Sakshandsamar: Anne Marte Wiland Sæle Vår dato Vår referanse Telefon: 57643107 19.02.2015 2015/481-323 E-post: fmsfase@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse 02.02.2015 Balestrand kommune Kong Beles veg 20 6899 Balestrand Balestrand kommune lovlegkontroll av budsjettvedtak sak 70/14 manglande budsjettering av midlar til Fjordtun og Nessane skule frå skuleåret 2015/16 Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har motteke krav om lovlegkontroll av Balestrand kommune sitt budsjettvedtak for 2015, når det gjeld manglande tildeling av midlar til Fjordtun og Nessane skule i budsjettet. Saka vart sendt frå kommunen 02.02.2015. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at ho er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og at avgjerda har kome til på lovleg måte, jf. kommunelova 59, nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket. Konklusjon Balestrand kommune sitt budsjettvedtak av 04.12.2014 i sak nr. 70/14, når det gjeld manglande budsjettering av midlar til Fjordtun og Nessane skule, er lovleg. Ettersom det ikkje er gjort endeleg vedtak om nedlegging og flytting av elevar, vil det vere mogleg å krevje lovlegkontroll av det vedtaket dersom det blir gjort. Bakgrunn for saka Kommunestyret i Balestrand vedtok 04.12.2014, med 12 mot 5 røyster, årsbudsjettet for 2015. Det vart ikkje budsjettert midlar til drift av Fjordtun og Nesse skule frå og med skuleåret 2015/2016. Krav om lovlegkontroll dagsett 22.12.2014 er underskrive av fem kommunestyremedlemmer. Dei viser til vedtak i sak 70/14 Budsjett 2015, økonomiplan 2015-18 behandla i Balestrand kommunestyre 04.12.2014. Kravet om lovlegkontroll gjeld mangel på prosess kring nedlegging av Nessane skule og Fjordtun skule. Ved Fjordtun skule er det tre elevar og ved Nesse skule er det ti elevar. Budsjettvedtaket byggjer på ein føresetnad om mellombels flytting av elevar frå desse to skulane til Sagatun skule. Vi forstår kravet om lovlegkontroll slik at det berre gjeld denne føresetnaden i budsjettvedtaket. Kravet om lovlegkontroll vart handsama av kommunestyret 29.01.2015. Med 12 mot 5 røyster gjorde kommunestyret slikt vedtak: «Kommunen kan ikkje sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med opplæringslova. Kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, plan- og bygningslova inneheld ikkje reglar som direkte regulerer innhaldet i eit slikt vedtak». Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
2/5 Synsmåtar i kravet om lovlegkontroll Kravet om lovlegkontroll gjeld mangel på prosess kring nedlegging av Nessane skule og Fjordtun skule, og sjølve vedtaket om mellombels flytting av elevar frå desse to skulane til Sagatun skule. Det vert vist til kommunelova 59 nr. 4 a og c, og mindretalet meiner at krava til sakshandsaming i ei slik sak ikkje er oppfylt. Dei meiner kommunen burde ha laga ein prosess som sikra alle føreseielege tilhøve, og ber om at vedtaket om mellombels flytting av elevar blir gjort om. I kravet om lovlegkontroll skriv dei at konsekvensane for økonomien og familiane vedtaket råkar, ikkje er utgreidd i grunnlaget for budsjettet. Dei viser til at det i tidlegare politiske vedtak er sett klare krav til ei ny utgreiing dersom det skal vere aktuelt å flytte elevar/legge ned skular. Vidare vert det i kravet hevda at det ikkje er framlagt oversikt over korleis kommunen kjem fram til innsparingssummen på 580.000 kroner for Fjordtun skule, og 982.000 kroner for Nessane skule. Dei skriv at administrasjonen på folkemøtet ikkje kunne svare på spørsmål om SFO, rasfarleg skuleveg og følgje på skulebussen. Det vert vist til dei overordna måla i kommuneplanen der det står at det skal vere tilbod om barnehage, skulefritidsordning og skule på Fjordtun, Nesse og i Balestrand sentrum. Som det overordna styringsdokumentet for kommunen vurderer dei at dette skal gi innbyggarar og tilflyttarar føreseielege forhold. Dei viser til at det ikkje har vore noko konsekvensutgreiing i denne samanhengen. Det vert vist til budsjettvedtaket for 2014 der det vart vedteke å utarbeide ein plan for oppvekstområdet, som skulle leggast fram for politisk behandling innan 01.09.2014. Dei skriv at denne planen ikkje er komme til kommunestyret for politisk handsaming. Mindretalet vurderer at Balestrand utan tilstrekkeleg utgreiing planlegg å flytte elevane frå Fjordtun og Nessane oppvekstsenter til Sagatun skule. Dei meiner kommunen må ha heimel i eigne styringsdokument for å gjennomføre ei slik flytting. Mellombels flytting kan berre gjerast dersom ein skule brenn ned eller det er andre særskilde akutte tilhøve som tilseier dette. Dei vurderer at det ikkje er samanheng mellom overordna styringsdokument for kommunen og vedtaket om flytting av elevar. Vidare skriv dei at kommunen ikkje kan lausrive ei av dei viktigaste sakene ein kommune kan behandle oppveksttilhøva for barn og unge frå å bli grundigare vurdert enn det som ligg føre. I brev av 03.02.2015 kjem mindretalet med kommentarar til kommunens behandling av kravet om lovlegkontroll. Dei skriv at det ikkje var kommunestyret som har vedtatt å flytte elevar ved grendaskulane ved elevtal under 7, men at dette vedtaket vart gjort i Utval for oppvekst og omsorg. Dei skriv at dei var overraska då rådmannen informerte om at det endelege vedtaket om overflytting av elevar skulle gjerast i april 2015, og at skulane dermed ikkje er nedlagde sjølv om det ikkje er lagt inn midlar til drifta etter 1. august 2015 i budsjettet. Mindretalet stiller spørsmål ved om dette er lovleg. Dei skriv at rådmannen har stadfesta at uavklarte spørsmål om SFO og skuleskyss kan få økonomiske konsekvensar. Mindretalet viser til at desse konsekvensane ikkje er synleggjort i budsjettsaka og heller ikkje i seinare møte. Dei stiller spørsmål om rådmannen meiner det er ein fordel at ei slik alvorleg sak ikkje er godt nok opplyst. Dei viser til at rådmannen har informert om prosessen vidare, som skal ferdigstillast før april 2015. Dei skriv at høyringsspørsmålet er kva høyringsinstansane synes om budsjettvedtaket for 2015, og at høyringa ikkje inneheld noko form for utgreiing kring overflytting av elevane,
3/5 eller vurdering av barns beste. Dette er heller ikkje omtala i saksutgreiinga eller arbeidsgrunnlaget til budsjettet, skriv dei. Mindretalet meiner dei har synleggjort at avgjerda ikkje har komme til på lovleg måte, og meiner plikta til å syte for at saka er godt nok opplyst før vedtak ikkje er oppfylt. Kommunen sine synsmåtar Kommunen skriv at dei ikkje kan sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med opplæringslova. Dei viser til at kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, plan- og bygningslova inneheld ikkje reglar som direkte regulerer innhaldet i eit slikt vedtak. Kommunen skriv at kommunestyret tidlegare har vedteke at det skal skje ei ny vurdering av skulestrukturen når det totale elevtalet på kvar av grendaskulane kjem under sju elevar og det ikkje er elevar på tre årstrinn, eller dersom kommunens økonomiske føresetnader forverrar seg dramatisk. Kommunen viser til at den økonomiske situasjonen har forverra seg dramatisk dei siste åra, og at situasjonen for 2015 er spesielt vanskeleg. Dei skriv at dei difor har sett det nødvendig å vurdere å overføre elevane frå Nessane og Fjordtun til Sagatun for ein treårsperiode. Etter ein slik periode skal ein på nytt vurdere kvar desse elevane skal gå. Kommunen skriv at den førebelse flyttinga er lagt inn i budsjettet for 2015 for å få det i balanse. Endelege vedtak om eventuell overflytting av elevane vert først gjort i kommunestyret den 16.04.2015. Kommunen skriv at forarbeidet til saka om eventuell overflytting av elevar er komme godt i gang, og at det er sett i gang prosess rundt høyring. Dei skriv at det i utgangspunktet hadde vore ønskjeleg med ei grundigare vurdering av skulestrukturen i forkant av budsjettvedtaket, men at det ikkje var tid til dette når den dramatiske økonomiske situasjonen viste seg hausten 2014. Dei økonomiske vurderingane og talmaterialet som ein finn i budsjettet for 2015 og budsjettplanen for 2015-2018, er av overordna og generell karakter, skriv kommunen. Dei viser til at budsjettet er bindande for den kommunale verksemda, men kan endrast av kommunestyret ved behov, jf. kommunelova 47. Kommunen skriv at det ikkje er noko rekkefølgjekrav i lova om at endringar i skulekrinsgrensene må vere vedteke før det kan vedtakast budsjettmessige endringar knytt til dette. Når det gjeld spørsmålet om auka kostnader ved at elevane blir flytta til Sagatun skule, skriv kommunen at dei på grunn av det låge talet elevar det gjeld, og dei heller små klassane på Sagatun, vanskeleg kan sjå at dette vil føre til vesentleg auke i kostnadane. Kommunen skriv at administrasjonen på bakgrunn av rundskriv Udir-2-2012 har informert politikarane om korleis saka blir handtert vidare dersom vedtaket om overflytting blir slik rådmannen har lagt det fram i sitt arbeidsgrunnlag. Rådmann og kommunalsjef var til stades på folkemøtet 17. oktober for å lytte til det som vart sagt. Når det gjeld spørsmåla som vart reiste om SFO, skuleskyss og rasfare, svara administrasjonen at dei ville arbeide for å finne løysningar på dette dersom budsjettframlegget som låg føre vart vedtatt. Kommunen skriv at sjølv om det står i kommuneplanen for 2010-2020 at skulestrukturen skal vere uendra i perioden, er det ikkje slik at kommunen ikkje kan gjere endringar i skulestrukturen utan å rullere kommuneplanen. Dei viser til at samfunnsdelen ikkje er rettsleg bindande slik arealdelen er, og viser til plan- og bygningslova 11-6 om rettsverknadane av arealdelen.
4/5 Planen for oppvekstområdet er ikkje kommen til politisk behandling innan 01.09.2014 slik vedtaket var i budsjettmøtet i desember 2013. Kommunen skriv at datoen for når planen skulle vere ferdigstilt ikkje var 01.09.2014, men at det vedtaket i saka 23/14 står at ein bør ha ei målsetting om å legge fram saka til politisk behandling innan utgangen av 2014. Denne målsettinga vart ikkje nådd, og kommunen skriv at dette kan sjåast på som ein fordel. Dei skriv: «På bakgrunn av den krevjande økonomiske situasjonen til kommunen og det tidspresset både politisk og administrativt nivå vart kasta ut i hausten 2014 med å få Budsjett 2015 i balanse, er det tenkjeleg at ferdigstilling av eit planarbeid knytt til vurdering av ny skulestruktur ikkje ville ha vore i tråd med det politiske vedtaket som vart gjort den 04.12.2014. Den alvorlege økonomiske situasjonen til kommunen var overordna å få løyst». Arbeidet med denne planen er no sett i gang gjennom budsjettvedtaket av 04.12.2014. Delplan knytt til skulestruktur vert å sjå på som ein del av samfunnsdelen i kommuneplanen, og er såleis heller ikkje rettsleg bindande, skriv kommunen. Rettslege rammer for lovlegkontroll Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova 59 nr. 4 ta stilling til om: - avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg - avgjerda har komme til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vi oppheve vedtaket. Fylkesmannen si vurdering Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd Det følgjer av kommunelova 46 at kommunestyret har mynde til å vedta årsbudsjettet. Om innhaldet i avgjerda er lovleg Som nemnt legg vi til grunn at det berre er kravd lovlegkontroll av den delen av budsjettvedtaket som gjeld manglande budsjettering av midlar til Fjordtun og Nessane skule frå skuleåret 2015/16. Spørsmålet er om kommunen kan vedta eit årsbudsjett der det blir lagt inn innsparing knytt til nedlegging av skular, før det er gjort lovlege vedtak om nedlegging av skulane og endring av skulekrinsgrensene. Det følgjer av plan- og bygningslova 11-1 at kommunen skal ha ein samla kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommunen kan òg ha delplanar for bestemte område, tema eller delar av verksemda, jf. plan- og bygningslova 11-1 tredje ledd. Balestrand kommune har ein kommuneplan for 2010-2020 som seier at skulestrukturen skal vere uendra i perioden. Planen skal vere styrande for verksemda til kommunen, jf. plan- og bygningslova 11-3, men det er likevel ikkje slik at kommunen ikkje kan gjere endringar i skulestrukturen utan å rullere kommuneplanen først. Samfunnsdelen er ikkje rettsleg bindande på same måten som arealdelen er det, jf. plan og bygningslova 11-6 om rettsverknadane av arealdelen. Tilsvarande gjeld for delplanen knytt til skulestruktur som kommunen no har sett i gang arbeidet med. Budsjettet er bindande for den kommunale verksemda, men kan endrast av kommunestyret ved behov, jf. kommunelova 47. Det er ikkje noko rekkefølgjekrav i lova om at nedlegging
5/5 av skular og endringar i skulekrinsgrensene må vere vedtatt før det kan vedtakast budsjettmessige endringar knytt til dette. Eit viktig innhaldskrav til årsbudsjettet for kommunane er at det skal vere realistisk. Fylkesmannen kan ikkje sjå at den delen av vedtaket som er til kontroll, på nokon måte kjem i konflikt med dette kravet. Fylkesmannen finn ikkje grunnlag for å seie at det er ulovleg å vedta at det ikkje skal budsjetterast med midlar til skulane før det er gjort lovlege vedtak om å legge dei ned og endre krinsgrensene. Vi strekar for ordens skuld under at eventuelle vedtak om å leggje ned dei to skulane mellombels, må følgje vanlege sakshandsamingsreglar for slike avgjerder. Som nemnt er ikkje budsjettvedtaket bindande for ein slik prosess, jf. kommunelova 47. Ettersom det i budsjettvedtaket ikkje er bindande vedtatt å legge ned skular eller flytte elevar, vil ein lovlegkontroll av eventuelt vedtak om nedlegging og flytting av elevar måtte skje etter at kommunen har gjort endeleg vedtak om dette. Om avgjerda har kome til på lovleg måte Fylkesmannen skal prøve om sakshandsamingsreglane er følgde ved handsaming av den aktuelle saka. I samband med fastsetting av budsjett gjeld dette reglane i kommunelova. Det går fram av kommunelova 44 nr. 2 at vedtak om årsbudsjett skal vedtakast av kommunestyret «på grunnlag av innstilling frå formannskapet». Innstilling til årsbudsjett med alle forslag til vedtak som ligg føre «skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret», jf. nr. 3. Formannskapet vedtok si innstilling til budsjettvedtak i møte 30.10.2014. I formannskapets vedtak punkt 3 står det at «Budsjettutkastet vert lagt ut til offentleg ettersyn frå 03.11.2014, og uttaler må vere kommunen i hende innan 17.11.2014». Kommunestyret gjorde sitt vedtak 04.12.2014. Dette medfører at vedtaket er blitt til på lovleg måte, og er behandla i samsvar med kommunelova 45 nr. 2 og 3. Vedtak Balestrand kommune sitt budsjettvedtak av 04.12.2014 i sak nr. 70/14, når det gjeld manglande budsjettering av midlar til Fjordtun og Nessane skule, er lovleg. Ettersom det ikkje er gjort endeleg vedtak om nedlegging og flytting av elevar, vil det vere mogleg å krevje lovlegkontroll av det vedtaket dersom det blir gjort. Fylkesmannen sitt vedtak er endeleg og kan ikkje påklagast. Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll om vedtaket. Med helsing Gunnar O. Hæreid ass. fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.