RISØR KOMMUNE Enhet for plan- og byggesak Arkivsak: 2015/673-38 Arkiv: L12 Saksbeh: Camilla Trondsen Dato: 25.02.2016.2016 Valg av utbyggingsalternativ for Randheia Utv.saksnr Utvalg Møtedato 14/16 Formannskapet 17.03.2016 41/16 Bystyret 31.03.2016 Rådmannens innstilling: Bystyret viser til saksutredningen og selger reguleringsplanområdet for Randheia til privat utbygger etter at reguleringsplanen er sluttbehandlet. Enten anleggsbidragsmodellen eller justeringsmodellen kan benyttes som momskompensasjonsavtale.
Kort resymé Det pågår planarbeid for detaljregulering av Randheia til boligformål. Det er kommunen selv ved Risør Utvikling og Vekst (RUV) som regulerer området. For utbygging av området er det to alternativ. Kommunen kan selv bygge ut området, eller selge det til en privat utbygger. Dersom området selges vil det være gunstig for en utbygger å inngå en momskompensasjonsavtale med kommunen. Det innstilles på at området selges til privat utbygger med en utbyggingsavtale. Rådmannen kan benytte enten anleggsbidragsmodellen eller justeringsmodellen som momskompensasjonsavtale ovenfor utbygger. Saksopplysninger Risør Utvikling og Vekst meldte oppstart på reguleringsplanen for Randheia i slutten av mai 2015. Planforslag behandles av miljø- og teknisk, samt bystyret i marsmøtene 2016. Planen skal deretter ligge til offentlig ettersyn i minimum 6 uker før den fremmes til bystyret for sluttbehandling. Samtidig med reguleringsplanprosessen er det ønskelig å avklare utbyggingsalternativet for Randheia. Dette gir en forutsigbarhet for det videre planarbeidet, og en eventuell markedsføringsprosess mot private utbyggere og prosess med utbyggingsavtale kan foregå parallelt med at planen sluttbehandles. Kommunen kan velge å bygge ut området selv, eller selge området til en privat utbygger. Utbygging i privat regi vil bety at planområdet selges på det åpne markedet for utbygging i henhold til vedtatt reguleringsplan med tilhørende reguleringsbestemmelser. Det inngås en utbyggingsavtale som sikrer gjennomføring i henhold til reguleringsplanen. Kommunen overtar drift og vedlikehold av veier og teknisk anlegg etter at dette er utbygget. Ved en utbyggingsavtale er det to ulike modeller som frivillig kan benyttes av kommunen for at utbygger skal kunne få momskompensasjon ved utbyggingen. Dette er henholdsvis anleggsbidragsmodellen og justeringsmodellen. Anleggsbidragsmodellen: Anleggsbidragsmodellen er blitt benyttet av Risør kommune tidligere i forbindelse med utbygging av både Lindalsplataaet og Oterlia II. Modellen tar utgangspunkt i plan- og bygningsloven 17, om utbyggingsavtaler og innebærer at kommunen er formell byggherre for den offentlige infrastrukturen, og en privat utbygger står for utførelsen og investeringen. Utbygger stiller bankgaranti for tilstrekkelig beløp til å finansiere utbyggingen, og kommunen stiller tekniske krav til anlegget. Lov om offentlige anskaffelsesregler skal følges, og kommunen må tett følge opp planer og anbudsdokumenter for kvalitetssikring. Utbyggingskostnadene faktureres direkte fra entreprenør til kommunen med merverdiavgift, og kommunen får fradrag/kompensasjon for merverdiavgiften. Utbygger betaler kommunens utgifter gjennom anleggsbidrag uten mva. Kommunens administrative og finansielle kostnader med dette skal i sin helhet betales av utbygger, men disse kostnadsprinsippene konkretiseres i den enkelte avtale. I teorien skal kommunens arbeidsbelastning og merarbeid kompenseres gjennom anleggsbidrag, men Enhet for eiendom og tekniske tjenester opplyser om at det administrative arbeidet knyttet til en utbygging etter anleggsbidragsmodellen, er tilnærmet samme belastning som ved utbygging av området i egen regi ettersom kommunen har et betydelig ansvar som byggherre. Bruk av anleggsbidragsmodellen vil i hovedsak belaste Enhet for eiendom og tekniske tjenester. Justeringsmodellen: Justeringsmodellen har ikke vært benyttet i Risør tidligere, og er i motsetning til anleggsbidragsmodellen ikke hjemlet i plan- og bygningsloven, men gjennom privat avtalerett. Dermed gjelder ikke samme regler i forhold til offentlighet og lov om offentlige anskaffelser. Ved
justeringsmodellen skal utbygger være ansvarlig, prosjektere, bygge og bekoste infrastrukturanleggene. Anleggene skal deretter overføres til vederlagsfritt til kommunen for eie, drift og vedlikehold. Kommunen overtar justeringsretten og krever merverdiavgiften (mva.) tilbakeført fra avgiftsmyndighetene. Tilbakebetalingen skjer over en tiårsperiode etter at kommunen har overtatt infrastrukturanleggene hvor 1/10 av betalt mva. tilbakebetales hvert år. Kommunen kan velge å forskuttere hele mva. beløpet til utbygger med en gang, eller overføre videre tilbakebetalt mva. hvert år. Utbygger får fratrekk for kommunens administrative arbeid knyttet til avtalen. Det er et krav om at inngående mva. for infrastrukturen må overstige kr 100.000 og det er en forutsetning at kommunen i hele tiårsperioden benytter anlegget i sin avgiftspliktige / kompensasjonsberettigede virksomhet. Justeringsmodellen krever en del administrativ oppfølging og gode rutiner for regnskap og avtaler gjennom flere år. Justeringsmodellen vil i hovedsak gi økt arbeidsmengde for økonomiavdelingen og kan være krevende i forhold til avtaler og regelverk. Det må følges opp avtaler og sikres at utbygger håndterer justeringsplikten, for kommunen kan bli ansvarlig for feilhåndtering etter at de har overtatt ansvaret. Kommunen som utbygger Et siste alternativ er at kommunen bygger ut feltet selv ved å opparbeide infrastrukturen og fellesområder, for så å selge enkelttomter eller delområder til privatpersoner eller kommersielle aktører. Dette er en metode man benyttet seg av tidligere, men i de senere år har gått bort fra. Eks. Spirekleiv og Kalstadheia er utbygget etter denne modellen. Dersom kommunen skal bygge ut området selv vil det berøre flere enheter og fagområder over en lang periode. Det vil også innebære at kommunen tar den økonomiske investeringen, men har igjen full kontroll på prosessen med utbyggingen. At kommunen tar rollen som utbygger kan være viktig for å få gjennomført reguleringsplaner i områder der privat investeringslyst er lav. Økonomi Dersom kommunen selger Randheia til en privat utbygger, vil ikke kommunen måtte gjøre investeringa i forhold til å opparbeide infrastrukturen. I tillegg vil inntekter fra salg av området kunne dekke prosjektutgifter og lønn for prosjektleder, samt muliggjøre andre investeringer. Det er tidligere fastsatt at RUV prosjektet skal finansieres ved salg av utviklingsprosjekter og overskudd fra utviklingsprosjekter kan brukes til å investere i andre prosjekter. Ved utbygging i privat regi vil en utbyggingsavtale sikre forutsigbarhet i forhold til gjennomføring og kostnader både for kommunen og utbygger. Foreløpig kostnadskalkyle for opparbeiding av infrastrukturen, viser at denne investeringa vil ligge på omtrent 7 000 000 kr eks. mva. Dette er en teoretisk kalkyle som er svært usikker på nåværende tidspunkt. Den faktiske kostnaden til infrastrukturen vet man ikke før man har innhentet konkret tilbud på tjenesten, eller tjenesten har vært ute på anbud. I reguleringsplanen er det ikke fastsatt et konkret boligenhetsantall. Antall boligenheter er avhengig av hvordan man utnytter områdene for konsentrert bebyggelse og hvor stort areal leiligheter i flermannsboligene får. Flere enheter betyr mer inntekter ettersom det er flere å fordele kostnadene med opparbeidelse av infrastrukturen på. Ved utbygging av eksempelvis 45 enheter, vil direkte utgifter til opparbeidelse av infrastruktur pr. enhet være ca. 155 000 kr. Selv om disse tallene er svært usikre, er det ikke tvil om at utbygging av området vil kunne gi en avkastning og styrke næringsgrunnlaget for en privat utbygger. Dersom man velger å inngå en avtale om momskompensasjon vil dette være en stor fordel for en privat aktør.
De ulike momskompensasjonsavtalene kan gi ulik økonomisk risiko for Risør kommune. Det gjelder dersom man forskutterer mva beløpet til utbygger ved bruk av justeringsmodellen. Ved justering hvert år, vil den økonomiske risikoen være tilnærmet den samme som ved anleggsbidragsmodellen. En privat utbygger vil ha interesse av å få mva. beløpet forskuttert ved bruk av justeringsmodellen. Dersom kommunen selv skal opparbeide infrastrukturen for så å selge enkelttomter, vil dette være en investering som nødvendigvis må lånefinansieres og ikke vil gi avkastning før enkelttomter selges. Tidsaspektet på dette langt over perioden bystyret har fastsatt for RUV-prosjektet. Der kommunen har bygget ut områder tidligere, har dette vært etter selvkostprinsippet. Dette har resultert i at privatpersoner har kunnet sikre seg tomter til en svært rimelig pris sammenlignet med markedet for øvrig. Ved utbygging av en privat utbygger vil tomteprisene nødvendigvis bli noe høyere til sluttforbrukeren sammenlignet med et kommunalt selvkostprosjekt. Kommuneplan Utbygging av Randheia er i samsvar med kommuneplanens hovedmål vi skal vokse og satsingsområdet attraktivitet. For å kunne være en kommune der flere flytter inn enn ut, er man avhengig av og til en hver tid kunne tilby byggeklare tomter. Folkehelse og levekår Planlegging av boliger med nærhet til friområder, sjøen, skole, barnehager og lekeplasser er spesielt viktig for barnefamilier. Gode bomiljø er viktig for å fremme folkehelse og trivsel i befolkningen. Nærheten fra Randheia til turområder, servicefunksjoner og idrettsanlegg kan ha betydning for deltagelse i fysisk aktivitet og i samfunnet for øvrig. Det er viktig å planlegge for gode møteplasser og grøntområder innenfor planområdet. Klima og miljø En boligutbygging vil i seg selv ikke være klimanøytral, men Randheias plassering er gunstig ettersom det er svært kort gåavstand til servicefunksjoner som barnehage, skole, kollektivtilbud, butikk, barnehage, og arbeidsplasser. På den måten genereres minst mulig personbiltrafikk i dagliglivet. Fra Randheia vil det være gangavstand til grunnskolen, og Randivkveien skal oppgraderes slik at barna er sikret en trygg skolevei. Vurderinger Dersom kommunen skal bygge ut området selv vil dette i stor grad belaste enheter i kommunen, som allerede har dårlig kapasitet. Et utbyggingsprosjekt vil i hovedsak berøre Enhet for eiendom og tekniske tjenester, men vil også føre til merarbeid for Enhet for plan og byggesak i form av salg av enkelttomter og prosesser rundt dette. Utbygging krever motivasjon til å drive aktiv markedsføring over tid. Det er kjent at kommunen ikke har samme motivasjon, kompetanse og kapasitet til å drive med salg/markedsføring av eiendommer som det en privat utbygger har. Derfor vil det kunne ta lengre tid før tomtene blir solgt dersom kommunen bygger ut selv. Til eksempel tok det ca. 15 år før Spirekleiv ble fult utbygget, på Kalstadheia er det fortsatt 19 ledige tomter og Kviåsenfeltet som kommunen bygde ut på 70-tallet har fortsatt 10 ledige tomter. Det vil være mer effektivt å overlate utbyggingen til private aktører fremfor at kommunen skal bygge ut området selv. Randheia ansees for å være et område som kan være attraktivt for en utbygger å investere i, slik at en kan stimulere til økt næringsvirksomhet ved å overlate utbyggingen til private aktører. Ved salg av
området, vil kommunen få direkte inntekter som kan dekke inn låneopptak for prosjektutgifter, og kanskje mulighet til å investere i andre utviklingsprosjekt. Det er flere fordeler ved å kunne benytte ordninger som reduserer merverdiavgiftskostnaden i utbyggingsprosjekter. Momsavtaler kan gi et positivt forhandlingsklima, initiere til utvikling og vekst i kommunen, samt medvirke til at det er mulig å gjennomføre helhetlige utbygginger. Tiltak som kan legge til rette for byggeaktivitet og begrense kostnadene ved utbygging vil kunne være med på å gjøre Risør til en attraktiv kommune å etablere seg i for en utbygger. Momsavtaler kan være avgjørende for realiseringen av et prosjekt. Det er flere kommuner som velger å benytte seg av begge modellene. Justeringsmodellen er relativt ny i forhold til anleggsbidragsmodellen, og derfor har nok flere erfaringer med bruk av anleggsbidragsmodellen. Anleggsbidragsmodellen krever mye oppfølging ettersom kommunen har et stort ansvar som byggherre. Justeringsmodellen krever mye oppfølging over lengre tid av avtaler og regnskap. Dersom man forskutterer mva. beløpet ved bruk av justeringsmodellen vil de to avtalene ha tilnærmet samme vilkår ovenfor for en utbygger, men medfører noen ulike utfordringer for kommunen. Det er både fordeler og ulemper med begge avtalenetypene om momskompensasjon, men det gir en fleksibilitet dersom man kan ta utgangspunkt i begge avtalene ved forhandling med en utbygger. Det må vurderes hvilken momskompensasjonsavtale som er mest hensiktsmessig ut fra hvert prosjekt og utbygger. Kommuneplanen er det øverste styringsdokumentet i kommunen og hovedmålsettingen sier at vi skal vokse. Derfor må man kunne inngå avtaler som er gunstige for en utbygger for å sikre at en utbygging realiseres, selv om dette kan medføre noe merarbeid for ulike enheter. Ved utbygging i privat regi skal kommunens utgifter til merarbeid dekkes av utbygger. Rådmannens konklusjon Det anbefales at planområdet selges til privat utbygger med utbyggingsavtale for gjennomføring av reguleringsplanen. Man kan benytte enten justeringsmodellen eller anleggsbidragsmodellen som momskompensasjonsavtale ovenfor utbygger.