktsmessig med et økonomi- og finansreglement for Hedmark fylkeskommune som samler tidligere reglementer på økonomiområdet og som tar inn i seg andre sentrale forhold knyttet til styring og kontroll av virksomheten. Forslaget til reglement inkluderer fem andre ulike reglementer på økonomiområdet (omtalt i kapittel 2 i saksframlegget). Fylkesrådet har funnet det hensiktsmessig å inkludere de reglementene som omhandler hele fylkeskommunens virksomhet, dvs. ikke reglementer knyttet til enkeltområder. Dette betyr at det fortsatt vil eksistere reglementer som omhandler forhold av økonomisk betydning knyttet til enkelte av fylkeskommunens ansvarsområder. Et eksempel på dette er reglementet for salg av elevarbeider. Dette reglementet er fastsatt av fylkesrådet (sist revidert i 2011) og er fortsatt gjeldende reglement for de videregående skolene. Fylkesrådet er klar over at noen områder i reglementet er mer detaljert omtalt enn andre. Dette skyldes dels at det for noen områder er detaljerte krav i lov og forskrift, slik som for finans- og gjeldsforvaltningen. Videre er det noen områder som omhandler fylkeskommunens verdier og som det ut fra en vurdering spesielt i forhold til mislighetsrisiko, er hensiktsmessig å regulere mer detaljert. Dette gjelder hovedsakelig bestemmelsene om håndtering av kontanter og bankkonti (kapittel 5.4 i reglementet) og bestemmelsene om registrering og avhending av inventar (kapittel 9 i reglementet). Fylkestinget vedtar en gang i hver fylkestingsperiode en egen sak om delegasjon av myndighet innen alle fylkeskommunens ansvarsområder, sist vedtatt i fylkestingssak 12/16. De økonomiske fullmaktene fremgår også av dette reglementet. Fylkesrådet har likevel valgt at forslaget til nytt økonomi- og finansreglement også skal inkludere de økonomiske fullmaktene som inngår i saken om delegasjon av myndighet generelt. Hovedbegrunnelsen for dette er at på den måten vil økonomi- og finansreglementet omhandle totaliteten innenfor økonomiområdet, både fullmakter og andre bestemmelser. Det vil løpende bli vurdert innen hvilke områder som er omtalt i økonomi- og finansreglementet det er behov for å utarbeide mer detaljerte rutinebeskrivelser. Felles for disse rutinebeskrivelsene er at de skal ta utgangspunkt i dette reglementet og eventuelt tilpasses den enkelte virksomhet i fylkeskommunen. Fylkesrådet foreslår at økonomi- og finansreglementet trer i kraft fra 1. 1. 2018. Det legges videre til grunn at de separate reglementene som omtales i kapittel 2 i saksframlegget utgår fra samme tidspunkt.