Frafallsproblematikk i Venneslaskolen og oppfølging av revisjonens rapport om spesialundervisning Prosjektplan til kontrollutvalget i Vennesla kommune Prosjektplan januar 2016 Postadr.: Postboks 417 Lund 4604 Kristiansand Telefon: 38 07 27 00 E-post: post.revisjonen@kristiansand.kommune.no Kontoradr.: Tollbodgt 37 Hjemmeside: www.komrevsor.no Org.nr.: NO 987 183 918
0.1 Innhold 0.1 INNHOLD... 2 1 INNLEDNING... 2 2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 2 2.1 SAMARBEIDSPROSJEKT MED FYLKESMANNEN I VEST-AGDER... 2 2.1.1 Pilotprosjekt i samarbeid med Fylkesmannen i Vest-Agder... 2 2.1.2 Samarbeid med Fylkesmannen og utfordringer knyttet til det å fremlegge en prosjektplan for KU. 3 2.2 OVERORDNET FORMÅL... 3 2.3 AVGRENSING: UNGDOMSTRINNET I VENNESLA... 4 2.4 MULIGE PROBLEMSTILLINGER... 4 3 REVISJONSKRITERIER... 5 3.1 OPPLÆRINGSLOVEN... 5 3.2 FORSKNING: BRED OG INKLUDERENDE TILNÆRMING TIL TILPASSET OPPLÆRING... 5 4 GJENNOMFØRING OG METODE... 6 4.1 DOKUMENTANALYSE... 6 4.2 INTERVJUER (KVALITATIVT INNRETTET DATAINNSAMLING)... 6 4.3 GSI OG KOSTRA (KVANTITATIVT INNRETTET DATAINNSAMLING)... 6 1 Innledning I tråd med Vennesla Kontrollutvalgs vedtak i sak 26/15, starter revisjonen arbeidet med et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet inn mot Venneslaskolen. Revisjonen gjennomførte i 2013 en forvaltningsrevisjon av Venneslaskolen hvis utgangspunkt var at andelen elever som får spesialundervisning i Vennesla kommune over tid hadde ligget klart høyere enn landsgjennomsnittet, gjennomsnittet for Vest- Agder samt gjennomsnittet for KOSTRA-gruppe 8 1. Ifølge administrasjonen står skolesektoren i Vennesla kommune fortsatt overfor betydelige utfordringer. Utgangspunktet for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er signaler om at det er ønskelig å se nærmere på frafallsproblematikk i Venneslaskolen samt på i hvordan anbefalingene i revisjonens rapport fra 2013 har blitt fulgt opp. 2 Formål og problemstillinger 2.1 Samarbeidsprosjekt med Fylkesmannen i Vest-Agder 2.1.1 Pilotprosjekt i samarbeid med Fylkesmannen i Vest-Agder Agder Kommunerevisjon IKS og Fylkesmannen i Vest-Agder har gått sammen om et pilotprosjekt som skal se nærmere på mulighetene for utvidet samarbeid i forbindelse med kontrollvirksomheten mot kommunene. Målet for pilotprosjektet er å bidra både til 1 KOSTRA-gruppe 8, som Vennesla kommer inn under, består ifølge Statistisk Sentralbyrå av 30 mellomstore kommuner «med lave bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter». Side 2 av 6
mer effektiv kontrollvirksomhet mot kommunene, og til økt læringseffekt ute i kommunen i kjølvannet av statlige tilsyn og forvaltningsrevisjoner. Ideen som ligger til grunn for samarbeidsprosjektet er at Fylkesmannens juridiske innfallsvinkel, med vekt på rettssikkerhet, formelle forhold og prosedyrer, komplementeres av kommunerevisjonens innfallsvinkel, som i tillegg kan ta for seg forhold av mer innholdsmessig karakter, eksempelvis i hvilken grad skolefaglige og økonomiske forhold innvirker på skolenes resultater, på det psykososiale miljøet og dermed på frafall i den videregående skolen. I forhold til spesialundervisningsproblematikk, har kommunerevisjonen større mulighet enn Fylkesmannen til å undersøke den pedagogiske plattformen som ligger til grunn for den generelt tilpassete undervisningen. 2.1.2 Samarbeid med Fylkesmannen og utfordringer knyttet til det å fremlegge en prosjektplan for KU I forberedende møter med Fylkesmannen har vi kommet frem til at det vil være hensiktsmessig at Fylkesmannen først gjennomfører et tilsyn i Venneslaskolen som retter seg inn mot frafallsproblematikk. Det vil være opp til Fylkesmannen selv å innrette et slikt tilsyn, og Fylkesmannen signaliserer at det nevnte tilsynet etter alt å dømme vil inngå som en del av det felles nasjonale tilsynet på skoleområdet. Kommunerevisjon vil følge nøye med på tilsynet som Fylkesmannen skal gjennomføre samt på resultatene som fremkommer. Med utgangspunkt i datamateriale og funn fra Fylkesmannens juridisk orienterte tilsyn vil kommunerevisjonen deretter rette inn sine undersøkelser mot forhold og problemstillinger som komplementerer og bidrar til å klargjøre Fylkesmannens arbeid. 2.2 Overordnet formål Med dette utgangspunktet vil det overordnete formålet med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet vil være å belyse Vennesla kommunes arbeid med å minimere frafall i den videregående skolen samt hvordan kommunen har fulgt opp anbefalingene i forvaltningsrevisjonsrapporten «Spesialundervisning, tilpasset opplæring og ressurstildelingsmodell i Venneslaskolen» fra 2013. Som nevnt vil den nøyaktige innretningen av revisjonens prosjekt være avhengig av hva som fremkommer når Fylkesmannen gjennomfører sitt tilsyn. Når det gjelder strategier for å redusere frafall i den videregående skolen, så pekes det i skoleforskningen på to hovedinnfallsvinkler: 1. Tiltak i barnehage og grunnskole: Det synes å være bred enighet om at det viktigste arbeidet for å forhindre frafall i videregående skole gjøres i barnehagen og grunnskolen. Fokus er her først og fremst på den generelt tilpassete opplæringen, som bør være inkluderende og ta utgangspunkt i systemperspektivet snarere enn i et individ- og diagnoseperspektiv hvor eleven selv «eier» problemene man står overfor. Det sentrale her er at det i lys av pedagogikkforskningen er rimelig å anta at en slik satsing, i tillegg til å redusere andelen elever som vurderes å ha behov for spesialundervisning, vil ha positive effekter også i form av (a) bedre læringsutbytte / bedre resultater og (b) styrking av det psykososiale miljøet og dermed redusert mobbing. Det er i Side 3 av 6
så måte svært interessant at forskning på frafall i videregående skole peker på at (i) faglige forutsetninger i form av karakterer i grunnskolen og (ii) trivsel, ambisjoner og identifikasjon med skolen er de skoleinterne 2 faktorene som har størst betydning for frafallet i videregående skole. 2. Tiltak i videregående opplæring: SkoIeforskning indikerer at man i den videregående skolen kan redusere frafallet gjennom for å gi flest mulig elever et opplæringstilbud i tråd med sine faglige forutsetninger. Dette kan være tilpasset opplæring for dem som sikter mot å fullføre, og det kan være alternative løp for dem som i første omgang ikke har de nødvendige kunnskaper og ferdigheter for å fullføre og bestå. Videre kan de videregående skolene ta utgangspunkt i en aktivistisk og «brannslukkende» tilnærming hvor man gjennomfører eksplisitte intervensjoner og skreddersydde tiltak overfor elever som er i faresonen for frafall (indikasjoner her vil eksempelvis være økende fravær og atferdsproblemer). 2.3 Avgrensing: ungdomstrinnet i Vennesla I forberedende møter har Fylkesmannen i Vest-Agder og kommunerevisjonen kommet frem til at det vil være hensiktsmessig å rette inn dette prosjektet mot ungdomstrinnet i Vennesla kommune. Bakgrunnen for dette er at forskning viser at arbeidet som gjøres i grunnskolen er avgjørende for å minimere frafall i videregående skole, samtidig som Fylkesmannen har vist til at det er på ungdomstrinnet at forskjellene mellom Vennesla kommune og andre kommuner øker. En avgrensing mot ungdomstrinnet synes således å være rasjonell. 2.4 Mulige problemstillinger Den endelige innretningen av prosjektet vil altså bero på hva som kommer frem i Fylkesmannens tilsyn. Imidlertid synes det klart at det er nær sammenheng mellom tiltak som bidrar til å redusere frafall i videregående skole på den ene siden, og tiltak beskrevet i forvaltningsrevisjonen i Venneslaskolen fra 2013 som tar for seg forhold som bidrar til å generere særlig høye andeler elever med spesialundervisning. Det er videre verdt å merke seg at dersom elever på videregående skole stryker og slutter på grunn av svak motivasjon og redusert engasjement for skolen, så kan en hypotese være at spesialundervisning gjennom grunnskolen bidrar til å redusere identifikasjon med skolen samt forventninger til egne prestasjoner i skolesystemet. Med utgangspunkt i Fylkesmannens tilsyn legges det således opp til at til at kommunerevisjonens prosjekt vil ta for seg innretningen av den generelle tilpassete opplæringen den pedagogiske praksisen på ungdomstrinnet i Vennesla. 2 Andre faktorer som skolen i mindre grad selv kan påvirke er foreldres utdanning utover grunnskole. Side 4 av 6
3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene som er relevante på området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen. 3.1 Opplæringsloven Gitt dette prosjektets innretning, er Opplæringslovens 1-3 om tilpasset opplæring samt kapittel 5 om spesialundervisning de mest sentrale lovreferansene. Følgende paragrafer er særlig sentrale for å forstå hvilken plass spesialundervisning, som en individuell rettighet, har i den norske skolen: Opplæringslovens 1-3 slår fast at Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. [ ] Spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring som det er knyttet et enkeltvedtak til. Opplæringslovens 5-1 regulerer hvem som har rett til spesialundervisning samt vurderingstemaet når det skal avgjøres hvilket opplæringstilbud som skal gis: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Det følger av 5-1 at det nærmere innholdet i og omfanget av retten til spesialundervisning i hovedsak er avhengig av en totalvurdering gjort ut fra skjønn. Opplæringslovens 5-3 regulerer kommunens ansvar til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning, den sakkyndige vurderingen og krav til denne. 3.2 Forskning: Bred og inkluderende tilnærming til tilpasset opplæring Forskning vil også være en sentral referanse i dette prosjektet. På den ene siden vil forskning på frafall i videregående skole spille en rolle, og på den andre siden vil det være sentralt å få belyst ulike innfallsvinkler til begrepet tilpasset opplæring, idet det generelle undervisningstilbudet som gis på en skole vil være en sentral faktor når PPtjenesten skal gjøre en sakkyndig vurdering av i hvilken grad en gitt elev får tilfredsstillende utbytte av undervisningen eller ikke. Side 5 av 6