IKT-politikken og IKT-styring i stat og kommune

Transkript

1 IKT-politikken og IKT-styring i stat og kommune Forvaltningspolitikken som ramme for IKT-politikken IKT-politikken: grunnleggende mål og virkemidler Undersøkelse av IKT-styringen i forvaltningen. Pensum og bakgrunnsstoff St. meld. 19 ( ) (Forvaltningsmeldingen) St. Mld Digital Agenda for Norge, Kap. 1-3, 5-9,11-12, Regjeringens digitaliseringsprogram: Om digitalisering : Se også DIFI nettsider om digitalisering Jansen og Jacobsen : Styringen av den elektroniske forvaltningen i Norge Forelesningsnotatene omfatter også repetisjon av relevant DRI-pensum, dette blir ikke gjennomgått på forelesningen, men still gjerne spørsmål om dette! FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 1

2 Noen sentrale begreper Verdier, politikk og rammebetingelser og prinsipper Nasjonal IKT-politikk versus IKT-politikk for forvaltningen Mål versus virkemidler Strategier, programmer og planer Resultater og effekter/virkninger Er disse begrepene entydige, god forstått og brukt konsekvent i offentlige dokumenter? 2

3 Litt oppvarming Hva forstår dere med forvaltningens IKT-politikk? Hva er sammenhengen mellom forvaltningens IKTpolitikk og den generelle forvaltningspolitikken? Hvem styrer IKT-politikken i forvaltningen - og hvordan utøves denne styringen? Hva tror dere er de viktigste barrierer mot en sterkere digitalisering av norsk forvaltning? FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 3

4 Hva er forvaltningspolitikk? På Fornyings- og administrasjonsdepartementets nettside sto det Forvaltningen skal være et redskap for utøving av sektorpolitikk og tjenesteyting.[..]. Forvaltningspolitikken er et virkemiddel for å ivareta verdier som demokratisk politisk styring, rettssikkerhet i offentlig myndighetsutøvelse, effektiv ressursbruk og måloppnåelse[..]. Forvaltningspolitikken er tverrsektoriell ved at den gir allmenne retningslinjer for utformingen av forvaltningen på tvers av departementssektorer. Den er en indirekte form for offentlig politikk som er rettet mot forvaltningens infrastruktur og der en tar sikte på å påvirke innholdet i den utadrettede offentlige politikken gjennom bevisste forandringer i forvaltningen formelle strukturer, prosedyrer og personale. 4

5 En vanlig forståelse: Hva er elektronisk (digital) forvaltning (eforvaltning egovernment) Bruk av informasjons- og kommunikasjons-teknologier (IKT) sammen med endringer i organiseringen og styring med sikte på å effektivisere, bruker-orientere og demokratisere offentlig sektor. Dette innebærer både fokus på å Å gjøre arbeidet mer raskere og mer rasjonelt (effektivisering) Å forenkle og bedre samhandlingen med borgerne og næringslivet; gjøre forvaltningen bedre (Kvalitet, måloppnåelse ) Å gjøre forvaltningen mer åpen, mer tilgjengelig og øke den demokratiske styringen av offentlig virksomhet (Demokrati) Men i tillegg en næringspolitisk begrunnelse: Norge skal være «best» internasjonalt innen eforvaltning! (Innovasjon) 5

6 Forutsetninger og utfordringer for eforvaltningen Internt fokus i En tilstrekkelig god IT-infrastruktur (kapasitet og kvalitet) forvaltningen Tilstrekkelig og relevant kompetanse og ferdigheter på alle nivåer (utviklere, saksbehandlere, ledelsen, brukerne) Eksistens av relevante funksjoner og tjenester God tilgang til tjenestene (tilgjengelighet, stabilitet, sikkerhet, brukervennlighet, kapasitet,.. ) Generell «e-modenhet» i befolkningen At bruk av tjenestene oppleves som «kostnadseffektive for borgeren (enten tidseffektiv eller kvalitativ bedre) Tillit til de tjenester og systemer som finnes (sikkerhet,.. Hva mener dere??.. Eksternt fokus på omgivelsene 6

7 Noen grunnleggende styringsprinsipper Stortinget vedtar lover, bestemme statens budsjett og kontrollere regjeringen. Fastsetter mål som basis for budsjettet Kontrollerer at målene oppnås, også basert på Riksrevisjonens rapporter Regjeringen (Kongen) fastlegger sin egen organisering F eks opprette/nedlegge/slå sammen departementer (men dette kan forutsette endringer i lover med mer) Sektorisering og linjeansvarsprinsippet Det enkelte fagdepartement og sektororgan har fullt ansvar og myndighet på sitt fagområde, inkludert utvikling og bruk av IKT Regjeringen vil (i praksis) i liten grad overstyre fagdepartementene Men noen generelle føringer legger rammer for IKT-bruken FIN (økonomistyring) og KMD (forvaltingspolitikken) har viktig samordningsroller Det kommunale sjølstyre gjelder også IKT-området, men. 7

8 Noen grunnleggende styringsprinsipper (2) Kommunalt selvstyre [Semi]konstitusjonelt skille mellom staten og kommunene: Staten kan bare indirekte grad styre kommunes IKT-bruk Kommuners oppgaver kan styres gjennom lov og forskrift, men statsforvaltningen har ikke instruksjonsmyndighet over kommuner Derfor har forskjellige kommuner forskjellige IKT-systemer til å løse samme oppgave (eks: økonomi. Byggesak, GIS, skole, etc.) Interkommunalt samarbeid er så langt [stort sett] frivillig Men Staten, dvs. ulike fagdepartementer pålegger kommuner oppgaver og innrapportering som forstyrrer dette bildet, særlig vedr. økonomi, skole, helse og omsorg, miljø og forurensning, plan- og byggesaker,.. Kommunene i regi av KS, og i samarbeid med KMD og DIFI har igangsatt betydelig felles utviklingsarbeid innen IKT. 8

9 Stortinget Lover Budsjettet Styringsnivåer statlig sektor relatert til IKT Innstillinger til Stortingsmeldinger Kontroll av statens virksomhet (Riksrevisjonen) Regjeringskollegiet Kongelig resolusjon og budsjettkonferanser (R-Notat) Finansdepartementet som overordnet budsjettdep. Økonomistyring (SSØ: ) Kommunal og moderniseringsdepartementet Forvaltnings- og IKT-politikk (DIFI: Fagdepartementene Tildelingsbrev årlig, se f. eks Styringsdialog Direktoratene og underliggende etater Ulike former for styring 9

10 Overordnet skisse av forvaltningens IKT-politikk St. Mld Digital Agenda for Norge, Forvaltningspolitikken St. mld 19 ( ) Digitaliseringsrundskrivet, Felles IKT-arkitektur med 7 prinsipper Internasjonale trender: EU, Information Society Kommunikasjonspolitikk Universell utforming.. Generelle mål og rammer for IKTpolitikken Prinsipper og retningslinjer, organisering og virkemåte Overord. økonomi- og budsjett reglement, nye budsjettrutiner,.. Næringspolitikk Miljø- og samfunnsansvar.. Konkrete tiltak og prosjekter 10

11 IT-styring og koordinering på flere nivåer: Rammer Det overordnede nivå, dvs. arbeidet med samordning i regi av Fornyingsdepartementet og DIFI og likeledes Finansdepartementets/SSØ arbeid med økonomistyring, kvalitetssikring og gevinstrealisering. Fagdepartementenes sektorstyring, dvs. fagdepartementenes overordnede styring av IKTutviklingen i underliggende etater/virksomheter; mål, strategier og virkemidler mm. Budsjettstyring Prosjektstyring Etatenes styring av egen IKT-utvikling, dvs. den enkeltes etats planlegging og styring av IKT-løsninger intern, inkludert samhandlingen med andre virksomheter Se

12 Regjeringens prioriteringer Brukervennlig og døgnåpen forvaltning Digitalt førstevalg, sikker digital post og edialog som basis for samhandling med innbyggere og næringslivet Samhandling mellom offentlige virksomheter skal foregå digitalt Mer koordinering Digitaliseringsrundskrivet Skate; er eit samarbeidsråd som skal bidra til samordning, også mellom statlig sektor og kommunesektoren Felles IKT-Arkitektur Standardisering Etablering & gjenbruk av felles IKT-komponenter/ løsninger IKT-sikkerhet Elektronisk ID Felles metadatastrategi 12

13 Sikker digital post og Digital kompetanse og deltakelse Regjeringen har bestemt at løsning for digital post til innbyggere skal tas i bruk av alle statlige forvaltningsorgan som i dag sender post til innbygger på papir, (Frist var første kvartal 2016, se mer : Se også Digital kompetanse er evnen til å forholde seg til og bruke digitale verktøy og medier på en trygg, kritisk og kreativ måte. Digital kompetanse handler både om kunnskaper, ferdigheter og holdninger, se mer FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 13

14 Harde : Typer virkemidler: harde og myke Juridiske _ lover, forskrifter med mer Teknisk regulering, standardisering, arkitektur, fellesløsninger Må lovfestes for kommunene Økonomiske :Budsjett Budsjettet og økonomistyring Fastsette forretningsmodeller (Inntjeningsmodeller) Organisering, arbeidsdeling og administrative tiltak Krav om utredning av økonomiske og administrative konsekvenser Myke Veiledninger, kunnskapsbaser, kompetanseoverføring, rekrutteringspolitikk Pedagogiske virkemidler Ulike typer uformell styring/påvirkning gjennom tradisjon, nettverk, gamle og nye kulturer 14

15 Hvordan skjer IKT-styringen i statsforvaltningen? Styringen skjer gjennom blant annet Rettslig regulering : Se også Budsjettprosessen Regjeringens forslag Stortinget: Statsbudsjett Regjeringen Årlig tildelingsbrev fra departementene til underl. etater Digitaliseringsrundskrivet Styringsdialogen: To-veis prosess mellom styrer og styres Eksempel på tildelingsbrev : Finansdep: tildelingsbrev til underliggende etater KMD: tildelingsbrev til underliggende etater 15

16 !! Litt refleksjon!! Hva lærte dere i første time? Var stoffet mest teori, politikk eller fakta (empiri)? Hva ga forelesningen ikke svar på? Hva ble drøftet i henhold til denne «modellen» : Visjoner og mål Virkemidler (tiltak, innsatser) Resultater/ effekter: planlagte/ ikke planlagte /negative/uønskede 16

17 Undersøkelser av IT-styringen i den norske elektroniske forvaltningen Noen spørsmål Hvordan styrer departementene IKT-bruken i underliggende etater / i egen sektor I hvilken grad oppfattes samhandling som viktig i styringen Hvordan oppfatter departementene betydningen av IKT i egen sektor Hvorfor er det så store forskjeller i styringsformene Hvilke endringer i bruk av virkemidler kan tenkes Undersøkelsen er basert på analyse av budsjettproposisjoner og tildelingsbrev i 2009 og 2010, samt intervjuer i alle departementer. FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 17

18 Hvordan er det store bildet? Stor variasjon i måten IKT-mål, strategier og virkemidler var omtalt i styringsdokumentene IT-styringen er integrert i etatsstyringen Det angis få konkrete mål for IKT-bruken Liten systematikk i hvordan departementenes budsjetter omtaler IKT-prosjekter Fortsatt lite vekt på samhandling på tvers IKT oppfattes på mange områder som et verktøy, ikke som sentral faktor for endring i oppgaveløsning/tjenesteyting Men her er det stor variasjon i forståelsen av IKT s (mulige) funksjoner og oppgaver IT-sikkerhet og beredskap har økende oppmerksomhet Lite direkte fokus på kommunal IKT-bruk FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 18

19 Mange sektorer mangler et IKT-strategisk perspektiv IT-styringen i all hovedsak er integrert i etatsstyringen Vanskelig å rettferdiggjøre innsatser som ikke gir gevinster i egen etat eller sektor Derved forsvinner det langsiktige tverrsektorielle ITstrategisk perspektiv. IKT oppfattes av mange som et verktøy som krever få egne mål og rammer. IKT-strategier på sektornivå vektlegger samordning i egen sektor, og lite samhandling på tvers av forvaltningen Noen eksempler på IT-strategiske virksomheter Kartverket/Norge digitalt, Norsk Helsenett SF, UNINETT, Skatteetaten, AltInn/BRREG, DIFI,.. FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 19

20 Hvorfor er IT-styringen i departementene så mangfoldig? Departementene og sektorene har svært ulik struktur og type underliggende etater Mangfold av oppgaver og kjerneaktiviteter Ulike behov for samhandling med omverdenen Departementene har ulike styringstradisjoner Vekt på målstyring versus aktivitetsstyring eller norm- og verdistyring, elementer av markedsstyring Ytre drivkrefter som påvirker/styrer IKT-bruken Departementene er befolket av mennesker med ulik faglig bakgrunn og erfaring IKT har ulike funksjoner og roller i de enkelte sektorer som tilsier ulike styringstiltak FINF Arild Jansen. AFIN/UiO 20

21 Hvilke funksjoner og roller har IKT i forvaltningen? IKT som (styrbart) verktøy til kontorstøtte, Kan utvikles og saksbehandling, mm styres ved IKT som hjelpemiddel for styring og kontroll tradisjonelle metoder IKT utgjør en (informasjons) infrastruktur for kommunikasjon og tilgang på offentlig informasjon IKT inngår som en forutsetning for tjenesteyting (IKTbaserte produkter og tjenester IKT som basis for samhandling og samarbeid, både internt og ut mot publikum/næringsliv (Web2.0,..).. Utfordrende både og utvikle og å styre, krever også andretilnærminger Hvilke konsekvenser har dette for valg av styring og ledelse FINF-. Arild Jansen. AFIN 21

22 Er strammere og mer sentral styring svaret? Nei, ikke nødvendigvis, men det er behov for klare og forpliktende målbilder som kan danne grunnlag for nødvendig samordning og prioritering Samtidig er det viktig å erkjenne at forvaltningen er mangfoldig, og at IKT har ulike funksjoner og roller i de enkelte virksomheter Det er imidlertid helt nødvendig at ledelsen i departementene forstår disse roller og hvilke styringsutfordringer dette innebærer Hva kan vi lære av arbeidet med særlig de større prosjektene (Skatt, AltInn, LK, NAV, MinSide/eID..),men også de mindre vellykkede.) FINF Arild Jansen. AFIN/UiO 22

23 Alternativ: Tilby gulrøtter som smaker bedre enn pisken Vi kan ikke vedta oss bort fra grunnprinsipper i forvaltningen organisering og virkemåte Ansvaret vil fortsatt ligge i de enkelte virksomheter og de enkelte kommuner Det vil fortsatt være mange målkonflikter (ulike prioriteringer) i ulike departementer og etater Det er meget krevende å utvikle fellesløsninger som dekker alle behov Standardisering er en krevende prosess som krever høy kompetanse, god teft og mye diplomati Ved å utvikle tilbud om fellesløsninger som det framstår som attraktivt å bruke, vil en kunne få virksomhetene til å velge disse gjennom egenstyrte prosesser FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 23

24 Vårt forslag til et overordnet målbilder - 1 Å sikre at virksomhetenes informasjonssystemer må oppfylle fastsatte krav til informasjonskvalitet og informasjonssikkerhet Spesielt viktige at legitime bruker krav til sentrale registre blir avdekket og lagt til grunn Å tilrettelegge for effektiv samhandling med forvaltningens og dens brukere Dette vil avdekke avhengigheter, både innad i forvaltningen og i forhold til omverdenen generelt En bedre forståelse av slike gjensidige avhengigheter vil øke fokus på samhandling rettes mot viktige og prioriterte områder. Dette kan også skape et bedre grunnlag for å prioritere mellom ulike løsninger!!! FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 24

25 Typiske forvaltningspolitiske dilemmaer Faglig hensyn vs. overordnet politikk Sektorhensyn vs. samordning/ helhet Felles standarder eller sektorspesifikke standarder Sentralisering vs. desentralisering Fellesløsninger eller lokale løsninger Statlig vs. kommunal oppgaveløsning Tilknytningsformer : Tradisjonell hierarkisk organisering vs. konkurranseutsetting Lik/ulik organisering for hhv myndighetsutøvelse, tjenesteyting, forretning? Hva er best egnet for å forene ulike mål og hensyn? 25

26 Skal IKT-politikken være styrt av den rådende forvaltningspolitikken? Ja, fordi: De overordnede politiske og forvaltningsmessige rammer må også gjelde IKT-bruken og organiseringen av denne Målene og prioriteringer Virkemidler Ansvar og arbeidsdeling IKT-utvikling og bruk må skje innenfor rammen av de generelle prinsippene for forvaltningen Et eget, overordnet IKT-departement bryter med grunnleggende sider ved norsk forvaltning (både sektorstyring og forholdet stat-kommune FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 26

27 Hvorfor har vi ikke oppnådd de ønskede målene? Manglende tekniske løsninger viktig, men ikke hele forklaringen Forvaltningens struktur sektorisering og desentralisering mm skaper mange problemer Målkonflikter, f eks (intern) effektivisering versus brukerorientering og helhetstenkning Politiske prinsipper og føringer Skiftende politiske prinsipper og prioriteringer Manglende kunnskaper om teknologiens dynamikk Manglende evne til å lære av tidligere feil Organisatoriske og kulturelle forhold Maktperspektivet: departementer og direktorater styres av mennesker med prestisje og egeninteresser.. 27

28 Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter En oppsummering av forskningsbasert kunnskap og evidensbaserte tiltak (Prof. Magne Jørgensen, Simula research laboratory) Hva vil det si at et IKT-- prosjekt er en suksess? Prosjektsuksess handler om å levere avtalt funksjonalitet til avtalt pris og tidspunkt sett fra prosjektledersperspektiv. Denne oppfatningen bør utvides med suksesskriterier fra oppdragsgiver og mottager av produktet. Suksesskriteriene lagt til grunn for denne rapporten er: Levert nytte (kvalitet for brukerne og etaten) Teknisk kvalitet til produktet Kostnadskontroll i prosjektet Tidskontroll i prosjektet Effektivitet i prosjektarbeidet Et prosjekt kan være en suksess mhp en faktor, f eks at all planlagt nytte er oppnådd, men være mindre vellykket på andre faktorer, f eks at det har vært store budsjettoverskridelser og at effektiviteten har vært lav 28

29 Er det forskjell på offentlige og private IKT-prosjekter? Undersøkelser tyder på at det tidligere var forskjeller men dette gjelder ikke nå. Stor variasjon innen offentlig sektor (mhp egenkompetanse kostnadsoverskridelser, grad av nytte,) NB: de fleste off. IKT-prosjekter utføres (i stor grad ) av private konsulenter/programvarehus ( Men forskjell mellom off. og privat sektor hva gjelder : Beslutningsprosser (KS1/2), finansiering (off : budsjett-systemet) Valg av leverandører for prosjekt (Lov om off. anskaffelser, anbud) Off. IKT-fiaskoer er «godt» mediastoff, for lite fokus på off. IKT-suksesser! Arild Jansen. AFIN/UiO 29

30 Utfordringer og årsaker til «fiaskoer» (utdrag) Lav forståelse av kompleksiteten til systemet som skulle lages Liten evne til å stille kvalitetskrav, det vil si dårlig evne til å beskrive og evaluere ikke-funksjonelle krav Problemer med kommunikasjon av krav mellom kunde og leverandør Manglende fokus på integrasjon og god system/portefølje-arkitektur Manglende risiko-ledelse og underestimering av risiko til prosjekter Manglende oppfølging/styring av prosjektene Manglende erfaring hos prosjektledelse, uklarhet i ansvarsforhold Manglende ledelsesfokus, (prosjekter ble sett på som et IKT-prosjekt, ikke et omstillingsprosjekt med IKT-utvikling som virkemiddel [.] Liten evne/mulighet til å evaluere kompetanse til leverandører i anbudsprosess, som fører til valg av inkompetent leverandør 30

31 Kortfattet oppsummering En gjennomgang av forskningen gir at følgende forhold og tiltak synes å øke sannsynligheten for vellykkede IKT-prosjekter Reduksjon i prosjekt størrelse,og dermed ambisjonsnivå per prosjekt, gjennom oppdeling av større satsninger i mindre prosjekter /leveranser Hyppige leveranser underveis i prosjektene Gjennomgående nyttestyring fra konseptanalyse, gjennom prosjektet og hos mottager av leveransene Bedre, utprøvingsbasert evalueringer og valg av leverandører Kontraktstyper som gir riktige insitamenter for leverandør. I særlig grad synes fastpris prosjekter i mange sammenhenger å være uegnet og føre til mindre grad av levert nytte i IKT prosjekter Omfattende medvirkning og god kompetanse fra kunde-siden i prosjektet. Utviklingsprosesser som ser endringer i krav/mål som muligheter for økt nytte av IKT leveransene, inkludert «smidige utviklings-prosesser Risiko og usikkerhetsanalyser for å skaper risiko-bevissthet hos involverte aktører, god risikostyring og sikre at ambisjonsnivå ikke legges for høyt 31

32 DIFI: Toppledere får eget kompetansetiltak i strategisk bruk av IKT 1. IKT som strategisk virkemiddel Hvordan henger virksomhet og teknologi sammen? Toppledernes rolle og ansvar Mulighetsrommet digitalisering gir på et samfunnsnivå 2. Mulighetsrom og samspill Tydeliggjøring av departementenes og direktoratenes rolle Hvordan er situasjonen i dag? Hva er ønsket situasjon? Styring av digitaliseringsprosjekter Ledernes rolle når og på hvilken måte utøve styring? Samspill mellom departementenes og etatenes porteføljestyring og fag-og styringsdialog Se DIFI nettside Svarer disse på utfordringene som Jørgensen drøfter? FINF- 4001, Arild Jansen. AFIN/UiO 32