NAV Erfaringer fra Norge Knut Røed Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning Ragnar for Economic Research www.frisch.uio.no
NAV = Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning = NAV Høsten 2001 foreslo Stortingets sosialkomité at Regjeringen skulle utrede muligheten for en felles etat for den kommunale sosialtjenesten, og de statlige arbeidsmarkeds- og trygdeetatene. Bakgrunnen for forslaget var at en del brukere ble kasteballer mellom ulike etater eller at de falt mellom alle stoler. Etter 4 år med utredninger vedtok Stortinget våren 2005 å slå sammen de to statlige etatene og samtidig etablere felles statlige og kommunale NAV-kontorer i hver kommune.
De kommunale NAV-kontorene: Én dør til to (tidligere tre) etater! Samlokalisering av den nye statlige arbeids- og velferdsetaten og den kommunale sosialtjenesten i hver kommune. Partnerskapsmodellen: Ingen sammenslåing men en ny form for kommune-stat-samarbeid i en felles førstelinje. 14.000 statsansatte 3.000 kommuneansatte Åpning for ulike samarbeidsvarianter, både med hensyn til Ledelsesform Oppgaver
Trinnvis iverksetting Det første NAV-kontoret ble etablert i oktober 2006 det siste i april 2011. I alt 457 NAV-kontorer
Målene: 1. Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad 2. Enklere for brukerne og tjenester bedre tilpasset brukernes behov 3. En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
Turbulens og spetakkel En ekstremt omfattende reform med store konsekvenser for både ansatte og brukere. Stort behov for opplæring og omorganisering i selve gjennomføringsfasen. Alminnelig oppfatning: NAV er en katastrofe Uflaks at finanskrisen kom samtidig med gjennomføringen av reformen vinteren 2008/2009 greide ikke NAV å utbetale arbeidsledighetstrygd til alle som skulle ha det. NAV har i dag et dårlig omdømme i befolkningen som helhet.
Evalueringen Det norske Forskningsrådet fikk i oppgave å organisere en evaluering av NAV-reformen. Følgeevaluering Resultatevaluering Evalueringen gjennomføres av et stort konsortium, bestående av mange forskningsinstitusjoner med ulike faglige ståsteder statsvitere, sosiologer, sosionomer, sosialantropologer, økonomer, filosofer. http://rokkan.uni.no/nav/
Modulene i evalueringen: 1: Kvalitative studier av prosessen ved etablering sentralt og lokalt 2: Det lokale NAV-kontor database over organisasjonsutforming 3: Lokal iverksetting case-studier ved 18 NAV-kontor 4: Nye yrkesroller i NAV case-studier 5: Arbeidsretting registerbaserte data 6: Brukerretting registerbaserte data, men også casestudier 7: Effektivitet registerdata og annen tilgjengelig statistikk
Etableringsprosessen Sammensmeltning av ulike kulturer og yrkesgrupper Relativt harmonisk prosess mer harmonisk jo lengre opp i hierarkiet man kommer. Generalistidealet kom til kort Tanken om én saksbehandler med full oversikt over alt relevant regelverk ble til dels forlatt.
Ikke bare én dør likevel En omfattende andrelinje ble bygget ut Pensjonsenheter (beregning av alderspensjon) Forvaltningsenheter (vurdering av andre rettighetsbaserte ytelser) Sviktende kommunikasjon mellom første- og andrelinjen har i perioder skapt store problemer Mangelen på et enhetlig databasert saksbehandlingssystem har vært akutt I noen kommuner ble førstelinjen ribbet for spisskompetanse.
Det lokale partnerskapet Et lovpålagt samarbeid mellom likeverdige parter Betydelig rom for lokale tilpasninger med hensyn til ledelsesform og oppgaver regulert gjennom lokale avtaler. Enhetlig eller delt ledelse 93% valgte enhetlig ledelse, men store kommuner todelt, dvs. at de har én leder for statsdelen og én for kommunedelen De fleste lederne er ansatt i staten Inkludering av kommunale oppgaver Sosialhjelp lovpålagt ellers opp til kommunene selv om de ville legge flere oppgaver til det lokale NAV-kontoret
Kommunale oppgaver plassert i NAV Kun 6 % av avtalene har bare lovens minimum (sosialhjelp) innlagt fra kommunens side Viktigste tilleggsytelser: Rusomsorg (78%) Boligtiltak (76%) Gjeldsrådgivning (60%) Flyktningtjeneste (51%) Barnevern (5%) Små og fattige kommuner legger flest oppgaver inn under NAVkontoret. Klar omsorgsorientering, ingen nærings- eller utdanningstjenester lagt inn noen steder
Hvordan fungerer det? En spørreundersøkelse til alle kommunenes administrative og politiske ledelse (rådmenn og ordførere) ble gjennomført i juni 2011 (svarprosent: 44,4) 59 % av ordførerne og 72 % av administrasjonssjefene sier at partnerskapet fungerer godt ved deres lokale NAV-kontor. Men samtidig sier 75 % av ordførerne og 76 % av administrasjonssjefene at samarbeidet er preget av statlig dominans. Bred enighet om at NAV er en administrativ sak. Kommunestyrene er i liten grad involvert, og det er lite politisk konflikt rundt valg av løsninger.
Tre karikaturer : Nye yrkesroller? Trygdeetaten: jurister og etatsutdannede semi-jurister Arbeidsmarkedsetaten: generelle samfunnsvitere Sosialetaten: sosionomer Generalistidealet forutsatte stor overføring av kunnskap mellom disse gruppene. Men subkulturer basert på de gamle etatene har i noen grad bestått. Krever ny problemløsningsmetodikk en ny type utdanning?
Brukertilfredshet Nedadgående brukertilfredshet fra 2007 til 2010 både før og etter opprettelse av lokale NAV-kontorer. Vanskelig å skille en reform-effekt fra andre mulige årsaker. NAV-reformen har vært gjennomført i en periode med stor økonomisk turbulens og parallelt med svært omfattende innholdsreformer. Pensjonsreform Attførings- og rehabiliteringsreform (innføring av arbeidsavklaringspenger ) Innføring av kvalifiseringsprogram
Kvalitative studier av brukererfaringer Dybdeintervjuer med brukere: Ukoordinert saksbehandling i NAV, bl.a. mange saksbehandlere, skifte av saksbehandlere. Vanskelig tilgjengelige saksbehandlere ( hemmelig telefon ) Mye opplevd tilfeldighet, både i fastsettelse av mål (arbeid eller trygd) og virkemidler/tiltak.
Effekter på målet om å få folk over i arbeid? Denne delen av evalueringen har akkurat startet opp. Evalueringen vil bygge på administrative registerdata for hele befolkningen, med overgang til arbeid som det sentrale utfallsmålet. Evalueringsstrategien går ut på å utnytte den trinnvise opprettelsen av NAV-kontorer til å undersøke om det går bedre eller dårligere med brukere i en kommune etter at NAV-kontoret ble opprettet enn det gjorde før (relativt til brukere i andre lignende kommuner som ennå ikke har gjennomført reformen).
Metodiske utfordringer Effektene av NAV-reformen ble ikke en gang for alle skrudd på ved oppstart av NAV-kontoret Før iverksetting: Mulige effekter knyttet til planlegging og opplæring Rett etter oppstart: Store oppstartskostnader Kaos. En stund etter oppstart: Støvet har lagt seg? De reelle system-effektene kommer til syne? Ved evaluering nå er det fare for at kaoseffektene vil dominere.
Foreløpige resultater Noen analyser er gjennomført med basis i den første gruppen av reformkommuner. Resultatene så langt tyder på at virkningen på varighet av stønadsforløp og overgang til arbeid er små. For arbeidsledige (med og uten nedsatt arbeidsevne) heller resultatene i negativ retning Lengre tid til arbeid Lengre men også mer uavbrutte stønadsforløp For langtids sykmeldte heller resultatene i positiv retning. Høyere sannsynlighet for jobb og lavere sannsynlighet for trygd etterpå.
Noe uforløst i den norske NAV-reformen? Det er neppe noen vei tilbake. Og følgeevalueringen tyder på at ting går bedre etter hvert På tross av en del startvansker kan det ikke utelukkes at det hele til syvende og sist blir oppsummert som en suksess! Men mange tror nok at partnerskapsmodellen vil ha begrenset levetid, og at det etter hvert vil utkrystallisere seg en mer enhetlig modell.