Byrådssak 162/13 Strategi og tiltak for en videreutvikling av voksenopplæringen EGRI ESARK-240-201315048-1 Hva saken gjelder: Byrådet legger med dette frem sak som belyser voksenopplæringen i Bergen slik den er organisert og drevet i dag. Byrådet ønsker å se voksenopplæringen i Bergen i sammenheng med de krav som bør stilles både til mål og organisering for å sikre best mulig læring. Saken viser til utfordringer knyttet til voksenopplæringen nasjonalt, hvor det stilles spørsmål om læringstrykket er godt nok, og om en bør forvente at flere minoritetsspråklige voksne og andre voksne tar grunnskoleeksamen, evt. eksamen i enkelte grunnskolefag, eller om de lærer godt nok norsk for å klare seg i samfunn og arbeidsliv. En ser på om voksenopplæringen i Bergen er organisert og drevet optimalt med dette som utgangspunkt. Voksenopplæringen i Bergen ses også i sammenheng med voksenopplæringen i Oslo, Trondheim og Stavanger og gir informasjon om hvordan disse skolene er organisert og drives. Lovbestemmelsene Lovbestemmelsene om opplæring for voksne finnes både i opplæringsloven, i introduksjonsloven og i voksenopplæringsloven. I denne saken er det opplæringsloven, og introduksjonsloven som er grunnlaget. Voksne som ikke har fullført sin grunnskoleutdanning, har krav på voksenopplæring. Likeledes minoritetsspråklige med rettigheter til utdanning i Norge, og voksne, som på grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplæring. Ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne er regulert i opplæringsloven 4A-4. Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringen for voksne etter 13-1, jf. 4A-4 første ledd. Fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne i barnevernsinstitusjoner og helseinstitusjoner, jf. 13-3 og 13-3a. Skoleeier har ansvaret for å ha et forsvarlig system for å sikre at kravene i opplæringsloven oppfylles, jf. opplæringsloven 13-10 og 4A-4. Opplæring eller behandling Mennesker som helt eller delvis mangler tale, vil ha behov for andre uttrykksformer. Disse uttrykksformene har fellesbetegnelsen alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). Med alternativ og supplerende kommunikasjon menes alle former for kommunikasjon som støtter eller erstatter vanlig tale for personer som ikke har mulighet for å uttrykke seg gjennom tale. I disse tilfellene vil det være en faglig vurdering for hver enkelt person om den hjelpen som skal gis skal defineres som opplæring eller behandling. Det er derfor naturlig med samarbeid med helse i deler av dette arbeidet, der målgruppe, arbeidsdeling og samarbeid avklares. I Norge teller gruppen som ikke vil kunne benytte tale som kommunikasjonsform ca. 16 000 personer. Ca. 9 500 av disse er voksne over 18 år. Kvaliteten i voksenopplæringen I løpet av de siste årene har det vært lagt frem mange offentlige utredninger og stortingsmeldinger som omtaler voksenopplæringen slik den er i Norge i dag. Det fremkommer gjennom dette bl.a. spørsmål fra Riksrevisjonen om voksenopplæringen nasjonalt oppfyller de krav Stortinget har satt. 1
Kunnskapsdirektoratet fremhever i sine utredninger at det er viktig å utvikle bedre innhold og bedre organisatoriske løsninger og tilpasninger til gruppen voksne elever med spesielle behov. Direktoratet fremhever også at det faktum at det ikke er anledning til å stille krav til norskferdigheter ved inntak til videregående opplæring, gjør at mange ikke behersker tilstrekkelig norsk til å følge undervisningen. Likevel er det liten bruk av morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i voksenopplæringen. Dermed starter mange et opplæringstilbud de ikke har forutsetninger til å gjennomføre, noe som igjen fører til frafall i videregående skole. Vox (Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk) mener at denne praksisen må endres, enten ved at det innføres krav om gjennomført norskopplæring før videregående, eller at man på annen måte gir tilpasset språkopplæring. Det faktum at minoritetsspråklige uten tilstrekkelig skolebakgrunn fra sitt hjemland, heller ikke tar grunnskoleeksamen når de kommer til Norge, vil sannsynligvis kunne hemme dem i videre utdanning eller arbeidsliv. Denne saken tar utgangspunkt i erfaringer i Bergen og ser disse i sammenheng med lovverket og eventuelle muligheter for forbedringer. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Oppgaver og enekompetanse for Bergen bystyre 3.2 Vedtak i politiske enkeltsaker Enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveininger. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen Voksenopplæring og Nygård skole Voksenopplæring slås sammen til én skole og alle avdelingene samlokaliseres i én bygning i tilfredsstillende lokaler. 2. Voksenopplæringen i Bergen etableres som et Skole- og kompetansesenter for på den måten å kunne ha riktig tilnærming til brukerne opplæring eller veiledning og behandling. 3. Det utarbeides strategisk plan for voksenopplæringen i Bergen. 4. Det gjennomføres kvalitetsoppfølging av hele voksenopplæringsfeltet i Bergen. 5. Det søkes igangsatt et prosjekt mellom Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune med utgangspunkt i økt læringsfokus for elevene. 6. Elever motiveres til å delta i grunnskoleopplæring for voksne gjennom informasjon og oppfølging. 7. Bystyret slutter seg for øvrig til de strategier og tiltak som fremgår av saken. Dato: 21. mai 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Monica Mæland byrådsleder Harald Victor Hove byråd for barnehage og skole Vedlegg: Innstilling fra Arbeidsgruppen for voksenopplæringen i Bergen Innspill fra Utdanningsforbundet Bergen Voksenopplæringens arbeid i helsefeltet 2
Saksutredning: Bakgrunnen for saken er at voksenopplæringen i Bergen har meldt inn utfordringer knyttet til areal, organisering og opplæring. I januar 2013 ble det satt ned en arbeidsgruppe som skulle gjennomgå de utfordringer en så og gi forslag til hvordan utfordringene kunne løses. Arbeidsgruppen har lagt frem sin rapport 8.4.13 og en referansegruppe med representanter for Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Skolenes Landsforbund er blitt orientert om arbeidsgruppens arbeid og har kommet med sine innspill. Referansegruppen støtter forslagene som er fremmet av arbeidsgruppen. Nasjonalt fremheves det at det er viktig å utvikle bedre innhold og bedre organisatoriske løsninger og tilpasninger til gruppen voksne elever med spesielle behov. Bergens to voksenopplæringsskoler, Bergen Voksenopplæring og Nygård skole Voksenopplæring, arbeider med slike tilpasninger. De mener de bør kunne samhandle enda tettere til elevenes beste. Det er viktig å utnytte den ulike kompetansen på de to skolene slik at elevene profitterer på dette. Faglige diskusjoner mellom lærerne på de to skolene er viktig og vil kunne gi elevene økt læringsutbytte. Deltakere som mangler grunnleggende ferdigheter har mulighet til å erverve dette gjennom tilpasset grunnskoleopplæring som en del av introduksjonsprogrammet. Departementet ønsker at dette skal gjennomføres i kommunene, og Nygård skole Voksenopplæring(VO) har en modell hvor de som ønsker det får grunnskoleopplæring som en del av introduksjonsprogrammet. Bergen VO gir opplæring i deler av grunnskolefag og grunnleggende ferdigheter. Voksenopplæringsskolene i Bergen mener det må satses videre på kvalitetsoppfølging og virksomhetsbasert kunnskapsutvikling. Dette kan skje i forbindelse med Fagavdelingens kvalitetsoppfølging ved byrådsavdeling for barnehage og skole. Det mangler en overordnet, strategisk plan for voksenopplæring. Byrådsavdelingen igangsetter dette arbeidet i samarbeid med skolene. Det er i dag noe samarbeid mellom voksenopplæringen i Bergen og voksenopplæringen i Hordaland fylke, men samarbeidet kan og bør utvides og utvikles videre. Byrådet ønsker nå å se på muligheter for et sterkere samarbeid med Hordaland fylkeskommune og muligheter for at dette kan gi god læringseffekt for elevene. Mange ungdommer som i dag går på Nygård skole VO på grunnskoleopplæring (16-25 år), ville kanskje hatt fordeler ved å gå på videregående skole med jevnaldrende norske ungdommer og fått sin grunnskoleundervisning der. På denne måten ville de ha et langt mer utviklende miljø med norsktalende medelever. 1.Utfordringer Bergens to voksenopplæringsinstitusjoner har kvalifisert personale og mange gode resultater. En ser likevel utfordringer det er naturlig å gripe fatt i. Disse utfordringene er i uprioritert rekkefølge: De to voksenopplæringsorganisasjonene samhandler ikke tett nok i dag. Nygård Voksenopplæring har i dag for knappe arealer. Nygård Voksenopplæring er i dag delt på flere adresser, de bør lokaliseres i samme bygg. De to voksenopplæringsskolene er i dag på to steder og dette medfører at en ikke fullt ut får dra nytte av hverandres kompetanse for å gi elevene økt læringsutbytte. 3
Samorganisering av de to skolene til én skole slik det er i Stavanger og Trondheim fordi det i dag er for lite samarbeid og støtte skolene imellom. Det mangler en felles strategisk plan for voksenopplæringen i Bergen. Det har ikke vært gjennomført kvalitetsoppfølging av hele voksenopplæringen i Bergen. Logopedisk og synspedagogisk ressurs i voksenopplæringen er ikke godt nok utnyttet i dag fordi mange brukere trenger behandling og rehabilitering som må utføres i en annen ramme enn i skole. Personer over pensjonsalder med behov for logopediske og synspedagogiske tiltak får i dag tilbud innenfor skoledrift med forankring i LK06. Det er et mål å øke andelen voksne som deltar grunnskoleopplæring i Bergen. Det er i dag for dårlig informasjon til byens befolkning om de tilbud om voksenopplæring som gis i regi av Bergen kommune. 2.Målsetting Bergen kommune har følgende målsetting for voksenopplæringen: Voksne som har behov og rett til opplæring får et tilbud som medfører et dokumentert kompetanseløft. Flest mulig av de som begynner på grunnskolen for voksne tar eksamen og får vitnemål. Voksne som trenger veiledning eller behandling og har rettigheter innenfor någjeldende lovverk, skal få dette innenfor gode rammer. Voksne minoritetsspråklige og norskspråklige skal ha lese- og skriveferdigheter slik at de kan lese og skrive norsk tilstrekkelig til å klare seg i dagliglivet og delta i arbeidslivet og i videre utdanning. Bedre informasjonen til befolkningen om de mulighetene de har gjennom de tilbud som gis fra Bergen kommune. 3.Strategi og tiltak Ser en på de utfordringer voksenopplæringen i Bergen står overfor, blir det viktig å konkludere med hvilke strategier og tiltak som bør vedtas i denne sammenheng. Tiltakene må forankres i de to organisasjonene og i byråds-avdelingen for Barnehage og skole, slik at det settes i gang nødvendige prosesser. De forslag som fremmes i saken vil kunne løses innenfor eksisterende økonomiske rammer. 4
3.1 Arbeidsgruppens forslag: a) Nygård skoles voksenopplæring trenger ytterligere arealer for å oppfylle de krav som stilles. De bruker i dag ca. 6.200 m2. Leieavtalene går ut på ulike tidspunkt, den første utgår i 2014. De trenger i tillegg å få samlokalisert hele institusjonen Nygård skoles VO. Bergen Voksenopplæring leier i dag 1925 m2 i Sandbrogaten 1-7. b) Bergens to voksenopplæringsskoler har i dag for lite samhandling. De bør samarbeide tettere og utnytte den ulike kompetansen på de to skolene bedre til elevenes beste. Vurdere mulige nye lokaler. Øke mulighetene for samarbeid gjennom gode møteplasser. a) Samlokalisere begge skolene i en bygning i tilfredsstillende lokaler. b) Samorganisering av de to skolene. 3.1.1 Kommentar fra Arbeidsgruppen: Arbeidsgruppens flertall støtter ikke sammenslåing/samorganisering av de to skolene med følgende begrunnelse: - det vil bli en for stor enhet - det er to svært forskjellige skoler både i innhold og størrelse med ulik kultur. - Erfaringer fra fusjoner er at når det er svært forskjellige kulturer i organisasjoner, vil en møte stor motstand. Det blir imidlertid viktig å satse på felles fagområder og faglige mål som styres av skoleeier. - På sikt kan det skje endringer og en utvikling som kan føre til en frivillig samorganisering. Kommunens administrasjon fremmet følgende, positive gevinster ved en sammenslåing: 1. Elever med lærevansker kan få et bredere tilbud. 2. Elever med lese- og skrivevansker kan få et bredere tilbud. 3. Kompetanse og kapasitet på de to skolene kan utnyttes bedre under én ledelse. 4. Når barnetrinnet flytter ut fra Nygård skole, blir ikke skolen større enn i dag selv om Bergen Voksenopplæring og Nygård skole Voksenopplæring blir slått sammen til én skole. 3.1.2 Byrådets kommentar: Byrådet mener en samorganisering av de to skolene i felles lokaler vil gi gode synergier i forhold til samarbeid mellom fagpersonell som vil gi mulighet for økt læringsutbytte for elevene og en pedagogisk utviklingsmulighet for de ansatte. Byrådet mener kompetanse og kapasitet på de to skolene kan utnyttes bedre under én ledelse slik at det blir en skole. Fordelen med samorganisering fremfor samlokalisering vil være at det ikke er tvil om at rektor for helheten står ansvarlig for å legge til rette for godt samarbeid mellom fagpersoner og at helse kobles inn når det er naturlig. 3.2 Arbeidsgruppens forslag: Eldre mennesker over pensjonsalder som har behov for behandling og veiledning. Eldre mennesker med behov for oppfølging og veiledning, har rettigheter om opplæring etter LK06. Dette er ikke et tilfredsstillende utgangspunkt for hjelp i deres situasjon. Det er mulig å benytte departementets retningslinjer for tilpasning til den enkelte voksne og deres behov, og på den måten sette aldersgrense for opplæring og skille mellom behandling og opplæring. 5
Sette i gang tiltak hvor voksne eldre blir ivaretatt når det gjelder behov for hjelp til veiledning eller behandling. Samarbeid med helse innledes, der målgruppe, arbeidsdeling og samarbeid avklares. Kompetanse og arbeidsvilkår må avklares i denne sammenheng. 3.3 Arbeidsgruppens forslag: Det knytter seg utfordringer til at både de som gir opplæring etter LK06 og de som gir ulike typer behandling, alle har tilsettingsforhold som lærere med de arbeidstidsreguleringer og avspaseringsregler som gjelder på årsbasis. Dette fører til at personalressursen ikke kan utnyttes godt nok. Voksenopplæringen bør ses på som et senter der spesiell kompetanse er samlet og benyttes til rehabiliterende arbeid i tillegg til opplæring knyttet til LK06. Voksenopplæringen i Bergen etableres som et Skole- og kompetansesenter for på den måten å kunne ha riktig tilnærming til brukerne opplæring eller veiledning og behandling. 3.4 Arbeidsgruppens forslag: Hvordan utnytte logopedtjenestene effektivt. Bergen Voksenopplæring har i dag 12 logopeder som delvis benyttes til veiledning og rehabilitering og delvis benyttes i undervisning i voksenopplæringen og i grunnskolen. Det er i tillegg et stort behov for logopedtjenester i grunnskolen i Bergen, uten at disse behovene kan løses ved egne ansatte. Det er en utfordring å skulle mellom opplæring og behandling. Det er nødvendig å utnytte personalressursene best mulig. Voksenopplæringen i Bergen får ansvar for å gi nødvendig logopedisk hjelp til egne elever og i større grad enn i dag til elever ved byens grunnskoler. Det opprettes et «Ressurssenter for logopedi», som avdeling ved voksenopplæringen, evt. etter modell for tilsvarende ressurssenter i Trondheim. Administrasjonen bes følge opp saken. 3.5 Arbeidsgruppens forslag: Det er lite samarbeid mellom Bergen kommunes voksenopplæring og Hordaland fylkes voksenopplæring. Det er stort frafall av minoritetsspråklige i videregående skole. Se på muligheter for et sterkere samarbeid mellom Bergen kommune og Hordaland fylke knyttet til voksenopplæringen for minoritetsspråklige og muligheter for at dette kan gi god læringseffekt for elevene og mindre frafall i videregående skole. 6
Det anbefales igangsatt et prosjekt mellom Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune f.eks. med forsøket i Larvik som utgangspunkt, men uten at dette begrenser mulighetene for økt samarbeid. Larvik kommune, ved Thor Heyerdahl vgs, har følgende begrunnelse for forsøket: Hensikten med å gi sent ankomne minoritetsspråklige elever utvidet grunnskoleopplæring etter 4A-1, er å sikre at de har et bedre faglig og språklig grunnlag før de tar ut retten til videregående opplæring. Mer grunnskoleopplæring innen utvalgte fagområder vil føre til at flere minoritetsspråklige elever når målsettingen om fullført og bestått videregående opplæring. Med denne typen opplæring vil en kunne få et større handlingsrom for opplæringen enn hva gjeldene regelverk åpner for. Da dette prosjektet startet opp i 2009-10 minsket frafallsprosenten for minoritetsspråklige ved Thor Heyerdahls vgs. fra 25% til 8%. 3.6 Arbeidsgruppens forslag: I dag er det for få voksne som deltar i grunnskoleopplæring. Motivere elever om å delta i grunnskoleopplæring for voksne. Økt informasjon til den enkelte gjennom rådgiving og oppfølging. 3.7 Arbeidsgruppens forslag: Det er i dag for dårlig informasjon til byens befolkning om de tilbud om voksenopplæring som gis i regi av Bergen kommune. Det informeres i dag på hjemmesiden og på kommunetorget. Dette gir imidlertid ikke gode nok resultater når det gjelder norske som trenger videre grunnskoleopplæring. Når det gjelder de minoritetsspråklige regner en med at de får god nok informasjon om muligheter og rettigheter fordi de kommer inn i introduksjonsprogrammet når de kommer til Norge og Nygård skolevo har mulighet til å nå alle. Kontakt mellom informasjonsavdelingen, voksenopplæringen og byens aviser. Benytte kommunens informasjonsavdeling til å få inn informasjon på kommunens hjemmeside, i kommunens aviser til befolkningen og å få inn redaksjonelt stoff i media. Kontakt mellom informasjonsavdelingen, voksenopplæringen og byens aviser. 3.8 Arbeidsgruppens forslag: Heve lese- og skrivekompetansen. Gode undervisningsopplegg. Effektiv norskopplæring. Effektiv opplæring for analfabeter. Gode undervisningsopplegg med klare mål og forventninger. Morsmålstøttete opplæring. Fjerne analfabetisme. 7