Eiendomsforvaltning og vedlikehold i Rindal kommune Forvaltningsrevisjonsrapport November 2007

Eiendomsforvaltning og vedlikehold i Rindal kommune Forvaltningsrevisjonsrapport November 2007 Adresse: Kaibakken 1, 6509 Kristiansund N Telefon: 71 56 60 10 - Telefax: 71 56 60 11 Org.nr.: 974 780 240 - mva www.drn.no E-post: post@drn.no Medlem av Norges Kommunerevisorforbund

SAMMENDRAG... 5 1.0 Innledning... 14 2.0 Metode... 15 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag... 15 2.2 Pålitelighet og gyldighet... 15 2.2.1 Troverdighet/ reliabilitet... 15 2.2.2 Bekreftbarhet/ validitet... 16 3.0 Organisering av eiendomsforvaltningen... 17 3.1 Revisjonskriterier... 17 3.1.1 Eier, forvalter og bruker... 17 3.1.2 Organisasjonsmodell for eiendomsforvaltningen... 17 3.1.3 Sentralisert modell... 18 3.1.4 Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen... 18 3.2 Fakta... 19 3.2.1 Organiseringen av eiendomsforvaltningen og FDV i Rindal... 19 3.2.2 Nær tilknytning mellom FDV-bygg og FDV-anlegg... 19 3.2.3 Slå sammen FDV-bygg og FDV-anlegg?... 19 3.2.4 En steg mellom avdelingsingeniør og rådmann... 20 3.2.5 Sentralisert organisering... 20 3.2.6 Atskilt eier, forvalter og bruker... 21 3.2.7 Organisasjonsform og interkommunalt samarbeid... 21 3.3 Revisjonens vurdering... 21 3.3.1 Eier, forvalter og bruker... 21 3.3.2 Organisasjonsform... 21 3.3.3 Sentralisert eiendomsforvaltning... 22 3.3.4 Slå sammen FDV-bygg og FDV-anlegg?... 22 3.3.5 Er eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte?... 23 4.0 Økonomi... 24 4.1 Revisjonskriterier... 24 4.1.1 Skille mellom drift- og investeringsvirksomhet... 24 4.1.2 Avskrivninger i kommuneregnskapet... 24 4.1.3 Formuesbevaringsprinsippet... 25 4.1.4 Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning... 25 4.1.5 Eiendom er formue... 25 4.1.6 Utleie... 26 4.2 Fakta... 26 4.2.1 Budsjett, regnskap og økonomiforvaltning... 26 Tekst/år... 27 4.2.2 Skille mellom drift- og investeringsvirksomhet... 27 4.2.3 Avskrivning... 27 4.2.4 Formuesbevaring og kostnadseffektiv eiendomsforvaltning... 27 4.2.5 Hvordan ivaretas boligutleie?... 28 4.2.6 Hvordan ivaretas forsikringene?... 28 4.2.7 Innkjøpsavtalen... 28 4.3 Revisjonens vurdering... 29 2

4.3.1 Budsjett, regnskap og avvik... 29 4.3.2 Skille mellom drift- og investeringsvirksomhet... 29 4.3.3 Avskrivning... 30 4.3.4 Formuesbevaringsprinsippet og kostnadseffektiv... 30 4.3.5 Hvordan ivaretas leietakerområdet?... 30 4.3.6 Hvordan ivaretas forsikringene og hvordan er dekningsområdet?... 31 4.3.7 Innkjøpssamarbeidet i Orkidé... 31 5.0 Vedlikehold... 33 5.1 Revisjonskriterier... 33 5.1.1 Lover og forskrifter... 33 5.1.2 Tilstandsrapport og vedlikeholdsplan... 34 5.1.3 God, verdibevarende og planmessig vedlikehold... 34 5.1.4 Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter... 35 5.1.5 Mål på tilstrekkelig vedlikeholdsbruk... 35 5.1.6 Indre vedlikehold... 36 5.1.7 Serviceoppgaver og grenseoppgang... 36 5.1.8 Andre forvaltningsrevisjonsrapporter... 36 5.2 Fakta... 37 5.2.1 Vedlikehold og tilstand... 37 5.2.2 Forebyggende, planlagt vedlikehold er best... 38 5.2.3 Rutiner for vedlikehold... 38 5.2.4 Tilstandskartlegging/ befaringsrunde... 39 5.2.5 Vedlikeholdsplan og oppfølging... 39 5.2.6 Indre vedlikehold og grenseoppgang... 39 5.2.7 Hvordan fungerer vaktmestertjenesten?... 40 5.2.8 Hvordan fungerer renholdstjenesten?... 40 5.3 Vurderinger... 40 5.3.1 Vedlikehold i henhold til teori... 40 5.3.2 Vedlikehold i henhold til lovkrav... 41 5.3.3 Rutiner for vedlikehold... 42 5.3.4 Tilstandsrapport og vedlikeholdsplan... 42 5.3.5 Indre vedlikehold og grenseoppgang... 42 5.3.6 Hvordan fungerer vaktmestertjenesten?... 43 5.3.7 Hvordan fungerer renholdstjenesten?... 43 6.0 FDV og eiendomsforvaltningen for øvrig... 44 6.1 Revisjonskriterier... 44 6.1.1 Definisjon av god eiendomsforvaltning... 44 6.1.2 Strategi, målsetning og styringsinstrumenter... 44 6.1.3 Effektiv arealutnyttelse... 45 6.1.4 Manglende bevissthet om betydningen av god eiendomsforvaltningen... 45 6.1.5 Drift av tekniske anlegg... 45 6.1.6 Brannberedskap og branntilsyn... 45 6.2 Fakta... 46 6.2.1 ENØK og strømsparing... 46 6.2.2 Moderne styringsanlegg for vann, varme og ventilasjon... 46 6.2.3 Data og IT-ferdigheter... 47 6.2.4 Kunnskap og kontakt til den politiske ledelsen... 47 3

6.2.5 Effektiv arealutnyttelse og ledige bygg... 47 6.2.6 Strategi og målsetning... 47 6.2.7 Gammel bilpark... 48 6.2.8 Hvordan sikrer kommunen sine bygninger og verdier?... 48 6.2.9 Bemanningssituasjon og arbeidsmengde... 49 6.3 Vurderinger... 50 6.3.1 Strategi og målsetning... 50 6.3.2 Manglende bevissthet om betydningen av god eiendomsforvaltningen... 50 6.3.3 Effektiv arealutnyttelse og ledige bygg... 51 6.3.4 ENØK og moderne styringsanlegg... 51 6.3.5 Data og IT-ferdigheter... 51 6.3.6 Gammel bilpark... 52 6.3.7 Hvordan sikrer kommunen sine bygninger og verdier?... 52 6.3.8 Bemanningssituasjon og arbeidsmengde... 53 7.0 Konklusjon og anbefalinger... 54 7.1 Liste over anbefalinger... 54 7.1.1 Kapittel 4 Økonomi... 54 7.1.2 Kapittel 5 Vedlikehold... 54 7.1.3 Kapittel 6 FDV og eiendomsforvaltningen for øvrig... 55 Litteraturliste... 56 APPENDIKS... 58 TABELLER... 58 Tabell 1 Budsjett og regnskap for hele FDV-bygg i Rindal... 58 Tabell 2 Vedlikeholdsmidler siden 1998... 58 Tekst/år... 58 Tabell 3 Eiendomsforvaltning og vedlikehold for 2006... 59 Tabell 4 Eiendomsforvaltning og vedlikehold i Rindal... 60 Tabell 5 Eiendomsforvaltning i Rindal... 61 Tabell 6 Brann- og ulykkesvern i Rindal... 61 Tabell 7 Brann- og ulykkesvern for 2006... 61 Tabell 8 Totale FDV-utgifter for FDV-bygg... 61 Tabell 9 Fornyelse av bilparken... 62 INTERVJUGUIDER... 63 Intervjuguide for avdelingsingeniør på FDV-bygg... 63 Intervjuguide for avdelingsingeniør for FDV-anlegg... 66 Intervjuguide for økonomisjef... 67 Intervjuguide for vaktmestere... 68 Intervjuguide for brukerne... 69 Intervjuguide for reinholdere... 70 4

SAMMENDRAG Bakgrunn, problemstillinger og oppbygging Etter forslag fra kontrollutvalget og vedtak i kommunestyret ble det besluttet å iverksette et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen eiendomsforvaltning 1. Prosjektet skal kartlegge eventuelle mangler innen kommunens eiendomsforvaltning og i samråd med de berørte aktører finne realiserbare måter å lukke eventuelle avvik på. Følgende problemstillinger er valgt for prosjektet: Hovedproblemstilling: Hvordan sikrer og ivaretar kommunen sine realverdier? Delproblemstillingene: Kapittel 3: Organisering Er eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte? Kapittel 4: Økonomi Hvordan ivaretas økonomien, og hvordan er ressursbruken, regnskap og budsjett? Hvordan ivaretas leietakerområdet? Hvordan ivaretas forsikringene? Kapittel 5: Vedlikehold Hvordan ivaretar kommunen sine bygninger og eiendommer og hvordan er vedlikeholdet? Har tilstandsrapport og vedlikeholdsplan blitt utarbeidet? Hvordan fungerer vaktmestertjenesten og renholdstjenesten? Kapittel 6: FDV 2 og eiendomsforvaltningen for øvrig Hvordan sikrer kommunen sine bygninger og verdier? Hvordan fungerer eiendomsforvaltningen for øvrig? Slik oversikten over viser er rapporten inndelt i tre temaområder og kapitler: organisering, vedlikehold og økonomi. Hovedproblemstillingen besvares først gjennom delproblemstillingene i de ulike kapitlene før den besvares helhetlig i konklusjonen. Vi mener hovedproblemstillingen er dekt opp av delproblemstillingene. Hvordan eventuelle avvik kan rettes opp på en hensiktsmessig tatt inn i de ulike delproblemstillingene. Med realverdier kan forstås tomter, eiendommer, bygninger, kjøretøyer og anleggsmidler. I denne rapporten avgrenser vi realverdier til først og fremst å gjelde bygninger. 1 Eiendomsforvaltning er et overordnet begrep for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (fvdu) av bygninger og utendørsanlegg. Med utvikling menes aktiviteter som medfører endring av funksjoner (utbedring, ombygging og tilbygging). Eiendomsforvaltning omfatter alle faser i livssyklusen til en bygning fra planlegging, anskaffelse og forvaltning til avvikling (Riksrevisjonen 2005:26). 2 FDV står for forvaltning, drift og vedlikehold. 5

Kapittel 3 Organisering av eiendomsforvaltningen Er eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte? Eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet i Rindal er organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte. Slik NOU 2004:22:29ff anbefaler er rollene som eier, forvalter og bruker skilt i fra hverandre. Kommunestyret i Rindal er eier av bygningene, de enkelte fagetatene som skole og sykehjem bruker bygningene og FDV-bygg forvalter byggene på vegne av kommunen. Videre er eiendomsforvaltningen samlet under en felles enhet i tråd med anbefalingene fra NOU 2004:22 og ECON og Multiconsult (2002:1, 3). FDV-bygg vil kunne gi eiendomsforvaltningen et helhetlig, samlet og langsiktig perspektiv og føre til en bedre ressursutnyttelse og profesjonalisering av eiendomsforvaltningen. Kapittel 4 Økonomi Budsjett, regnskap og avvik Tabell 1 viser at budsjett til FDV-bygg økte fra 8 945 000 kroner i 2006 til 10 363 000 kroner i 2007, det vil si en økning på 1 418 000 kroner. Imidlertid gikk budsjettet for 2007 ned igjen til 9 526 000 kroner som betyr at budsjettet sank med 837 000 kroner i forhold til fjoråret. Det har sammenheng med at vedlikeholdsbudsjettet også gikk ned tilsvarende. Budsjettet økte i 2005 til 453 000 kroner og til 660 000 kroner i 2006. I 2007 derimot sank budsjettet til 282 000 kroner. I følge avdelingsingeniør 1 synes man aldri at man har nok penger, men for 2007 har man likevel hatt en del ressurser til både drift og vedlikehold. Budsjett og regnskap bør være stort nok til at FDV-bygg kan ha et vedlikehold som er forebyggende og preventivt. Avskrivning Opplysninger fra regnskapsrevisjonen og økonomisjef tyder på Rindal kommune har en avskriving i henhold til Forskrift om årsregnskap og årsberetning og avskriver driftsmidler (bygninger og anlegg) med like store årlige beløp over levetiden til anleggsmiddelet. Imidlertid gir forskriften 8 åpning for at det er mulig å ha en kortere avskrivingstid for det enkelte anleggsmiddel hvis det er åpenbart at den økonomiske levetiden til anleggsmidlet er kortere enn de fastsatte avskrivningsperiodene. Dette kan Rindal kommune være bevisst på. Kommunen kan vurdere kortere avskrivningstid hvis det er åpenbart at den økonomiske levetiden til anleggsmiddelet er kortere enn de fastsatte avskrivningsperiodene. Formuesbevaringsprinsippet og kostnadseffektiv En god eiendomsforvaltning følger formuesbevaringsprinsippet og er kostnadseffektiv. Med kostnadseffektiv eiendomsforvaltning menes at kostnadene til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling optimaliseres i et livsløpsperspektiv slik at de fastsatte målene for eiendomsforvaltningen nås med lavest mulig samlet årskostnad (NOU 2004:22:13ff). Formuesbevaringsprinsipp tilsier at man i de årlige budsjetter og regnskaper skal sørge for minst å opprettholde formuesverdien (egenkapitalen) i forhold til forrige balansedag. Som vi viser i kapittelet om vedlikehold har Rindal kommune hatt et vedlikeholdsetterslep, spesielt på beising/ maling. Slik sett bevares ikke formuen, men mister verdi. Dermed blir ikke eiendomsforvaltningen kostnadseffektiv heller, men dette har bedret seg i 2006 og særlig i 6

2007. Likevel har kommunen fortsatt noe å ta igjen på vedlikehold. Kommunen og FDV er avhengig av at ressursene til vedlikehold holder seg på et tilstrekkelig høyt nivå i årene fremover. NOU 2004:22:66 sier imidlertid at det ligger elementer av formuesbevaringsprinsipp i kommuneloven, men at det blir opp til hvert enkelt kommunestyre å gjennomføre prinsippet i de årlige budsjettbehandlingene. Lovgivningen stiller ikke krav om planmessig årlig vedlikehold og heller ikke krav om inndekking av kapitalslit. Kommunen bør likevel etterstrebe å følge formuesbevaringsprinsippet og ha en kostnadseffektiv eiendomsforvaltning. Det vil kommunen på sikt tjene på. Innkjøpssamarbeidet i Orkidé Rindal kommune har gjennom innkjøpssamarbeidet innenfor Orkidé oppnådd flere innkjøpsavtaler: forbruksartikler ved Maske, rør og rørdeler ved Brødrene Dahl og asfalteringsarbeider gjennom Kolo Veidekke. Å vurdere innkjøpssamarbeidet og innkjøpsavtalen i Orkidé synes vi er utfordrende. På den ene siden mener avdelingsingeniør 1, vaktmester 2 eller vaktmester 3 at de klarer å skaffe bedre eller like gode rabatter utenfor avtalen hvis de hadde fått lov til å jobbe litt fritt. Når vaktmestrene selv må følge med og sjekke prisen på de ulike produktene, er et av poengene med en slik innkjøpsavtale borte. I følge vaktmester 2 og vaktmester 3 er noe av utfordringen at de som forhandler frem avtalen, ikke vet tilstrekkelig hva vaktmestrene og brukerne av produktene har behov for. Derfor mener de at brukerne burde ha vært trukket mer inn i forhandlingene. I tillegg mener avdelingsingeniør 1 at Rindal bør kunne bruke de tjenestene de er mest fornøyde med. Hvis man ikke er fornøyd med leverandøren, kan man ikke skifte til et annet firma fordi man er bundet av innkjøpsavtalen. Slik det er nå blir kontakten med vedkommende på Maske som skal ha fagkompetanse innenfor området, liten. På den andre siden sier økonomisjefen at avtalen er gunstig og gjør at man får flere rabatter enn utenfor en slik avtale. Vaktmester 1 har samme oppfatning. Økonomisjefen presiserer at man må se på helheten og ikke enkeltprodukter fordi man på avtaletidspunktet får totalt sett billigere produkter. Dessuten er en del av dynamikken i en slik avtale at en del produkter kan fås billigere på slutten av den toårige perioden. Man må derfor følge opp avtalene, noe som vaktmestrene og brukerne har vært dyktige til. Her har Kristiansund med innkjøpskonsulentene der et særskilt ansvar for å følge opp avtalen. Det kan også slå andre veien at prisene stiger, og da er det greit å ha en fast avtale. Videre poengterer økonomisjefen at avtalen frigjør kommunene som slipper å gjøre jobben selv enkeltvis, og det blir enklere for leverandøren å forholde seg til en gruppe kommuner i stedet for en og en. Imidlertid har vi vist at vaktmestrene likevel stadig må sjekke prisene og reforhandle avtalene like mye som utenfor Orkidé. Avdelingsingeniør 2 ser også stor verdi i de inngåtte avtalene og har erfart at det innenfor rør og rørdeler kan være opp imot en tredjedel av ordinær utsalgspris. I tillegg til at ulike oppfatninger fra respondentene gjør det utfordrende å vurdere innkjøpsavtalen, har vi heller ingen revisjonskriterier å støtte oss til. Det kan tenkes at innkjøpsavtaler passer bedre på noen områder enn på andre, men vi vil ikke komme med noen klare anbefalinger om innkjøpsavtalen bør fortsette for FDV-bygg. Kommunen kan vurdere å trekke vaktmestrene og andre brukere inn i hovedforhandlingene. 7

Kapittel 5 Vedlikehold Vedlikehold i henhold til teori Hva som er tilstrekkelig vedlikeholdsbruk kan måles på ulike måter. En måte er å sammenligne hvor mange kroner som er brukt per kvadratmeter med normtall for hva som bør brukes. Flere ulike fagmiljø mener det årlig bør brukes 100 kroner per kvadratmeter for et tilstrekkelig vedlikehold (NOU 2004:22:136 og Riksrevisjonen 2005:2, 16, 23). Kommunene selv mener nivået bør ligge på 78 kroner per kvadratmeter. Nøkkeltall for Halsa i 2006 viser at vedlikeholdet per kvadratmeter er på 70 kroner, noe som er en økning i forhold til 2004 og 2005 hvor vedlikeholdsutgifter ligger på 55 kroner kvadratmeteren. Ut i fra normtall er vedlikeholdet likevel fortsatt ikke tilstrekkelig selv om det har blitt bedre. En annen metode for å vurdere vedlikeholdet er å ta en faglig vurdering av bygningene. I følge respondentene har bygningene de siste årene inntil i år vært preget av vedlikeholdsetterslep og dårlig forfatning. Midlene til å drive et forebyggende vedlikehold tok slutt. Fordi FDV ikke hadde midler til utvendig beising, begynte enkelte steder å få råteskader. Ulike feil, skader og slitasjer har blitt påpekt flere år på rad under de årlige befaringsrundene uten å bli gjort noe med. Respondentene ønsker seg en bedre standard på noen bygg 3. FDV-bygg er heller ikke ferdig med å beise/male alle byggene 4. Nå mener imidlertid avdelingsingeniør 1 at de årlige midlene til vedlikehold har blitt tilstrekkelig og beskriver tilstanden og vedlikeholdet på bygningene som god. I tillegg har Rindal kommune en del forholdsvis nye bygninger og nyrenoveringer. Mer midler har i 2006 og 2007 blitt bevilget enn tidligere og kroner per kvadratmeter på vedlikehold har økt. Likevel gjenstår noe og situasjonen er ennå ikke hundre prosent tilfredsstillende. Rindal kommune bør tilstrebe å ha et jevnt og godt vedlikehold fordi fagfolk, teori, utredninger og rapporter er veldig klar på hvordan vedlikeholdet bør være. Dårlig vedlikehold av eiendommen er dårlig totaløkonomi (NOU 2004:22:13ff). Det beste for Rindal kommune er å ha velholdte bygninger gjennom planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå. Å utsette vedlikehold for å spare penger er altså kortsiktig og fører til økte kostnader i det lange løp (NOU 2004:22:12). Hvis Rindal ikke har et preventivt, forebyggende vedlikehold, får bygningene i kommunen kortere levetid og driftsutgiftene og behovet for omfattende rehabiliteringer øker (Econ og Multiconsult 2002:2). Kommunen bør prioritere bygningsmassen og ha et vedlikehold som er verdibevarende, planlagt og forebyggende. Tilstandsrapport og vedlikeholdsplan En sentral rutine for vedlikeholdet er den årlige tilstandskartleggingen eller befaringsrunden som FDV-bygg kjører på alle de kommunale bygningene. Når alle bygningene er tatt, blir et referat laget for hvert bygg, og disse referatene blir samlet til en felles tilstandsrapport. Dette er dermed i samsvar med NOU 2004:22 og Riksrevisjonen (2005:27) som sier at kommunene bør ha et system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. En årlig systematisk kartlegging av tilstanden til bygningene skal danne basis for økonomiske beregninger eller 3 Kommunehus 2 har for eksempel råteskader på vindusfasade. Der har det gått så langt at FDV er nødt til å skifte ut hele vindusdelen. Kommunehus 1 trenger også utbedringer. Videre bærer det gamle Mørelinjebygget preg av lite vedlikehold, og administrasjonsfløyen på Rindal skole som langt fra har den samme standarden som resten av skolen, trenger ettersyn innvendig. Helsetunet begynner også tross alt å bli noen år. Utearealet rundt Rindal helsetun er et annet område som har blitt skyvet fremfor seg. 4 I følge avdelingsingeniør brukte man i overkant av 300 000 kroner på beising i 2007, og man bør bruke like mye i 2008. 8

arbeider. Hensikten med en tilstandsanalyse er å korrigere vedlikeholdsplanen og tidlig fange opp skader som må utbedres (Riksrevisjonen 2005:27). FDV-bygg mangler derimot egne vedlikeholdsplaner. Periodiske vedlikeholdsplaner bør inngå som en del av planleggingen for å utnytte ressursene best mulig. Hvis kommunene har et system for planmessig vedlikehold, vil vedlikeholdet bli bedre (NOU 2004:22:90ff). Vedlikeholdsplaner er et viktig verktøy for å vri vedlikeholdet fra brannslukking og skippertak til planlagt, forebyggende vedlikehold. Vaktmester 1 kan kun til dels se behovet for egne vedlikeholdsplaner. De manglene og avvikene som fremkommer fra befaringen, blir fulgt opp i etterkant av FDV-bygg. Ting som vaktmesteren på det respektive bygg kan utføre alene, følger han opp, mens ting som krever større investeringer og koordinasjon tar avdelingsingeniør og avdelingsleder seg av. I følge vaktmester 1 er tilstandsrapporten et viktig dokument for å følge opp manglene og kan således fungere som en slags vedlikeholdsplan. Vaktmestrene får også tilstandsrapporten. Ved en eventuell vedlikeholdsplan forutsetter i så fall vaktmester 1 at FDV-bygg blir tilført drifts- og vedlikeholdsmidler slik at de kan ta vare på bygningsmassen: Hvis en vedlikeholdsplan i tillegg til vår vedlikeholdsrapport er med på å synliggjøre våre behov for vedlikeholdsmidler, så er det vel anvendte penger å skrive denne planen. Slik vi vurderer er det viktigste at de avvikene og manglene som befaringsrunden og tilstandsrapporten avdekker, blir fulgt opp i etterkant, og det synes å være tilfelle. Likevel kan det tenkes at FDV-bygg ville ha tjent på å ha årlige vedlikeholdsplaner og eventuelt periodiske vedlikeholdsplaner. På den andre siden er Rindal en forholdsvis liten kommune med relativt få bygg. Vaktmestrene og FDV-bygg har forholdsvis god kontroll på byggmassen. FDV-bygg bør vurdere om vedlikeholdsplaner og periodiske vedlikeholdsplaner kan være nyttig. Indre vedlikehold og grenseoppgang Econ og Multiconsult (2002:5) mener brukerne av bygningene bør stimuleres til skånsom bruk av bygget og hindre hærverk. De bør dessuten selv påkoste estetiske endringer som ikke er begrunnet i normal slitasje på bygget. Dette taler for at brukerne må ta ansvaret for mesteparten av det indre vedlikeholdet. En samlet vurdering av responstid, kompetanse med mer kan likevel gjøre at grensen mellom brukers og eiendomsforvalters ansvar settes noe annerledes enn det som er vanlig i leiekontrakter i privat sektor hvor utleier normalt har ansvaret for ytre vedlikehold, mens leietaker sørger for det indre vedlikeholdet. På Rindal er dette løst ved at FDV-bygg betaler for fast inventar, mens brukerne er ansvarlige for alt løst inventar og utstyr slik som møbler og vaskemaskiner. Hvis vaktmestrene er i stand til å reparere utstyr gjør de det, men direkte utgifter går på budsjettet til brukeren. Driftspersonalet i en sentralisert organisering slik som FDV-bygg, er ikke ansatt ved den enkelte institusjon, men ved den sentrale driftsavdelingen/ eiendomsenheten som styrer tidsbruken (Econ og Multiconsult 2002:49-50). Man må dermed finne ut hvordan man skal løse behovet for brukertjenester 5. Rindal har ordnet dette ved at kommunen har fastsatt at de ansatte i driftsenheten skal bruke en viss andel av sin tid til å yte brukertjenester. I følge avdelingsingeniør 1 må man akseptere at en del av vaktmestertjenestene er vedlikehold, 5 I undersøkelsen til Econ og Multiconsult (2002:49) anslo kommunene at vaktmesterne brukte fra 20 til 50 prosent av arbeidstida til brukertjenester. Kommunene har løst behovet for brukertjenester på flere måter: 1) Kommunen kan fastsette at de ansatte i driftsenheten skal bruke en viss andel av sin tid til å yte brukertjenester. 2) Institusjonene kan leie inn driftspersonalet. 3) Institusjonene kan leie eksterne på timebasis. 4) Andre ansatte kan yte brukertjenester på timelønnsbasis. 5) Institusjonene kan skaffe en sivilarbeiderstilling. 6) Skoler kan betale elevene for å utføre brukertjenester, eventuelt organisert gjennom elevbedrifter. 9

reparasjon og installasjon av inventar og utstyr. Samtidig må man dempe forventningene om at vaktmestrene kan brukes til alle funksjoner. For eksempel bør lærerne selv låse byggene etter seg og ikke at vaktmesteren må gjøre det (avdelingsingeniør 1). Grenseoppgangen mellom hva som går på FDV-bygg og hva som er brukernes ansvar, synes å være relativt klar. Det kan være hensiktsmessig å dempe forventningene om at vaktmestrene kan brukes til alle funksjoner. Hvordan fungerer vaktmestertjenesten? Vaktmestertjenesten synes å fungere generelt bra. Avdelingsleder beskriver vaktmestrene som meget oppegående og motiverte. Brukerne er tilfredse med vaktmestrene, og bruker 2 mener vaktmesteren på bygget er tilgjengelig, effektiv og holder et høyt servicenivå. Videre er kommunikasjonen mellom ledelsen i FDV-bygg og vaktmestrene bra. Mye er videredelegert nedover i systemet, og vaktmestrene har stor grad av frihet. Hvordan fungerer renholdstjenesten? Renholdstjenesten fungerer greit nok, men har samtidig noen utfordringer også. Blant annet har det vært vanskelig å få tak i vikarer. Bruker 2 opplyser at spesielt i helger, ferier og høytider kan det være for få renholdere på jobb og problematisk å få tak i folk. Derfor kunne renholdsleder tenkt seg en fast ansatt vikar som kan steppe inn ved behov. Imidlertid presiserer avdelingsingeniør 1 at faste vikarer er urealistisk i en såpass liten kommune. Han vet også at større kommuner som Sunndal har såpass stor stab at renholderne takler sykefravær uten innleid vikar. En annen utfordring går på tilstrekkelig fagbrev og opplæring blant renholderne. FDVbygg har derfor satt i gang en kampanje og tilbud om fagbrev som synes å falle i god jord hos de yngre. Med fagbrev vil man kunne få opp statusen på yrket og kvalitetssikre renholdet. FDV-bygg bør fortsette med opplæring og tilbud om fagbrev til renholderne. Kapittel 6 FDV og eiendomsforvaltningen for øvrig Strategi og målsetninger Kommunen bør fastsatte overordnede politisk bestemte mål, prioriteringer, strategier og rammer som eiendomsforvaltningen skal styres etter (NOU 2004:22:13ff). Econ og Multiconsult (2002:30) finner at det er vanlig at ansvar ikke er presisert i skriftlig form. Ofte settes ikke klare mål eller strategier for eiendomsforvaltningen, og hvis det settes mål, er det ofte ingen oppfølging av måloppnåelse eller incitamenter til at målene skal nås. Rindal kommune har heller ikke utformet noen overordnede politisk bestemte mål, prioriteringer og rammer som FDV-bygg skal styres etter. Derimot har FDV-bygg utarbeidet en handlingsplan/ handlingsprogram med konkrete målsetninger. Oppfølgingen av planene og målsetningene skjer gjennom halvårmeldingen og årsmeldingen hvor man svarer om man har oppfylt målene. Hvis man ikke har det, må man forklare hvorfor. Selv om kommunen ikke har overordnede politisk bestemte strategier og mål, virker handlingsplanen som et godt verktøy. Dessuten godkjennes planen av kommunestyret. Kommunen bør likevel vurdere å fastsette overordnede politisk bestemte mål, strategi, prioriteringer og rammer som FDV-bygg og eiendomsforvaltningen skal styres etter. 10

Manglende bevissthet om betydningen av god eiendomsforvaltningen I følge Econ og Multiconsult (2002:2-3) er de aller fleste kommunene lite bevisste om betydningen av god eiendomsforvaltningen, noe som resulterer i at det blant avsettes for lite ressurser til preventivt vedlikehold. Fordi de viktigste beslutningene omkring eiendomsforvaltningen tas på politisk nivå, er det viktig med bevisstgjøring blant politikerne. FDV-bygg og administrasjonen i Rindal kan således bidra til å styrke bevisstheten ved å synliggjøre eiendom som formue og illustrere konsekvenser av mangelfullt vedlikehold i form av høyere levetidskostnader for byggene og dårligere fungerende bygg. Resultater av eventuelle positive tiltak bør FDV-bygg dokumentere. I hvor stor grad den politiske ledelsen i Rindal har kunnskap om eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet er vanskelig å få innblikk uten å snakke med politikerne selv, men i henhold til avdelingsingeniør er kommunikasjonen mellom FDV-bygg og politikerne god. Spesielt etter at FDV-bygg tok med seg formannskapet på befaring rundt om på de kommunale bygningene vet politikerne hvordan tilstanden og vedlikeholdet er. Det er dessuten politikerne som har bevilget penger til renoveringen av Rindal helsetun og nybyggingen på Rindal skole. I tillegg kan forhåpentligvis denne rapporten være med på å styrke bevisstheten rundt å ha en god eiendomsforvaltningen og et planlagt vedlikehold. Administrasjonen og FDV-bygg bør fortsette å jobbe med å bevisstgjøre viktigheten av en god eiendomsforvaltning. ENØK og moderne styringsanlegg FDV-bygg og vaktmestrene er gode, opptatte og oppdaterte på ENØK og strømsparing. Hvert år har de klart å presse ned strømforbruket gjennom ulike ENØK-tiltak. Et viktig tiltak her er en oversikt de kjører over energiforbruket og utetemperaturen på alle bygningene. Når strømforbruket har økt, mens utetemperaturen har gått opp, vet vaktmestrene at det er en feil/ avvik en plass, og de kan rette opp feilen umiddelbart. Imidlertid ønsker vaktmester 2 og vaktmester 3 at de pengene som de har spart på ENØK-tiltak og lavere strømforbruk, skulle ha gått til nye ENØK-tiltak. I stedet føler vaktmestrene at pengene forsvinner ut i det store sluket, noe som er litt demotiverende fordi de ikke får igjen for arbeidet de gjør. Vaktmestrene kunne heller tenkt seg å investere i nye anlegg for varme og ventilasjon. Hvis man vil hente ut mer gevinster gjennom ENØK, kreves nemlig større investeringer. Mye av styringsanleggene for vann, varme og ventilasjon er i likhet med selve bygningsmassen relativ ny, og FDV-bygg og kommunen investerer nå i moderne styringsanlegg på Rindal skole og kommunehuset og flere vil nok komme. Likevel er det i følge vaktmestrene og avdelingsingeniør fortsatt penger å spare ved å investere i nye, moderne anlegg i enkelte bygg 6. Dette viser også undersøkelsene til Econ og Multiconsult (2002:4, 46). Kommuner som har investert i moderne styringsanlegg for vann, varme og ventilasjon, gjerne knyttet til en driftssentral for hvert enkelt bygg eller én sentral for alle bygg, har hatt betydelige innsparinger på driftsbudsjettet i form av lavere arbeidskraft og energi samtidig som inneklimaet har blitt bedre. Kommunen bør fortsette å investere i ENØKtiltak og moderne styringsanlegg for vann, varme og ventilasjon. Data og IT-ferdigheter Avdelingsingeniør 1 ønsker seg flere PC-er ute på bygningene og bedre IT-ferdigheter og mer kunnskap om driftsstyring. Både på vaktmestersida og renholdssida har man havnet litt bakpå 6 På Bolme barnehage blant annet ville en investering på rundt 150 000 kroner være inntjent på cirka tre år i følge vaktmester 3. Kommunen kunne også på sikt ha tjent på å få temperaturovervåkning på en del rom og bygg. Brukerne er stort sett fornøyde med styringsanleggene og ventilasjonen. Unntaket er administrasjonsfløya på Rindal skole hvor lufta er dårlig. Se mer i faktadelen i kapittel 6.2.2. 11

med databruk. Derfor kommer FDV-bygg til å fortsette å kjøre en prosess på dette. Vaktmestrene trenger data til driftsstyring, innkjøp, holde seg faglig orientert og for kommunikasjon gjennom e-post. Spesielt med tanke på fremtidig sentral driftsovervåking er behovet for data stort. Samtidig har vaktmestrene noen PC-er som de bruker aktivt, men potensialet for bedre utnytting av data er ennå til stede. FDV-bygg bør fortsette å styrke ITferdigheter og tilgjengeligheten på PC-er. Gammel bilpark Vaktmester 3 drar frem at bilparken begynner å bli gammel og dårlig. Fortsatt går bilene, men det er mye trøbbel med dem. Blant annet har de en godt benyttet lastebil som vaktmestrene beskriver som knapt lovlig. I tillegg savner de en firehjulstrekker slik at de ikke kjører seg så mye fast som de gjør. I forhold til tidligere drar de mye mer ut, spesielt anlegg som er på mange kontroller. Tabell 9 viser hvilke biler kommunen har, tilstanden og pris på nye biler. Et alternativ som fremkommer av tabellen, er leasing av biler. Kommunen bør vurdere å fornye bilparken. Hvordan sikrer kommunen sine bygninger og verdier? Kommunens bygninger og verdier er sikret på ulike måter. For det første er bygningsmassen forsikret gjennom KLP. Dette behandler vi nærmere i økonomikapittelet. Det andre hovedpunktet går på brannsikkerhet og brannberedskap som av avdelingsingeniør 1 beskrives som meget godt 7. KOSTRA-tall viser at det var null boligbranner per tusende innbyggere i 2006. Gjennomsnittet for kommunegruppe 2 er derimot 1. Imidlertid er landsgjennomsnittet null. Avdelingsingeniør forteller at det er i snitt en brann hvert fjerde år, noe som er lavt. Kommunen har en branntilsynsrapport i året der brannsjefen, sjefen og vaktmestrene for det enkelte bygget og en brannmester for Rindal, Surnadal og Halsa går igjennom det som går på sikkerhet. KOSTRA viser at alle 100 prosent av alle A-objekter 8 har fått tilsyn fra og med 2003 til og med 2006 (tabell 6). Dette er klart høyere enn sammenligningskommunene. I 2006 er gjennomsnittet for kommunegruppe 2 81,7 prosent og for landsgjennomsnittet 85,4 prosent (tabell 7). Rindal følger dermed Brann- og eksplosjonsvernloven (bevl) 11 og 13 som sier at brannvernet skal gjennomføre brannforebyggende tilsyn. Det er også i samsvar med Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn 6-3 som oppgir at kommunen skal sørge for at tilsyn gjennomføres minst én gang hvert år for objekter av type a. Vaktmestrene foretar i henhold til 2-4 i forskriften jevnlig kontroll, ettersyn og vedlikehold av installasjoner, utstyr, konstruksjoner med mer for å forhindre teknisk forfall som kan redusere brannsikkerheten. De sjekker alle branndører, rømningsveier, pulverapparat, brannvarslingsanlegg og alle tekniske ting og skriver ned eventuelle avvik. Dessuten er vaktmestrene brannvernledere på byggene som er i overensstemmelse med forskrift 3-2. Også andel piper som er feiet i 2006, ligger over sammenligningskommunene. Mens andel piper som er feiet i Rindal, ligger på 74,7 prosent, er tilsvarende tall for kommunegruppe 2 58,8 prosent og for landsgjennomsnittet 49,7 prosent (tabell 7). Forskriften 7-3 som tilsier feiing minst én gang hvert fjerde år, ser ut til å bli fulgt. Et dillemma som vi var inne på i kapittel 3, er at avdelingsingeniør for FDV-bygg både er brannsjef og ansvarlig for bygningsmassen. Under et besøk tidligere i år påpekte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap at dette er uheldig. Det blir to hatter på 7 Dette utdypes mer i faktadelen i kapittel 6.2.6. 8 Det er bygninger til opphold for et større antall mennesker hvor brann kan medføre mer enn alminnelig fare for tap av menneskeliv. 12

samme mann fordi brannsjefen skal gi pålegg til bygningssjef som må utføre og betale. Risikoen er at man lettere kan se gjennom fingrene på en del ting. Kommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig at samme person både er brannsjef og ansvarlig for bygningsmassen. Konklusjon Eiendomsforvaltningen synes å være organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte. Økonomien og forvaltningen av økonomien ser ut å være godt ivaretatt, men kommunen kan kanskje vurdere om innkjøpssamarbeidet er lønnsomt, nyttig og hensiktsmessig for FDV-bygg. Eventuelt om innspill fra fagpersoner kan være med på å gjøre innkjøpssamarbeidet bedre. Vedlikehold har til en viss grad vært preget av etterslep og skippertak, men det har bedret seg de to siste årene. Kommunen bør prioritere bygningsmassen og ha et vedlikehold som er verdibevarende, planlagt og forebyggende fordi det lønner seg i det lange løp. Rutinene for vedlikehold synes likevel å fungere bra. En sentral rutine er den årlige tilstandskartleggingen eller befaringsrunden som FDV-bygg kjører på alle de kommunale bygningene, men FDV-bygg kan vurdere om vedlikeholdsplaner kan være nyttig. Videre er FDV-bygg og vaktmestrene opptatte og oppdaterte på ENØK og strømsparing, og kommunen bør fortsette å investere i ENØK-tiltak og moderne styringsanlegg for vann, varme og ventilasjon. Vaktmestertjenesten fungerer også bra, mens renholdstjenesten har noen utfordringer. FDV-bygg har en handlingsplan/ program som virker å være et godt verktøy, men kommunen bør likevel vurdere å fastsette overordnede politisk bestemte mål, strategi, prioriteringer og rammer som FDV-bygg og eiendomsforvaltningen skal styres etter. Kristiansund, 15. november 2007 Distriktsrevisjon Nordmøre IKS Bjarne A. Dyrnes Distriktsrevisor - statsautorisert revisor Marianne Hopmark Hovedrevisor forvaltningsrevisjon Roald Elvegård Forvaltningsrevisor 13

1.0 Innledning Etter forslag fra kontrollutvalget og vedtak i kommunestyret ble det besluttet å iverksette et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen eiendomsforvaltning 9. Prosjektet skal kartlegge eventuelle mangler innen kommunens eiendomsforvaltning og i samråd med de berørte aktører finne realiserbare måter å lukke eventuelle avvik på. Prosjektet gjennomføres i henhold til prinsippene nedfelt i kommunens plan for forvaltningsrevisjon og innenfor standarden for forvaltningsrevisjon 10. Følgende problemstillinger er valgt for prosjektet: Hovedproblemstilling: Hvordan sikrer og ivaretar kommunen sine realverdier? Delproblemstillingene: Kapittel 3: Organisering 1) Er eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte? Kapittel 4: Økonomi 2) Hvordan ivaretas økonomien, og hvordan er ressursbruken, regnskap og budsjett? 3) Hvordan ivaretas leietakerområdet? 4) Hvordan ivaretas forsikringene? Kapittel 5: Vedlikehold 5) Hvordan ivaretar kommunen sine bygninger og eiendommer og hvordan er vedlikeholdet? 6) Har tilstandsrapport og vedlikeholdsplan blitt utarbeidet? 7) Hvordan fungerer vaktmestertjenesten og renholdstjenesten? Kapittel 6: FDV og eiendomsforvaltningen for øvrig 8) Hvordan sikrer kommunen sine bygninger og verdier? 9) Hvordan fungerer eiendomsforvaltningen for øvrig? Slik oversikten over viser er rapporten inndelt i tre temaområder og kapitler: organisering, vedlikehold og økonomi. Hovedproblemstillingen besvares først gjennom delproblemstillingene i de ulike kapitlene før den besvares helhetlig i konklusjonen. Vi mener hovedproblemstillingen er dekt opp av delproblemstillingene. Hvordan eventuelle avvik kan rettes opp på en hensiktsmessig tatt inn i de ulike delproblemstillingene. Med realverdier kan forstås tomter, eiendommer, bygninger, kjøretøyer og anleggsmidler. I denne rapporten avgrenser vi realverdier til først og fremst å gjelde bygninger. 9 Eiendomsforvaltning er et overordnet begrep for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (fvdu) av bygninger og utendørsanlegg. Med utvikling menes aktiviteter som medfører endring av funksjoner (utbedring, ombygging og tilbygging). Eiendomsforvaltning omfatter alle faser i livssyklusen til en bygning fra planlegging, anskaffelse og forvaltning til avvikling (Riksrevisjonen 2005:26). 10 Standarden som heter RSK 001, er fastsatt av styret i Norges Kommunerevisorforbund (NKRF). For mer informasjon se http://www.nkrf.no/kommrev/rsk-001.htm. 14

2.0 Metode 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Revisjonen har blitt gjennomført på bakgrunn av dokumentanalyse, regnskap/ budsjett og intervjuer/ samtaler. Den 2. august 2007 ble et oppstartmøte med Rindal kommune holdt der vi gjennomgikk hvordan vi har tenkt å gjennomføre prosjektet. Etter oppstartsmøtet startet vi umiddelbart med intervjuene. Vi har intervjuet to brukere, tre vaktmestere, renholdsleder, avdelingsingeniør for FDV-bygg, avdelingsingeniør for FDV-anlegg og økonomisjef. De fleste intervjuene har blitt tatt opp og nedskrevet i etterkant. Alle sitater og innspill fra respondentene har blitt godkjent og verifisert av respondentene. Dokumentanalyse innebærer rapport og utredninger på eiendomsforvaltning og vedlikehold. Sentralt her har NOU 2004:22 og en undersøkelse fra Econ og Multiconsult (2002) vært. For andre revisjonskriterier viser vi til litteraturliste og revisjonskriteriene i de tre analysekapitlene. Selv om lover og regler har vært mindre sentralt her har de aktuelle lovene blitt gjennomgått. I tillegg har vi fått interne dokumenter fra kommunen og FDV-bygg slik som for eksempel tilstandsrapporter. Andre data vi har benyttet oss av er KOSTRA og regnskap og budsjett. 2.2 Pålitelighet og gyldighet I følge Jacobsen (2005:213) må også kvalitativ metode settes under et kritisk blikk angående validitet, reliabilitet og generaliserbarhet 11. Thagaard (1998:20) bruker begrepene bekreftbarhet i stedet for validitet, troverdighet i stedet for reliabilitet og overførbarhet i stedet for generaliserbarhet. Dette betyr ikke at vi plasserer de innsamlede dataene under en kvantitativ logikk, men at vi forholder oss kritisk til kvaliteten på dataene. Som forvaltningsrevisorer forholder vi oss først og fremst til bekreftbarhet og troverdighet og i mindre grad til generalisering. 2.2.1 Troverdighet/ reliabilitet Utvelgelsen av respondenter vil kunne si noe om troverdigheten. Utvelgelsen av informanter har ikke vært skjev, men gjort på selvstendig grunnlag uten føringer fra andre. Vi har hatt mulighet til å prate med de vi vil prate med. Avdelingsingeniørene og økonomisjef ble utvalgt på bakgrunn av deres sentrale posisjoner. Brukerne, vaktmesterne og renholder ble plukket ut i fra kriteriene: ansiennitet, ulike type ansvarssted (både skole og sykehjem for eksempel) og stilling. Troverdighet dreier seg også om hvordan intervjuene ble gjennomført. Intervjuerens fysiske nærhet kan føre til at respondenten ikke oppfører seg slik han vanligvis gjør (Jacobsen 2005:143, 226). Intervjuene ble utført på hjemmebanen, nemlig på arbeidsplassen til den 11 Jacobsen (2005:213ff) opererer med intern gyldighet, pålitelighet og overførbarhet eller ekstern gyldighet. Mohr (1995:56) kaller generaliserbarhet for ekstern validitet. Validitet dreier seg om vi har fått tak i det vi ønsker å få tak i og om resultatene oppfattes som riktige og kan bekreftes 11. Reliabilitet handler om resultatene er pålitelige. Vi spør hvordan måleinstrumentene er sammensatt og om det kan være trekk ved selve undersøkelsen som har gitt de resultatene våre. Samtidig som forskeren kan påvirke respondentene, blir også forskeren influert av forholdet til respondentene. Generalisering går på om resultatene er overførbare. 15

enkelte respondent. Dette vil kunne gjøre respondentene mer trygge, og intervjuene gikk også greit og avslappet. 2.2.2 Bekreftbarhet/ validitet Vurdering av bekreftbarhet innebærer blant å vurdere metodologien bak studien (Mason 2002). For å kunne forsvare validiteten må datakildene og analyseformene passe oppgavens problemstillinger. I kapittel 3 om organisering og kapittel 5 om vedlikehold har først og fremst intervjuene vært vesentlige. Vi mener datamaterialet har vært tilstrekkelig til å svare på problemstillingene. For å vurdere økonomiforvaltningen i kapittel 4 har vi benyttet regnskap og budsjett og intervjuer med avdelingsingeniør og økonomisjef. Dette har gitt et godt samlet bilde av økonomiforvaltningen. En måte å styrke validiteten er å sende oppgaven til respondentene slik at de kan komme med kommentarer før den går i trykken (Jacobsen 2005). Respondentene har fått mulighet til å se og rette sine uttalelser og meninger. FDV-bygg og rådmannen har i tillegg fått mulighet til å lese og kommentere et utkast til hele rapporten før den ble trykt. Rådmannen har ikke noen ytterligere kommentarer i henhold til telefonsamtale av 9.11.2007. Han viste til at respondentenes og FDV-bygg har kommet med sine kommentarer. 16

3.0 Organisering av eiendomsforvaltningen Dette kapittelet tar for seg følgende problemstilling: Er eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte? 3.1 Revisjonskriterier 3.1.1 Eier, forvalter og bruker NOU 2004:22:29ff anbefaler en organisering av eiendomsforvaltningen hvor rollene som eier, forvalter og bruker er skilt i fra hverandre. For kommunale bygninger er det mest vanlige at kommunestyret ivaretar eierrollen, et bygge- og eiendomskontor ivaretar forvalterrollen som blant annet innebærer løpende drift og vedlikehold av bygninger, mens de enkelte fagetatene som for eksempel skole, helse og omsorg står for brukerrollen for sine respektive bygninger. Figur 1 Rollene som eier, forvalter og bruker 12 3.1.2 Organisasjonsmodell for eiendomsforvaltningen I følge NOU 2004:22:115ff bør eiendomsforvaltningen være samlet under samme enhet og ha en viss selvstendighet fra den øvrige kommunale forvaltningen for å gi vedlikeholdet og de øvrige sider ved eiendomsforvaltningen et helhetlig, samlet og langsiktig perspektiv. Som et minimum bør eiendomsforvaltningen bli ivaretatt gjennom egne organisatoriske enheter. Kommunens eiendomsfaglige kompetanse bør være samlet på et sted. Eiendomsforvaltningsutvalget (NOU 2004:22:115ff) har videre vurdert hvilken organisasjonsmodell eiendomsforvaltningen bør ha. Fire modeller har blitt vurdert. Den første modellen er kommunal etat som er den mest vanlige modellen blant kommunene i dag. Ulempen her er at lederen for eiendomsetaten i kommunen ikke vil få sin myndighet direkte fra kommunestyret. De tilhørende tjenestene innenfor eiendomsforvaltningen vil kunne være fordelt på ulike enheter i kommunen, og ansvaret for eiendomsforvaltningen er i så fall fordelt mellom ulike ledere. Rådmannen vil ha et overordnet ansvar for de mål og økonomiske rammer som kommunestyret har satt, noe som krever en avveining mellom de ulike 12 Figuren er hentet fra NOU 2004:22:30. 17

virksomheters behov. Å prioritere kortsiktig og akutte behov i form av brukerrettede tjenester fremfor mer langsiktig og lengre vedlikeholdsplaner er en fare i denne avveiningen. Et minimum er derfor at eiendomsforvaltningen samles under en eiendomsetat eller en felles virksomhet som gis et helhetlig ansvar for den operative og taktiske forvaltningen. Den andre modellen er kommunalt foretak, og formålet er å skille ut de enhetene i kommunen som bør oppfattes som mer selvstendige. Det tredje alternativet er interkommunalt selskap som særlig de små kommunene bør vurdere. Fordelen er økt kostnadseffektivitet og kompetanse gjennom et større, mer solid fagmiljø. Det fjerde og siste alternativet er kommunalt aksjeselskap. I tillegg lanserer utvalget en ny organisasjonsmodell, et kommunalt eiendomsselskap med fullt økonomisk ansvar for selskapets eier (kommunen). 3.1.3 Sentralisert modell ECON og Multiconsult (2002) opererer med to modeller for eiendomsforvaltningen, desentralisert modell og sentralisert modell. Med desentralisert modell menes at ansvaret for forvaltningen av byggene er spredt på mange enheter. Den enkelte skole for eksempel har selv ansvaret for drift og vedlikehold av eget bygg. I den sentraliserte modellen er en egen eiendomsenhet opprettet som har ansvaret for drift og vedlikehold av kommunens bygg. Eiendomsenheten kan være organisert som en etat, en avdeling eller som et kommunalt foretak. Enkelte eiendomsenheter har også delt ansvaret mellom en eiendomsenhet og de enkelte institusjonene/ etatene. Dette kalles en delvis sentralisert modell. ECON og Multiconsult (2002: 1, 3) anbefaler at kommunene sentraliserer ansvaret for eiendomsforvaltningen enten til en eiendomsavdeling eller til et kommunalt foretak. Dette gir bedre ressursutnyttelse og en profesjonalisering av eiendomsforvaltningen. Videre blir det lettere å fordele arbeidsbelastningen mellom de driftsansatte. De ansattes spesialkompetanse blir bedre utnyttet, og bedre vilkår for kompetanseoppbygging skapes. Trolig vil man vri ressursbruken over mot verdibevarende vedlikehold ved en profesjonalisering av ansvaret for eiendomsforvaltningen. Motstanden mot å sentralisere ansvaret har vært sterk i kommunene med desentralisert eiendomsforvaltning. Noe av årsaken ligger i at institusjonene mister vaktmesteren som gratisressurs til blant annet å utføre brukertjenester (være altmuligmann) (Econ og Myulticonsult 2002:5). I kommunene med en sentralisert modell har de gitt en eller noen få ansatte i eiendomsenhten hovedansvaret for å betjene ett eller et begrenset antall bygg. Dette kan ses på som en videreføring av det beste i den desentraliserte modellen, nemlig at de driftsansatte har sine egne bygg og en god dialog med institusjonslederne. 3.1.4 Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen En hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen har lagt til rette for god faglig kompetanse på alle nivåer i eiendomsforvaltningen, et godt samarbeid og en god gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekantforholdet mellom eier, forvalter og bruker (NOU 2004:22:13ff). Erfaringer viser at uklare forhold vedrørende forvaltnings- og vedlikeholdsoppgaver i mange tilfeller fører til at oppgaver ikke blir gjort og til konflikter om hvem som har er ansvarlig og hvem som skal ta kostnadene. 18

3.2 Fakta 3.2.1 Organiseringen av eiendomsforvaltningen og FDV i Rindal Eiendomsforvaltningen i Rindal er organisert under FDV-bygg. Ledelsen og administrasjonen består av en enhetsleder eller avdelingsingeniør som vedkommende kalles. Under han er avdelingslederen som er formann for vaktmestrene og jobber i utgangspunktet 50 prosent i administrasjon og 50 prosent som vaktmester. Videre har FDV tre rene vaktmestere og en person i halv stilling som feier og en halv stilling på vedlikehold generelt/ free lance. Totalt er det dermed fire årsverk som vaktmestere. Renholdstjenesten har elleve ansatte fordelt på syv årsverk. Renholdere og ledes av en renholdsleder/ avdelingsleder i 30 prosent administrasjon og 10 prosent renhold. Tilgrensede enheter er FDV-anlegg som i hovedsak driver med drift og vedlikehold av vann, avløp og vei. Denne enheten består også av en avdelingsingeniør (enhetsleder) og en avdelingsleder, samt en uteavdeling. FDV-bygg og FDV-anlegg er samlokalisert på kommunehuset og utgjør sammen med plan, miljø og landbruk det som kommunen kaller ressursområdet (teknisk). Kommunen har en flat struktur og avdelingsingeniørene rapporterer direkte til rådmannen. 3.2.2 Nær tilknytning mellom FDV-bygg og FDV-anlegg Slik som det til dels fremkommer i avsnittet over er FDV-bygg og FDV-anlegg nært tilknyttet. De ligger begge under ressursområdet og er samlokalisert. Når den ene avdelingsingeniøren har ferie, styrer den andre begge enhetene. I tillegg har uteseksjonene i de to avdelingene et felles lager og bygg, dog blir det brukt mest av FDV-anlegg. Videre er feieren i 50 prosent feiing og 50 prosent i Byggavdeling. Han kan derimot brukes der behovet er størst i de to avdelingene. Ved behov kan også arbeiderne ute hjelpe til hverandre selv om dette ofte ikke er mulig. For eksempel ved en vannlekkasje kan vaktmestrene eller feier steppe inn hvis det er lite folk på FDV-anlegg. Samtidig påpeker vaktmester 2 og vaktmester 3 at samarbeidet mellom avdelingene fortsatt kan videreutvikles. 3.2.3 Slå sammen FDV-bygg og FDV-anlegg? Ja til å slå sammen I følge avdelingsingeniør 1 blir avdelingene for atskilt selv om de allerede samarbeider: Vi er en liten organisasjon som nå også arbeider tett, men spørsmålet er om arbeider tett nok. Han ser for seg en modell hvor man atskiller forvaltning og drift. Her ville de to FDV-avdelingene inngå i en felles driftsavdeling og en felles forvaltningsavdeling/ utviklingsavdeling 13. Med en slik ordning hadde man i følge avdelingsingeniør 1 fått mer sambruk av personer og ressurser. Fordi samme person får ansvaret for budsjettet, slipper man kampen mellom bygg og anlegg om hvem som skal ha midlene i budsjettarbeidet. Man vil se mer helheten i det. 13 På utviklingsavdelingen ville en ingeniør være, og på driftsavdelingen ville en ingeniør og en arbeidsleder være. Driftsavdelingen går på den daglige driften med drift og vedlikehold av bygg og anlegg, mens utviklingsavdelingen går mer på planleggingen av det. Eksempelvis vil planleggingen av et nytt ventilasjonsanlegget foreligge utviklingsavdelingen, mens selve utførelsen vil bli foretatt av driftsavdelingen. 19

Vaktmester 2 og vaktmester 3 ønsker også en sammenslåing av de to avdelingene, dog uten å se det i sammenheng med en modell med en forvaltningsenhet og en driftsenhet. Fordelen er mindre administrasjon og mer samarbeid mellom avdelingene. Nei til å slå sammen På den andre siden finnes også gode argumenterer mot å slå sammen. Avdelingsingeniør 2 og vaktmester 1 sier at avdelingene representerer to forskjellige fagområder. Fagområdene er så vidt forskjellig sånn at vi klarer ikke å få det der til å fungere hundre prosent med at en person favner alt (avdelingsingeniør 2). I følge vaktmester 1 vil det tilsvarende gjelde på avdelingsnivå at den som leder avdelingen har god kjennskap og faglig kunnskap i arbeidet. Et annet viktig poeng er at anlegg er selvfinansierende i motsetning til bygg. Anlegg får inntekter og har en helt annen økonomi basert på selvkost. Avdelingsingeniør 2 poengterer at alt blir ikke bedre bare av å slå sammen, men et feilsteg. Dessuten samarbeider avdelingene og prøver å tenke felles hele tida, noe som også fremheves av avdelingsingeniør 1. Avdelingsingeniør avslutter med at driftsavdeling har de diskutert lenge uten at de har funnet det hensiktsmessig å gjøre noe så langt. Dette er tanker de kontinuerlig sysler med. De har ikke gått så dypt inn i materien at han vil gå for det ene eller andre, men synes kanskje det er på sin plass å diskutere dette litt dypere. Som vi kommer inn i neste avsnitt kunne avdelingsingeniør 2 heller tenkt seg for ressursområdet (teknisk sektor) en sektorleder eller en mann/ steg mellom rådmannen og avdelingsingeniør. Spørsmålet er dog lagt til side og en har akseptert ordningen som den er. 3.2.4 En steg mellom avdelingsingeniør og rådmann Avdelingsingeniør 2 er tilfreds med eiendomsforvaltningen og den tonivåmodellen kommunen har, men savner av og til en mann eller et steg mellom avdelingsingeniør og rådmann. Dette gjelder for områder som angår hele teknisk sektor eller ressursområdet som det heter i kommunen. Jeg savner kanskje en person som på vegne av tekniske tjenester, FDV, ressursområdet, kunne ha løftet saker frem (avdelingsingeniør 2). De har prøvd å løse dette gjennom at en person på ressursområdet er med på hvert andre ledermøte, men det fungerer ikke hundre prosent. Avdelingsingeniør 2 presiserer at han ellers har tro på modellen, både den politiske og administrative modellen som ble valgt i Rindal. 3.2.5 Sentralisert organisering Tidligere lå hver vaktmester under hvert enkelt bygg og enhet, og for eksempel var rektor nærmeste leder for vaktmesteren og renholderne på skolen. Det var den tiden liten kontakt vaktmestrene seg imellom, og likeså liten kontakt med Teknisk Etat som det het den gangen. Eiendomsforvaltningen i Rindal ble sentralisert og samlet i 1989 under enheten FDV-bygg. I starten av denne nyorganiseringen var den ideelle tanken at vaktmestrene ble samlet i en vaktmesterpool og sendt ut der behovet var. Siden den gangen har FDV utviklet seg slik at vaktmestrene nå fortsatt er organisert under FDV, men at de har hovedansvaret for hver sine bygg og områder. Alle respondentene, deriblant bruker 1, fremhever viktigheten i at en vaktmester har hovedkjennskap til den enkelte bygningen. En vaktmester som kjenner bygget godt vil være mer effektiv og trygg i arbeidet enn en som ikke kjenner bygget like godt. På spørsmål om eiendomsforvaltningen og vedlikeholdet er organisert slik at bygningene blir ivaretatt på en best mulig måte trekker begge avdelingsingeniørene nettopp frem at dagens sentraliserte ordning med egen FDV-avdeling er den beste organiseringen. I 20