GBNR 18/618 - KOLLEVÅG - POLITISK BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON Sakstittel: Gbnr 18/618 - Bolig med 4 leiligheter Tiltakshaver: HEFØ BOLIGUTVIKLING AS Befaring: Ja. 31.10.16. Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø Saksbehandler: Tuva Jørgensen Arkivsaknr.: 2016/4025-11 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø avslår søknad om dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-1 (krav til regulering) og pkt. 3-6 (krav til gang- og sykkelvegnett til nærmeste skole) for oppføring av bolig med fire boenheter på gnr. 18, bnr. 618. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Saken sendes partene med klagerett. SAMMENDRAG Askøy kommune mottok den 17.06.16 søknad om oppføring av bolig med fire boenheter på gnr. 18, bnr. 618. Tiltaket krever dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-1 og 3-6, samt arealformål LNF, for å godkjennes som omsøkt. Dispensasjonsspørsmålet fremlegges Utvalg for teknikk og miljø for vurdering. Rådmannen anbefaler at søknaden avslås. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes partene med klagerett. Alternativt vedtak:
Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven. Saksopplysninger: Askøy kommune mottok den 17.06.16 søknad om oppføring av bolig med fire boenheter på gnr. 18, bnr. 618. Tiltaket er i strid med kommuneplanens pkt. 3-1 (krav til regulering) og pkt. 3-6 (krav til gang- og sykkelvegnett til nærmeste skole), samt arealformål LNF. Dispensasjonssøknaden er lagt ved i sin helhet som dokument nummer 1. Her gjengis hovedpunktene: Helhetlig må en kunne betrakte tomten til å ligge i et boligområde med bebyggelse. Eiendommens formål i kommuneplanen er i all hovedsak boligformål, med unntak av et lite areal sør på eiendommen som av uviss årsak er LNF-sone. Infrastruktur er allerede i ordnede former. Regulering av eiendommen vil være svært tidkrevende og kostbart, og garantert overstige verdien av eiendommen. Det er kun et fåtall enkeltstående tomter igjen i dette boligområdet, og krav til regulering vil i så måte fremstå som uhensiktsmessig og til stor ulempe for hjemmelshaver. En har stor forståelse for behov for å sikre barn en sikker skolevei ved opparbeidelse av gang og sykkelveg. Det fremstår likevel som urimelig at utbygging av en eiendom skal utløse dette kravet. Søker viser til vurderingen som ble gjort ved behandling av fradelingssaken. Det foreslås at tiltakshaver setter opp skilt om at det ferdes barn langs den private vegen («Barn leker» eller lignende) for å informere bilister om dette. Slike skilt har i mange tilfeller vist seg å være svært effektiv for fartsreduksjon da de appellerer til sjåførens samvittighet. En mener at fordelene i denne saken i stor grad overskygger eventuelle ulemper. Fortetting av eksisterende boligtomter er viktig, og spesielt når dette gjøres på gode måter som i dette tilfellet. Tomten ligger i et etablert boligområde og benytter seg i stor grad av eksisterende infrastruktur. Det nevnes også at det vanskelig kan rettferdiggjøres ovenfor en eier at en boligtomt ikke kan bebygges når den nylig er fradelt til boligformål. Det er ingen naboer eller andre interesser som kommer i konflikt med tiltaket. Søknaden er ikke sendt på uttale til andre berørte offentlige instanser. Vedtaket vedlagt søknad sendes med kopi til Hordaland Fylkeskommune og Fylkesmannen i Hordaland med klagerett. Vurdering: Innledningsvis bemerkes at administrasjonen vurderer vilkårene for dispensasjon er oppfylt for den del av arealet som ligger i LNF. Det beror på at det er tale om et svært lite areal som grenser direkte til et område som er under regulering, samt at de øvrige tilgrensende arealer er avsatt til fremtidig boligbebyggelse. Dersom Utvalget vurderer at vilkårene er oppfylt for de øvrige dispensasjoner behandles dispensasjonen fra LNF-formålet administrativt. Vurderingstema: Etter pbl. 19-2 kan kommunen: gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.
Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. Dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-1 Omsøkte bolighus ligger i et område avsatt til arealformål fremtidig boligbebyggelse. Pkt. 3-1 første ledd bokstav a i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel legger til grunn at det i slike områder «ikke [skal] gis tillatelse til tiltak før det foreligger en reguleringsplan». Det er tidligere gitt dispensasjon for fradeling av eiendommen. Hensynet bak plankravet i pkt. 3-1 er at kommunen skal sikre en forsvarlig og gjennomtenkt utvikling av arealutnyttelsen i et område. En bestemmelse om plankrav gir styring med den samlede arealutnyttelsen og arealbruken i byggeområdet. Utarbeidelse av en reguleringsplan er ment å sikre at saken opplyses forsvarlig, og blant annet få frem konsekvensene en tillatelse kan innebære for utviklingen i området. De berørte interesser, herunder konsekvensene for naboer og omkringliggende miljø, vil ved utarbeidelse av plan bli vurdert i et helhetsperspektiv. Generelt er det derfor vurdert som viktig at det enkelte tiltak sees i en større sammenheng, for å sikre en best mulig utnyttelse av et område. Etter rådmannens vurdering vil hovedhensynene bak kravet til regulering bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon i foreliggende sak.
Dispensasjon fra krav om regulering vil føre til en vilkårlig utbygging av området, uten at hensynet til samlet utnyttelsesgrad, utearealer og parkering, dimensjonering av infrastruktur, lekeplasser osv. blir hensyntatt. Etter rådmannens syn er det situasjonen for foreliggende område. Det er tidligere gitt dispensasjon fra LNF-formålet for oppføring av firemannsbolig på gnr. 18, bnr. 587 og tremannsbolig på gnr. 18, bnr. 589. Sakene er vedlagt som dokument nr. 7 og 8. Siden behandling av sakene er kommuneplanen rullert, og områdene er avsatt til fremtidig boligbebyggelse med krav om regulering. I området avsatt med krav til regulering er det fortsatt større deler som er ubebygget, se vedlegg 5. Etter rådmannens vurdering vil en dispensasjon i foreliggende sak gi klare presedensvirkninger for disse arealene. Arealene har en størrelse som tilsier at det kan føres opp et større antall boenheter, og uten plan vil en ikke ha mulighet til å sikre den nødvendige infrastruktur, som dimensjonering av veger og fortau, lekeplasser, friområder og renovasjonsområder. I foreliggende sak vurderes dette som tungtveiende hensyn, særlig sett hen til beliggenhet. Beliggenheten innebærer at en ikke kan legge til grunn at nærhet til offentlige anlegg, som skoler og barnehager, kompenserer for manglende opparbeidelse av lekearealet i feltet. Hensynet til gode oppvekstområder for barn og unge vil dermed tilsidesettes. Det er anført at fortetting av eksisterende boligområder er viktig, og det vises til at foreliggende sak er en god måte å fortette på. Rådmannen er enig i at det omsøkte området er egnet for ytterligere fortetting, men er uenig i at dette bør løses gjennom dispensasjoner. For at fortetting skal være hensiktsmessig må det skje gjennom planstyrte prosesser. Dersom omsøkte dispensasjon innvilges er det gitt dispensasjon for oppføring av 11 boenheter samlet på tre tomter fra 2009 til nå. Dette er en høy utnyttelse, som i seg selv tilsier at området bør reguleres. Det vises også til at området sør for omsøkte eiendom er under regulering, hvor det er sendt ut varsel om oppstart i september 2016. Det vises til kart, vedlagt som dokument nr. 6. Med en dispensasjon vil det fremstå som at det er enklere å bygge i strid med plan enn ved å innrette seg etter planens bestemmelser. Etter rådmannens syn vil det fremstå som urimelig dersom det gis dispensasjon i foreliggende sak. I tillegg vises det til at områdene bør ses på under ett. Ved behandling av fradelingsaken var det ikke startet opp reguleringsarbeid på nabotomten, og dette fremstår som et nytt moment som må tillegges vekt i vurderingen. Når dette arbeidet nå er igangsatt må foreliggende søknad vurderes i lys av det. I det omsøkte området er det, som redegjort for over, tidligere gitt dispensasjon. Utgangspunktet er at like tilfeller skal vurderes likt, og dispensasjoner vil i mange tilfeller kunne ha presedensvirkning for andre saker. Imidlertid må sakene være like hva gjelder både faktum og rettsgrunnlag. Rådmannen kan ikke se at det er tilfelle i foreliggende sak. At det er pågående reguleringsarbeid tilgrensende tomten er et nytt moment som ikke har vært tilfelle i de foregående sakene. Videre var området tidligere avsatt til LNF-formål. Rådmannen vil også vise til at det har vært en innskjerping i praksis når det kommer til disse sakene, og innskjerping av praksis er ikke usaklig forskjellsbehandling. Etter rådmannens vurdering er hovedhensynene bak krav om regulering vesentlig tilsidesatt i foreliggende sak. Ettersom begge vilkårene må være oppfylt for at en skal kunne gi dispensasjon, vurderes ikke eventuelle fordeler inngående. Det bemerkes likevel kort at det i utgangspunktet skal påvises konkrete arealmessige fordeler, utover tiltakshavers fordeler ved å utnytte egen eiendom, for at det skal kunne gis dispensasjon. Etter rådmannens syn er det ikke tilfelle i foreliggende sak. Kommuneplanens pkt. 3-6 (krav til gang- og sykkelvegnett til nærmeste skole)
Det primære formålet med rekkefølgekrav om gang- og sykkelveg til nærmeste skole er å sikre barn en sikker skoleveg frem til skolen som skal betjene det aktuelle boligområdet. I tillegg til verdien av at barn trygt kan ferdes til fots frem til skolen, er kravet også viktig i forhold til å redusere ulemper knyttet til foreldrekjøring ved skolene samt behovet for skoleskyss. Etter rådmannens syn vil en varig dispensasjon som omsøkt vil medføre en klar tilsidesettelse av hensynet til å sikre barn og unge en sikker skoleveg. I tillegg til hensynet til en sikker skoleveg, er det i et folkehelseperspektiv ønskelig å legge til rette for myke trafikanter. Tiltakshaver anfører at oppsetting av skilt langs den private vegen vil kunne gi god effekt. Rådmannen vurderer det som positivt dersom tiltakshaver setter opp skilt for å hindre råkjøring på den private vegen. Eventuell oppsetting av skilt langs den kommunale vegen må i så tilfelle avklares med teknisk. Rådmannen er likevel ikke enig i at oppsetting av skilt vil medføre at hovedhensynene bak bestemmelsen ikke tilsidesettes. Skilting vil medføre at den private strekningen muligens blir noe tryggere, men det er ikke en god løsning å henvise barn og ungdommer til å ferdes til fots og på sykkel i en kjøreveg. Etter rådmannens vurdering tilsier dette at området bør underlegges regulering. Etter rådmannens vurdering er dermed ikke vilkårene for å gi en varig dispensasjon oppfylt i foreliggende sak. En vurderer midlertid at det foreligger grunnlag for å innvilge midlertidig dispensasjon i saken. Dersom Utvalget finner at vilkårene er oppfylt for å gi de omsøkte dispensasjonene, anbefales det at dispensasjon fra pkt. 3-6 gjøres midlertidig med krav om deltakelse i fremtidig opparbeiding. Midlertidig dispensasjon var vilkåret som opprinnelig ble satt i fradeling av omsøkte eiendom. Vedtaket ble påklaget, og vilkåret ble endret. Det vises til vedlagt saksutredning, vedlagt som dokument nr. 9. Rådmannen vil bemerke at det er kommet inn vesentlige nye momenter siden saken sist var oppe til behandling, hvilket tilsier at en dispensasjon ikke bør bli gitt varig. I fradelingsaken vises det til at det er urimelig å pålegge en enkelt husstand å opparbeide gang- og sykkelveg alene, samt at det er usikkert når boligområdet skal bygges ut. Det søkes nå om oppføring av bolig med fire boenheter på tomten, og det er derfor ikke tale om en enkelt husstand. Som redegjort for over er det fortsatt flere tomter igjen i området som ikke er bygget ut, og som de vedlagte sakene viser kommer det jevnlig inn søknader i feltet. I tillegg er det ubebygde området sør for omsøkte eiendom under regulering. Det er derfor påregnelig med en ytterligere utbygging av området. Det bemerkes også at Statens vegvesen i sin uttale til planarbeidet på tilgrensende areal, har påpekt at det er viktig å sikre hensynet til de myke trafikantene i området. Dersom de gjenstående tomtene reguleres vil de få det samme rekkefølgekravet. Tilsvarende med området som nå er under regulering. Dersom det gis dispensasjon i foreliggende sak vil omsøkte eiendom bli en «gratispassasjer» på den opparbeidelsen de øvrige må utføre. Etter rådmannens syn vil det fremstå som urimelig. Dersom dispensasjon gis midlertidig med vilkår om fremtidig opparbeiding av infrastruktur, vil det bli flere som deler på kostnadene som følger med kravet. Det vil legge til rette for en lettere gjennomføring av rekkefølgekravet, samt at det sikrer en rettferdig fordeling av kostnader med infrastruktur som kommer samtlige tomter til gode. Rådmannen anbefaler at søknad om permanent dispensasjon avslås, men dersom utvalget kommer til at vilkårene er oppfylt for dispensasjon fra kommuneplanens krav om regulering, anbefales det at det gis midlertidig dispensasjon med krav om deltakelse i den fremtidige opparbeiding for kravet om gang- og sykkelveg til nærmeste skole.
Forslag til alternativt vedtak: Utvalget er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-1 (krav til regulering) for oppføring av bolig med fire boenheter på gnr. 18, bnr. 618 med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak kommuneplanens pkt. 3-1 (krav til regulering) blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: Utvalget er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-6 (krav til gang- og sykkelveg til nærmeste skole) for oppføring av bolig med fire boenheter på gnr. 18, bnr. 618 med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak kommuneplanens pkt. 3-6 (krav til gang- sykkelveg til nærmeste skole) blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: Vilkår: Midlertidig dispensasjon fra kommuneplanens pkt. 3-6 gis på vilkår av at det utarbeides en erklæring hvor det fremkommer at eiendommen forplikter seg til å delta ved etablering av gang og sykkelveg til nærmeste skole når det fremtidige boligområdet skal utbygges. Erklæringen må også inneholde en urådighetserklæring hvor det fremkommer at heftelsen ikke kan slettes uten bygningsmyndighetene i Askøy kommune sitt skriftlige samtykke. Dokumentasjon på tinglyst erklæring må foreligge før det kan gis brukstillatelse/ferdigattest for tiltaket. Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Vedlegg: 1 Søknad om dispensasjon, tegningsgrunnlag 2 illustrasjonsplan 3 Gbnr 18/618 - Tilleggsdokumentasjon 4 Tegningsgrunnlag 2 5 Ubebygde områder - skravert 6 Område under regulering 7 Samlet samsfremstilling - gbnr. 18/537 8 Samlet saksfremstilling - gbnr 18/589 9 Særutskrift - Gbnr 18/16 - Fradeling av
boligtomt - Behandling av klage på vilkår i tillatelse 10 Fradeling av bnr. 537 og 589 Kleppestø, 17.10.16 Knut Natlandsmyr Fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder