Forvaltningspolitikken som ramme for IKT-politikken Overordnede prinsipper og virkemidler Litt om generelle styringsformer Hva er forvaltningspolitikk Grunnleggende mål og prinsipper Styringsprinsipper i statlig og kommunal sektor Sentrale aktører Ulike typer virkemidler Hvordan utøves dette i praksis Om pensum innen temaet Til dagens forelesning: Et stort pensum å lese på Men slapp av Forvaltningspolitikk og IKT-politikk er et sentralt tema i faget Ikke nødvendigvis vanskelig, men mye temaet er ordrikt Forvaltningspolitikk er et tema som trenger en del modning, det siver inn gradvis Liten advarsel: EU/EØS har kanskje litt for beskjeden plass i pensum, det ligger mer EU, internasjonal forskning og andre internasjonale kilder, bak den norske forvaltningspolitikken enn det pensumtekstene kanskje gir inntrykk av 1 Pensumlitteratur til dagens forelesning Noen spørsmål EFN kapittel 3, fra EMMA til Altinn, historiske trekk For å forstå både hvor mye og hvor lite(!) som endre seg St. meld 19 (2008-2009) Någjeldende generellforvaltningspolitikk St. meld 17 (2006-2007) Någjeldende nasjonal IKT-politikk FAOS, Felles IKT-arkitektur for elektronisk samhandling i offentlig sektor Et begrenset utsnitt av IKT-politikken, som har stor interesse i vårt fag Et knippe myke tiltak for å komme frem til bedre samordnet IKT-bruk i det offentlige Hva er forvaltningspolitikk? Hvem fastlegger statens IKT-politikk Hvor store forskjeller er det på skiftende regjeringer her? Hvor felles/samkjørt er IKT-politikken? Hvordan utøves styringen? Hva er de høyest prioriterte IKT-politiske oppgavene? Hva er (eller beskrives som) de viktigste problemene eller hindringene? Hvilke virkemidler bør brukes for å nå de fastsatte mål? 4 Hva er forvaltningspolitikk? Noen grunnleggende styringsprinsipper Fra FADs nettside: En indirekte form for offentlig politikk som er rettet mot forvaltningens infrastruktur og der en tar sikte på å påvirke innholdet i den utadrettede offentlige politikken gjennom bevisste forandringer i forvaltningen formelle strukturer, prosedyrer og personale. 5 Harde prinsipper (dvs. mer direkte styring, i motsetning til myke prinsipper som kan ses som en mer indirekte påvirkning) Regjeringen ( Kongen ) fastlegger sin egen organisering F eks opprette/nedlegge/slå sammen departementer (men dette kan forutsette endringer i lover med mer) Sektorisering, linjeansvarsprinsippet Det enkelte departement og sektororgan har som utgangspunkt fullt ansvar og myndighet i egen IKT-utvikling og bruk Regjeringskollegiet vil (i praksis) i liten grad overstyre fagdepartementene 6 1
Noen grunnleggende styringsprinsipper Styringsnivåer statlig sektor Harde prinsipper (forts.) [Semi]konstitusjonelt skille mellom staten og kommunen Kommunalt selvstyre Kommuners oppgaver kan styres gjennom lov og forskrift, men statsforvaltningen har ikke generelt instruksjonsmyndighet over kommuner Staten kan bare indirekte grad styre kommunes IKT-bruk Derfor har forskjellige kommuner forskjellige IKT-systemer til å løse samme oppgave (sosialtjeneste, barnehageadm. etc.) Interkommunalt samarbeid er så langt stort sett frivillig 7 Stortinget Lover Budsjettet Innstillinger til Stortingsmeldinger Regjeringskollegiet Kongelig resolusjon og budsjettkonferanser (R-Notat) Finansdepartementet som overordnet budsjettdep. Økonomistyring Fagdepartementene Tildelingsbrev Styringsdialog Direktoratene og underliggende etater Ulike former for styring 8 Hvordan skjer styringen i statsforvaltningen? Typer virkemidler Styringen skjer gjennom blant annet Budsjettprosessen Prop 1 S (Statsbudsjettet, Gul bok, sektormyndighetenes mål som de styrer og styres etter) Årlig tildelingsbrev til departementer og underliggende etater Tildelingsbrev: De pengene et forvaltningsorgan får, sammen med beskrivelse av hva de skal få til innenfor rammen Styringsdialogen: To-veis prosess mellom den som styrer og den som styres Tolkning og operasjonalisering av målene Etatenes egen budsjettstyring Tilbakerapportering utkvittering av tildelingen 9 Harde virkemidler Juridiske lover, forskrifter, med mer Økonomiske Budsjettet og økonomistyring Forretningsmodeller Organisering, arbeidsdeling og administrative tiltak Krav til å utrede økonomiske og administrative konsekvenser Myke virkemidler Kunnskapsbaser og kunnskapsutvikling, kompetanseoverføring, rekrutteringspolitikk Pedagogiske virkemidler Uformell påvirkning gjennom tradisjon og kultur Teknisk regulering er det hardt eller mykt? 10 Typiske forvaltningspolitiske dilemmaer Fag vs. politikk Sektorhensyn vs. samordning/ helhet Sentralisering vs. desentralisering Statlig vs. kommunal oppgaveløsning Tilknytningsformer : Tradisjonell hierarkisk organisering vs. konkurranseutsetting Lik eller ulik organisering for henholdsvis myndighetsutøvelse, tjenesteyting, forretning? Hva er best egnet for å forene ulike mål og hensyn? Gjennomføre politikk, utøve myndighet, være effektiv, forståelig, ivareta rettssikkerhet og personvern, henge med i utviklingen osv, Politiske rammer for norsk eforvaltning Nasjonal IKT -politikk Kommunikasjons politikk Universell utforming Miljø- og klimapolitikk Forvaltningspolitikken : Sektorstyring Linjeansvar, kommunalt sjølstyre Generelle. mål og rammer for IKTpolitikken Prinsipper.. og retningslinjer, organisering & virkemåte Konkrete tiltak. og faktiske endringer Internasjonale trender: EU,.. Næringspolitikk Distriktspolitikk 12 12 2
IKT-politikken, Jf. St. meld. 17 (2006-2007) IKT-politikken, Jf. St. meld. 17 (2006-2007) Fornying av offentleg sektor, auka velferd og betre tenester Brukarvennleg og døgnopen forvaltning Offentlig sektor skal utvikle og tilby elektroniske selvbetjeningsløsninger til innbyggerne og næringsliv Samhandling mellom offentlige virksomheter skal foregå elektronisk for å understøtte effektiv tjenesteproduksjon og elektronisk tjenesteyting Miside.no Meir koordinering: Det må etableres overordna nasjonale rammer for IKT-løysingar med fokus på samarbeid på tvers. Tre hovedområder: Standardisering (krav til hvilke formater etc. som brukes) Etablering av felles IKT-Arkitektur Etablering og gjenbruk av offentlige felles IKT-komponenter/ løsninger (Det siste av de tre områdene kan kanskje sies å nærme seg harde virkemidler, altså en mer direkte styring? 13 14 Rammeverket Felles IKT-arkitektur i offentlig virksomhet (FAOS) (beskrevet i St. mld. 17, s. 121) FAOS - arbeidet Arbeidsgruppe nedsatt av FAD juli 2007 Utarbeide forslag til regjeringens satsning på IKT-arkitektur i offentlig sektor. Fire hovedelementer: Arkitekturmålbilder og prinsipper: Suksessfaktorer, samspill, nasjonale prinsipper Arbeidsprosesser i offentlig sektor: Identifisere sentrale tversgående prosesser, beskrive referanseprosesser Felleskomponenter og gjenbruk av offentlige IKT-løsninger: Identifisere felleskomponenter, modeller for realisering Styring og forvaltning: Foreslå forvaltningsregime for IKT-arkitektur og felleskomponenter Økonomiske og administrative konsekvenser 16 Arkitekturprinsippene Noen (mulige) problemer med fellesløsninger Tilgjengelighet Interoperabilitet Sikkerhet Åpenhet Fleksibilitet Skalerbarhet Enhetlig 1. Fellesløsninger kan kamuflere hvordan staten er organisert og kan derfor motvirke en opplyst forståelse, som basis for demokratisk deltakelse 2. Fellesløsninger kan bli så komplekse at etatene ikke selv vet hvor ansvaret for de enkelte delene faktisk ligger. Kan dette skape uklarhet f eks. i forhold til rettssikkerhet? 3. Fellesløsninger kan skape et konformitetspress, og dermed svekke aksepten for at ulike etater kan ha særskilte behov knyttet til sine spesielle oppgaver 4. Mer inngripende behandling av personopplysninger? 17 18 3
Gjeldende IKT-politiske mål: Prop 1 S 2009-2010 (FAD) St. meld 19 (2008-2009): Ei forvaltning for demokrati og fellesskap Årlig fastlegging av styringsmål i budsjettprosessen http://www.regjeringen.no/nn/dep/fad/dokument/proposisjonar-ogmeldingar/prop/2009-2010/prop-1-s-20092010.html IKT-målene har ligget relativt rolig de seneste årene, videreføring av mål fra St. meld 17 (2006-2007): Eit informasjonssamfunn for alle, bl.a. Felles/samordnet arkitektur Tilgang til elektronisk infrastruktur Digital deltaking og inkludering (digital kompetanse mm) IKT-sikkerhet, elektronisk Id Brukervennlig og døgnåpen elektronisk forvaltning Åpne standarder (HTML, ODF, PDF,..) Viderebruk av offentlig informasjon Universell utforming 19 Verdigrunnlaget: Demokrati, rettsikkerhet, faglig integritet og effektivitet Vektlegger sektor- og linjeansvarsprinsippet, men samtidig samordning og heilskapstenkning Brukerretta og open forvaltning, hensyn til personvernet Gode reglar som er lette å følge, teknologinøytrale og legg til rette for bruk av IKT i saksbehandlinga (automatiseringsvennlig lovgivning?) Understreket arbeid for felles IKT-arkitektur, eid, MinSide med mer. 20 Hvilke virkemidler kan/må (?) brukes Har FAD egentlig virkemidlene for å få til dette? Fastleggelse av standarder Krav til IKT-arkitektur Krav til bruk av fellesløsninger Krav til samordning av løsninger Krav om enklere tilgang og bruk av felles datagrunnlag Bruke budsjettstyring som virkemiddel (for få penger må du Dette innebærer i stor grad pisken som virkemidler (Tilsynelatende) økt vekt på harde virkemidler Bruk av pisken krever Myndighet (formell) og autoritet (at man blir tatt på alvor) Faglig kompetanse til ta riktige beslutninger Riktig = som tilstrekkelig mange tror er fornuftige Lojalitet og oppslutning At det finnes økonomiske og andre ressurser til å gjennomføre dette på en god måte Dette er i stor grad en topp-styrt strategi, som både er krevende og har stor fallhøyde Finnes det alternative strategier? 21 22 Alternativ: Tilby Gulrøtter som smaker bedre enn pisken Historiske sammenhenger mellom forvaltningspolitikken og IKT-politikken Et forvaltningspolitisk dokument kan ikke trumfe grunnprinsippene i forvaltningens organisering og virkemåte: Ansvaret vil fortsatt ligge i de enkelte virksomheter og kommuner Det vil fortsatt være mange målkonflikter (ulike prioriteringer) i ulike departementer og etater Det er krevende å utvikle fellesløsninger som dekker alle behov Standardisering er en krevende prosess som krever høy kompetanse, god teft og mye diplomati Ved å utvikle tilbud om fellesløsninger som det framstår som attraktivt å bruke, vil en kunne få virksomhetene til å velge disse gjennom egenstyrte prosesser (frivillig tilslutning) Forvaltningspolitikken IKT-politikken Periode Visjon og mål Virkemidler Mål for IKT-bruken Typiske Virkemidler 55-70 Vekst i velferdsstaten 70-85 Videreutvikle velferdsstaten 85-95 Brukerorientering, modernisering/ fornyelse Integrasjon av IKT i Standardisering, alle arbeidsprosesser etablering av felles Nye (sam)arbeidsmønstre datagrunnlag 95-2005 Sikre rettigheter og økt valgfrihet Kostnadseffektivitet og rasjonalisering Delegering og desentralisering Målstyring, fristilling og økt konkurranse Økt tilgjengelighet og tjenestekvalitet Rasjonalisering ved automatisering av rutineoppgaver Støtte saksbehandl. og andre kontorfunksjoner Stormaskiner og datasentraler Minimaskiner og individuelt kontorstøtteverktøy Elektroniske tjenesteyting over Internett Endret samhandling forvaltning-innbygger Transformasjon av organisasjoner. 23 4
Hvilken retning går forvaltningen? Hva kan vi lære av historien? Tjenesteintegrasjon Rettssikkerhet Legalitet En byråkratisk forvaltning Uklare beslutningsprosesser Endringer i myndighet og ansvarsforhold? Skjemaer som En moderne forvaltning Gode samspillsløsninger Automatiseringsvennlig regelverk? Infrastrukturperspektiver Felleskomponenter som Forvaltningen som konsern Avklart arbeidsdeling? Felles regelverk? Felles datamodell og databaser som 25 Hvorfor har vi ikke oppnådd de ønskede målene? Manglende tekniske løsninger viktig, men ikke hele forklaringen Forvaltningens struktur sektorisering og desentralisering mm skaper mange problemer Målkonflikter, f eks (intern) effektivisering versus brukerorientering og helhetstenkning Politiske prinsipper og føringer Skiftende politiske prinsipper og prioriteringer Manglende kunnskaper om teknologiens dynamikk Manglende evne til å lære av tidligere feil Organisatoriske og kulturelle forhold Maktperspektivet: departementer og direktorater styres av mennesker med prestisje og egeninteresser 26 Bør IKT-politikken være styrt av den rådende forvaltningspolitikken? Ja, fordi: De overordnede politiske og forvaltningsmessige rammer må også gjelde IKT-bruken og organiseringen av denne Målene og prioriteringer Virkemidler Ansvar og arbeidsdeling IKT-utvikling og bruk må skje innenfor rammen av de generelle prinsippene for forvaltningen Alternativer, som f.eks. et overordnet IKT-departement, ville bryte med grunnleggende sider ved norsk forvaltning (både sektorstyring og forholdet stat-kommune) 27 Bør IKT-politikken være en del av forvaltningspolitikken? Nei, fordi: De overordnede politiske og forvaltningsmessige rammer er uegnet/utilstrekkelig for å fremme eller understøtte en rasjonell bruk av IKT i en svært dynamisk virkelighet IKT skaper nye muligheter Endringer av mål og prioriteringer Nye organisasjonsformer vokser fram Nye virkemidler Mer plump måte å uttrykke argumentet ovenfor på: Forvaltningspolitikk beveger seg for tregt til å være tilstrekkelig relevant for IKT-politikken Forvaltningens IKT-bruk påvirkes av mange flere forhold enn bare forvaltningspolitikken (teknisk utvikling, næringspolitikk, marked og folks vaner etc.) 28 5