2. Sørum kommunes kostnader med å administrere ordningen, i tillegg til et risikopåslag, skal som et minimum dekkes av kommunens kontraktspart.

Transkript

1 Arkivsak-dok. 15/ Saksbehandler Anita Sandnes Saksgang Økonomi- og administrasjonsutvalget Kommunestyret Møtedato BOLIGPROSJEKTER - MERVERDIAVGIFT - JUSTERINGSMODELLEN Rådmannens innstilling: 1. Sørum kommune starter arbeidet med å legge til rette for bruk av merverdiavgiftsavtaler basert på justeringsmodellen slik det er beskrevet i denne saken, og der det synes hensiktsmessig. Arbeidet omfatter utarbeidelse av nødvendige standardavtaler og retningslinjer for gjennomføringen av ordningen. 2. Sørum kommunes kostnader med å administrere ordningen, i tillegg til et risikopåslag, skal som et minimum dekkes av kommunens kontraktspart. 3. Endelig utkast til Justeringsavtale vil bli forelagt Kommunestyret snarest mulig. Vedlegg (ipad-brukere må hente vedlegget fra selve saken): 1. Notat fra BDO AS Justeringsmodellen 2. Fagnotat fra Bergen kommune administrasjonsgodtgjørelse 3. Byrådssak 179/14 Oslo_kommune bruk av merverdiavgiftsavtaler ved bygging av infrastruktur 4. GKRS Notat Justering av inngående merverdiavgift og 1

2 2 Oppsummering: Denne saken belyser justeringsregelverket, og hvordan dette regelverket helt konkret kan benyttes mellom kommunen og private utbyggere. Bakgrunn for saken: Innledning I forbindelse med enkelte byggeprosjekter vil private utbyggere i medhold av plan- og bygningsloven kunne bli pålagt å opparbeide offentlig infrastruktur. Det kan eksempelvis være bygging av veier, rundkjøringer, parker og grøntområder, oppføring av vann- og avløpsanlegg osv. For enkelthets skyld omtales dette som «infrastruktur» i denne saken. Det vil påløpe merverdiavgift (mva) ved slike investeringer. Etter merverdiavgiftsregelverket vil private utbyggere i slike tilfeller ikke selv ha rett til mva-fradrag eller kompensasjon for inngående mva, og mva vil således bli en kostnad i utbyggerens regnskap. Dersom kommunen selv er byggherre for offentlig infrastruktur som skal benyttes i enten avgiftspliktig eller kompensasjonsberettiget virksomhet, vil kommunen ha krav på mva fradrag / kompensasjon. I tilfeller der kommunen ikke selv er byggherre, men overtar infrastruktur, bygg, anlegg o.l. fra en privat utbygger, og dette skal være til bruk i kommunens avgiftspliktige eller kompensasjonsberettigede virksomhet, vil mva på visse vilkår kunne bli refundert / kompensert på kommunens hånd. Dette er regulert i de såkalte «Justeringsreglene», som inngår som en del av både Merverdiavgiftsloven og Kompensasjonsloven. Justeringsregelverket Med virkning fra ble det innført nye regler om justering av mva på kapitalvarer i Merverdiavgiftsloven kapittel 9. Med kapitalvarer menes maskiner, inventar mv der inngående mva utgjør minst kroner, eller minst kr ved fast eiendom som har vært gjenstand for ny-, på- eller ombygging. Kompensasjonsloven har med virkning fra regulert ordningen med justering tilsvarende. Denne loven omfatter justering knyttet til endringer i bruken eller overdragelse av bygg, anlegg eller annen fast eiendom (men ikke maskiner, inventar mv som gjelder under mva regelverket). Disse reglene danner grunnlaget for den såkalte «Justeringsmodellen» som kan benyttes ved privat utbygging av kommunal infrastruktur. I denne saken omtales for enkelhets skyld kun fast eiendom som det som kan / skal justeres, selv om merverdiavgiftsregelverket også omhandler kapitalvarer. Kort summert omhandler justeringsregelverket at inngående mva / kompensasjon knyttet til investeringer i fast eiendom som benyttes i avgiftspliktig / kompensasjonsberettiget virksomhet, må benyttes til slikt formål i 10 år for at fradragsretten for mva skal være i behold. Skulle bruken av fast eiendom endres eller overdras til en annen part i løpet av denne perioden, skal mva justeres eller tilbakeføres. Justeringsperioden er 10 år medregnet regnskapsåret anskaffelsen, fremstillingen eller utførelsen ble fullført.

3 3 Det kan foreligge både en rett og en plikt til å justere for mva. Bruk av justeringsmodellen som beskrevet i denne saken omhandler retten til justering. Regelverket åpner dermed for at refundert mva eller et mva-krav kan være i behold selv ved overdragelse av bygg, anlegg eller fast eiendom til en annen part, gitt at justeringsregelverket er overholdt. Justeringsmodellen Private utbyggere vil som nevnt over ikke ha fradragsrett for mva knyttet til investeringer til infrastruktur o.l. tilknyttet eksempelvis boligprosjekter, og hvor infrastrukturen overdras til kommunen. Mva vil i slike tilfeller bli en kostnad for utbyggeren. For å kompensere utbyggerens ekstra kostnad knyttet til mva, praktiserer mange kommuner en såkalt «Justeringsmodell». Mange kommuner praktiserer også en «Anleggsbidragsmodell», men denne er ikke vurdert i denne saken. Justeringsmodellen innebærer at utbygger overdrar den infrastrukturen de har ferdigstilt til kommunen, og hvor det er kommunen som krever positiv justering over en 10 års periode. Det er et krav at infrastrukturen skal benyttes i kommunens avgiftspliktige eller kompensasjonsberettigede virksomhet. Det vil i realiteten si at den mva som utbygger ikke kan kreve refundert i sitt avgiftsoppgjør, vil kommunen i stedet kunne kreve refundert av skattekontoret årlig over en periode på 10 år gjennom sitt avgiftsoppgjør. Den mva kommunen får refundert kan ses på som en «justeringsinntekt» for kommunen. Når kommunen årlig mottar refundert mva (justeringsinntekt) knyttet til den overtatte infrastrukturen, vil så kommunen etter nærmere avtale med utbygger betale hele eller deler av justeringsinntekten til utbygger. Utbyggers kostnader til prosjektet blir på denne måten redusert. Tilbakeføringen av justeringsinntekten til utbygger vil som hovedregel måtte anses som et vederlag for å overta infrastrukturen, og blir å betrakte som kommunens anskaffelseskost for infrastrukturen. Dette følger av God Kommunal Regnskapsskikk (GKRS) «Notat Justering av inngående merverdiavgift og merverdiavgiftskompensasjon regnskapsmessig behandling» punkt 3.3. Dette notatet angir også i detalj den regnskapsmessige behandlingen av transaksjonene. Nærmere om private utbyggere og utbyggingsprosjekter Det er ikke uvanlig at det ved utbyggingsprosjekter blir fastsatt rekkefølgebestemmelser hvor offentlige infrastrukturtiltak må opparbeides for at planen kan realiseres. Dette følges gjerne opp av en utbyggingsavtale som inngås mellom kommunen og den private utbyggeren. Bruken av og innhold i slike utbygningsavtaler er hjemlet i plan- og bygningsloven kapittel 17. Den private utbygger står ofte for både prosjektering, bygging og opparbeidelse av kommunale veier og trafikkanlegg, grøntanlegg osv, og bekoster dette som en del av utbyggingsprosjektet. Ved ferdigstillelse av infrastrukturen blir denne overdratt «vederlagsfritt» til kommunen, mot at kommunen overtar ansvar for kostnader knyttet til framtidig drift og vedlikehold av infrastrukturen. Imidlertid har utbygger ikke mulighet til å få refundert påløpt mva i prosjektet, slik kommunen ville hatt mulighet til gitt at den var byggherre. Som vist over vil kommunen, selv om den ikke betaler noe

4 4 til utbygger ved overdragelsen av infrastrukturen, ved bruk av justeringsmodellen overføre (deler av) justeringsinntekten til utbygger, og på denne måten får utbygger likevel redusert sin kostnad i prosjektet. Om overføring av justeringsrett og justeringsavtaler En privat utbygger kan henvende seg til kommunen med forespørsel om å overføre justeringsretten knyttet til ikke-fradragsført mva til kommunen. Gitt at lovens vilkår for overføring av justeringsretten er ivaretatt, må det inngås en avtale om overføring av denne. Forskrift til Merverdiavgiftsloven omhandler registrerings- og dokumentasjonsplikt mv ved overføring av justeringsretten. Blant annet må følgende oppfylles: (1) Overføring av justeringsretten skal dokumenteres med en skriftlig underskrevet oppstilling fra overdrageren som inneholder følgende opplysninger: a) overdragerens og mottakerens navn, adresse og organisasjonsnummer b) opplysninger om: hvilken kapitalvare/fast eiendom det gjelder anskaffelses- eller fullføringstidspunkt anskaffelseskostnad uten mva total mva fradragsført mva ved anskaffelsen fradragsrett ved anskaffelsen angitt i prosent c) overdragerens og mottakerens fradragsrett ved overdragelsen angitt i % d) resterende justeringsbeløp for overdrageren e) angivelse av beløp for den justeringsplikten som overføres f) hvordan inngående mva fordeler seg på de ulike delene av kapitalvaren / faste eiendommen ved overdragelsen. (2) Dokumentasjon som nevnt over skal oppbevares i fem år etter siste år i justeringsperioden. I tillegg bør avtalen si noe om hvilken andel av refundert mva (justeringsinntekten) kommunen skal overføre til utbygger som delbetaling av infrastrukturen. Opplistingen av punkter som må med i en justeringsavtale vist over er ikke uttømmende, og ytterligere detaljer finnes i mva-regelverket. Derimot har ikke kompensasjonsregelverket tilsvarende opplisting knyttet til krav til avtaler om overtakelse av justeringsretten. Det legges derfor til grunn innholdet i slike avtaler som angitt i mva-regelverket. Som vist over åpnes det i kompensasjons- og merverdiavgiftsregelverket for at det kan foretas en justering av innbetalt mva når infrastrukturen er overdratt fra den private utbygger til kommunen. Justeringen skal skje over en 10 års periode regnet fra ferdigstillelsen av prosjektet, med 1/10 av påløpt mva beløp hvert år. Kommunen overtar dermed justeringsretten til mva i prosjektet. Rent praktisk sender kommunen krav om 1/10 av totalt påløpt mva i sin mva-oppgave / kompensasjonsoppgave for termin 6 hvert år i 10 år fra og med det året anlegget ble ferdigstilt. Utbygger må gi kommunen all nødvendig dokumentasjon av mva for de 10 årene det skal kreves kompensasjon / fradrag for, gjerne vedlagt en revisorbekreftelse. Det er

5 5 vanlig at utbygger påtar seg hele risikoen for at mva-beløpene som er oppgitt i dokumentasjonen og avtalen er korrekte. Når kommunen årlig mottar justert mva, vil kommunen av dette betale et beløp etter avtalens bestemmelser til utbygger. Det kan bemerkes at den alminnelige 3 års foreldelsesfristen i mva-regelverket ikke gjelder i justeringssaker; da er det anledning til å fradragsføre mva 10 år fram i tid. Det samme gjelder for kompensasjonsregelverket, men der er alminnelig foreldelse enda kortere enn etter mva-regelverket. Avtaler om justering kan inngås parallelt med en utbyggingsavtale, eller de kan inngås i forbindelse med en byggesak hvor utbygger er pålagt å opparbeide offentlig infrastruktur med hjemmel i en reguleringsplan. Det er for øvrig en forutsetning for justering at anskaffelsen har skjedd til bruk i næringsvirksomhet. Avtalene kan derfor kun inngås med næringsdrivende, og ikke med andre kommuner, staten eller privatpersoner, jfr SKD-melding nr 15/11 pkt. 3 av og Ot.prp. nr 59 ( ) pkt Intensjonsavtale: Det kan inngås en avtale mellom partene i forkant av ferdigstillelsen av et prosjekt, og hvor intensjonen med avtalen er å sikre at utbygger kan overføre den framtidige justeringsretten til kommunen, gitt at intensjonsavtalens vilkår er oppfylt. Innholdet av en slik intensjonsavtale bør som et minimum inneholde: Opplysninger om partene Formålet med avtalen Hvilke tiltak som skal være gjenstand for justering Partenes plikter Avtalens varighet Vedlegg til avtalen Eventuelt annet Med referanse til vedtakspunkt 3 i innstillingen i denne saken, vil det være naturlig å utarbeide forslag til avtalemaler og behandle disse i en eventuell ny sak som omhandler godkjenning av avtaler for bruk av justeringsmodellen. Gitt at kommunen tar i bruk justeringsmodellen bør det utarbeides en standard avtale som eventuelt må tilpasses spesielle forhold ved det enkelte prosjekt. Ansvar og risiko Det vil avgjort foreligge en risiko for kommunen ved bruk av justeringsmodellen. Det kan blant annet være forhold knyttet til: Utbyggers dokumentasjon og tallmateriale Sikre at den faste eiendommen er til bruk i kommunens avgiftspliktige eller kompensasjonsberettigede virksomhet (og ikke til et område som er utenfor avgiftsplikt / kompensasjon, og derav ikke gir rett til mva fradrag for noen parter) Forståelse og håndtering av justeringsregelverket

6 6 Eventuelle endringer i praksis hos skattekontoret knyttet til justeringsmodellen, eller endringer i lovverket Oppfølging av inngåtte avtaler i hele justeringsperioden Bruk av justeringsmodellen vil dermed medføre meransvar og merarbeid for kommunen. Det er derfor viktig at en justeringsavtale tar høyde for dette, både for å sikre at kommunen blir kompensert økonomisk for merarbeidet, men også i størst mulig grad eliminere den økonomiske risikoen for kommunen. Kommunen bør derfor beregne et administrasjonshonorar knyttet til administrering av justeringsavtalen. De fleste andre kommuner som benytter justeringsmodellen i samarbeid med private utbyggere gjør også dette. Administrasjonsgodtgjørelse Ettersom Sørum kommune ikke har erfaring med å administrere avtaler om bruk av justeringsmodellen, er det vanskelig å beregne hvor mye tid som vil medgå, og hva kostnadsinndekningen bør være. Bergen kommune har laget et fagnotat som ligger vedlagt denne saken, og hvor de har sett på andre kommuners krav om økonomisk kompensasjon i slike saker. De viser til at de fleste kommuner beregner godtgjørelsen med grunnlag i refundert mvabeløp, mens noen tar utgangspunkt i brutto anleggssum. Det er store variasjoner mht hvor mye den enkelte kommune beholder av refundert mva-beløp; dette ligger mellom % av refundert mva. Rådmannen er av den formening at administrasjon av slike avtaler som et minimum skal dekke faktiske kostnader. Det antas at faktiske kostnader delvis vil være de samme uavhengig av justeringsavtalens økonomiske omfang. Dog vil nok avtaler med større økonomisk omfang innebære mer dokumentasjon, og dermed mer arbeid knyttet til kontroll og oppfølging. Det kan derfor være formålstjenlig at godtgjørelsen settes til en fast prosent av refundert mva. Det vil også være praktisk at godtgjørelsen betales i form av et fradrag når det årlige justerte beløpet vil bli betalt til utbygger. Rådmannen foreslår at størrelsen på godtgjørelsen settes til 20 % av det årlige justerte beløpet. Eksempelvis vil et veitiltak som har kostet utbygger 25 mill. kr inklusive mva, totalt sett gi et mva-fradrag / kompensasjon på 5 mill. kr. Dette beløpet kan kommunen kreve refundert fra skattemyndighetene over en periode på 10 år, hvilket vil si kr årlig. En administrasjonsgodtgjørelse på 20 % vil da utgjøre kr per år. I et slikt tilfelle vil utbygger få en betaling på kr , mens kommunens godtgjørelse vil bli kr Rådmannen anbefaler at et vedtakspunkt om størrelsen på administrasjonsgodtgjørelse tas med i en eventuell ny sak om godkjenning av avtalemal for bruk av justeringsmodellen. Beløpsgrenser Det bør vedtas en nedre grense for påløpt mva i et prosjekt for at det skal være aktuelt for kommunen å inngå en justeringsavtale med en privat utbygger. En justeringsforpliktelse inntrer i følge lovverket først når inngående mva utgjør kr

7 knyttet til fast eiendom. Hensyntatt det merarbeidet kommunen vil påta seg ved en eventuell inngåelse av en justeringsavtale, foreslår rådmannen at inngående mva i prosjektet minimum må utgjøre kr for at avtale skal inngås. Det vil være naturlig å ta stilling til beløpsgrensen i en eventuell ny sak om godkjenning av avtalemal for bruk av justeringsmodellen. Referanser og kilder I denne saken er det blant annet tatt utgangspunkt i følgende kilder: Notat fra BDO AS som skisserer justeringsmodellen, især sett fra privat utbyggers ståsted. Saksframlegg (byrådssak 179/14) fra Oslo kommune, som blant annet skisser bruk av justeringsmodellen sett fra kommunens ståsted Fagnotat fra Bergen kommune om fastsettelse av administrasjonsgodtgjørelse (det ar avklart med saksbehandler E. Totland at dokumentet kan benyttes av Sørum kommune i denne saken), samt byrådssak 1279/13. Telefonsamtale med Skatt sør, som per telefon har bekreftet hovedtrekkene knyttet til bruk av justeringsmodellen slik det er skissert i denne saken. Dog bemerket skattekontoret at de var ukjent med at det mva beløpet kommunen krever refundert (justert) i 10 år skal tilbakebetales som mva til utbygger. Det er kommunen som nå får en rett til å få mva refundert ikke den private utbyggeren. Om kommunen så betaler (deler av) refundert mva til utbygger, må dette være å anse som en del av kjøpesummen på infrastrukturen kommunen har overtatt fra utbygger, og ikke som en refusjon av mva for utbygger, da denne ikke har krav på dette. Advokatfirmaet Mageli ANS har kvalitetssikret innholdet i dette saksframlegget. Konsekvenser: Eksisterende planer: Ingen Gjeldende vedtak: Ingen Økonomi: Det legges ikke opp til at kommunen skal ha økonomiske fordeler av å inngå justeringsavtaler med private utbyggere. Dog anses det som viktig at kommunen får kompensert sine faktiske kostnader knyttet til det merarbeidet en slik avtale vil medføre. Bemanning: Oppfølging av justeringsavtaler vil medføre merarbeid. Det er vanskelig å si noe om omfanget av merarbeidet og hvilke virksomheter som vil bli berørt av dette, ettersom kommunen ikke har noe erfaring på området. Bærekraftig utvikling:

8 8 Bruk av justeringsmodellen vil være et gunstig virkemiddel for kommunen i samarbeid med private utbyggere, og vil kunne være et incentiv for utvikling og vekst, samt kunne bidra gjennomføring av nye byggeprosjekter. Uttalelse fra andre utvalg: Det skal vurderes om saken før den politiske behandlingen skal oversendes for uttalelse til (skriv ja eller nei): Arbeidsmiljøutvalget: nei Eldrerådet: nei Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne: nei Barns og unges kommunestyre: nei Andre råd eller utvalg, i så fall hvilket/hvilke: nei Alternativer: Alternativ 1: Anleggsbidragsmodellen: Et alternativ til Justeringsmodellen er bruk av Anleggsbidragsmodellen. Denne modellen innebærer at kommunen selv står som formell byggherre, og at kommunen selv formelt inngår avtaler med utførende entreprenører. Entreprenørene fakturerer direkte til kommunen, og kommunen betaler disse fakturaene direkte. Kommunen blir eier av anlegget, og har drifts- og vedlikeholdsansvaret. Den private utbygger overfører midler til dekning av kommunens kostnader knyttet til oppføringen av anlegget. Denne fremgangsmåten vil kunne sikre kommunen løpende fradragsføring / kompensasjon for mva i oppføringsperioden. Anleggsbidragsmodellen er en modell hvor kommunen skaffer hele eller deler av den tekniske infrastrukturen i et utbyggingsområde selv, men kostnadene betales av utbygger i form av bidrag til kommunen. I slike saker må regelverket for offentlige anskaffelser følges. Det er kommunen som bærer risikoen for leveransen. Avgiftsmessig er denne modellen vurdert som den enkleste, men dette må veies opp mot det ansvar, arbeid, kontroll og kvalitetssikring kommunen må påta seg som byggherre. Det vil imidlertid være naturlig på sikt å vurdere også denne modellen nærmere. Alternativ 2. Ingen mva-avtaler: Kommunen velger ikke å inngå merverdiavgiftsavtaler slik det er beskrevet i saken, men fortsetter i henhold til dagens praksis. Vurdering: Det er både fordeler, ulemper og risiko for kommunen å ta i bruk justeringsregelverket som skissert i denne saken. Rådmannen vurderer det likevel slik at Sørum kommune bør tilby å inngå justeringsavtaler med private utbyggere, da dette kan ha store økonomiske fordeler for utbygger, og bidra til et positivt samarbeidsklima mellom kommunen og utbyggere. Det er etter hvert flere kommuner som benytter seg av justeringsmodellen, men det må presiseres at det er frivillig for kommunen å inngå slike avtaler.

9 9 Det anbefales at Kommunestyret i denne omgang tar stilling til om Sørum kommune skal ta i bruk justeringsmodellen eller ikke. Gitt positivt vedtak vil det senere bli framlagt en ny sak hvor avtalemalene knyttet til overdragelse av justeringsrett må vedtas, og hva som skal være innholdet i disse. Det må også tas stilling til om Kommunestyret skal vedta hver og én avtale knyttet opp mot et konkret prosjekt, eller om det skal gis et vedtak om generell bruk av modellen. Det er derfor detaljer ved bruk av justeringsmodellen som ikke er belyst i denne saken, men som det vil være naturlig å se nærmere på dersom modellen skal tas i bruk. Rådmannens forslag til innstilling i saken lyder: 1. Sørum kommune starter arbeidet med å legge til rette for bruk av merverdiavgiftsavtaler basert på justeringsmodellen slik det er beskrevet i denne saken, og der det synes hensiktsmessig. Arbeidet omfatter utarbeidelse av nødvendige standardavtaler og retningslinjer for gjennomføringen av ordningen. 2. Sørum kommunes kostnader med å administrere ordningen med bruk av justeringsmodellen, i tillegg til et risikopåslag, skal som et minimum dekkes av kommunens kontraktspart. 3. Endelig utkast til Justeringsavtale vil bli forelagt Kommunestyret snarest mulig. Informasjons- og kommunikasjonstiltak: Vedtaket offentliggjøres på kommunens hjemmesider. Dato: Godkjent av rådmann Siri Gauthun Kielland