FINF H 08 EForvaltningen : politiske visjoner versus dagens realiteter Digital forvaltning. Perspektiver rammeverk mm Arild Jansen, AFIN

Transkript

1 eforvaltning i Norge: Politiske visjoner versus tekniske, organisatoriske og forvaltningsmessige realiteter Temaer: IKT politiske visjoner og mål Dages situasjon muligheter og barrierer Hvordan kan målene når aktuelle virkemidler Litteratur St.mld. 17: Eit informasjonssamfunn for alle., Kap. og 7 St. prp.1 ( ), se FAOS-rapporten: 8/horing---felles-elektronisk-tjenesteytin.html?id=518980&epslanguage=NO Noen spørsmål Hvem fastlegger i realiteten statens IKT-politikk Hva er de mest prioriterte oppgaver i tilknytning til IKT-politikken? Hva framstår som de viktigste barrierene eller utfordringene? Hvilke virkemidler bør brukes for å nå de fastsatte mål? FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 1 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 2 Fads-ministerens prioriteringer (Basert på St. mld ) Fornying av offentleg sektor, auka velferd og betre tenester Brukarvennleg og døgnopen forvaltning Offentlig sektor skal utvikle og tilby elektroniske selvbetjeningsløsninger til innbyggerne og næringsliv Samhandling mellom offentlige virksomheter skal foregå elektronisk for å understøtte effektiv tjenesteproduksjon og elektronisk tjenesteyting Miside.no Meir koordinering Det må etableres overordna nasjonale rammer for IKT-løysingar med fokus på samarbeid på tvers. Tre områder: Standardisering Etablering av felles IKT-Arkitektur Etablering og gjenbruk av offentlige felles IKT-komponenter/ løsninger FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 3 (Målene i dag ) (Nasjonal) IKT-politikk samfunnsnivå St. mld 17: Eit informasjonssamfunn for alle, blant annet : Tilgang til elektronisk infrastruktur Digital deltaking og inkludering (digital kompetanse mm) IKT-sikkerhet.. Offentlig IKT-politikk (Stat og kommune) fra St. prp (FAD -budsjettet), blant annet Brukervennlig og døgnåpen elektr. Forvaltning Elektronisk Id Elektronisk samhandling Opne standarder (HTML, ODF, PDF,..) Viderebruk av offentlig informasjon Fri programvare Universell utforming. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 4 1

2 IKT som forvaltningspolitisk drivar for verdas beste offentlege sektor Heidi Grande Røys, NOKIOS Erfaringar frå nettfenomen som Youtube, Facebook og Myspace må brukast når me skal organisera IKT-bruken i offentleg sektor, Gjennom fornying skal vi sørgje for auka velferd og betre tenester, og vi gjer det i stor grad ved å kople IKT og forvaltningsutvikling. Det har blitt meir delegering, med vekt på mål- og resultatstyring. Budsjettsystemet overlet til den einskilde verksemd å avgjere korleis dei skal nytte IKT i si tenesteyting og myndigheitsutøving. Det har blitt meir konkurranseeksponering og marknadsorientering, [..] fritt brukarval og offentleg stykkprisfinansiering. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 5 FAOS - arbeidet : Mandat Arbeidsgruppe nedsatt av FAD juli 2007 Utarbeide forslag til regjeringens satsning på IKTarkitektur i offentlig sektor. Fire hovedelementer: Arkitekturmålbilder og prinsipper: Suksessfaktorer, samspill, nasjonale prinsipper Arbeidsprosesser i offentlig sektor: Identifisere sentrale tversgående prosesser, beskrive referanseprosesser Felleskomponenter og gjenbruk av offentlige IKT-løsninger: Identifisere felleskomponenter, modeller for realisering Styring og forvaltning: Foreslå forvaltningsregime for IKTarkitektur og felleskomponenter Økonomiske og administrative konsekvenser Om arbeidet, se FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 6 Rammeverket Felles IKT-arkitektur i offentlig virksomhet (FAOS) (beskrevet i St. mld. 17 ) Rapportens hovedkonklusjoner Arkitekturprinsipper Virksomhetsprosesser Felles Komponenter og tjenester Styringsprinsipper Samfunnsøkonomisk nytte av FAOS Rapporten med mer finnes på Fads hjemmeside : 008/horing---felles-elektronisktjenesteytin.html?id=518980&epslanguage=NO FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 7 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 8 2

3 Om arkitekturprinsipper Tilgjengelighet Interoperabilitet Sikkerhet Åpenhet Fleksibilitet Skalerbarhet Enhetlig FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 9 Prinsipp 1: Interoperabilitet Enhver tjeneste som etableres skal designes for interoperabilitet. Samhandlingsevne og potensiale Interoperabilitet deles videre i tre: Organisatorisk interoperabilitet er samordning av arbeidsprosesser og organisatoriske forhold. Semantisk interoperabilitet omhandler hvordan begreper defineres Teknisk interoperabilitet er hvordan de tekniske løsningene samspiller Innebærer mellom annet: Gjenbruk av felles grunndata Felles metadatamodell Offentlige standarder i en referansemodell FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 10 Prinsipp 2: Sikkerhet Enhver tjeneste som etableres skal ha et definert sikkerhetsnivå basert på en risikoanalyse (klassifisering), og være konstruert på en slik måte at nivået kan endres uten betydelig kostnad. Det skal være mulig å heve sikkerheten dersom nye analyser finner det nødvendig. Konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet Prinsippet om interoperabilitet henger nøye sammen med dette. Prinsipp 3: Tilgjengelighet Enhver tjeneste som etableres skal være tilgjengelig for alle etter behov. Med tilgjengelighet mener vi at alle tjenester som realiseres skal være tilgengelig for alle som har bruk for dem, til den tid de har bruk for dem, og på en måte som gjør det mulig for dem å ta tjenesten i bruk. Innebærer blant annet: Universell utforming Standardisert samhandling (system til system) Døgnåpen forvaltning Kanaluavhengighet FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 11 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 12 3

4 Prinsipp 4: Enhetlig Enhver tjeneste som etableres på en slik måte overfor borgerne og mellom virksomheter at etablering og bruk av tjenesten er gjenkjennelig og forutsigbar. Offentlig sektor skal framstå enhetlig i tjenesteytingen overfor innbyggere, næringsliv og offentlige etater imellom. Den funksjonelle bruken skal være gjenkjennbar fra tjeneste til tjeneste. Tjenestene etableres også gjennom samme prosess. Rammene for etablering av en offentlig tjeneste blant annet basert på gjenbruk skal være kjente og forutsigbare. Prinsipp 5: Åpenhet Enhver tjeneste som etableres skal være basert på åpne standarder og løsningene skal være transparente med hensyn på innsyn. Åpenhet om datadefinisjoner og tjenestedefinisjonen (åpne standarder). Tilgang til tjenestenes kildekode eller (dokumentasjon av denne) slik at det er mulig å ha innsyn i hvordan for eksempel vedtak gjøres (rettslige systemavgjørelser). Enhetlig betyr altså ikke samme grafiske utforming og profil, men at det skal være mulig å kjenne seg igjen ved funksjonell bruk. Altså at form og innhold er lik. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 13 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 14 Prinsipp 6: Fleksibilitet Enhver tjeneste som etableres skal være utviklet på en slik måte at gjenbruk av tjenesten i andre sammenhenger og med andre rammevilkår er mulig. Tjenestene skal utvikles og etableres på en slik måte at de i løpet av sin livssyklus skal tåle endringer i bruk, innhold, organisering, eierskap og infrastruktur. Tjenestene skal tåle å tas inn i nye eller endrede arbeidsprosesser. En tjeneste skal også være så fleksibel at den skal kunne benyttes i andre sammenhenger på en enkel måte til lav kostnad. Et godt eksempel er at endrede tekniske plattformer ikke skal gjøre tjenesten ubrukelig eller føre til store omlegginger (for eksempel at operativsystemet på serveren oppgraderes el.l.). FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 15 Prinsipp 7: Skalerbarhet Enhver tjeneste som etableres skal kunne tåle endret bruksmønster i form av endret bruksvolum, bedre utnyttelse av tjenesten, endret tidsaspekt på bruken og økt/redusert datamengde. Tjenesten skal være designet slik at man enkelt kan øke kapasiteten dersom endret bruksmønster krever det. Tjenestene må også være så robuste at de tåler endrede organisatoriske forhold som for eksempel sammenslåing av kommuner eller etater, tjenesteutsetting til private aktører osv. Et eksempel er økt bruk av tjenester tilgjengelig på mobiltelefon. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 16 4

5 Om virksomhetsprosesser Administrative prosesser Tversgående prosesser Sektorspesifikk prosesser Støtteprosesser Eksempler : Lønn, skatt, arbeidsgiveravgift Offentlige anskaffelser Arkiv/saksbehandling Byggsøk Identitetshåndtering og tilgangsstyring (støtteprosess) Gjennom å beskrive disse prosessene på detaljert nivå kan se hvilke oppgaver/funksjoner som kan kandidat for fellesløsninger/felleskomponenter FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 17 Om felleskomponenter IKT-løsninger som ivaretar offentlig sektors behov innenfor spesifikke områder Felleskomponenter som understøtter realiseringen av det overordnede arkitekturmålbildet og de tversgående arbeidsprosessene. Standardisering av et område/funksjon Etablering av totalløsning Anskaffelse av konkret teknisk komponent som inngår i en IT-løsning som skal ivareta behovene til offentlig sektor FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 18 Om styring og forvaltning Forvaltningsregime med tilhørende ansvars- og myndighetsforhold Overlate etablering av felleskomponenter til bestemte offentlige virksomheter i tråd med linjeansvarsprinsippet. Etablere midlertidige prosjektorganisasjoner med oppgave å utvikle og etablere slike løsninger på vegne av fellesskapet, med egne forvaltningsorganisasjoner for hver komponent Oppgavene med analysere, bestemme og etablere felleskomponenter blir lagt til et permanent organ Hvordan skjer styringen av IKT-prosjekter i statsforvaltningen? Styringen skjer gjennom blant annet Budsjettprosessen St. prp, nr 1 Gul bok Årlig tildelingsbrev til departementer og underliggende etater Etatenes egne budsjettprosesser Utkvittering av tildelingen. Noen overordnde dokument St.meld. nr 17 Eit Informasjonssamfunn for alle (FAD) enorge 2009 (FAD) Bruk av åpne IT-standarder og åpen kildekode i offentlig sektor (FAD) +++ FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 19 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 20 5

6 Forslag til styringsprinsipper Styringsmodell trinnvis utvikling 1. Rene silobudsjetter omtale av samhandling i styringsdokumenter 2. Rene silobudsjetter krav til fellesløsninger og samhandling i tildelingsbrev 3. Budsjettmidler for fellesløsninger/ samhandling øremerket i silobudsjett 4. Budsjettmidler for fellesløsninger trukket ut av silobudsjettene adm. og tildeles separat 5. Øremerkede fellemidler i silobudsjett og fellesmidler som adm. og tildeles separat ( kombinasjon av 3 og 4 ) Se Wroldsen på : lysark 17 Hva skjer videre Fad-ministerens tale på IT-tinget : Utdrag : For vi treng å ha kontinuerleg fokus på fornying av offentleg sektor.: Offentleg sektor består av nærmare 700 ulike verksemder med sjølvstendig beslutningsmyndigheit.. Desse 700 investerer store beløp i utvikling av løysingar, og kostnadene aukar frå år til år. Vi må samtidig vere ærlege nok til å innrømme at dei samla IKT-investeringane ikkje gir alle dei ønskte effektane. For verkeleg å ta ut dei store gevinstane, må vi ta grep om samordning. Vi legg planar for å hente ut gevinstane i samordninga av elektroniske tenester, men kor stor autoritet har desse? Dessverre ser vi at styringsmekanismar og fullmaktsstrukturar ikkje fell saman med samordningsambisjonane.. Men kven skal styre denne utviklinga, og korleis? Felles arkitek-turprinsipp i offentleg sektor må vere utforma for gi ei ynskt ret-ning til beste for fellesskapet samtidig som dei er tilpassa det den einskilde verksemd eller sektor har trong for. Men kva for nye felles IKT-løysingar bør etablerast? Og må det etablerast nye styrings- og finansieringsmekanismar? Tør hun, spurde Computerworld på framsida for kort tid tilbake. De kan sitere fornyingsministeren på at ja, hun tør. Men de kan føye til spørsmålet Får ho lov?. Sjølv om alle tykkjer at samordning og felles løysingar på felles problem høyrest bra ut, er det mange nok som protesterer når det begynner å angå dei sjølve. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 21 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 22 St. prp (FAD ) (Målene i dag ) (Nasjonal) IKT-politikk samfunnsnivå St. mld 17: Eit informasjonssamfunn for alle Tilgang til elektronisk infrastruktur Digital deltaking og inkludering (digital kompetanse mm) IKT-sikkerhet.. Offentlig IKT-politikk (Stat og kommune) Brukervennlig og døgnåpen elektr. Forvaltning Elektronisk Id Elektronisk samhandling Opne standarder (HTML, ODF, PDF,..) Viderebruk av offentlig informasjon Fri programvare Universell utforming Mer, se FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 23 Men har hun virkemidlene til å få til dette? Bruk av pisken krever Myndighet og autoritet Faglig kompetanse til ta riktige beslutninger Lojalitet og oppslutning At det finnes økonomiske og andre ressurser til å gjennomføre dette på en god måte Dette er i stor grad en topp-styrt strategi, som både er krevende og har stor fall-høyde Finnes det alternativer (r) strategier?? FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 24 6

7 Alternativ: Tilby Gulrøtter som smaker bedre enn pisken Vi kan ikke vedta oss bort fra grunnprinsipper i forvaltningen organisering og virkemåte Ansvaret vil fortsatt ligge i de enkelte virksomheter og de enkelte kommuner Det vil fortsatt være mange målkonflikter (ulike prioriteringer) i ulike departementer og etater Det er meget krevende å utvikle fellesløsninger som dekker alle behov Standardisering er en krevende prosess som krever høy kompetanse, god teft og mye diplomati Ved å utvikle tilbud om fellesløsninger som det framstår som attraktivt å bruke, vil en kunne få virksomhetene til å velge disse gjennom egenstyrte prosesser La ikke det beste stå i veien for gode. FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 25 Hva kan vi lære av Internett- tilnærmingen i arbeidet med IKT-arkitektur Utgangspunkt i behovet for å knytte sammen ulike nett Basert på lagdeling og horisontal integrasjon Balansere standardisering og fleksibilitet Åpne og minimale fleksible standarder så langt mulig Foreløpige, gradvis forbedringer Vekt på en iterativ og delvis eksperimentell utviklingsstrategi, med stor grad av grasrot-inspirert (bottom-up) filosofi Ikke primært spesifisere, men la løsningene vokse fram basert på eksisterende løsninger så langt mulig Både tekniske og menneskelige aspekter er relevante Standarder og tekniske løsninger er fortsatt knyttet arbeidsprosesser Internet har gradvis fått gjennomslag og vokst gjennom sjølforsterkende effekter (bygget på den eksisterende installert base og positive eksternaliteter, dvs. tilleggseffekter, jf infrastrukturteori ) Det samme må skje med IKT-arkitektur og felles komponenter FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 26 Åke Grønlund: 12 utfordringer Hvordan komme i gang og med hva uklare mål For mye dokumentasjon Hvordan organisere endringsprosessene Hvordan håndtere parallelle systemer (gammelt og nytt) Fastlegge framtidig teknisk plattform Felles utnyttelse av distribuert informasjon (felles grunndata) Motivasjon Brukbarhet og brukervennlighet av systemene Lønnsomhet hvordan måle denne økt kvalitet Fra monopol til konkurrerende tjenesteytere Håndtere lokale stammefeider, f eks. profesjonsinteresser Nilson og Randerup Improvisorisk forandringsarbeid nye arbeidsmåter med samarbeidstøtte Planlagte (forutsatt, anticipated) forandringer Skjer i henhold til planer og bevisste handlinger: topp-styrt Mulighetsbaserte (opportunity, oppfangete forandringer Ikke planlagt, men ofte lokalt initiert men håndteres sentralt og bevisst Forandringer som vokser (emergent) fram Uforutsette forandringer, f eks. ved innføring av ny teknologi Lokalt initiert og lokalt håndtert hva er konsekvensene sentralt? FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 27 FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 28 7

8 E-G den lange og kronglete veien for å bygge en infrastruktur for elektroniske tjenester Noen teser : Den tradisjonelle topp-styrte modellen fungere ikke Endringer (som) skjer lokalt er som regel lite styrt eller ofte ikke planlagte/improviserte Må forstå og utnytte teknologien fleksibilitet Endringer skjer gjennom forhandlinger mellom teknologien intensjoner og forståtte/akseptable muligheter FINF- H 08, 09.Oktober 2008 Arild Jansen. AFIN/UiO 29 8