GBNR 19/256 - NAUSTVIKI - GARASJE OG PARKERINGSPLASS - BEHANDLING AV KLAGE PÅ DELVIS TILLATELSE Sakstittel: Gbnr 19/256 - Garasje og parkeringsplass Tiltakshaver: Vidar Svanevik og Marianne Olsen Befaring: Ja Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø Saksbehandler: Øistein Sandstå Jacobsen Arkivsaknr.: 2013/6478-12 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel LNF-område, samt kommuneplanens bestemmelser pkt. 6-1 (Byggegrense mot sjø) og pkt. 7-1 (Byggegrense mot fylkesveg) for oppføring av garasje på gnr. 19 bnr. 256. Dispensasjonen gis på vilkår av at garasjen plasseres på den del av bnr. 256 som nå er opparbeidet til parkeringsplass. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Før endelig vedtak fattes må det sendes inn nye tegninger som viser at garasjens plassering er i tråd med Utvalgets forutsetning. Enten: I medhold av pbl. 29-4 tredje ledd bokstav b, godkjennes fyllingen opparbeidet som omsøkt, med fyllingsfot inntil 0 meter fra nabogrense mot bnr. 398. Eller: Fyllingsfoten må trekkes minimum 1 meter fra nabogrense mot bnr. 398. Som begrunnelse vises det til at utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2.
SAMMENDRAG Askøy kommune mottok den 07.08.13 søknad tillatelse til tiltak for oppføring av garasje og parkeringsplass, samt fylling og planering av terreng på gnr. 19 bnr. 256 og 397. Gjennom vedtak av 09.12.13, DS 1302/13 ble det gitt tillatelse til fylling og planering av terreng, mens søknaden om garasje og parkeringsplass ble avslått. Administrasjonen har den 16.12.13 mottatt klage fra ansvarlig søker. En kan ikke se at det er grunnlag for å ta klagen til følge. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: utforming av endelig vedtak. Alternativt vedtak: utforming av endelig vedtak. Saksopplysninger: Askøy kommune mottok den 07.08.13 søknad tillatelse til tiltak for oppføring av garasje og parkeringsplass, samt fylling og planering av terreng på gnr. 19 bnr. 256 og 397. Søknaden er i strid med kommuneplanens arealdel, LNF-område, samt bestemmelsene til kommuneplanens arealdel pkt. 6-1 (Byggegrense mot sjø) og pkt. 7-1 (Byggegrense mot fylkesveg), og krever dispensasjon i medhold av plan- og bygningslovens 19-2 for å kunne godkjennes som omsøkt. Eierne av bnr. 398, Arild Nordnes og Inger Johanne Rene, har kommet med merknader til omsøkte tiltak. For ytterligere forklaring vises det til vedtaket av 09.12.13, hvor merknadene er drøftet. Statens vegvesen har i skriv av 09.12.11 gitt dispensasjon fra byggegrense mot fylkesveg 219 for oppføring av garasje med en avstand på 10 meter fra vegmidte til nærmeste bygningsdel på bnr. 256. I tråd med bestemmelsene til kommuneplanens arealdel er det nå kommunen som skal gi dispensasjon fra byggegrense mot fylkesveg. I skriv av 29.07.13 har derfor Statens vegvesen anmodet utbygger om å søke Askøy kommune om å søke slik dispensasjon. Fordi området i foreliggende sak allerede er privatisert vurderte bygningsmyndighetene at omsøkte fylling og planering av uteområdet på bnr. 397 ikke vil tilsidesette hensynene bak LNFformålet eller byggegrensen mot sjø. Forutsatt at vilkårene i vedtakets pkt. 4 b og c oppfylles, ble det derfor lagt til grunn at fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. Således ble det gitt tillatelse til fylling og planering. Hva angår garasje og parkeringsplass har Askøy kommune lagt vekt på at tiltaket vil fremstå som skjemmende i terrenget, samt at det krever store terrenginngrep i et område hvor det skal tas særlig hensyn til naturområder og landskapsinteresser. En vurderte at det var viktig å tilpasse tiltaket til terrenget, slik at man kan bevare deler av områdets naturlige landskapstrekk. På denne bakgrunn ble det gitt avslag på søknaden om oppføring av garasje og opparbeidelse av parkeringsplass. Administrasjonen mottok den 16.12.13 klage fra ansvarlig søker. Klagen følger vedlagt som dok. nr. 7. Her gjengis følgende hovedpunkter: 1. «En mener begrunnelsen i vedtaket ikke gjenspeiler et rettmessig bilde av saken. Av den grunn oppfordres kommunen i første omgang til å foreta en fornyet vurdering. I saker hvor man er i tvil eller det vurderes å gis avslag bør det foretas en befaring i området. En vil da helt klart se at plasseringen av garasjen er meget gunstig under de forutsetninger som ligger til grunn. Pga utformingen vil den ikke bli synlig fra sjø. Naboer vil ikke på noen måte bli berørt av tiltaket, og tiltakshaver vil få en fornuftig
plassering på sin eiendom 2. En mener likevel at når det i første omgang er godkjent en enebolig på eiendommen må det under den vurderingen også være tatt hensyn til at det vil bli omsøkt en tilhørende garasje 3. At avslaget hjemles i pbl. 29-2, stiller en seg meget undrende til. Det kan synes som dette er et subjektivt synspunkt hvor det ikke er brukt tid på å sette seg inn i saken. Utformingen i seg selv sier ikke så mye om de visuelle kvaliteter, men i denne situasjonen hvor den er plassert i terrenget mener en at tiltaket er gjennomtenkt og godt plassert, i tråd med 29-2. 4. I avslaget vises det også til at det foreligger flere alternative plasseringer for oppføring av garasje, uten at disse plasseringene beskrives nærmere. Det antas at kommunen i utgangspunktet er positiv til å la tiltakshaver få oppført en garasje. En savner likevel en nærmere forklaring til hvor det eventuelt skulle vært bedre å plassere garasjen, og hvilke utforming kommunen mener denne skulle hatt. Det skal foreligge en alternativ plassering for at det skal være tilstrekkelig grunnlag for å gi et direkte avslag. 5. I saken er det også medtatt oppgrusing av eksisterende terreng. Kommunen beskriver dette som fylling og planering av terreng, noe som ikke medfører riktighet. Søker og saksbehandler ved kommunen har diskutert dette temaet som i utgangspunktet ikke er søknadspliktig, så langt bruken kan sies å være den samme. Grunnlaget for at dette ble inntatt i søknad var fordi tiltakshaver til tider parkerte en bil på denne plassen i påvente av godkjenning av garasje, og dermed oppstod det et tvilstilfelle hvorvidt bruken var lik eksisterende. 6. I vedtaket går det frem at fyllingsfot må reduseres med 1 meter. Hva det egentlig menes med dette da det ikke er laget en fylling vites ikke. Massene ligger slik de har gjort siden boligen ble bygget, og en mener det vil være helt urimelig å kreve at tiltakshaver skal endre terrenget som ikke er berørt. Hvis det viser seg å være fjell i denne skråningen vil det kreve sprengningsarbeider som igjen fører til en rekke kostnader for tiltakshaver.» Vurdering: 1. Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, LNF-område Vurderingstema: Det er søkt om å oppføre garasje og opparbeide parkeringsplass på gnr. 19, bnr. 256. Tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel LNF-område og krever dispensasjon for å kunne godkjennes som omsøkt. Vilkårene for å gi dispensasjon følger av plan- og bygningslovens 19-2: «Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker.»
Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. Vurdering: Landbruks-, natur- og friluftsliv (LNF) benyttes som arealformål for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, og/eller som skal bevares som naturområder eller områder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygd, men hvor det kan tillates bebyggelse som fremmer arealformålet, f.eks. bebyggelse i tilknytning til landbruksvirksomhet eller bruk av området til friluftsliv. Tilsvarende gjelder for arealer innenfor 100-metersbeltet mot sjø. Dette betyr at det må gjøres en samlet vurdering av hvilke konsekvenser tiltaket vil få for hensynet til allmenn ferdsel, friluftsliv og rekreasjon, biologisk mangfold, landsskapsinteresser og kulturminner. Som påpekt av ansvarlig søker er naboeiendommen, bnr. 397, som også eies av tiltakshaver allerede bebygget med en enebolig. I tillegg er det opparbeidet en adkomstveg på omsøkte eiendom. Dette tilsier at en ny garasje ikke vil tilsidesette de formål et LNF-område er ment å ivareta. Blant annet vil hensynet til å unngå ytterligere privatisering av området ikke gjøre seg gjeldende med samme styrke som hvis det var tale om en ubebygget eiendom. En har videre forståelse for at det for tiltakshaver helt klart vil være en fordel å få en garasje i tilknytning til sin bolig. Herunder er det lagt vekt på at en garasje er en naturlig del av en boligeiendom, samt at også naboeiendommen bnr. 398 er bebygget med garasje. På den annen side er det tale om en relativt stor garasje (BYA 97,9 m 2 ) og omsøkte plassering medfører at det må gjøres betydelige terrenginngrep, med en skjæring i fjell på over 4 meter. Sett i lys av at det er tale om en urørt del av LNF-området, samt at det i slike områder skal tas særlige hensyn til blant annet naturområder og landskapsinteresser, vil dette kunne tilsi at det ikke bør gis dispensasjon. Samtidig vil omsøkte plassering medfører at tiltaket skjules i terrenget, ikke blir synlig fra sjø, samt er i mindre konflikt med byggegrensen mot fylkesveg. I tillegg gir ikke tiltaket naboer vesentlige ulemper. Samlet sett er det imidlertid administrasjonens vurdering at det er uheldig med vesentlige terrenginngrep som omsøkt i en urørt del av et LNF-område. Like vest for omsøkte plassering er det allerede sprengt og planert ut et område, og dersom garasjen flyttes hit vil det ikke være nødvendig med så omfattende terrenginngrep som omsøkt. I tillegg vil tiltaket bli skjult i terrenget, ikke være synlig fra sjø og unngå vesentlig konflikt med byggegrensen mot fylkesveg. Oppsummert er det administrasjonens vurdering at forslaget til alternativ plassering av garasje/ parkeringsplass ikke vil medføre at formålet bak LNF-området blir «vesentlig» tilsidesatt, samt at fordelene ved en dispensasjon er «klart» større enn ulempene, jf. 19-2.
2. Dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelse pkt. 6-1 tredje ledd (Byggegrense mot sjø) Pkt. 6-1 tredje ledd i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel legger til grunn at det for omsøkte eiendom gjelder en byggegrense mot sjø på 100 meter. Spørsmålet blir da om vilkårene for å dispensere fra denne bestemmelsen er oppfylt, jf. 19-2. Regelen i pkt. 6-1 tredje ledd om byggeforbud i 100-metersbeltet er utformet med tanke på å bevare strandsonen og verne om de frilufts- og naturverninteresser som gjør seg gjeldende i slike områder. Dette betyr at det må gjøres en samlet vurdering av hvilke konsekvenser tiltaket vil få for hensynet til allmenn ferdsel, friluftsliv og rekreasjon, biologisk mangfold, landskapsinteresser og kulturminner. Som man ser er vurderingen i stor grad sammenfallende med den vurdering som gjøres i forhold til et LNF-område, og således vil de argumenter som er anført over også gjøre seg gjeldende ved vurderingen av dispensasjon fra pkt. 6-1 tredje ledd. Administrasjonen vil likevel bemerke at området som ligger foran omsøkte garasje og parkeringsplass allerede er bebygget med to bolighus, garasje og naust. Strandsonen mot nord fremstår således som privatisert, og et tiltak som omsøkt vil ikke bidra til en ytterligere privatisering av strandsonen. I forhold til strandsonen vest for omsøkte eiendom, vises det til at det er bratt terreng ned mot sjøen. I tillegg vil garasjen bli skjult i terrenget, og etter administrasjonens vurdering vil den derfor ikke bli synlig sett fra sjøen. Samlet sett er det administrasjonens vurdering at de hensyn pkt. 6-1 tredje ledd er ment å ivareta ikke vil bli «vesentlig tilsidesatt», og fordelene ved å gi en dispensasjon er «klart større enn ulempene». De rettslige vilkårene for dispensasjon er således oppfylt, jf. 19-2. 3. Dispensasjon fra bestemmelsene kommuneplanens arealdel, pkt. 7-1 Det er i foreliggende sak søkt om påbygg til eksisterende bolig som vil ha en avstand på ca. 7,5 meter til senterlinje på veg i vest, fylkesvei 212. Omsøkte garasje vil ha en minste avstand til fylkesvegens senterlinje på ca. 9 meter. Tiltakene er således i strid med pkt. 7-1 første ledd første punktum, hvor det legges til grunn at byggegrensen mot fylkesveg er 30 meter. Byggegrense mot veg har til formål å ivareta trafikksikkerhet (som å ivareta frisikt og forhindre trafikkfarlige objekter langs veg), forhindre konflikt med støy- og støvfølsom bebyggelse, sikre grunn til grøft og vedlikehold av veg og reservere areal for fremtidig utvidelse. Omsøkte garasje skal skytes inn i fjellet og blir dermed ikke synlig fra fylkesveg 219. Administrasjonen kan derfor ikke se at tiltaket kommer i konflikt med frisiktlinjer og hensynet til trafikksikkerhet vurderes ivaretatt. Som vist over har Statens vegvesen tidligere godkjent en garasje på bnr. 256. Søknaden har på ny vært oversendt vegvesenet for uttale, uten at Askøy kommune har mottatt noen merknader. Miljøhensynet bak byggegrensen mot veg vurderes som mindre fremtredende, da tiltaket ikke medfører en økning i antall bruksenheter. En garasje er heller ikke et støy- og støvfølsomt byggverk. Etter en samlet vurdering er bygningsmyndighetene kommet til at tiltaket ikke «vesentlig» tilsidesetter de formål pkt. 7-1 er ment å ivareta, samt at fordelene ved en dispensasjon er «klart» større enn ulempene. De rettslige vilkårene for dispensasjon er således oppfylt, jf. 19-2. 4. Fylling/ planering Gjennom vedtak av 09.12.13 ble det gitt tillatelse til fylling og planering av terreng på bnr. 397, på vilkår om at fyllingsfoten trekkes minimum 1 meter fra nabogrense, fyllingshelningen må jordslås og den må ha et fall som gjør skråningen stabil. Ansvarlig søker har primært anført at det ikke er tale om en søknandspliktig tiltak, at massene har ligget slik siden boligen ble bygget og at det vil være urimelig å kreve at tiltakshaver endrer
et terreng som ikke er berørt. Herunder vises det til at dersom det er fjell i skråningen, så vil dette medføre ekstra sprengningsarbeider og kostnader. Eier av bnr. 398 har imidlertid anført at det er planert ut ca. 1,5 meter fra opprinnelig terrengnivå. Ut i fra cotehøydene som er registret i kartet skal arealet øst for boligen på bnr. 397 ligge 10 meter over havet, med skråning ned til grensen mot bnr. 398 som ligger 8 meter over havet. Arealet er i dag planert ut, og etter administrasjonens forståelse må derfor deler av det ligge høyere over havet enn det som fremkommer av gjeldende kart. Således er det lagt til grunn at planeringen søknadspliktig som et «vesentlig terrenginngrep» etter pbl. 20-1. En har heller ikke mottatt noen dokumentasjon fra tiltakshaver som entydig viser at en slik forståelse er uriktig. Fordi fyllingsfoten er nærmere nabogrense enn 2 meter, kan ikke tiltaket unntas fra søknadsplikt etter byggesaksforskriften av 2010 4-1 bokstav c nr. 6. Eier av bnr, 398 har anført at de ikke kan akseptere fyllingen slik den nå fremstår, og det bes om at fyllingen ligger minimum 1 meter fra felles grense. Utgangspunktet er at et tiltak skal plasseres minimum 4 meter fra nabogrense, jf. pbl. 29-4 annet ledd. Imidlertid følger det av bestemmelsens tredje ledd bokstav c at kommunen kan godkjenne plassering nærmere nabogrense eller i nabogrense dersom det er tale om «oppføring av garasje, uthus og lignende mindre tiltak». Omsøkte planering må betraktes som et «mindre tiltak», og det er administrasjonens vurdering at fyllingsfoten kan ligge i grensen mot bnr. 398. Som begrunnelse vises det til at en ikke kan se at tiltaket medfører noen vesentlig ulempe for nabo. Tiltaket vil ikke føre til tap av hverken sol eller utsikt for eierne av bnr. 398. Fyllingsfoten plasseres mot en del av bnr. 398 som i dag er opparbeidet som parkeringsplass, og eiendommens uteoppholdsareal og utsikt er opparbeidet i nordvestlig retning mot sjøen. Det er også lagt vekt på at tiltaket som nå godkjennes er vil gi en vesentlig mindre ulempe for nabo enn for eksempel en garasje, som etter 29-4 tredje ledd bokstav c kan godkjennes plassert nærmere nabogrense enn 4 meter. Oppsummert er det administrasjonens vurdering at fyllingen/ planeringen godkjennes som omsøkt, uten at det stilles vilkår om at fyllingsfoten trekkes en meter fra felles grense mot bnr. 398. Vilkårene om at fyllingshelningen må jordslås og ha et fall som gjør den stabil bør derimot opprettholdes. Tilsvarende gjelder vilkåret om at overvann må ledes til overvannskum og bort fra bnr. 398. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel LNF-område, samt kommuneplanens bestemmelser pkt. 6-1 tredje ledd (Byggegrense mot sjø) og pkt. 7-1 (Byggegrense mot fylkesveg) for oppføring av garasje på gnr. 19 bnr. 256, som omsøkt. Vilkår 1: Hensynene bak LNF-formålet og 100m-beltet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi:
Vilkår 1: Hensynene bak pkt. 7-1 (Byggegrense mot fylkesveg) blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: Enten: I medhold av pbl. 29-4 tredje ledd bokstav b, godkjennes fyllingen opparbeidet som omsøkt, med fyllingsfot inntil 0 meter fra nabogrense mot bnr. 398. Eller: Fyllingsfoten må trekkes minimum 1 meter fra nabogrense mot bnr. 398. Som begrunnelse vises det til at utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Vedlegg: 1 Kommuneplan 2012, M 1:5000 2 Grunnkart, M 1:1000 3 Ortofoto 2009, M 1:1000 4 Søknad, kart og tegninger, mottatt 07.08.13 5 Nabomerknad fra eier av bnr. 398 6 Delvis tillatelse til tiltak 7 Klage, mottatt 16.12.13 Kleppestø, 30. januar 2014 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder