2 0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 5 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon... 5 1.2 Bakgrunn... 5 1.3 Føremål... 5 1.4 Avgrensing... 6 1.5 Problemstillingar... 6 2 Metode... 6 3 Revisjonskriterium... 7 4 Arkivordninga i Fedje kommune... 9 4.1 Data... 9 4.1.1 Arkivplan og arkivansvar... 9 4.1.2 Arkivrutinar... 9 4.1.3 Tilsyn... 10 4.1.4 Arkivlokala... 11 4.1.5 Depot og avlevering... 11 4.2 Vurdering... 11 5 Sakshandsamingsrutinar... 12 5.1 Data... 12 5.1.1 Førebels svar... 12 5.1.2 Habilitet... 13 5.1.3 Teieplikt... 13 5.1.4 Grunngjeving... 13 5.1.5 Klage- og innsynsrett... 14 5.2 Vurdering... 14 6 Konklusjon og tilråding... 15 7 Referanseliste... 16 Vedlegg: Svarbrev frå rådmann i Fedje kommune datert 02.12.10.
3 0 Samandrag Forvaltningsrevisjonsprosjektet sakshandsamingsrutiner i Fedje kommune er gjennomført av Nordhordland Revisjon IKS på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i sak 25/09. Revisjonen har vurdert følgjande problemstillingar: 1) I kva grad tilfredsstillar arkivtenesta i Fedje kommune sentrale krav i lov, forskrift og arkivplanen i kommunen? 2) I kva grad vert sentrale krav i forvaltningslova ivaretatt i sakshandsamingsprosessen, og utforminga av enkeltvedtak i Fedje kommune? Arkivtenesta i Fedje kommune tilfredsstillar etter revisjonens vurdering i all vesentlighet sentrale krav i lov og forskrift. Kommunen bør likevel ha fokus på arkivtenesta i tida framover, og i den samanheng vil revisjonen rå kommunen til å revidere arkivplanen. Dette arbeidet kan med fordel forankrast i leiargruppa. Revisjonen meiner det er viktig å få på plass samsvar mellom praksis og skriftlege rutinar, for å sikre at arkivet fungerer som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Det er positivt at arkivleiarstillinga er utvida frå 8 % til 20 %. I følgje arkivleiar vil oppfølging av arkivskaparane utanfor sentraladministrasjonen bli prioritert, noko revisjonen meiner er positivt for å sikre systematisk tilsyn med arkivdanninga og arkivoppbevaringa i dei ytre einingane. Sakshandsamarane gir uttrykk for at gradering av dokument i forhold til offentleglova og forvaltningslova kan vere ei utfordring, og gjennomgangen av postjournalen for dei siste tre månadene 1 viser at 1 av 5 dokument var gradert. 2 I lys av den nye Offentleglova som trådte i kraft i 2009, der det mest sentrale føremålet ( ) er å styrkje retten til innsyn i saksdokument i forvaltninga 3, tilrår revisjonen at kommunen bør setje offentleglovgivinga og kommunens graderingspraksis på dagsorden, for å forsikre seg om at kommunen har ein praksis i tråd med krav og intensjonen i offentleglovgivinga. Revisjonen meiner at administrasjonen i det vesentlege ivaretar sentrale krav i forvaltningslova i sakshandsaminga. Sakshandsamarane gjev uttrykk for ein høg bevissthet omkring habilitet og teieplikt, og enkeltvedtaka oppfyllar etter revisjonens vurdering formalkrava gitt i forvaltningslova. 4 1 Inngåande og utgåande post i fellesarkiv perioden 17. august - 17. november. 2 Revisjonen vil presisere at revisjonen ikkje har vurdert om den konkrete bruken av unntaksheimlar er korrekt i desse tilfella, berre kor stor del av dokumenta som vert gradert. 3 http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/lover_regler/retningslinjer/2008/rettleiar-tiloffentleglova.html?id=537812 4 Revisjonen tek atterhald om at konklusjonen er basert på eit avgrensa utval enkeltvedtak frå.
4 Revisjonens tilrådingar: Fedje kommune bør vurdere å revidere arkivplanen. Gjennom revisjon av arkivplanen kan kommunen vurdere eigen praksis i høve til dei skriftlege rutinane, og måla for arkivtenesta. Fedje kommune bør vurdere sin praksis med omsyn til gradering av inngåande og utgåande dokument, for å forsikre seg om at den er i tråd med krav og føremål i offentleglovgivinga. Fedje kommune bør sette fokus på at arkivverdig e-post skal arkiverast på linje med anna arkivverdig materiale, og at førebels svar vert nytta i saker der sakshandsamingstida tek meir enn 4 veker.
5 1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 5 Revisor har vurdert si uavhengighet i forhold til revisjonsoppdraget, og finn ikkje tilhøve som er eigna til å svekke tillit til revisors uavhengighet og objektivitet. Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet Arkivtenesta og er utført i samsvar med kontrollutvalet si bestilling i sak 25/09. Oppstartsmøte vart gjennomført 13.10.09, men datainnsamlinga vart utsett til hausten. 6 1.2 Bakgrunn Arkivet i kommunen kan på mange måtar samanliknast med livsnerva i organisasjonen, og skal fungere som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Arkivet skal ordnast slik, at det på ein trygg og god måte tek vare på juridisk og historisk dokumentasjon for ettertida. Gjennom ein velfungerande arkivteneste, er det også enklare for kommunen å ivareta innbyggjarane sin innsynsrett, og å sikre personvern. Det overordna ansvaret for arkivet er tillagt administrasjonssjefen i kommunen. Riksrevisjonens rapport Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor frå aktualiserar behovet for fokus på arkivtenesta i kommunane. Rapporten dokumenterar manglande sikring og tilgjengeleggjering av arkivmaterialet i kommunal sektor. 7 Forvaltningslova og offentleglova er blant dei viktigaste lovane som regulerer sakshandsaminga i offentlege organ, og skal sikre rettssikkerhet for innbyggjarane, og tillit til den offentlege forvaltninga. Forvaltningsloven stiller visse minstekrav til sakshandsamingsprosessen, og er ein overordna lov som regulerar all sakshandsaming i offentlege organ, så sant ikkje særlover trer i kraft. Offentleglova sikrar innsynsretten, og gir samstundes heimel for å unnta dokument og opplysningar, for å sikre personvern i sakshandsaminga. 1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke om arkiv- og sakshandsamingsrutinane i Fedje kommune er i tråd med sentrale krav i gjeldande lov- og regelverk. Det er m.a. avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet, forvaltninga si dokumentasjon av eiga verksemd og kommunen sitt omdømme. 5 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 6 Rådmann orientert om at prosjektet vart utsatt i e-post datert 08.01.10. Rådmann vart også orinetert om at prosjektet starta opp igjen i e-post datert 05.11.10. 7 Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor :13.
6 Gjennom forvaltningsrevisjon av arkivtenesta og i Fedje kommune, er det eit mål å sette arkivtenesta og på dagsorden, peike på evt. forbetringsområde og på den måten leggje til rette for ein best mogleg praksis. 1.4 Avgrensing Av ressursmessige omsyn, har revisjonen vurdert eit utval krav til arkivtenesta og sakshandsamingsprosessen. Prosjektet er avgrensa til å sjå på systemnivå, og gjeldande rutinar pr. Gjennomgangen av enkeltvedtak omfattar eit utval vedtak fatta i, og postjournal frå dei siste tre månadene (august-november ). Revisjonen vurderar ulike sider av sakshandsamingsprosessen og utforminga av enkeltvedtaka, men ikkje det materielle innhaldet i vedtaka, dvs. sjølve vedtaket og dei juridiske vurderingane vedtaket byggjer på. 1.5 Problemstillingar 1) I kva grad tilfredsstillar arkivtenesta i Fedje kommune sentrale krav i lov, forskrift og arkivplanen i kommunen? 2) I kva grad vert sentrale krav i forvaltningslova ivaretatt i sakshandsamingsprosessen, og utforminga av enkeltvedtak i Fedje kommune? 2 Metode Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Datainnsamlinga er gjennomført i november. Revisjonen har intervjua fem sakshandsamarar, samt teknisk sekretær i kommunen. 8 Referat frå alle intervjua er verifisert, dvs. godkjent av intervjuobjektet Revisjonen har også kontakta to arkivansvarlege utanfor kommunehuset pr e-post, for å få svar på spørsmål relatert til arkivtenesta. Revisjonen har nytta postjournalen for dei siste tre månadene 9, for å identifisere kor stor del av inngåande og utgåande post som vert unntatt offentleg innsyn, og kva heimel det vert vist til. Fedje er ein liten kommune, og talet på enkeltvedtak i løpet av eit år er avgrensa. Revisjonen har vurdert utforminga av enkeltvedtaka i forhold til sentrale krav i forvaltningslova med forskrift. Revisjonen vil presisere at vi ikkje har vurdert det materielle innhaldet i vedtaka, altså dei juridiske vurderingane, men om formalkrava med omsyn til form og innhald er ivaretatt. 10 Konklusjonar basert på data frå eit utval enkeltvedtak og ei avgrensa periode, gir ikkje aleine grunnlag for å generalisere funna til heile organisasjonen. Men data innhenta via intervju med sakshandsamarane styrkar vurderingane frå gjennomgangen av enkeltvedtak og postjournal, og gir ein indikasjon på korleis sentrale krav i forvaltningslov, offentleglov og arkivlova med forskrifter vert følgt opp i sakshandsaminga. Revisjonen har fått god hjelp frå 8 Administrasjonen har sjølv identifisert dei sakshandsamarane som er mest sentrale i høve til sakshandsaminga i kommunen. 9 17. august - 17. november. 10 Sjå Boe (2005:43).
7 administrasjonen gjennom heile prosjektet, og tilsette i arkivtenesta har vore svært hjelpsam i høve til å leggje til rette for datainnsamlinga. Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale 24.11.10. Svarbrevet frå Fedje kommune datert 02.12.10 er lagt ved. 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval slike revisjonskriterium. Revisjonskriterium for arkivtenesta er primært henta frå Arkivlova, Forskrift om offentleg arkiv, Offentleglova og Arkivplanen for Fedje kommune (2004). I følgje Arkivlova 6, skal alle offentlege organ ha eit arkiv, som er sikra slik at dokumenta er sikra som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Det overordna ansvaret for arkivtenesta ligg hos rådmannen, jf. Arkivlova 1-1, og i følgje arkivforskrifta 2-1 skal arkivarbeidet som hovudregel utførast av ei arkivteneste under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. I følgje arkivforskrifta 1-1 har kommunen ansvar for at underliggjande einingar får nødvendig rettleiing og instruksar i samband med arkivdanning og arkivlagring. Kommunen skal til ein kvar tid ha ein ajourført arkivplan, som viser kva arkivet omfattar, reglar og rutinar for arkivdanninga og korleis arkivet er organisert, jf. Arkivforskrifta 2-2. Kommunen skal også ha ein postjournal 11 kor alle inngåande og utgåande dokument som etter Offentleglova 4, er definert som saksdokument, er gjenstand for sakshandsaming og har verdi som dokumentasjon, vert registrert. Hovudregelen i Offentleglova, jf. 3, er slik at saksdokument, journalar og liknande register for organet er ope for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Gradering av dokument krev derfor heimel i Offentleglova eller forvaltningsloven. Følgjande revisjonskriterium er utleda: 1) Arkivet skal vere ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder. 2) Arkivarbeidet skal utførast under dagleg leiing av ein arkivansvarleg, men det overordna ansvaret er lagt til rådmann. Det skal førast tilsyn og gis rettleiing i samband med arkivdanning og lagring, også i underliggjande einingar. 3) Kommunen skal til ein kvar tid ha ein ajourført arkivplan, som viser kva arkivet omfattar, korleis det er organisert og kva rutinar som gjeld. 4) Dei skriftlege rutinane i arkivplanen skal regulere arkivdanninga og kvalitetskontroll av denne. 5) Det skal gjennomførast regelmessig restansekontroll. 6) Kommunen skal ha ein journal som registrerer alle inngåande og utgåande dokument som etter Off.lova 4, er å rekne som saksdokument og har verdi som dokumentasjon. 7) Unntak frå offentleg innsyn skal ha heimel i lov. 11 Offentleglova 10
8 Revisjonskriteria for sakshandsamingsprosessen og utforming av vedtak, er primært henta frå forvaltningslova med forskrift. Forvaltningsloven 11a seier at ei sak skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald. Dersom det gjeld enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar dersom ikkje saka kan avgjerast innan fire veker frå saka er mottatt. I forvaltningsloven 24 heiter det at enkeltvedtak skal grunngis, og grunngjevnad skal gis samstundes med at vedtaket vert truffet. Det heiter også at I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Slik grunngjevnad skal i følgje fvl. 25 vise til dei regler og faktiske forhold vedtaket byggjer på. Hovedhensyn som har vore avgjerande for utøvinga av forvaltningsmessig skjønn bør også nemnast. Fvl. 27 krev at det i underretning om enkeltvedtak, skal gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se dokumenta i saken 6 i fvl. definerar når ein offentleg tenestemann er ugild til å tilretteleggje grunnlaget for ei avgjerd eller avgjere i forvaltningssak. I følgje fvl. 8 avgjer tenestemannen sjølv om han er ugild, men kan også leggjast fram for næraste overordna for avgjerd. Når ein tenestemann er ugild, skal det om nødvendig oppnemnast stedsfortredar for vedkommande, jf. fvl. 9. 13 i fvl. regulerar teieplikta som ein kvar som utførar teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan er bunde av. Følgjande revisjonskriterium er utleda: 1) Kommunen skal som hovudregel nytte førebels svar, dersom henvendelser i saker som gjeld enkeltvedtak, ikkje kan svarast på innan ein månad. 2) Enkeltvedtak skal som hovudregel grunngis, og grunngjevnaden skal vise til heimel, faktiske forhold og bør også vise korleis forvaltningsskjønn har vorte utvist. 3) Det skal opplysast om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten til å sjå dokumenta i saka, saman med enkeltvedtaket. 4) Det skal vere gode rutinar for å gjennomføre habilitetsvurderingar før ei sak vert handsama. 5) Tilsette i kommunen har teieplikt, jf. fvl. 6.
9 4 Arkivordninga i Fedje kommune I følgje Arkivlova 6, er kommunen som offentleg organ, forplikta til å sikre arkiv/dokument som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon for kommunen og tenestemottakarane. Arkiv og dokument skal vere tilgjengeleg, og dokumenta skal vere tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Arkivet kan vere ordna elektronisk og/eller vere papirbasert. 4.1 Data Arkivet i Fedje kommune er papirbasert, men all sakshandsaming i sentraladministrasjonen skjer i sakshandsamingssystemet ACOS WebSak. Inngåande og utgåande dokument vert scanna og lagra elektronisk. Barnehagen har teke i bruk eige elektronisk fagsystem, medan skulen og sjukeheimen framleis oppbevarar elevmapper og pasientmapper i papirbasert arkiv. Sjukeheimen skal ta i bruk Visma Profil frå 2011. Eit elektronisk system for arkivering av elevrelatert materiale er på trappene, men framleis ikkje teke i bruk i skulen. 4.1.1 Arkivplan og arkivansvar Arkivplanen i Fedje kommune er datert 2004, og inneheldt alle dei vesentlege punkta som lov og forskrift krev. Data frå intervju gir uttrykk for at det er avvik mellom organisering av arkivtenesta og rutinar skildra i arkivplan, og den faktiske arkivdanningsprosessen i kommunen på nokre områder. Fleire av sakshandsamarane gir uttrykk for at arkivplanen er for omfattande, og er moden for revisjon. Rådmann har etter loven det overordna ansvaret for arkivet, men har delegert det operative arkivansvaret til arkivleiar i kommunen. Arkivleiarfunksjonen vart utvida frå 8 % til 20 % i. Leiarane ved dei ytre einingane som er eigne arkivskaparar er delegert det løpande ansvaret for arkivarbeidet i sine einingar, dvs. ansvar for arkivdanningsprosessen og at arkivmateriale vert oppbevart forskriftsmessig. 4.1.2 Arkivrutinar 4.1.2.1 Journalføring Kommunen sine rutinar for journalføring og arkivering, er regulert i Forskrift om offentleg arkiv og nedfelt i Arkivplanen for Fedje kommune. Ansvar for å journalføre innkomande og utgåande post for sentraladministrasjonen er lagt til teknisk sekretær. 4.1.2.2 Gradering Postmottaket graderer inngåande dokument, men gradering av utgåande dokument er sakshandsamar sitt ansvar. Sakshandsamar har det overordna ansvaret for gradering av saka. Gjennom intervju vert det gitt utrykk for at gradering av dokument kan vere utfordrande, både med omsyn til kompetansen i høve til unntaksheimlar i lovverket, men også tolking av dette. Det vert gitt uttrykk for at Fedje er ein liten kommune, og at gradering av dokument også har ei etisk side. Det vert gitt uttrykk for at dette er problemstillingar som vert hyppig diskutert blant sakshandsamarane. Ei gjennomgang av postjournalen for perioden 17. august til 17. november, viser at om lag 20 % av journalførte dokument i inngåande og utgåande post er gradert i forhold til offentleg innsyn. I dei tilfella det er vist til heimel i offentleglovgivinga i postjournalen, er det vist til den gamle Offentlighetsloven. I dei andre tilfella er det vist til stikkord som: Unntak
10 for kontroll og reguleringstiltak, Opplysningar underlagt teieplikt, Hovudregel og Unntak for tilsetjingsaker. Det vert opplyst at det vert vist til konkret lovheimel for unntak i sakshandsamingssystemet. Gjennom intervju vert det gitt uttrykk for at det finnes ei teknisk utfordring i koplinga mellom sakshandsamingssystemet og publisering av postliste på internett. Sakhandsamar som vurderer gradering av dokumentet, kan ikkje unnta berre opplysningar, men heile dokumentet frå offentleg innsyn. Det vert gitt uttrykk for at dette kan føre til at for mange dokument vert unntatt offentleg innsyn, i høve til det offentleglovgivinga gir heimel for. 4.1.2.3 Arkivverdig e-post Stadig fleire vender seg til kommunen via e-post, og i mange tilfeller direkte til sakshandsamar. Ein arkivverdig e-post skal journalførast på lik linje med øvrige saksdokument, jf. Forskrift om off. arkiv 3-2. Gjennom intervju kjem det fram at det er ulik praksis for handtering av e-postar. Det er teknisk mogleg å integrere e-postane direkte i sakshandsamingssystemet, men dette vert berre unntaksvis gjort. Dei fleste opplyser at arkivverdig e-post vert skrive ut, og levert til arkivet for journalføring og arkivering, men at dette er eit område kor praksisen kan bli betre. Det vert etterlyst klarare retningslinjer for kva som er arkivverdig e-post og ikkje. 4.1.2.4 Avskriving og restanseoppfølging Når ei sak er avslutta, skal den avskrivast i sakshandsamingssystemet og arkiverast. I følgje arkivplanen, er det sakshandsamar sitt ansvar å avskrive dokumenta, og gi beskjed til arkivtenesta om saker som skal avsluttast og arkiverast. Arkivtenesta si oppgåve er å kvalitetssikre sakshandsamarane sitt arbeid, og gjennomføre restansekontroll. Fleire sakshandsamarar gjev uttrykk for at dei ikkje alltid er flinke nok til å avskrive dokumenta. I følgje intervju ligg ansvaret for å overvake restansane på sakshandsamar sjølv, og arkivtenesta gjennomførar ikkje systematisk restansekontroll av noko slag. Ein restanseliste er ein oversikt over saker som ikkje er ferdigbehandla, eller avskrive i sakshandsamingssystemet. 4.1.2.5 Utlån frå arkivet I følgje Forskrift om offentleg arkiv 3-10 og Arkivplanen for Fedje kommune, skal utlån av mapper registrerast, enten i journalen eller ved hjelp av utlånskort i arkivet. Ved jamne mellomrom skal arkivansvarleg gjennomføre tiltak for å sikre at utlånte mapper vert levert tilbake. Dersom sakshandsamarar treng innsyn i mapper, sørgjer teknisk sekretær eller arkivansvarleg for at det vert tatt kopi av aktuelle dokument frå saksarkivet. I følgje teknisk sekretær vert aldri mapper med originalar lånt ut frå arkivet. Det vert i intervju kjent at det er ulik praksis med omsyn til utlån av saksmapper frå arkivet i ytre einingar. 4.1.3 Tilsyn Arkivleiar har ansvar for tilsyn med arkivdanninga og oppbevaring av arkivverdig materiale i dei ytre einingane. I oppstartsmøte vart det peika på at tilsynsfunksjonen av ressursmessige årsaker ikkje har vore følgt tilfredsstillande opp den seinare tida, spesielt i høve til arkivdanninga og arkivlagringa i dei ytre einingane. I intervju kjem det fram at nytilsett arkivleiar er klar over tilsynsansvaret, men ikkje har hatt høve til å ta tak i tilsynsoppgåva enda. Det vert opplyst at dette er oppgåver som vil bli prioritert i tida framover. I høyringssvaret frå kommunen heiter det at tidlegare arkivleiar melder frå om at det har vore tilsyn med arkiv i dei ytre einingane fleire gonger. Interkommunalt Arkiv Hordaland har vore med på synfaring og har ikkje hatt noko å utsette på fungerande praksis. Årleg tilsyn med ytre einingar er urealistisk og unødvendig.
11 4.1.4 Arkivlokala Arkivmaterialet skal plasserast på ein trygg plass, som sikrar at arkivmaterialet ikkje vert øydelagt eller fjerna. Fjernarkivet i Fedje kommune er plassert i skulen sine lokale. I følgje arkivleiar tilfredsstillar dette arkivlokalet krava til arkivlokale gitt i forskrift. 4.1.5 Depot og avlevering Fedje kommune har avtale med Interkommunalt Arkiv Hordaland om depot for fjernarkivet. Det vert opplyst i intervju, at IKAH tek kontakt med Fedje kommune når det er aktuelt med overflytting av arkivmateriale frå fjernarkivet til depot. Det vert også opplyst at kommunen har relativt lite materiale lagra hos IKAH pr i dag, og at fjernarkivet framleis har god kapasitet. 4.2 Vurdering Fedje kommune har, i tråd med krav i lov og forskrift, ein arkivansvarleg med ansvaret for det operative arkivarbeidet. Kommunen har også ein arkivplan, slik lov og forskrift krev. Revisjonen meiner at kommunen bør vurdere behovet for å oppdatere og revidere arkivplanen, slik at denne vert eit levande dokument og eit verktøy for sakshandsaming og arkivdanning. Ei vurdering av dagens praksis på arkivområdet i forhold til rutinar uttrykt i arkivplanen, viser fleire avvik mellom skriftlege rutinar og praksis. Ved å oppdatere arkivplanen, kan kommunen vurdere korleis arkivtenesta på ein mest mogleg hensiktsmessig måte bør organiserast og kva rutinar som er mest tenelege, i høve til dei måla som skal nås. Ei gjennomgang og oppdatering av arkivplanen vil kunne sette arkivtenesta på dagsorden, slik at kommunen kan utforme rutinar og organisere tenesta, i tråd med dagens behov. For å leggje til rette for at arkivtenesta skal kunne utføre dei oppgåvene dei er pålagt gjennom lov, forskrift og arkivplan, kan det vere hensiktsmessig at arbeidet med arkiv vert forankra i leiargruppa. Arkivlova pålegg også kommunen ansvar for å gi rettleiing, råd og instruksar for arkivarbeidet til underliggjande organ Det vert gitt uttrykk for at det har vore lite tid til å følgje opp arkivskaparane i dei ytre einingane i den seinare tid. Arkivleiarstillinga er frå auka frå 8 % til 20 %. I følgje arkivleiar vil oppfølging av arkivskaparane utanfor sentraladministrasjonen bli prioritert, noko revisjonen meiner er positivt for å sikre systematisk tilsyn med arkivdanninga og arkivoppbevaringa i dei ytre einingane, jf. krava i arkivlovgivinga og Arkivplanen for Fedje kommune. For at arkivet skal kunne fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn, er det viktig at alt arkivverdig materiale vert journalført og arkivert. Trenden er at stadig større del av kommunikasjonen mellom publikum og kommune skjer via e-post. Gjennom intervju vert det gitt uttrykk for at arkivering av e-postar er eit område av arkivdanninga som kan ha eit forbetringspotensiale. Av den grunn meiner revisjonen at kommunen bør sette fokus på at e-post skal sidestilles med brev og øvrige dokument i sakshandsaminga, med omsyn til arkiveringsplikt. Sakshandsamarane gir uttrykk for at gradering av dokument i forhold til offentleglova og forvaltningslova kan vere ei utfordring, og gjennomgangen av postjournalen 12 viser at 1 av 5 12 Inngåande og utgåande post i fellesarkiv perioden 17. august - 17. november.
12 dokument vert gradert i postjournalen. 13 I lys av den nye Offentleglova som trådte i kraft i 2009, der det mest sentrale føremålet ( ) er å styrkje retten til innsyn i saksdokument i forvaltninga 14, tilrår revisjonen at kommunen bør setje offentleglovgivinga og kommunens graderingspraksis på dagsorden, for å forsikre seg om at kommunen har ein praksis i tråd med krav og intensjonen i offentleglovgivinga. Konkret lovheimel for unntak frå offentleg innsyn bør angis på postjournalen, og kommunen bør sikre at det vises til lovheimel i den nye Offentleglova, og ikkje den gamle, slik praksisen er i dag. I følgje kommunens høyringsuttale, vil dette bli retta opp når oppdatert versjon av WebSak vert implementert i januar 2011. Ein viktig del av arkivfunksjonen er å kvalitetssikre sakshandsamingsprosessen, og eit sentralt tiltak i så måte, er bruk av restansekontroll. Pr i dag kvilar ansvaret for oppfølging av restansar utelukkande på sakshandsamar, som har ansvar for eiga restanseliste. Revisjonen meiner at arkivleiinga bør vurdere om regelmessig restansekontroll i regi av arkivtenesta og i tråd med lovkrava, kan vere eit virkemiddel for å sikre at alle saker vert avslutta innan rimeleg tid. For at restansekontroll skal verte eit kvalitetssikringsverktøy, er det avgjerande at avskrivingsrutinane er gode. For at arkivet skal fungere som ein oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase, er det viktig å sikre at arkivmateriale ikkje av ulike årsaker vert borte. Det er positivt at det er etablert rutinar som skal sikre at arkivmapper ikkje kan fysisk fjernast frå sentralarkivet. Arkivleiinga bør forsikre seg om at denne praksisen vert fullt opp, også i dei ytre einingane, utan at revisjonen av den grunn seier at den ikkje gjer det. Rutinar for å sikre at arkivmapper ikkje vert fjerna frå arkivet er viktig, til tross for at Fedje er ein liten og oversiktleg kommune. 5 Sakshandsamingsrutinar Eit grunnkrav til forvaltninga er at den skal ivareta innbyggjarane sin rettsikkerhet, dvs. vern mot urettmessige handlingar frå myndighetene (Boe, 1993:577) Lov og forskrift som regulerar sakshandsaminga, skal sikre gode og riktige avgjerder. Den prosessuelle sida ved forvaltningsretten fokuserar på at saksbehandlinga må vere forsvarleg. Gjennom ein velregulert og dokumentert sakshandsamingsprosess, skal administrasjonen leggje til rette for å ivareta innbyggjarane sin rettssikkerhet og tillit til den offentlege forvaltninga. 5.1 Data 5.1.1 Førebels svar I følgje forvaltningsloven 11 a, skal kommunen normalt gi svar på ei førespurnad som gjeld enkeltvedtak innan fire veker. Særlover som t.d. plan- og bygningsloven, kan stille andre krav til sakshandsamingstid. Dersom spesielle tilhøve gjer at det ikkje er mogleg å kome med eit svar innan rimeleg tid, har den som har henvendt seg, krav på ei førebels tilbakemelding. Førebels svar bør sei noko om kvifor sakshandsaminga vert forsinka, og kva som er forventa sakshandsamingstid. 13 Revisjonen vil presisere at revisjonen ikkje har vurdert om den konkrete bruken av unntaksheimlar er korrekt i desse tilfella. 14 http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/lover_regler/retningslinjer/2008/rettleiar-tiloffentleglova.html?id=537812
13 Revisjonen har bedt sakshandsamar vurdere sin praksis i høve til bruk av førebels svar, og undersøkt i kva grad det er formidla førebels i eit tilfeldig utval saker der dette har vore aktuelt. 15 Gjennom intervju og dokumentanalyse kjem det fram at det er noko ulik praksis, når det gjeld bruk av førebels svar. Fleire av sakshandsamarane seier i intervju, at bruk av førebels svar er eit område som med fordel kan få større merksemd i sakshandsaminga. Revisjonen kan ikkje utelukke at eit førebels svar er formidla munnleg eller eventuelt pr e-post i saker der fristen er overskride, men det er i desse tilfella ikkje journalført i sakshandsamingssystemet. 5.1.2 Habilitet Habilitetsreglane i forvaltningsloven reflekterar grunnleggjande etiske krav til dei som opptrer på vegne av forvaltninga (Eckhoff og Smith, 1999:400). Habilitetsreglane skal hindre at det ligg føre omstende som er eigna til å svekke tilliten til sakshandsaminga og vedtak fatta av offentlege tenestemenn. 6 i forvaltningsloven stiller krav om at ein offentleg tenestemann skal vurdere sin habilitet i samband med saksførebuing og utforming av vedtak. Den tilsette skal sjølv vurdere sin habilitet, eller eventuelt rådføre seg med overordna, og eventuelt overføre aken til næraste overordna. Fedje er ein liten kommune, og samtlege sakshandsamarar revisjonen har intervjua, gjev uttrykk for at det er høg bevissthet knytt til habilitetsproblematikken. Gjennom intervju kjem det fram at habilitetsspørsmål vert hyppig diskutert i uformelle fora, men at det ikkje har vore tema på personalmøte ol. den siste tida. Revisjonen har ikkje gjort systematiske undersøkingar i samband med praktisering av habilitetsvurderingane. 5.1.3 Teieplikt 13 i fvl. pålegg tilsette i kommunen teieplikt med omsyn til informasjon den tilsette tileignar seg i jobbsamanheng, dvs. at dei har plikt til å sørgje for at visse opplysningar ikkje vert kjent. Teieplikta går foran den allmenne innsynsretten. Revisjonen har ikkje undersøkt den faktiske praktiseringa av teieplikten, men om det er internkontrollsystem som reduserar risikoen for at teieplikta vert brote. Intervju med sakshandsamarane gjev uttrykk for det er etablert rutine at alle nytilsette signerar teiepliktskjema ved tilsetting. Teieplikta har ikkje vore tema på personal/leiarsamlingar i seinare tid, men det er planlagt sett på dagsorden i nær framtid. 5.1.4 Grunngjeving Eit enkeltvedtak regulerar innbyggjarane sine rettar og pliktar, og forvaltningslova stiller krav til utforminga av enkeltvedtak. Revisjonen har gjort eit utplukk av enkeltvedtak som er fatta i Fedje kommune i, og vurdert desse i høve til krav stilt i lov og forskrift. Eit enkeltvedtak skal i utgangspunktet vere skriftleg, sjølv om det finnes rom for unntak. I følgje loven skal eit enkeltvedtak som hovudregel grunngjevast skriftleg, og dersom enkeltvedtaket inneber eit avslag, skal det alltid grunngjevast. Grunngjevinga kan fråvikast dersom det er eit positivt vedtak, eller dersom det ikkje er grunn til å tru at partane er misnøgd med innhaldet i vedtaket. Intensjonen med å grunngi enkeltvedtak, er at det skal vere mogleg for innbyggjarar å forstå, etterprøve og klage på vedtaket, og det spissar krava i forhold til sakshandsamar sin bruk av forvaltningsskjønn. I fvl. 23-25, vises det til at grunngjevinga skal innehalde fakta og heimel, men også bør vise til den forvaltningsmessige bruken av skjønn i vurderinga. 15 Perioden oktober-november.
14 Revisjonen sin gjennomgang av enkeltvedtak, viser at vedtaka i all vesentlegheit er grunngitt ved å vise til heimel og fakta, og bruk av forvaltningsskjønn. 5.1.5 Klage- og innsynsrett Fvl. 28 stiller krav om at det vert opplyst om klagerett, klagefrist, kven som er klageorgan, framgangsmåte, samt innsynsrett. Nokre sakshandsamarar nyttar standardformular som ligg i malen i sakshandsamingssystemet, medan andre nyttar statens fellesblankett for klage, der desse opplysningane vert gjort greie for. 5.2 Vurdering Habilitetsvurderingar og teieplikt er sentrale sider ved sakshandsamingsprosessen, og vert ikkje mindre viktig i ein liten kommune som Fedje. Revisjonen synes det er positivt at sakshandsamarane er så medviten habilitetsproblematikken, som dei gir uttrykk for. Habilitetsreglane er først og fremst utforma for å sikre tillit til forvaltninga, men ein må også ta omsyn til dei utfordringar ein streng oppfølging av habilitetsreglane kan ha for ein liten kommune. Revisjonen meiner at habilitetsspørsmål med fordel kan settast formelt på dagsorden med jamne mellomrom, t d. i personalsamlingar. Ved å diskutere habilitetsreglane og praksis knytt til desse, kan kommunen leggje til rette for og oppretthalde ein sunn forvaltningspraksis. Sakshandsamarane gjev også i stor grad uttrykk for at teieplikta vert overholdt. På same måte som habilitetsproblematikken, meiner revisjonen at også teieplikta bør settast på dagsorden t.d. på personalsamlingar el. med jamne mellomrom. Målet er å sikre ein best mogleg forståing for grunngjevinga for, og betydningen av teieplikta. Det er også viktig å vere bevisst og trygg på at samhandling er mogleg også på område med teieplikt. Revisjonen synast det er positivt at kommunen planlegg å sette teieplikta på dagsorden for leiarar og tillitsvalte i nær framtid, og rår kommunen å vurdere slikt tiltak for alle tilsette. Eit mellombels svar til innbyggjarane som vender seg til kommunen, og som må rekne med lengre sakshandsamingstid enn fire veker, er god forvaltningsskikk, og heimla i loven. Bruk av førebels svar er m.a. eit tiltak for å sikre tillit til forvaltninga og kommunen sitt omdømme. Revisjonen merkar seg at fleire av sakshandsamarane gir uttrykk for at bruk av førebels svar er eit område kor det kan vere rom for forbetring i sakshandsamingsprosessen. Det er ikkje usannsynleg at søkjar er orientert om status og forventa sakshandsamingstid via telefon eller personleg oppmøte. Revisjonen meiner likevel at bruk av førebels svar bør på dagsorden, slik at ein sikrar at alle sakshandsamarane nyttar førebels svar, i saker kor sakshandsaminga av ulike grunner vert forseinka. Det er avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet at vedtaka er utforma på ein måte som gjer dei etterprøvbare og forståeleg. Det er positivt at det utval av enkelvedtak fatta i, som revisjonen har sett på, gir uttrykk for at utforminga av enkeltvedtak er i tråd med lovkrava, med omsyn til form og innhald. Det er også avgjerande for innbyggjarane sin rettssikkerhet, at det vert opplyst om klageadgang og innsynsrett. Dette er ein praksis som synast å vere tilfredsstillande.
15 6 Konklusjon og tilråding Arkivtenesta i Fedje kommune tilfredsstillar etter revisjonens vurdering i all vesentlighet sentrale krav i lov og forskrift. Kommunen bør likevel ha fokus på arkivtenesta i tida framover, og i den samanheng vil revisjonen rå kommunen til å revidere arkivplanen. Dette arbeidet kan med fordel forankrast i leiargruppa. Revisjonen meiner det er viktig å få på plass samsvar mellom praksis og skriftlege rutinar, for å sikre at arkivet fungerer som ei oppdatert og tilgjengeleg informasjonsbase for sakshandsaming og offentleg innsyn. Det er positivt at arkivleiarstillinga er utvida frå 8 til 20 %. I følgje arkivleiar vil oppfølging av arkivskaparane utanfor sentraladministrasjonen bli prioritert, noko revisjonen meiner er positivt for å sikre systematisk tilsyn med arkivdanninga og arkivoppbevaringa i dei ytre einingane. Sakshandsamarane gir uttrykk for at gradering av dokument i forhold til offentleglova og forvaltningslova er ei utfordring, og gjennomgangen av postjournalen for dei siste tre månadene 16 viser at 1 av 5 dokument vert gradert. 17 I lys av den nye Offentleglova som trådte i kraft i 2009, der det mest sentrale føremålet ( ) er å styrkje retten til innsyn i saksdokument i forvaltninga 18, tilrår revisjonen at kommunen bør setje offentleglovgivinga og kommunens graderingspraksis på dagsorden, for å forsikre seg om at kommunen har ein praksis i tråd med krav og intensjonen i offentleglovgivinga. Revisjonen meiner at administrasjonen i det vesentlege ivaretar sentrale krav i forvaltningslova i sakshandsaminga. Sakshandsamarane gjev uttrykk for ein høg bevissthet omkring habilitet og teieplikt, og enkeltvedtaka oppfyller etter revisjonens vurdering formalkrava gitt i forvaltningslova. 19 Revisjonens tilrådingar: Fedje kommune bør vurdere å revidere arkivplanen. Gjennom revisjon av arkivplanen kan kommunen vurdere eigen praksis i høve til dei skriftlege rutinane, og måla for arkivtenesta. Fedje kommune bør vurdere sin praksis med omsyn til gradering av inngåande og utgåande dokument, for å forsikre seg om at den er i tråd med krav og føremål i offentleglovgivinga. Fedje kommune bør sette fokus på at arkivverdig e-post skal arkiverast på linje med anna arkivverdig materiale, og at førebels svar vert nytta i saker der sakshandsamingstida tek meir enn 4 veker. Isdalstø, 3. desember NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 16 Inngåande og utgåande post i fellesarkiv perioden 17. august - 17. november. 17 Revisjonen vil presisere at revisjonen ikkje har vurdert om den konkrete bruken av unntaksheimlar er korrekt i desse tilfella. 18 http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/lover_regler/retningslinjer/2008/rettleiar-tiloffentleglova.html?id=537812 19 Revisjonen tek atterhald om at konklusjonen er basert på eit avgrensa utval enkeltvedtak frå.
16 7 Referanseliste Arkivplan for Fedje kommune (2004) Boe, Erik (2005). Grunnleggende juridisk metode. En introduksjon til rett og rettstenkning. Oslo: Universitetsforlaget Boe, Erik (1993): Innføring i juss. Statsrett og forvaltningsrett. Bind 2.Oslo: Tano. Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind (1999): Forvaltningsrett Oslo: Tano Aschehoug. Forskrift om offentleg arkiv Forskrift om offentleglova Krav til arkivlokaler. En veiledning for offentlige organer. Riksarkivaren (2007) Lov om arkiv (Arkivlova) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Forvaltningsloven). Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (Offentleglova) Meir opne kommunar og fylkeskommunar med ny offentleglov, brev fra KRD av 21.11.2008. Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor, Riksrevisjonen ()
17 Vedlegg 1 Svarbrev frå Rådmann Fra: Jan Torry Sande Sendt: 2. desember 10:07 Til: Lisbeth Toppe Alvær; Dagrun Gunnarson; Vidar Bråten; Grete Herøy; Haldis Waage; Øyvind Tolleshaug Emne: Forvaltningsrevisjon på Fedje Til: Frå: Nordhordland Revisjon IKS V/ Lisbeth Toppe Alvær Fedje Kommune V/ Jan Torry Sande TILBAKEMELDING FRÅ ARKIVLEIAR Rapporten er grundig i mine auge. Nokre kommentarar ønskjer eg likevel å kome med: 1) Gradering (Side fem i rapporten). Sitat frå rapport: At om lag 20% av dokumenta vert gradert i postjournalen, kan vere ein indikasjon på at kommunen sin praksis ikkje er i overenstemmelse med føremålet i offentleglovgivinga, utan at revisjonen har vurdert den konkrete bruken av unntaksheimlar. Påstanden er grei, men det hadde vore ønskjeleg med ei grunngjeving på kvifor 20% er mykje. Kva er vanleg prosent hjå ein kommune som har god praksis på feltet? Eg trur det er klokt å ha dette med. Sitat frå rapport: Konkret lovheimel for unntak frå offentleg innsynbør angis på postjournalen, og kommunen bør sikre at det vises til lovheimel i den nye Offentleglova, og ikkje den gamle, slik praksis er. Vår praksis har med at vår Websak-versjon er svært gamal og oppdatert versjon kjem i januar 2011. Då vil henvisning til ny offentleglov kome på plass. 2) dei ytre einingane Arkivleiar Jan Torry Sande har hatt denne rolla i mindre enn eit år. Dette er årsaka til at det i rapporten kan verke som om dei ytre einingane ikkje har tilfredsstillande arkiv var at arkivleiar sjølv enno ikkje hadde vore å sett og svarte utifrå det. Haldis Waage, som har hatt funksjonen som arkivleiar fram til januar, melder frå om at det har vore tilsyn med arkiv i dei ytre einingane fleire gonger. Interkommunalt Arkiv Hordaland har vore med på synfaring og har ikkje hatt noko å utsette på fungerande praksis. Årleg tilsyn med ytre einingar er urealistisk og unødvendig. 3) Faktafeil i rapporten. Sitat frå rapport: Fleire sakshandsamarar gjev uttrykk for at dei ikkje er flinke nok til å avslutte sakene i sakshansamingssystemet - Sakshandsamarar kan ikkje avslutte saker i vårt system. Det kan kun arkivleiar. Praksis er at sakshandsamar skal levere liste til arkivleiar som skal avslutte sakene, noko som står i Fedje kommune sin arkivplan. - At sakshandsamarane kanskje ikkje er så flinke å avskrive på restanselista (dette gjeld kun enkeltdokument og ikkje saker) er ei anna sak.
18 4) Praksis med arkivering av e-post (Punkt 4.1.2.3). I Fedje kommune er kvar enkelt sakshandsamar arkivskapar. I arkivlova står det følgjande: 2. Definisjonar. I denne lova vert desse omgrepa nytta slik: a. dokument: ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring b. Arkiv: dokument som vert til som lekk i ei verksemd. d. Kommunalt arkiv: arkiv skapt av fylkeskommunalt eller kommunalt organ. Kvar enkelt arkivskapar vurderer om e-post er lekk i sakshandsaminga og leverer vidare til scanning og journalføring. Vurderinga som ligg bak er i prinsipp ikkje annleis enn andre vurderingar vi gjer som sakshandsamarar i Fedje kommune utan at vi har formelle retningsliner utover lovverk med forskrift. Revisjonen står fritt til å meine at dagens praksis ikkje er god nok, men den er ikkje kjelde til påviselege lovbrot. Mvh Jan Torry Sande Arkivleiar i Fedje kommune