Spesialundervisning i Hurum kommune

Transkript

1 Forvaltningsrevisjonsrapport mars 2011 Spesialundervisning i Hurum kommune Vurdering av nivå, effektivitet og kompetanse Postadresse: Postboks 4197, 3005 DRAMMEN Besøksadresse: Øvre Eiker vei 14, 3048 Drammen Telefon: Telefaks: e-post: post@bkr.no URL-adresse:

2 Sammendrag Kontrollutvalget i Hurum kommune fattet i sak 21/10 vedtak om at Buskerud Kommunerevisjon (BKR) skulle komme med innspill til et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen spesialundervisning med en annen innfallsvinkel enn tidligere vedtatt prosjekt. Prosjektet var utsatt i påvente av fylkesmannes gjennomgang på området. BKRs innspill til prosjekt ble vedtatt i sak 29/10 den Formålet med det nye foreslåtte prosjektet er å bidra til bedre ressursutnyttelsen. Prosjektet skulle vurdere følgene problemstillinger: 1. Er det sannsynlig at den økende bruken av spesialundervisning i kommunen er en faglig riktig prioritering av ressurser og samsvarer dette med demografiske forhold? 2. Hvordan er kompetansen til kommunen innen spesialundervisning? 3. Klarer kommunen å fange opp behovet for spesialundervisning på et tidlig nok tidspunkt? 4. Hvor stor andel av ressursene innen området spesialundervisning går direkte til undervisning? Er det muligheter for å effektivisere her? Oppsummert har vi følgende svar på problemstillingene: 1. Andelen elever som får spesialundervisning er økende, men ressursbruken øker ikke tilsvarende. Med bakgrunn i relevant statistikk og demografiske forhold i Hurum kommune, er ressursbruken normal. 2. Kommunen har tilfredsstillende kompetanse på området. 3. Det er noe forbedringspotensial, men det forventes en positiv utvikling ut fra tiltak og dokumentert utvikling. 4. Ca 2/3 av tidsbruken innenfor området spesialundervisning er direkte elevrettet. Det er begrenset effektiviseringspotensial her. Ved vurdering av effektiviseringspotensial bør man se eventuelle gevinster opp mot helhetlige konsekvenser og skolens tilbud om tilpasset opplæring. Vårt generelle inntrykk er at Hurum kommune er inne i en positiv utvikling når det gjelder spesialundervisning. Buskerud Kommunerevisjon IKS II

3 Innholdsfortegnelse 1. INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET FORMÅL PROBLEMSTILLINGER FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTETS INNHOLD BESKRIVELSE AV UNDERVISNINGSSEKTOREN OG PP-TJENESTEN DEFINISJONER METODE REVISJONSKRITERIER GJENNOMGANG AV PROBLEMSTILLINGENE BRUKEN AV SPESIALUNDERVISNING I KOMMUNEN LOVVERK, BEHOV OG UTDANNINGSNIVÅ OMFANGET AV SPESIALUNDERVISNING VURDERING AV BRUKEN AV SPESIALUNDERVISNING I KOMMUNEN KOMMUNENS KOMPETANSE INNEN SPESIALUNDERVISNING KOMPETANSEKRAV INNEN SPESIALUNDERVISNING KOMMUNENS KOMPETANSE OG RESULTATER VURDERING AV KOMPETANSE INNEN SPESIALUNDERVISNING (RESULTATER) NÅR KONSTATERES BEHOVET FOR SPESIALUNDERVISNING? NÅR SKAL TILTAK RUNDT SPESIALUNDERVISNING IVERKSETTES? NÅR IVERKSETTES TILTAK INNEN SPESIALUNDERVISNING? VURDERING BRUK AV RESSURSER TIL SPESIALUNDERVISNING GENERELT OM RESSURSER TIL SPESIALUNDERVISNING RESSURSBRUKEN I HURUM-SKOLEN VURDERING OPPSUMMERING OG VURDERINGER ANBEFALINGER Referanser Buskerud Kommunerevisjon IKS A

4 1. INNLEDNING Undervisning er et område av den kommunale tjenesteproduksjon hvor det har vært flere reformer i løpet av de siste 30 årene. Den siste reformen som har blitt innført, er Kunnskapsløftet. Felles for alle reformene er fokus på hva elevene skal lære. Allerede fra på midten av 70-tallet ble det i lovverket for skolen innført at kommunen skal gi alle elever tilpasset opplæring 1 og at de som ikke i tilstrekkelig grad kunne nyttiggjøre seg av dette tilbudet hadde rett på spesialundervisning. Målet var at grunnskolen skulle være for alle. Det er verdt å merke seg at retten til spesialundervisning ikke har en eksakt grense, men vil inntreffe ut fra kommunen/skolen/lærers evne/mulighet til å tilpasse undervisningen slik at den enkelte elev får et tilstrekkelig utbytte av den normale undervisningen. Om dette ikke lar seg gjøre innenfor de ordinære rammer for opplæringen og elev ikke har tilstrekkelig utbytte av undervisningen, skal spesialundervisning utredes. Det går frem av St.meld. nr. 30 ( ) at retten til spesialundervisning skal opprettholdes, men samtidig må det jobbes målrettet med å redusere behovet for spesialundervisning ved at det blir flere barn som blir ivaretatt innenfor den ordinære tilpassede opplæringen. Rådmannen har hatt utkast til rapport til uttalelse. Rådmannen har i brev datert uttalt at kommunen ikke har kommentarer til rapport (Forhold som ble tatt opp i møte er innarbeidet i rapport, se vedlegg) Bakgrunn for prosjektet Kontrollutvalget i Hurum kommune fattet i sak 21/10 vedtak om at Buskerud Kommunerevisjon (BKR) skulle komme med innspill til et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen spesialundervisning med en annen innfallsvinkel enn tidligere vedtatt prosjekt. Et tidligere vedtatt prosjekt på området var utsatt i påvente av fylkesmannes gjennomgang på området. BKRs innspill til prosjekt ble vedtatt i sak 29/10 den Formål Formålet med gjennomgangen er, ved å vurdere utviklingen innen spesialundervisning i kommunen, om mulig å bidra med innspill bedre ressursutnyttelse Problemstillinger Problemstillinger: 1. Er det sannsynlig at den økende bruken av spesialundervisning i kommunen er en faglig riktig prioritering av ressurser og samsvarer dette med demografiske forhold? 2. Hvordan er kompetansen til kommunen innen spesialundervisning? 3. Klarer kommunen å fange opp behovet for spesialundervisning på et tidlig nok tidspunkt? 4. Hvor stor andel av ressursene innen området spesialundervisning går direkte til undervisning? Er det muligheter for å effektivisere her? I tillegg ble det ved behandlingen i kontrollutvalget bedt om og vurdere intervjuer/spørreundersøkelser mot brukergruppen ut fra resultater gjennomgangen. Vår vurdering ut fra gjennomgangen av problemstillingene, er at en slik gjennomgang ikke anbefales. 1 Opplæringsloven bruker begrepet tilpasset opplæring. På grunn av at det i problemstillingene er brukt ordet undervisning blir opplæring og undervisning som begrep brukt noe om hverandre i denne rapporten, selv om begrepene har noe forskjellig innhold. Buskerud Kommunerevisjon IKS

5 1.4. Forvaltningsrevisjonsprosjektets innhold Prosjektet har hovedfokus på spesialundervisning i grunnskolen, men kommunens arbeid med barn i førskolealder er også i noen grad vurdert, der dette har vært naturlig å ta inn. Undersøkelsen er avgrenset til å gjelde skriftlig informasjon og samtaler med personer som arbeider innenfor saksområdet. Det vil si at det ikke er innhentet ekstern informasjon fra elever og pårørende. Denne avgrensningen er gjort av hensyn til elev, foresatte og ikke minst for å begrense tidsbruken i prosjektet Beskrivelse av undervisningssektoren og PP-tjenesten 2 Hurum kommunes organisasjonsmodell har basis i en såkalt flat struktur. Skolene er organisert direkte under rådmannen. I alt har kommunen 7 skoler, hvor av fire er barneskoler, to er ungdomsskoler og en privat skole (kombinert skole). PP-tjenesten i kommunen er også organisert som en virksomhet direkte i linje til rådmannen/kommunalsjef Definisjoner Sentraladministrasjon: Kommunens ledelse og stabsfunksjoner. Spesialundervisning: Et undervisningstilbud som elever med særskilte behov får ut fra enkeltvedtak, med basis i en sakkyndig utredning. Tilpasset undervisning/opplæring: Undervisning som er tilrettelagt etter den enkeltes evner og forutsetninger. Kommune/skole skal tilby tilpasset undervisning. Sakkyndig vurdering: En faglig vurdering av elevens behov for spesialundervisning basert på utredning av elevens evner og ferdigheter og en vurdering av elevens mulighet til å nå sine realistiske opplæringsmål innenfor ordinær tilpasset opplæring sammenlignet med andre elevers muligheter til å realisere sine mål innenfor den samme undervisningen (Likeverdighetsprinsippet som er omtalt i Ot prp nr 46 ( ) til opplæringsloven 5.1. andre ledd andre punktum) 3. Individuell opplæringsplan (IOP): Elever som har fått innvilget spesialundervisning skal ha en individuell opplæringsplan som beskriver undervisningen og de tiltak som er iverksatt for eleven. Planen skal evalueres minst hvert halvår. 2. METODE Prosjektet er gjennomført ved at vi har vurdert skriftlig dokumentasjon fra kommunen, ekstern forskning og statistikk på området. Det tas forbehold om det kan forekomme mindre feil/avvik i det statistiske materialet. Dette gjelder bruk av KOSTRA-tall der det kan være feilkilder. Det er også benyttet tall utarbeidet av kommunen, som i mindre grad er kvalitetssikret av oss. Etter vår vurdering er det sannsynlig at de mulige feilkildene ikke vil innebære at man gjør seg andre oppfatninger av innholdet i denne rapporten enn det vi har gjort. 2 PP-tjenesten (PPT) er en forkortelse for pedagogisk psykologisk tjeneste, jf opplæringsloven Ot prp nr 46 ( ) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa Buskerud Kommunerevisjon IKS

6 Gjennomgangen er basert på RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er vedtatt av Norges Kommunerevisorforbund (NKRF). 3. REVISJONSKRITERIER Kilder til revisjonskriterier for denne gjennomgangen fremkommer nedenfor. Ifølge opplæringsloven 1.3 skal alle elever ha tilpasset opplæring ut fra sine evner og forutsetninger. Gjennom flere år har det vært en målsetting at flest mulig skal få undervisning innenfor den tilpassede opplæringen, jf St meld nr 23 ( ) - Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov og Ot. prp 46 ( )- Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Bak dette ligger det sentrale målet i det norske samfunnet om at alle skal føle tilhørighet til og være aktive deltakere i et inkluderende miljø 4. Det vil i praksis si at undervisningen skal utvikles og organiseres slik at færrest mulig får behov for spesialundervisning. Allikevel har en i lovverket opprettholdt Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for krav og forventninger som benyttes for å vurdere kommunens virksomhet, økonomi, produktivitet, måloppnåelse osv. Sammenholdt med faktabeskrivelsen danner revisjonskriteriene basis for de analyser og vurderinger som foretas, de konklusjoner som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. retten til spesialundervisning for elever som det er vanskelig å tilpasse undervisningen til, innenfor den ordinære undervisningen ved skolene, og som ikke kan nyttiggjøre seg tilstrekkelig av den tilpassede undervisningen, jf St meld nr 30 ( ) Kultur for læring. St meld nr 31 ( ) Kvalitet i skolen og NOU 2009:18 Rett til Læring er også offentlige publikasjoner som omhandler skolen og dens ønskede utviklingen når det gjelder tilpasset undervisning og spesialundervisning. PP-tjenesten er en lovbestemt tjeneste for kommunen. Den har en rolle som utreder av elever med tanke på behov for spesialundervisning og skal ha en rolle som utvikler av undervisningstilbudet i skolen. Opplæringsloven kapittel 5, hjemler retten til spesialundervisning og hvordan kommunen skal sørge for saksbehandling og samt utforme undervisningstilbudet. Detaljerte kriterier og beskrivelser av kriterier som er utledet i dette prosjektet fremgår av kapittel GJENNOMGANG AV PROBLEMSTILLINGENE 4.1. Bruken av spesialundervisning i kommunen Lovverk, behov og utdanningsnivå Skolen skal gi den enkelte elev spesialunderundervisning dersom eleven ikke kan nyttiggjøre seg den ordinære undervisningen, jf opplæringsloven kapittel 5. 4 Håndbok for PP- tjenesten, utgitt av læringssenteret i 2001 (faglig enhet for PP - tjenesten). Buskerud Kommunerevisjon IKS

7 Lovverk: 5-1. Rett til spesialundervisning 5 Spesialundervisning Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Behov: Noen undersøkelser antyder at rundt 25 prosent av elevene i norsk skole har vansker med å delta aktivt i opplæringen. Elevene lærer ikke det de skal og oppfattes å ha behov for særskilt tilrettelegging. En snevrere inndeling er knyttet til omfanget av spesialundervisning. Seks syv prosent av elevene i skolen får spesialundervisning etter 5-1 i opplæringsloven 6. Utdanningsnivå: Det er vel kjent at hjemmet spiller en vesentlig rolle for barn og unges skoleresultater. Når elever får utdelt vitnemålet fra grunnskolen, har foreldrenes utdanningsnivå særlig stor betydning for hvilke karakterer de unge oppnår (Grøgård mfl. 2008; Hernes og Knudsen 1976; Steffensen og Ziade 2009). Internasjonale studier viser at i de aller fleste land er det betydelig samvariasjon mellom foreldres utdanning og barnas skoleprestasjoner (OECD 2005). Fenomenet har så langt hatt en egen evne til overleve rekken av skolereformer, til tross for at endringer i skolen ofte har som uttalte mål å legge forholdene bedre til rette for elevgrupper som ikke lykkes så godt i skolen (Haug 2004) Omfanget av spesialundervisning I nedenstående tabell vises ressursbruken til spesialundervisning i Hurum kommune, sammenlignet med andre kommuner. Ressursbruken er baserte på KOSTRA-tall, og tabellen presenteres også som grafikk på neste side. Hva/år: Andel i 5,9 % 5,2 % 6,5 % 6,6 % 7,6 % 7,8 % 9,3 % Hurum* Kommune 6,5 % 6,1 % 6,4 % 6,4 % 6,9 % 7,3 % 7,6 % gruppe 10 Landet 5,7 % 5,7 % 5,7 % 5,9 % 6,3 % 7,0 % 7,9 % Timer i % 16,0 % 15,4 % 18,9 % 19,8 % 17,1 % 19,5 % 15,2 % Hurum** Kommune 15,2 % 14,0 % 14,6 % 14,4 % 15,5 % 16,2 % 16,3 % gruppe 10 Landet 13,8 % 13,5 % 13,7 % 14,2 % 15,0 % 15,6 % 16,2 % *Antall elever som får spesialundervisning i forhold til alle elever i vanlig grunnskole, prosent = (Antall elever som får spesialundervisning) / (Antall elever i vanlige grunnskoler) *100. Teller = Antall elever som får spesialundervisning. Data er hentet fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 5 Opplæringsloven 6 Rett til læring NOU 2009:18 7 Artikkel fra Statistisk Sentralbyrå basert på NOVA-rapport 08/09. Buskerud Kommunerevisjon IKS

8 Nevner = Antall elever i kommunale grunnskoler. Data er hentet fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) Elever som har mangelfullt utbytte av den ordinære opplæringen har rett til spesialundervisning ( 5-1 i opplæringsloven). Spesialundervisning krever et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. For elever som får spesialundervisning, skal det utarbeides individuell opplæringsplan. (Slik undervisning kan gis i vanlig klasse i vanlig skole, i egne skoler eller spesialklasser, eller i medisinske og sosiale institusjoner m.m. Denne indikatoren fanger opp spesialundervisning som gis i vanlige grunnskoler.) **Indikatoren viser timer spesialundervisning i forhold til samlet antall lærertimer i grunnskolen, og sier noe om bruken av denne type styrkingstimer utenom grunnressursen til undervisning. ("Årstimer til spesialundervisning")/("lærertimer totalt, barnetrinn")+("lærertimer totalt, ungdomstrinn")*100 Teller=Årstimer til spesialundervisning, hentet fra GSI. Nevner=Lærertimer totalt, i grunnskolen, hentet fra GSI. Grafikk fra tabell: Andel elver som har spesialundervisning 10,00 % 9,00 % 8,00 % 7,00 % 6,00 % 5,00 % 4,00 % 3,00 % 2,00 % 1,00 % 0,00 % ÅR Andel i Hurum* Kommune gruppe 10 Landet Buskerud Kommunerevisjon IKS

9 Andel timeforbruk til spesialundervisning 25,00 % 20,00 % 15,00 % 10,00 % Timer i % Hurum** Kommune gruppe 10 Landet 5,00 % 0,00 % År Andel av befolkningen 16 år og eldre med høyere utdanning: Hvem Hurum kommune Buskerud fylke Landet Menn 20,4 % 21,6 % 23,9 % Kvinner 22,6 % 23,8 % 27,8 % Totalt 21,5 % 22,7 % 25,9 % Vurdering av bruken av spesialundervisning i kommunen Ut fra statistikk er det vårt inntrykk at ressursbruken til spesialundervisning i Hurum kommune er innenfor hva som er normalt. Forskning viser at det er en sammenheng mellom utdanningsnivået til foreldre og barns skoleresultater. Vår vurdering ut fra statistikk over utdanningen til befolkningen i Hurum kommune er at det kan være demografiske årsaker til at Hurum kommune har et høyere behov for spesialundervisning enn landsnivået. Det kan også ses slik at behovet for fokus på tilpasset opplæring kan være større i Hurum kommune. Om andelen elever med behov for spesialundervisning øker ytterligere, kan det være behov for å vurdere hvordan Hurum-skolen tilrettelegger og integrerer tilpasset opplæring. I så fall må den tilpassede opplæringen vurderes opp mot behovet for spesialundervisning. Å vurdere den tilpassede opplæring i skolen, har ikke vært en del av dette prosjektet Kommunens kompetanse innen spesialundervisning Kompetansekrav innen spesialundervisning Dette underkapittelet tar for seg krav til kompetanse innen spesialundervisning. Kravene er som følger: Buskerud Kommunerevisjon IKS

10 Opplæringsloven: Spesialundervisning Kompetansekrav for undervisningspersonell Den som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, skal ha relevant fagleg og pedagogisk kompetanse. Departementet gir nærmare forskrifter om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsetjast i undervisningsstillingar på ulike årssteg og i ulike skoleslag. Forskrift til opplæringsloven: Krav til pedagogisk kompetanse Alle som skal tilsetjast i undervisningsstilling, må ha pedagogisk bakgrunn i samsvar med krava i rammeplanane for lærarutdanningane med forskrifter, jf. lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler 3-2 andre ledd, eller ha tilsvarande pedagogisk kompetanse. Til opplæring av vaksne etter opplæringslova kapittel 4A kan det også tilsetjast personar utan formell pedagogisk kompetanse etter første ledd. Føresetnaden er at vedkommande har vesentleg erfaring med opplæring av vaksne og er eigna til undervisning av vaksne. Høringsbrev vedrørende nye kompetanseforskrifter, jfr. opplæringsloven 10-1 og Spesialundervisning er ikke definert på en presis måte verken i opplæringsloven eller i forskriften. I opplæringsloven 5-1 er rettighetsbestemmelsen slik: "Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning." Videre står det i samme paragraf: "I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal gjevast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven." I praksis er det prosessen rundt beslutningen om spesialundervisning (enkeltvedtak) som bestemmer at det er spesialundervisning og hva den skal bestå i, samt hvem som kan gi den. Ifølge lovverk, forskrift og høringsbrev er det skolens enkeltvedtak som viser om spesialundervisningen skal gis av pedagogisk personale (undervisning) og hva som faller utenom det som er undervisning. Der kan kommunene benytte seg av annet personale ut i fra hva som er behovet til den enkelte elev Kommunens kompetanse og resultater Det går frem av informasjon fra PPT at i løpet av de siste årene er det bygd opp kompetanse, og en har stabilisert tjenesten. PPT har tidligere slitt med relativt stor turnover. Leder for PPT vurderer at kommunen nå har en godt fungerende tjeneste. Dersom nedgang i saksbehandlingstider (presentert senere i denne rapporten) legges til grunn, bekrefter dette at tjenesten fungerer. Totalt har PPT 6,5 årsverk hvorav 6,3 årsverk med fagutdanning. Dette er 5,8 årsverk med høyere utdanning og spesialisering innenfor pedagogikk, samt et halvt årsverk med psykolog-kompetanse. I tillegg har tjenesten 0,2 årsverk i en merkantil stilling. Kompetansen til de som direkte gir spesialundervisning i Hurum-skolen viser at det er gjennomgående mange med god formell kompetanse og spesialisering innenfor pedagogikk. Der det brukes assistenter, har også flere av disse fagkompetanse og lang erfaring. Assistenter brukes ofte for mer praktisk hjelp til elever med eksempelvis funksjonshemminger og til oppfølging av undervisningstiltak planlagt av ansvarlig pedagog. Gjennomsnittlig yrkeserfaring for de som gir et tilbud innenfor spesialundervisning er 16 år. Buskerud Kommunerevisjon IKS

11 Nedenfor fremgår noen kvalitetsindikatorer fra KOSTRA, hvor Hurum kommune sammenlignes med andre. Grunnskoleopplæring - kvalitet Hva: Hurum år 2007 Hurum år 2008 Hurum Røyken Modum Enebakk Rygge Gjennomsnittlige grunnskolepoeng 40,00 38,50 40,98 41,92 38,04 39,31 38,95 Overgang til videregående skole 95,00 94,31 95,54 97,01 95,89 96,58 97,57 Kommentarer til gjennomsnittlige grunnskolepoeng: F.o.m summeres alle tallkarakterene og deretter deles på antall karakterer. Dette gjennomsnittet, med to desimaler, multipliseres med 10. Det er brudd i tidsserien fra 2007 til F.o.m 2008 blir alle elever med grunnskolepoeng=0 holdt utenfor. (Dvs. elever som har færre enn 8 karakterer blir holdt utenfor). Det publiseres ikke gjennomsnitt for denne indikatoren. Grunnskolepoeng viser gjennomsnittlige karakterer en oppnår i kommunen. Teoretisk beste score for grunnskolepoeng blir 60. Tabellen nedenfor viser antall elever pr undervisningspersonell (lærertetthet). Kommunens barneskoler har noen færre elever pr undervisningspersonell i barnetrinnene, men forholdet er motsatt på ungdomstrinnene. Gruppestørrelse i skolen 2009 Gj.snitt kommunegruppe 10 Gj.snitt landet utenom Oslo Gj.snitt Gj.snitt alle Hurum Buskerud kommuner Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.til 7.årstrinn 12,7 12,9 13, ,2 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 8.til 10.årstrinn 15,5 15,3 15,2 14,6 14, Vurdering av kompetanse innen spesialundervisning (Resultater) Etter vårt syn er kompetansen innen spesialundervisning tilfredsstillende i kommunen. Hurumskolen viser resultater i høyere sjikt for årstrinn, men noe lavere sjikt for årstrinn. Lærertettheten avviker i mindre grad fra det som er normalt Når konstateres behovet for spesialundervisning? Når skal tiltak rundt spesialundervisning iverksettes? I NOU 2009: 18 Rett til opplæring understrekes viktigheten av å fange opp behovet for spesialundervisning og sette inn tiltak så tidlig som mulig. Det vises til følgende: Norge ikke har en utpreget kultur for tidlig innsats. Undersøkelser viser at det har vært en tendens i norsk skole til å «vente og se» i stedet for å intervenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og læring. Den internasjonale PIRLS 8 -undersøkelsen fra 2001 viste for eksempel at annenhver lærer på fjerde trinn har som en av sine undervisningsstrategier å «vente på elevens modning» hvis eleven henger etter i leseutviklingen. Den mest omfattende innsatsen kommer i de høyeste klassetrinnene. Et eksempel på dette er andelen lærertimer som går med til spesialundervisning. Denne er 10,9 prosent på trinn, 14 prosent på trinn og 16,5 prosent på ungdomstrinnet (2006-tall). I kapittel 2 ble det understreket flere grunner til praksisen, blant annet en kulturell holdning som tilsier at modning løser problemer eller en motstand mot å formidle informasjon om enkeltindivider fra en del av systemet til en annen. I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peker OECD på at norsk skole mangler strategier for å følge opp elever når man ser at de henger etter. OECD setter dette i sammenheng med at det er en 8 PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) er en internasjonal leseundersøkelse av leseferdigheter Buskerud Kommunerevisjon IKS

12 Antall Spesialundervisning utbredt mangel på informasjon om elevenes progresjon, utydelige og lite operative beskrivelser av hva som kan forventes av elevene på de ulike trinnene, og at man heller ikke har utviklet kartleggingsverktøy for å identifisere elever som trenger ekstra hjelp. Denne mangelen på informasjon og strategier finner OECD igjen på alle nivåer i det norske utdanningssystemet. OECD uttrykker bekymring for at elever ikke blir fanget opp. Den samme bekymringen finner vi igjen i Riksrevisjonens undersøkelse om grunnskolen Når iverksettes tiltak innen spesialundervisning? Nedenfor presenteres statistikk fra saksbehandlingen i PPT. Statistikk PPT - Hurum kommune (Grunnlagstall utarbeidet av PPT) Hva/år Antall saker for førstegangshenvisning Gj.snitt alder for førstegangshenvisning 7,4 8,7 8,8 9,5 Total tid for saksbehandling i dager Antall saker for førstegangshenvisning År Antall saker for førstegangs henvisning 9 Dokument nr. 3:10 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen Buskerud Kommunerevisjon IKS

13 Dager Alder Spesialundervisning Gjennomsnitt alder for førstegang henvisning PPT År Gj.snitt alder for førstegangshenvining Total tid behandling i dager År Total tid behandling i dager Ovennevnte viser behandlingstiden internt i PPT. Skolene har rutiner for vurdering av elevers behov for spesialundervisning gjennom årsplaner som inneholder systematiske kartleggingsprøver og vurdering av elevers resultater. Slike vurderinger gjøres av lærer og/eller pedagogiske team. Når det foreligger en sakkyndigvurdering, fattes vedtak forløpende. Sakkyndigvurdering gjelder for maksimalt tre år av gangen. Vedtak fattes fortløpende for nye brukere, men for de som har sakkyndigvurdering fattes nytt vedtak årlig. Kommunen har i 2010 iverksatt særlig tiltak mot å fange opp barn i førskolealder. Det er øremerket 0,3 årsverk i barnehagene for å avdekke behov for spesialundervisning i førskolealder. Denne gruppen har også rett til slik undervisning ut fra lovverket. Buskerud Kommunerevisjon IKS

14 Vurdering Det er begrenset med offentlig statistikk om barns alder for førstegangsutredning ved vurdering av behov for spesialundervisning, og samme gjelder saksbehandlingstider. Vårt inntrykk er at kommunen har lavere gjennomsnittsalder for førstegangsutredning enn flere kommuner vi har hatt kontakt med den siste tiden. Leder av PPT vurderer at gjennomsnittsalderen kan gå ned i løpet av de neste årene. Denne vurderingen tror vi kan stemme, nå som en dokumenterer å ha fått kontroll på etterslepet. Dette vises blant annet ved den positive utviklingen i saksbehandlingstider. Det er verdt å merke seg at alderen for når tiltak iverksettes, er den samme i hele perioden. Dette gjelder selv om henvist alder har gått opp i perioden, og det korrigeres for bedring i saksbehandlingstid. Dagen saksbehandlingstid for sakkyndigvurderinger vurderes som tilfredsstillende ut fra kompleksiteten i slike utredninger. Det er ikke innhentet tall for hvor lang tid skolen bruker på å vedtak fra sakkyndigvurdering foreligger, samt å iverksette tiltaket. Det er opplyst at dette gjøres fortløpende Bruk av ressurser til spesialundervisning Generelt om ressurser til spesialundervisning For kriterier til dette området viser det til tidligere kapitler. Disse kriteriene gjelder forskningens konklusjoner om viktigheten av å fange opp og sette inn tiltak tidlig, samt viktigheten av kompetanse Ressursbruken i Hurum-skolen Ressursbruken viser at kommunen bruker i overkant av 30 årsverk totalt til spesialundervisning i skolen. Dette er direkte tid til tiltak, hele bemanningen i PPT og anslag tid til planlegging og administrasjon av området. Totalt bruker skolene ca 21 årsverk på direkte tiltak mot elevene innen spesialundervisning. I tillegg kommer anslått tid til planlegging og administrasjon i skolen, som er beregnet til å utgjøre ca 20 % av tidsbruken til direkte tiltak. Ressursbruken i PPT på 6,5 årsverk kommer i tillegg. Forholdet mellom tid til planlegging av undervisning er fastsatt i tariffavtaler og kan ikke direkte bestemmes av kommunen selv. Antall førstegangs utredede saker pr årsverk var ca 6 i PPT har imidlertid mange andre oppgaver og har blant annet revidering av sakkyndigvurderingene minst hvert tredje år og rådgivningsansvar for skolene. Oppgaver som PPT har, kan variere fra kommune til kommune. Det er ikke offentlig statistikk over normal bemanning av en kommunes PPT. Det er heller ikke fastsatt noen norm for bemanningen. For øvrig vises det til tidligere statistikk presentert i dette kapittelet blant annet om fordelingen av ressurser i skolen fra KOSTRA, saksbehandlingstider mv Vurdering Som vi omtalte i underkapittel 4.1, er kommunens ressursbruk knyttet til spesialundervisning innen for det normale. I underkapittel 4.3 vises det at PPT har lyktes i å redusere saksbehandlingstidene, og en forventer at alder for førstegangsutredning går ned. Dagens bemanning i PPT kan synes noe høy i forhold til folketall og hva vi har erfaring med fra andre PP-tjenester. Imidlertid vil oppgaver for en slik tjeneste i kommunene variere. Buskerud Kommunerevisjon IKS

15 Vi vurderer også at planleggingstiden brukt mot tiltak ikke virker urimelig sett opp mot avtaleverk og hva som kreves for å planlegge god undervisning. Om en skal vurdere reduksjon av spesialundervisning må det vurderes opp skolens øvrige opplæringstilbud. Tilpasset opplæring har ikke vært en del av dette prosjektet. Vår gjennomgang viser at det ikke er åpenbare effektiviseringsmuligheter. Totalt sett er ca 2/3 av tidsbruken innenfor området spesialundervisning direkte tiltak mot elevene. 5. OPPSUMMERING OG VURDERINGER I prosjektet har vi vurdert følgende problemstillinger: 1. Er det sannsynlig at den økende bruken av spesialundervisning i kommunen er en faglig riktig prioritering av ressurser og samsvarer dette med demografiske forhold? 2. Hvordan er kompetansen til kommunen innen spesialundervisning? 3. Klarer kommunen å fange opp behovet for spesialundervisning på et tidlig nok tidspunkt? 4. Hvor stor andel av ressursene innen området spesialundervisning går direkte til undervisning? Er det muligheter for å effektivisere her? Oppsummert har vi følgende svar på problemstillingene: 1. Andelen elever som får spesialundervisning er økende, men ressursbruken øker ikke tilsvarende. Med bakgrunn i relevant statistikk og demografiske forhold i Hurum kommune, er ressursbruken normal. 2. Kommunen har tilfredsstillende kompetanse på området. 3. Det er noe forbedringspotensial, men det forventes en positiv utvikling ut fra tiltak og dokumentert utvikling. 4. Ca 2/3 av tidsbruken innenfor området spesialundervisning er direkte elevrettet. Det er begrenset effektiviseringspotensial her. Ved vurdering av effektiviseringspotensial bør man se eventuelle gevinster opp mot helhetlige konsekvenser og skolens tilbud om tilpasset opplæring. Vårt generelle inntrykk er at Hurum kommune er inne i en positiv utvikling når det gjelder spesialundervisning. Vi har ikke påvist forhold som gjør det mer aktuelt å anbefale nærmere kartlegging av tilbudet om spesialundervisning med spørreundersøkelser/intervjuer mot brukergruppen. Imidlertid gjør vi oppmerksom på at denne gjennomgangen ikke har vurdert tilbudet den enkelte elev får på området spesialundervisning. 6. ANBEFALINGER Hurum kommune jobber etter vår vurdering aktivt innen for området spesialundervisning og vi har ut fra vår gjennomgang ikke funnet områder som vi kan komme med konkrete anbefalinger til tiltak. Drammen, 12. mai 2011 Pål Ringnes daglig leder/leder forvaltningsrevisjon Gjermund Røren forvaltningsrevisor Buskerud Kommunerevisjon IKS

16 Referanser Spesialundervisning Lov om opplæring i grunnskolen og den videregående skole (opplæringsloven) med forskrifter. Forvaltningsloven Veileder i spesialundervisning 2004 Utdannings- og forskningsdepartementet Håndbok for PP -tjenesten - Læringssenteret 2001 St meld nr 23 ( ) - Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov St meld 30 (2003/2004) Kultur for læring St meld 31 ( ) Kvalitet i skolen Ot.prp nr 46 ( ) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa NOU 2009:18 Rett til Læring Artikkel fra Statistisk Sentralbyrå basert på NOVA-rapport 08/09 Dokument nr. 3:10 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen Vedlegg: Uttalelse til rapport fra rådmannen i Hurum kommune datert Buskerud Kommunerevisjon IKS