FINF 4001 forelesning : Digital forvaltning - Introduksjon Arild Jansen, AFIN 1

Transkript

1 e[lektronisk] Forvaltning Tekniske,, organisatoriske [politiske, kulturelle,..] utfordringer E-forvaltning sentrale Noen historiske tilbakeblikk: Keiserens nye klær? Noen ulike faglige utfordringer Pensumstoff Jansen og Schartum (2008), kap. 1, 3, Storingsmelding 17 ( ) kap. 7 Fad (2008): IKT-Arkitektur for elektronisk samhandling i offentlig sektor: FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 1 egovernment - noen definisjoner The use of information and communication technologies, particularly Internet, as a tool to achieve better government (OECD, 2003, p 63). The use of ICT in public administration combined with organization changes and new skills in order to improve public services and democratic processes and strengthen support to public policies (EU:COM (2003) The Role of egovernment for Europe s Future. Electronic information-based services for citizens (e-administration) with reinforcement of participatory elements (e-democracy) to achieve objectives of balanced e-government (Bertelsmann Foundation 2001, p4) The use by the government of Web-based Internet applications and other Its, combined with processes that implement these technologies, to a) enhance the access to and delivery of government information and services to the public, other agencies, and to government entities; or b) bring about improvements in government to operations that may include effectiveness, efficiencies, service quality, or transformation (US government 2002) FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 2 Politikere eforvaltning illustreres ofte slik E-demokrati Samhandling mellom politikere og det sivile samfunn Innbyggere, næringsliv, sivile samfunn Moderne eforvaltning? Tradisjonell Forvaltning Styring og administrasjon Tjenesteyting og myndighetsutøvelse Forvaltningsorganer Men disse systemene må ha en basis E-demokrati e-service Styring og administrasjon Technical infrastructure Organisational Infrastructure Social and cultural basis FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 3 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 4 Hva kjennetegner denne utviklingen sett utenifra Automatisering av manuelle prosesser Bostøtte,, skatt, trygd, SO, lånekassen,.. Integrasjon av ulike systemer, særlig store databaser Dette innebærer endringer i arbeidsdeling og samhandling mellom innbyggerne og forvaltningen Dette krever automatisering av rettsregler til programkode Endringer i arbeidsdeling mellom etatene og nye samarbeidsformer Dette [kan] innebærer endringer i arbeidsdeling og myndighetsutøvelse Nye interorganisatoriske systemer og tverrsektorient samarbeid Skatt, samordnet opptak, lånekassa Endringer i arbeidsdeling mellom forvaltning og Nye former for samhandling mellom næringsliv som forenkler arbeidet for bedriftene forvaltning og private virksomheter Men dette stiller krav til bedriftenes IKTsystemer Toll, AltInn,.. Nye former for datautveksling og Endringer i samhandlingen mellom innrapportering fra kommunene til forvaltningsnivåer staten Men dette stiller krav til kommunale IKTsystemer og rutiner for datafangst og KOSTRA, Helsenett, behandling FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 5 Nasjonal politikk Den norske IKT-politikken Rammer og mål Forvaltningspolitikken Informasjonspolitikk. Overordnete rammer Sektoransvar og kommunalt sjølstyre Generelle mål. og rammer for IKT-politikken. Prinsipper.. og retningslinjer, organisering & virkemåte Konkrete tiltak og. faktiske endringer. Internasjonale trender, OECD, Næringspolitikk Distrikts-politikk FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 6 AFIN 1

2 IKT-politikken En del av forvaltningspolitikken eller hva? Som ytterpunkter er det formulert to motstridende hypoteser IKT har i hovedsak vært anvendt som et redskap med sikte på å nå de generelle målene i forvaltningspolitikken (verktøyperspektivet) Utvikling, innføring og bruk av IKT har utgjort en betydelig drivkraft og premissgiver for utviklingen av forvaltningspolitikken (teknologiperspektivet) Målet er å avdekke i hvilken grad det har vært en rimelig balanse mellom disse to sett av krefter FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 7 Den norske forvaltningen og IKT Noen generelle trekk Segmentert og sektorisert Det enkelte departement og sektororgan har fullt ansvar og myndighet i egen IKT-utvikling og bruk [Semi]konstitusjonelt skille mellom staten og kommunen Staten kan bare indirekte grad styre kommunes IKT-bruk Interkommunalt samarbeid er så langt stort sett frivillig I hvilken grad har utvikling og bruk av IKT har i stor grad skjedd innenfor disse rammer, dvs. at IKT-utviklingen ikke har endret dette i vesentlig grad FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 8 Slikt begynte det i 1957/58 Emma er startklar FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 9 EMMA en trang fødsel! 1953 Holkortsentralen på Vestlandet etablert 5. april 1956 EMMA AL (Elektronisk Matematikk-maskin) etablert: Ønsket å anskaffe en IBM 650 for blant å beregne skatt Men Finansdepartementet var skeptisk, fordi Statens Rasjonaliseringsdirektorat hadde konstatert at de opplysninger som er lagt fram for Rasjonaliseringsdirektoratet gir ikke tilstrekkelig grunnlag for en vurdering av lønnsomheten av de utgifter det her er snakk om Våren 1958 (7. mai): EMMA beregner skatt av årets inntekt Einar Rose uttaler indignert at man har den freidighet å oppkalle en elektronisk datamaskin etter min kone, og endog erklære at Emma står til disposisjon for hele landet Kommunene var altsåførst ute med åta i bruk EDB i forvaltningen FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 10 Hvem har uttalt dette?? behovet for bedre samordning av arbeidet med planlegging og utvikling av edb-systemer, og spesielt forslag om en felles begreps- og systemstruktur og planleggingssystem. Mens utredningen foreslår et sentralt planleggingssystem for edb-sektoren, vektlegger departementet her at ansvaret for administrativt utviklingsarbeid påligger primært den enkelte institusjon. Det bør derfor ikke gjennomføres sentrale, overordnede ordninger når det gjelder organisering av databehandlingen som medfører vesentlige endringer i dette forhold. Databehandlingsfunksjonene må vurderes som hjelpefunksjoner som det ikke kan være naturlig å ha en for sterkt sentralisert planlegging for. Likeledes dette??: det er ikke tilstrekkelig grunnlag for en beslutning om oppbygging av en integrert systemstruktur i forvaltningen. [..] Utviklingen i retning av større samordning må først og fremst skje gjennom løpende praktisk samarbeid og kontakt mellom de enkelte departementer og institusjoner. [..] EDB er en av flere virkemidler i realiseringen av statsforvaltningens mål, og det er viktig at utviklingen på datafeltet blir tilpasset andre utviklingstiltak av organisatorisk, systematisk og personal-administrativ art. Utsagnet illustrerer på en treffende måte noen av de spørsmålene som det har vært mest strid om i statens IKT-bruk. Se Inst. S. fra nr. 256 ( ) Inst. Fra adm. komiteen om planlegging av databehandling i staten St. mld. 37 ( ) Om planlegging av databehandlingen i forvaltningen FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 11 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 12 AFIN 2

3 E-forvaltning i Norge : 50 år og godt voksen? 1958: EDB-maskiner inn i ligningsarbeidet 1972: Automatisert bostøttesystem 1972: Statens datasentral og Fad og etablert 1981: Etablering av Løsøreregistret i Brønnøysundregistrene (BRREG) 1982: (St. mld 12) Desentralisering av ansvar og myndighet forsterkes : Innføring av Infotrygd og Nortrygd : Teknologien slippes løs 1992: Kongelig res. om norsk IT-standard (OSI profil 1992) : FLID Forenklet og verdiorientert ligning 1999: Sjølmelding over Internett 2004: Fvl., 15a og eforvaltningsforskriften (2004) 2004-: Altinn, MinSide, FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 13 NoU 1978: 48 versus St. mld 12 Noen av forslagene og den skjebne NOU 1978:48 Fad skal ha det overordnede ansvar for statens databehandling Styrke samarbeidet mellom stat og kommune Vekt på å standardisere dataelementer og forenkle mulighetene for utveksling av data på tvers Etablere og vedlikeholde system- og utstyrskatalog Fastlegge felles rammer og modeller for systemutvikling, oversikt over erfaringer med bruk av ulike metoder St mld. 12 ( ) Fad skal ha et initiativtakende rolle, og trekke opp retningslinjer, men ikke kunne gripe inn i enkeltsaker Begrenset samordning eller koordinering, dette skal skje gjennom ordinære politiske og administrative organer. R- direktoratet skal ha en koordinerende for standardisering Hensyn til sikkerhet og sårbar tilsier varsomhet å etablere for omfattende fellesløsninger Opprette et rådgivende datapolitisk råd FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 14 Samordning av grunndata - 30 års jubileum? 1970: Bør personregistret under folketrygden bli et felles nasjonalt register? NoU 1978: 48 offentlig databehandling Opprette felles, offentlig referansearkiv Standardisere dataelementer St. mld. 12 ( ) Regjeringen fulgte ikke dette og støtte av Stortinget 1988:15 Samspill om grunndata Samordning av referansesystemene (metadata?) for registre NoU 1988: 40 Mangel på horisontal samordning behov for bedre datamodeller Felles strategi for forvaltning og utnyttelse av data > 2004 Konkrete samordningsprosjekter metadatabasen hos BRREG ST. mld. 17 ( ) : Felles IKT-arkitetur FOAS-Rapport FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 15 Rettslig regulering som driver eller bremser for utviklingen av forvaltningens IKT-bruk?. Regelverks- (utviklingen) IKT-utvikling Organisering (utviklingen) FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 16 Noen viktige lover av stor betydning for bruk av IKT i norsk forvaltningen Innføring av fødselsnummer i 1964 (Nå i Lov om folkeregistrering fra 1970) Forvaltningsloven (1967) 15a og eforvaltningsforskriften (2004) Lov om offentlig i forvaltningen (1970), erstattet med ny lov i 2004 Rammeavtale ( Dataavtale ) mellom NAF/LO (1976) Arbeidsmiljøloven (1977) Lov om personregistre (1978) Erstattet av Lov om Personopplysninger (2000) Lov om arkiv (1992) Lov om elektroniske signaturer (2001) FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 17 Hva er sammenhengen mellom forvaltningspolitikken og IKT-politikken Forvaltningspolitikken IKT-politikken Visjon og mål Virkemidler Mål for IKT-bruken Typiske Virkemidler Kostnadseffektivitet Rasjonalisering ved Stormaskiner og og automatisering av datasentraler. rasjonalisering rutineoppgaver Fellessystemer Vekst i velferdsstaten Videreutvikle velferdsstaten Brukerorientering og fornyelse Sikre rettigheter og økt valgfrihet Delegering og desentralisering Målstyring, fristilling og økt konkurranse Økt tilgjengelighet og tjenestekvalitet Støtte for saksbehandling og andre kontorfunksjoner Minimaskiner og individuelt kontorstøtteverktøy Integrasjon av IKT i Standardisering, alle arbeidsprosesser etablering av felles nye datagrunnlag. samarbeidsmønstre Konkurranse på fellessystemer Elektroniske tjenesteyting over Internett Endrer samhandling forvaltningen og innbyggerne. Transformasjon av organisasjoner. FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 18 AFIN 3

4 Hva kan vi lære av historia? Hvorfor har vi ikke oppnådd de ønskede målene? Manglende tekniske løsninger viktig, men ikke hele forklaringen Forvaltningens struktur sektorisering og desentralisering mm skaper mange problemer Målkonflikter, f eks (intern) effektivisering versus brukerorientering og helhetstenkning Politiske prinsipper og føringer Skiftende politiske prinsipper og prioriteringer Manglende kunnskaper om teknologien dynamikk Manglende evne til å lære av tidligere feil Organisatoriske og kulturelle forhold Maktperspektivet: departementer og direktorater styres av mennesker med prestisje og egeninteresser Skal IKT-politikken være styrt av rådende forvaltningspolitikken? Ja, fordi: De overordnede politiske og forvaltningsmessige rammer må også gjelde IKT-bruken og organiseringen av denne Målene og prioriteringer Virkemidler Ansvar og arbeidsdeling IKT-utvikling og bruk må skje innenfor rammen av de generelle prinsippene for forvaltningen Et eget, overordnet IKT-departement bryter med grunnleggende sider ved norsk forvaltning (både sektorstyring og forholdet stat-kommune FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 19 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 20.. Bør IKT-politikken være en del av forvaltningspolitikken? Nei, fordi: De overordnede politiske og forvaltningsmessige rammer er uegnet/utilstrekkelig for å fremme eller understøtte en rasjonell bruk av IKT i en svært dynamisk virkelig IKT skaper nye muligheter Endringer av mål og prioriteringer Nye organisasjonsformer vokser fram Nye virkemidler Forvaltningens IKT-bruk er både avhengig av og en del av den generelle IKT-politikken i samfunnet, f eks. Næringspolitikken Digitale skiller Standardisering Sikkerhet og sårbarhet Men mange ønsker seg en mindre fragmentert og mer effektiv forvaltning - men hvordan? Hva er konsekvensene av en mindre fragmentert forvaltning mhp effektivisering, organisering, ansvar, styring, og kontroll? FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 21 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 22 Teoretiske utgangspunkter - 1 Forvaltningen som rasjonelt byråkrati Forståelse av forvaltningen som en byråkratisk organisasjon Veldefinert makt- og styringsstruktur som grunnlag for beslutningsprosesser på ulike nivåer Vekt på at politisk bestemte sektorinteresser skal ivaretas Beslutninger om utvikling og bruk av IKT styres i hovedsak i overensstemmelse med denne struktur Utfordring: Hvilke krav stiller dette til etablering og drift av tverrsektorielt samarbeid og styring av interorganisatoriske systemer FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 23 Teoretiske utgangspunkt - 2: Forvaltningen som moderne Hovedmålet er å tilby teknologisk avanserte og brukervennlig løsninger som betjener publikum og næringslivet Forvaltningens systemer skal spille sammen med tekniske løsninger i næringslivet Teknologiutviklingen legger viktige premisser for IKT-politikken i forvaltningen Forvaltningens IKT-bruk er også et viktig marked (og laboratorium for bransjen) Hva innebærer dette for organisering av IKTutviklingen FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 24 AFIN 4

5 Teoretiske utgangspunkt - 3: Forvaltningen som konsern Hovedmål å sikre befolkningen sine rettigheter gjennom glett tilgjengelige brukertjenester Kostnadseffektivitet og brukerorientering i fokus Styring gjennom regelverket med sikte på å oppfylle folks rettigheter Vekt på overordnet styring: helhetstenkning framfor sektorinteresser Standardisering og samordning Fellesløsninger Hvilke utfordringer vil dette innebære for IKTutviklingen? FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 25 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 26 Lånekassen i brukernes tjeneste Samordna opptak - fra kaos til prisbelønt tjeneste Søknad Søknad med kontonr 6 1 Sentral database m/data fra fra lærestedene 3 Skattedirektoratets m/kontonr m/kontonur + + fødselsnr 2 Kontroll av kontonr LIS Vedtak 7 Kontroll av opptak og betalt semesteravgift Betalingsoppdrag E-post om at vedtak er fattet og kan leses på WEB 4 8 LKs bankforbindelse Kundens bankforbindelse Omfatter saksbehandlingssystemer ved lærestedene, SObasen, registreringsbasen med mer Lokalt opptaks System (FS) Lokalt opptaks System (FS) UNINETT SO sentraldatabase, Registreringsdatabasen, Nasjonal vitnemålsdatabase Universitetet i Oslo WEB/ Front end 5 Kunden leser vedtak og underskriver låneavtale og Gjeldsbrev FINF 4001 forelesning Arild Jansen, KUNDE AFIN 27 Lokalt opptaks System (MSTAS) FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 28 Samordnet Opptak til høgre utdanning: fra kaos til mønstergyldig offentlig tjeneste 1990 : Store køer og svært uoversiktlig bilde behov for et enklere og samordnet opptakssystem Nødvendig med koordinering og organisering Skrittvis prosess: samspill mellom SO sentralt og lokale læresteder Standardisert manuell saksbehandling Fellesloven for U&H-sektoren og samordning av regelverket Etablering av felles datamodell (studiekompetanse, rangering.. Fellestjenester fra SO, integrasjon mot lærestedenes I dag et tilnærmet helautomatisert opptak Data sendes lærestedene Resultatet er en politiker-robust løsning I hvilken grad har helhets(konsernt)- tenkningen vært det styrende hensyn i utviklings- og omstillingsarbeidet FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 29 Hvordan vil en framtidig forvaltning se ut Syn på forvaltningen Perspektiver Tjenesteintegrasjon Rettslige - Rettssikkerhet - Legalitet En byråkratisk forvaltning Uklare beslutningsprosesser? Altinn Endringer i myndighet og ansvarsforhold? Skjemaer som infrastruktur? En moderne forvaltning Sam. Opptak & Lånekassa Gode samspillsløsninger Infrastrukturperspektiver Automatiseringsvennlig regelverk? Felleskomponenter som infrastruktur? Forvaltningen som konsern Avklart arbeidsdeling? Felles regelverk? Felles datamodell og databaser/registre som infrastruktur? FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 30 AFIN 5

6 Åke Grønlund: 12 utfordringer knyttet til å realisere 2eForvaltning Hva er de politiske prioriteringer uklare mål og uklare virkemidler Målformuleringer og målkonflikter Hvordan organisere endringsprosessene Hvordan håndtere parallelle systemer (gammelt og nytt) Fastlegge framtidig teknisk plattform Felles utnyttelse av distribuert informasjon (felles grunndata) Motivasjon Brukbarhet og brukervennlighet av systemene Lønnsomhet hvordan måle denne økt kvalitet Fra monopol til konkurrerende tjenesteytere Håndtere lokale stammefeider, f eks. profesjonsinteresser FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 31 Nilson og Randerup Improvisorisk forandringsarbeid nye arbeidsmåter med samarbeidstøtte Planlagte (forutsatt, anticipated) forandringer Skjer i henhold til planer og bevisste handlinger: topp-styrt Mulighetsbaserte (opportunity, oppfangete forandringer Ikke planlagt, men ofte lokalt initiert men håndteres sentralt og bevisst Forandringer som vokser (emergent) fram Uforutsette forandringer, f eks. ved innføring av ny teknologi Lokalt initiert og lokalt håndtert hva er konsekvensene sentralt? FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 32 Noen mulige scenarier 1. Fellesløsninger kan kamuflere hvor staten er organisert og kan derfor motvirke en opplyst forståelse, som basis for demokratisk deltakelse 2. Fellesløsninger er på vei til å bli så komplekst integrert at etatene ikke sjøl vet hvor ansvaret for de enkelte delene faktisk ligger. Kan dette skape uklarhet f eks. i forhold til rettssikkerhet 3. Fellesløsninger skaper et komformitetspress og kan pulverisere ansvaret for behandling av personopplysninger. FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 33 IKT som spørsmål arbeidsdeling Hvem skal gjøre saksbehandlingsarbeidet i fremtiden? andre forvaltningsorganer? den enkelte bruker/part? saksbehandling private virksomheter? beslutningssystemer? IKT benyttes aktivt for å endre arbeidsdelingen i samfunnet, og dette har klare konsekvenser for hva fremtidens forvaltning vil bli Vi står overfor reelle valg med klare konsekvenser for parter/brukere og arbeidstakere FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 34 Hva går vi mot? Den sjølbetjente forvaltning Den automatiserte (og usynlige) Den Integrerte og diffuse forvaltning Den desentraliserte /distribuerte forvaltningen En privatisert forvaltning <..> Digital forvaltning er endring på flere nivåer og innebærer store politiske utfordringer : Strategisk målorienteringen: Endringer i mål, prioriteringer og innretningen av offentlig sektor Taktisk - organisatorisk : ny samarbeids- og samhandlingsformer og arbeidsdeling mellom offentlige virksomheter Finne en hensiktsmessig organisering og arbeidsdeling Operativt : Endre tjenesteyting, oppgaveutføring og samvirke med borgere og næringsliv mm Utvikle og ta i bruk en tilfredsstillende teknisk infrastruktur og adekvate løsninger Hvilken rolle spiller IKT i denne utviklingen: Styrende muliggjørende eller nøytral? FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 35 FINF 4001 forelesning Arild Jansen, AFIN 36 AFIN 6