TILSYNSRAPPORT Fylkeskommunen sitt system for å vurdere og følgje opp lovkrav Hordaland fylkeskommune 1
Innholdsfortegnelse 1. Innleiing... 3 2. Om tilsynet med Hordaland fylkeskommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunane... 3 2.2 Tema for tilsynet... 3 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 4 3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at krava blir etterlevd... 5 4. Fylkesmannens vurderingar... 6 5. Frist for retting av brot på regelverket... 8 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget... 9 2
1. Innleiing Fylkesmannen opna 25. juni 2015 tilsyn med skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa ved Olsvikåsen videregående skole, Nordahl Grieg videregående skole og Årstad videregående skole, Hordaland fylkeskommune. Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handlar om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og omfattar tre område for tilsyn: Skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, skulebasert vurdering og forvaltningskompetanse. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell 1 knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar. Det er fylkeskommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova 13-10 første ledd. Fylkeskommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Tilsynet har avdekt brot på regelverket. Hordaland fylkeskommune får frist til 20. juni 2016 til å rette brot på regelverket. 2. Om tilsynet med Hordaland fylkeskommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunane Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som offentleg skuleeigar, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsynet Det overordna formålet med tilsynet er å medverke til at alle elevar får eit godt utbytte av opplæringa. Fylkesmannen har i dette tilsynet sett nærare på Hordaland fylkeskommunes system for å sørgje for at skulens arbeid med elevanes utbytte av opplæringa, skulebasert vurdering og skulane si forvaltning av enkeltvedtak i avgjersler om særskilt tilrettelegging av opplæringa, er i samsvar med regelverket. Fylkeskommunen som skuleeigar skal ha eit system som sikrar at skulane i sitt arbeid med elvane sitt utbytte av opplæringa gir elevane kjennskap til og opplæring i dei måla som gjeld for opplæringa gir elevane tilbakemeldingar og involverer dei i eige læringsarbeid for å auke utbytte av opplæringa 1 http://www.udir.no/regelverk/tilsyn/_tilsyn/rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalttilsyn-2014-2017/ 3
vurderer kontinuerlig elevane sitt utbytte av opplæringa følgjer opp og gir elevane nødvendig tilrettelegging når utbyttet av opplæringa ikkje er tilfredsstillande Fylkeskommunen som skuleeigar skal ha eit system som sikrar at skulane gjennomfører skulebasert vurdering ved at dei vel tema basert på ei brei og samla vurdering av elevene si måloppnåing vurderer ulike endringar som medverker til auka måloppnåing og føl opp desse sikrar ei brei medvirknad i gjennomføringa gjennomfører vurdering jamleg Fylkeskommunen som skuleeigar skal ha eit system som sikrar skulane si forvaltning av enkeltvedtak i avgjersler om særskilt tilrettelegging av opplæringa slik at det ivaretar eleven sin rettssikkerheit gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tar avgjerd om avvik frå ordinært opplæringstilbod følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak sørgjer for å vurdere og kartleggje eleven sitt behov på ein fagleg forsvarleg måte fattar vedtak som gir gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa I tilsynet har Fylkesmannen vurdert om fylkeskommunen har et forsvarleg system for å vurdere og følgje opp at skulane gjer dette. Fylkesmannen har vurdert om fylkeskommunen - skaffar seg informasjon om situasjonen på skulane - vurderer om skulane følger regelverket - setter inn tiltak dersom dei ikkje gjer dette. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Hordaland fylkeskommune ble opna med brev 25.06.2015. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon frå Hordaland fylkeskommune og eigenvurdering i Reflex. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar i dette tilsynet er basert på Hordaland fylkeskommune si eigenvurdering med vedlegg og tilsynsrapportar frå felles nasjonalt tilsyn på Olsvikåsen videregående skole, Nordahl Grieg videregående skole og Årstad videregående skole. Fylkesmannen sendte førebels tilsynsrapport til Hordaland fylkeskommune 04.03.2015. Førebels rapport blei drøfta på sluttmøtet som blei halde 09.03.2016. Hordaland fylkeskommune fekk frist til å kommentere førebels rapport innan 8.04.2016, men har ikkje hatt kommentarar til den førebelse tilsynsrapporten. 4
3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at krava blir etterlevd 3.2 Rettslige krav til et forsvarlig system Det rettslige grunnlaget for denne delen av tilsynet er opplæringslova 13-10 andre ledd: Fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane». Utforming og omfang av systemet kan fylkeskommunen bestemme på bakgrunn av lokale forhold, eigne risikovurderingar og fylkeskommunens og skulane si organisering. For at eit system skal vere forsvarleg, må det både vere eigna til å avdekkje forhold som er i strid med lov og forskrift, og det må sikre at det blir sett i gang nødvendige og gode nok tiltak. Nedanfor er krava til skuleeigar sitt forsvarlege system konkretisert. Skuleeigar må skaffe seg informasjon Skuleeigar må sørgje for ha oppdatert kunnskap om skulane sin praksis slik at skuleeigar kan gjere vurderingar av om skulane oppfyller krava i opplæringslova med forskrifter. Informasjonen som blir innhenta, må vere relevant og dekkjande for krava i regelverket på det området som skal vurderast. Skuleeigar må vurdere skulane sin praksis opp mot regelverket Skuleeigar må bruke informasjonen om praksis på skulane til å vurdere om den er i samsvar med opplæringslova med forskrift. Dette betyr at skuleeigar må skaffe seg tilstrekkelig kompetanse slik ein veit kva krav regelverket set på ulike område, og slik at ein har ei rett forståing av krava. Skuleeigar må sørgje for varige endringar når praksis bryt med regelverket Skuleeigar må sørgje for endringar når skulane sin praksis ikkje er i samsvar med regelverket. Skuleeigar må setje i verk eigna tiltak for å endre skulane sin praksis. Vidare må skuleeigar følge opp at tiltaka faktisk fører til at skulane endrar praksis i samsvar med krava i regelverket og at endringane blir varige. Dette betyr at skuleeigar må hente inn informasjon om at eventuelle tiltak på skulenivå blir sett i verk, og at dei verker i samsvar med intensjonen. Skuleeigar må følgje opp heilt til skulane sin praksis på det gjeldande området er i samsvar med opplæringslova med forskrifter. Skuleeigar må innhente tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis Skuleeigar må sørgje for å innhente tilstrekkeleg informasjon til å kunne vurdere om skulane sin praksis er i samsvar med regelverket. Skuleeigar må også ha tilstrekkeleg informasjon til å kunne følgje opp at endringar blir reelle. Dersom informasjonen som er 5
henta inn indikerer at praksis ikkje er i samsvar med regelverket, må skuleeigar skaffe seg meir informasjon for å få avklart dette. Skuleeigar må innhente og vurdere informasjon om praksis jamleg slik at brot på regelverket ikkje skjer over lang tid. Det er særlig viktig å hente inn grundig informasjon og følgje opp ofte på område der skuleeigar tidlegere har avdekt eller fått informasjon om brot på regelverket. Skuleeigar må også ha eit system for å hente inn og vurdere informasjon ofte på område der manglande etterfølging av regelverket kan få store konsekvensar for elevane. For å ha eit effektiv system som innhentar tilstrekkeleg informasjon ofte nok, må skuleeigar gjere risikovurderingar. For å kunne foreta slike risikovurdering må skuleeigar ha eit minimum av informasjon frå alle område. Å ha eit system betyr at skuleeigar må arbeide systematisk og kunne dokumentere og grunngi val og prioriteringar som skuleeigar har gjort. 4. Fylkesmannens vurderingar 4.1 Skulens arbeid med elevanes utbytte av opplæringa Fylkesmannen legg til grunn for vurderinga tilsynsrapport frå felles nasjonalt tilsyn med Olsvikåsen videregående skole eigenvurdering med dokumentasjon frå Hordaland fylkeskommune, opplæringsavdelinga Hordaland fylkeskommune har gjort greie for sitt system for verksemdsbasert vurdering og oppfølging av dei vidaregåande skulane, jf. «System for verksemdbasert vurdering og oppfølging av dei vidaregåande skulane». Dokumentet viser til lovgrunnlag og overordna styringssignal, system for verksemdsbasert vurdering og oppfølging av det pedagogiske utviklingsarbeidet, system for tilstandsvurdering og system for styringsdialog mellom skuleeigar og skulane. Grunnlaget for fylkeskommunen sitt system er regelverket i opplæringslova med forskrift. Hordaland fylkeskommune innhentar informasjon frå skulane gjennom skulane sin tilstandsrapportering. Fylkeskommunen har utarbeidd mal for tilstandsrapporteringa. Tilstanden ved skulane blir tatt opp i særskilt styringsdialog med kvar av skulane i form av skulebesøk. Det er lagt ved til tilsynet plan for innhald i skulebesøka, for både hausten 2015 og våren 2016. Det er dokumentert i tilsynet med Olsvikåsen videregående skole at fylkeskommunen sitt system blir etterlevd. Fylkeskommunen har eit system for å hente inn informasjon frå skulen, vurdere skulen sin praksis opp mot regelverket og sørgje for varige endringar når praksis bryt med regelverket. 4.2 Fylkesmannen konklusjon Hordaland fylkeskommune har dokumentert eit forsvarleg system, jf. opplæringslova 13-10 andre ledd. 6
4.3 Skulebasert vurdering Fylkesmannen legg til grunn for vurderinga tilsynsrapport frå felles nasjonalt tilsyn med Olsvikåsen videregående skole eigenvurdering med dokumentasjon frå Hordaland fylkeskommune, opplæringsavdelinga Det er dokumentert i tilsynet med Olsvikåsen videregående skole at fylkeskommunen sitt system blir praktisert og etterlevd. Fylkeskommunen har eit system for å hente inn informasjon frå skulane, vurdere skulane sin praksis opp mot regelverket og sørgje for varige endringar når praksis bryt med regelverket. 4.4 Fylkesmannen konklusjon Hordaland fylkeskommune har dokumentert eit forsvarleg system, jf, opplæringslova 13-10 andre ledd. 4.5 Skulane si forvaltning av enkeltvedtak i avgjersler om særskilt tilrettelegging av opplæringa Fylkesmannen legg til grunn for vurderinga tilsynsrapportar frå felles nasjonalt tilsyn med Nordahl Grieg videregående skole og Årstad videregående skole eigenvurdering med dokumentasjon frå Hordaland fylkeskommune, opplæringsavdelinga. Tilsynet ved Nordahl Grieg videregående skole og Årstad videregående skole har avdekt fleire brot på regelverket. Regelverksbrota kan delvis førast tilbake til malar som er laga av skuleeigar. Fylkeskommunen, opplæringsavdelinga, har i eigenvurderinga knytt til regelverket om forvaltningskompetanse vurdert at den ikkje har eit forsvarleg system for å skaffe seg informasjon om situasjonen på skulane, vurdere om skulane følger regelverket og setje inn tiltak dersom dei ikkje gjer dette. Dette gjeld både for spesialundervisning, punktskriftopplæring, teiknspråkopplæring og særskilt språkopplæring. Opplæringsavdelinga skriv i eigenvurderinga: «Spesialundervisning, punktskriftopplæring og teiknspråkopplæring Opplæringsavdelinga ser behovet for å ha eit system for oppfølging på dette området, og held på med å utarbeide prosedyrar, jamfør punkt 1 under Forvaltningskompetanse. Særskilt språkopplæring Opplæringsavdelinga ser behovet for eit system for oppfølging på dette området, jf. punkt 1 under Forvaltningskompetanse.» 4.6 Fylkesmannens konklusjon Hordaland fylkeskommune har ikkje dokumentert eit forsvarleg system, jf. opplæringslova 13-10, til å sikre at saksbehandling og enkeltvedtak er i samsvar med regelverket i opplæringslova og forvaltningslova. 7
5. Frist for retting av brot på regelverket Fylkesmannen har konstatert brot på regelverket. I denne rapporten får Hordaland fylkeskommune frist til å rette brot på regelverket, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er 20. juni 2016. Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at brotet på regelverket er retta, og ei utgreiing om korleis brotet er retta. Dersom brot på regelverket ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg kan vere aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Hordaland fylkeskommune må sørgje for å ha eit forsvarlig system for å vurdere og følgje opp krava i opplæringslova med forskrift når det gjelder forvaltningskompetanse, jf. opplæringslova 13-10. Hordaland fylkeskommune må: a) Skaffe seg informasjon om korleis skulane forvaltar enkeltvedtak for elever med behov for - spesialundervisning - punktskriftopplæring - særskilt språkopplæring - tegnspråkopplæring b) Innhente tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis ved skulane som ikkje er i samsvar med opplæringslova og forskrift til opplæringslova c) Bruke informasjon om forvaltningskompetanse til å vurdere om skulane sin praksis er i samsvar med opplæringslova og forskrift til opplæringslova. d) Bruke vurderingane av skulane sin praksis til å sørgje for at den samsvar med opplæringslova og forskrift til opplæringslova e) Følgje opp at skulane har endra praksis slik at den er i samsvar med opplæringslova og forskrift til opplæringslova Hanne Melander Jon Fjeldstad Johan Sverre Rivertz tilsynsleiar seniorrådgjevar seniorrådgjevar 8
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget 9