Offentlig ISBN nr. 978-82-93150-55-8 Rammevilkår for energigjenvinning På oppdrag fra Returkraft mars 2014 THEMA Rapport 2014-17
Side 2
Om prosjektet Om rapporten: Prosjektnummer: RTK 2014-1 Rapportnavn: Rammevilkår for energigjenvinning Prosjektnavn: Rammevilkår for energigjenvinning Rapportnummer: THEMA Rapport 2014-17 Oppdragsgiver: Returkraft AS ISBN-nummer 978-82-93150-55-8 Prosjektleder: Kristine Fiksen Tilgjengelighet: Offentlig Prosjektdeltakere: Eivind Magnus Karin Ibenhot (Vista Analyse) Ferdigstilt: 27. mars 2014 Om Øvre Vollgate 6 0158 Oslo Foretaksnummer: NO 895 144 932 www.t-cg.no tilbyr spesialistkompetanse innenfor markedsanalyse, markedsdesign og strategirådgivning for energi- og kraftbransjen. Side 3
INNHOLD SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER... 5 1 BAKGRUNN OG PROBLEMSTILLING... 8 2 KORT OM STATUS FOR NORSKE ANLEGG... 9 3 PRINSIPPER FOR NORSK AVFALLSPOLITIKK... 11 4 MULIGE VIRKEMIDLER... 13 4.1 Virkemidler som kan påvirke mottaksavgiften... 13 4.1.1 Oversikt over markedsvirkningen av mulige tiltak... 13 4.1.2 Regelverket for handel med avfall... 16 4.1.3 Mulighetene for å redusere eksporten... 17 4.1.4 Mulighetene for å øke importen... 19 4.1.5 Miljøkrav i kommunale anbudsprosesser... 20 4.1.6 Konsekvenser for klima og miljø... 22 4.2 Økte priser på leveranser av varme... 23 4.2.1 Konsekvenser for anleggenes økonomi... 23 4.2.2 Støtteordninger for produksjon av energi... 23 4.2.3 Fjernvarmeregulering som påvirker varmeprisen... 25 4.2.4 Regulering som påvirker volum i fjernvarme... 26 4.2.5 Konsekvenser for miljø... 27 4.3 Økte priser på kraftleveranser... 27 4.3.1 Konsekvenser for lønnsomhet... 27 4.3.2 Kraftprisutviklingen... 27 4.3.3 Elsertifikater... 27 4.3.4 Konsekvenser for miljø... 28 4.4 Transparens i markedet... 28 4.5 Virkemidler som reduserer kostnadene... 28 4.5.1 Konsekvenser for lønnsomhet... 28 4.5.2 Tiltak for å redusere kostnader... 28 4.5.3 Konsekvenser for miljø... 28 REFERANSER... 29 Side 4
SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER Bakgrunn Deponiforbud for avfall ble innført i Norge i 2009. For å etablere alternativ behandling av avfall ble kapasiteten for energiutnyttelse av avfall bygget ut betraktelig allerede fra 2006. Etter 2009 har eksporten av avfall til energiutnyttelse i Sverige økt sterkt på grunn av overkapasitet i svenske energigjenvinningsanlegg. En konsekvens av denne situasjonen er økt konkurranse om det norske avfallet og lave mottaksgebyrer i det norsk-svenske markedet. Med de rådende rammebetingelsene og konkurranseforholdene er det fare for at norske energigjenvinningsanlegg vil møte alvorlige økonomiske problemer. Ved en overordnet sammenligning vil det være større klimagevinster ved energigjenvinning i Norge enn i Sverige. Det skyldes at det alternative brenselet i Sverige er mer fornybart enn i Norge. Lave mottaksgebyrer for avfall reduserer også incentivene til materialgjenvinning i Norge. En indikasjon på at markedssituasjonen påvirker avfallshåndteringen på en uheldig måte er at andelen avfall som sendes til materialgjenvinning er lavere i Norge enn i andre europeiske land med deponiforbud for avfall. Den rådene situasjonen i avfallsmarkedet er derfor bekymringsfull både fra en økonomisk synsvinkel og utfra miljø- og avfallspolitiske mål. Problemstilling I dette oppdraget som vi gjør på oppdrag av Returkraft er spørsmålet hvilke virkemidler som i) kan forbedre økonomien for norske energigjenvinningsanlegg og som samtidig ii) bidrar til en bedre miljø- og klimamessig avfallshåndtering i Norge. Tiltak som påvirker mottaksgebyrene Gjennomgangen viser at tiltak som retter seg mot avfallsmarkedet er best egnet til både å ivareta klima- og miljøhensyn og styrke økonomien i norske energigjenvinningsanlegg. Tilgjengelige alternativer for kommuner uten eget forbrenningsanlegg er å sende restavfallet til energigjenvinning i Norge, sende til energigjenvinning i Sverige og/eller å sortere ut avfallsfraksjoner til materialgjenvinning. Sortering og materialgjenvinning av avfall er en miljømessig bedre behandlingsmetode enn energigjenvinning, men er også mer kostbar. Generelt sett vil energigjenvinning i Norge være miljømessig bedre enn tilsvarende håndtering i Sverige. Eksterne virkninger av transport er i noen grad inkludert i transportkostnaden gjennom avgifter. Andre miljøvirkninger og -konsekvenser av avfallseksport er imidlertid ikke synlige for avfallsbesitter når avfallet settes ut på anbud. Mottaksgebyret for næringsavfall og husholdningsavfall som legges ut på anbud er markedsstyrt. Det betyr at forbrenningsanleggene må konkurrere om dette avfallet. Svenske anlegg har ledig kapasitet og finner det økonomisk forsvarlig å tilby avfallsforbrenning til priser som ligger langt under selvkost for norske anlegg. Det har ført til et sterkt press på de konkurranseutsatte mottaksgebyrene også i Norge. Mulige tiltak som kan endre kommunenes incentiver ved valg av avfallshåndtering og øke mottaksavgiften til norsk energigjenvinning er: Tiltak som endrer markedsbalanse for norsk avfall dvs. forholdet mellom etterspørsel etter forbrenningskapasitet (avfallsmengder) og tilbudet (kapasiteten) av energigjenvinning Tiltak som endrer avfallsbesitters kostnader ved eksport av avfall Tiltak som endrer vektlegging av miljø i anbudsprosesser Side 5
Tiltak som endrer markedsbalansen for norsk avfall For å bedre balansen i det norsk/svenske avfallsmarkedet kan man søke å øke etterspørselen etter behandlingskapasitet eller redusere tilbudet. Økt etterspørsel kan i prinsippet oppnås ved tiltak som øker import av avfall fra omliggende markeder, eller øker tilgangen på avfall i det lokale norske og svenske markedet. Handlingsrommet for å øke tilgangen på avfall i det lokale norske markedet (som norske myndigheter kan påvirke), er begrenset til redusert materialgjenvinning, noe som ikke er ønskelig. Dermed ser vi bort fra dette som et aktuelt virkemiddel. Å redusere tilbudet av energigjenvinningskapasitet ser vi bare som en teoretisk mulighet. Det vil bli svært kostbart og lite miljøvennlig å ta norsk kapasitet ut av markedet for på den måten stramme til markedsbalansen i det norsk-svenske avfallsmarkedet. En kan også søke å skape balanse i det norske markedet ved å begrense, eventuelt sette en stopper for, eksport av husholdningsavfall. Det vil raskt føre til en tilstramming i det norske markedet og dermed føre til økte markedspriser. Norge kan innføre helt eller delvis eksportbegrensning for husholdningsavfall uten å komme i konflikt med EØS/EU regelverket. Tiltak som øker avfallsbesitternes kostnader ved eksport av avfall Det norske avfallsmarkedet kan også påvirkes gjennom reguleringer som øker avfallsbesitternes kostnader ved å eksportere avfall. Det kan for eksempel stilles krav om at bare sortert kan eksporteres. Usortert avfall kan i så fall bare brennes i norske avfallsanlegg. Slike krav vil føre til at avfall enten må energigjenvinnes i egen region, eller at alt avfallet må sorteres og kun restfraksjoner etter sortering kan eksporteres, eller eventuelt fraktes over en gitt avstand. Det vil forbedre norske anleggs konkurransesituasjon og føre til økte priser i Norge. Begrunnelsen for et slikt pålegg vil dels være miljø, men også å beskytte norske anlegg, fordi norske anlegg har dårligere rammebetingelser enn svenske anlegg. Pålegg som fører til like store kostnadsøkninger for avfall som sendes til norske som utenlandske forbrenningsanlegg vil ikke bedre norske anleggs konkurranseevne, og dermed heller ikke føre til økte mottaksgebyrer i norske anlegg. Tiltak som endrer vektlegging av miljø i anbudsprosesser. Økte miljøkrav i anbudsprosesser for husholdningsavfall vil bidra til økt vektlegging av miljø ved håndtering av avfall. Dermed kan en miljømessig bedre løsning velges, til tross for at den også er noe mer kostbar. Konsekvensen for mottaksavgiften i norske energigjenvinningsanlegg vil være veldig avhengig av hvordan miljøkravene i anbudsprosessene faktisk utformes og håndteres i praksis. Utformingen av eventuelle miljøkrav ved eksport eller i kommunenes anbudsprosesser vil være bestemmende både for den samlede miljøeffekten og for effekten på mottaksavgiften til norske energigjenvinningsanlegg. Det bør derfor gjøres en helhetlig vurdering av konsekvensene av miljøkrav for å unngå utilsiktede virkninger som reduserte økte miljøkonsekvenser i andre sektorer eller uønskede incentiver. Øvrige tiltak Økte inntekter fra salg av varme og kraft, samt reduserte kostnader vil også ha en positiv betydning for anleggenes økonomi. De fleste virkemidler knyttet til disse områdene vil imidlertid ikke ha noen konsekvenser for hvordan norsk avfall blir håndtert, og dermed heller ikke for miljø og klimakonsekvenser av avfallshåndteringen. Et unntak er rammevilkår som øker volumet i fjernvarmesalget i fjernvarmeanlegg som er koblet til energigjenvinningsanlegg. Økt salg av fjernvarme vil øke energiutnyttelsesgraden fra avfall. Årsaken er at økt bruk av fjernvarme vil øke varmeleveransene også på sommerstid når avfallsenergien per i dag er høyere enn forbruket. Energimerkeordningen favoriserer i dag andre kilder til oppvarming framfor fjernvarme. En justering av energimerkeordningen på dette punktet kan bidra til økt volum i eksisterende fjernvarme. I tillegg vil fortsatt tilknytningsplikt og en mer forutsigbar håndtering av den, samt utforming av nye byggeforskrifter (TEK15), være viktig for framtidig volum i fjernvarme. Side 6
Investeringsstøtte er et virkemiddel som ikke kan brukes på allerede eksisterende anlegg og er av den grunn uaktuell å gå videre med i denne sammenheng. Konklusjon VI har i denne analysen drøftet virkemidler som vil føre til at økonomien i norske energigjenvinningsanlegg forbedres samtidig med at den norske avfallshåndteringen løftes oppover i avfallshierarkiet. Vi har pekt på tre typer tiltak som alle virker i en slik retning og som vi anbefaler tas med i det videre arbeidet. De er sortert etter fallende styrke etter hvor effektive de sannsynligvis vil være i forhold til målet om økte mottaksgebyrer i norske energigjenvinningsanlegg. De prinsippielle effektene er vist i figuren under. Forbud mot eksport av husholdningsavfall. Virkningen vil være at mottaksgebyrene i Norge øker og incentivene til økt materialgjenvinning styrkes. Minimumskrav til utsortering for avfall som går til eksport. I tillegg til økt materialgjenvinning vil norske energigjenvinningsanlegg kunne øke sine mottaksgebyrer med et beløp som maksimalt tilsvarer de øke kostnadene pr tonn som utsorteringskravene innebærer. Økte miljøkrav i anbudsprosesser. Virkningen er avhengig av den konkrete utformingen. Dagens situasjon Forbud mot eksport av husholdningsavfall Selvkost Mottaksgebyr i Norge Gammelt prisnivå Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Sorteringskrav på eksportert avfall Miljøkrav i anbudsreglene Gammelt prisnivå Utfallsrom for prisøkning for husholdningsavfall Gammelt prisnivå Usikkert utfallsrom for prisøkning for husholdningsavfall Påslag sortering Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Påslag miljøkrav Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Kilde: Uansett hva norske myndigheter måtte velge av virkemidler, anbefaler vi at det utarbeides en nasjonal avfallsplan. Der må de aktuelle virkemidlene settes inn i en helhetlig strategi for norsk avfallshåndtering, tilpasset de kravene og forpliktelsene Norge har i forhold til EØS/EU regelverket. Side 7
1 BAKGRUNN OG PROBLEMSTILLING Avfall, som i tidligere tider utelukkende ble sett på som et helse- og miljøproblem, blir i økende grad betraktet som en energi- og materialressurs. Samtidig kan behandling av avfall gi miljø- og helsemessige utfordringer. Behandlingen av avfall er derfor gjenstand for en forholdsvis omfattende regulering, og avfallsmarkedet styres i stor grad av politiske rammevilkår. I årene 2006-2009 ble det fattet investeringsbeslutninger om nye energigjenvinningsanlegg og/ eller kapasitetsutvidelser i Oslo, Bergen, Trondheim, Kristiansand, Hamar, Ålesund, Sarpsborg, Fredrikstad og Stavanger-området. Beslutningene ble fattet i visshet om at det var ønskelig å bygge ut norsk kapasitet slik at Norge over tid kunne ta hånd om eget avfall under noenlunde stabile rammebetingelser. Utbyggingen av anlegg for energigjenvinning fra avfall har sammenfalt med veksten i fjernvarmeutbygging, og avfall utgjør i dag over 40 prosent av all energiproduksjon til norsk fjernvarme. Avfallsmarkedet har imidlertid endret seg fra å være et regionalt norsk til å bli et norsk-svensk, og norske energigjenvinningsanlegg sliter nå med en svekket inntjening og lønnsomhet, se THEMA og Vista Analyse (2014). Perspektivene for bransjens utvikling i årene som kommer er usikre og med de rådende rammebetingelsene og konkurranseforholdene er det fare for at norske energigjenvinningsanlegg vil møte alvorlige økonomiske problemer. Samtidig gir det ingen miljøgevinster å eksportere avfall til forbrenning i Sverige. Det marginale alternativbrenselet til spiss- eller mellomlast i Sverige (bioenergi) er i større grad fornybart enn i Norge (olje eller elektrisitet). I en marginalbetraktning vil det derfor være større klimagevinster ved energiutnyttelse av avfall i Norge enn i Sverige. Transport av avfall over lange avstander fra Norge til Sverige gir i tillegg utslipp og andre samfunnsmessige ulemper. Spørsmålet vi diskuterer i denne rapporten er derfor: Hvilke endringer i gjeldende rammevilkår og virkemidler vil redusere miljø- og klimabelastningen ved håndtering av norsk avfall og samtidig bidra til en bærekraftig økonomi for norske energigjenvinningsanlegg? Spørsmålet er først og fremst belyst gjennom en kvalitativ vurdering av virkemidlene. Side 8
2 KORT OM STATUS FOR NORSKE ANLEGG Avfall blir i økende grad brukt til energiproduksjon både nasjonalt og internasjonalt. Siden deponiforbudet ble innført i 2009 har konkurransen i markedet for energiutnyttelse av avfall økt betydelig. Svenske energigjenvinningsanlegg har en stor overkapasitet og tilbyr gjennom avfallsmeglere å motta avfall fra norske kommuner til svært lave priser. Det såkalte «svenskesuget» i markedet oppstod blant annet fordi finanskrisen i 2008-2009 førte til et dramatisk fall i avfallsmengdene, særlig i Sverige. Dette sammenfalt med at store norske avfallsmengder kom på markedet som følge av deponiforbudet. Etterspørselen i Sverige er også i større grad basert på behovet for å skaffe rimelige energikilder enn på inntektene fra avfallsmottaket. Norske anlegg har på sin side isolert sett en underkapasitet i forhold til det totale innenlandske norske avfallsmarkedet, jfr. figuren nedenfor, men tilstrekkelig kapasitet til å energiutnytte restavfallet fra norske husholdninger. Figur 2.1 Sverige Avfall til energiutnyttelse og forbrenningskapasitet i Sverige og Norge Norge Tusen 8000 tonn Ledig kapasitet 7000 Avfallsforbrenningskapasitet Sverige Avfall i Sverige til energiutnyttelse 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 8000 Tusen tonn 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Manglende kapasitet Avfall i Norge til energiutnyttelse Avfallsforbrenningskapasitet i Norge Deponering i Norge Kilde: PROFU (2011), Avfall Sverige, SSB, Avfall Norge, MDIR Kommuner og deres hel- eller deleide renovasjonsselskaper har anledning til «å tildele enerett» på behandling av avfall til energigjenvinningsanlegg som er 100 prosent offentlig eid. I slike tilfeller forplikter eierkommunene seg til å levere sitt restavfall til de anleggene som har fått en slik enerett. Mottaksgebyret beregnes på basis av selvkostprinsippet. Mottaksgebyret for næringsavfall og husholdningsavfall som legges ut på anbud er derimot markedsstyrt. Det betyr at forbrenningsanleggene må konkurrere om dette avfallet. Svenske anlegg har hatt ledig kapasitet og har funnet det økonomisk interessant å tilby avfallsforbrenning til priser som ligger langt under selvkost for norske anlegg. Det har ført til et sterkt press på de konkurranseutsatte mottaksgebyrene også i Norge. Mens mottaksgebyrene for det konkurranseutsatte avfallet ligger rundt 500 kroner pr. tonn i Norge gir selvkostkalkylene mottaksgebyrer helt opp mot 1700 1 kroner pr. tonn, se THEMA og Vista Analyse (2014). Denne prisstrukturen gir svært store kostnadforskjeller i avfallshåndtering for kommuner som har investert i energigjenvinningsanlegg sammenlignet med kommuner som ikke har gjort det. THEMA og Vista Analyse (2014) presenterte resultatene av en undersøkelse av regnskapstall fra et utvalg av norske energigjenvinningsanlegg. Denne undersøkelsen viser store forskjeller i mottaksgebyr mellom konkurranseutsatt og ikke-konkurranseutsatt avfall, se også figur 2.2. Figuren viser også at på mottaksgebyrene på næringsavfall (som inkluderer husholdningsavfall på anbud) er under press, mens mottaksgebyrene på husholdningsavfall som betaler selvkostbaserte priser er på oppadgående. 1 Høyeste registrerte mottaksgebyr for 2013 ligger på 1350 kroner pr. tonn. 1700 kroner gjelder 2014 Side 9
Figur 2.2 Mottaksgebyr for husholdningsavfall og næringsavfall 2 fra 2010 til 2012 1400 1200 NOK/tonn avfall 1000 800 600 400 200 0 2010 2011 2012 NOK/tonn husholdningsavfall NOK/tonn næringsavfall Kilde: THEMA og Vista Analyse Regnskapsrapporteringen viser videre at selskapene i gjennomsnitt har gått i regnskapsmessig balanse i årene 2010-2011, men har en svak kapitalavkastning sammenlignet både med konkurrerende avfallsbedrifter i Sverige og med tilsvarende virksomheter i Norge. Mens totalkapitalrentabilitet ligger på rundt 1,8 prosent i Norge, ligger tilsvarende tall på 3,5 prosent i Sverige. Rentabiliteten som beregnes er et gjennomsnitt for 7 anlegg hvorav noen også behandler avfall tildelt med enerett og som følgelig prises etter selvkostprinsippet. Det betyr at eventuelle ulikheter i rentabilitet mellom håndteringen av konkurranseutsatt og ikke-konkurranseutsatt avfall ikke fremkommer. Hvordan rentabiliteten varierer avhenger av forskjeller i mottaksgebyrer og prinsippene for fordeling av de faste kostnadene mellom konkurranseutsatt og ikke konkurranseutsatt avfall. Den nåværende inntjeningen kan ikke forsvare de verdiene som norske kommuner har investert i energigjenvinningsanlegg. Med utgangspunkt i dagens pris- og kostnadssituasjon har THEMA og Vista Analyse (2014) beregnet at nåverdien av de syv bedriftene man har regnskapsdata for tilsvarer 74 prosent av den bokførte totalkapitalen i balansen. Basisberegningen er illustrert med den grønne søylen i figur 2.3. Figur 2.3 7000 6000 NÅVERDI I MNOK Bokført kapital sammenlignet med nåverdien av fremtidig inntjening Bokført kapital 2012-30% -20% -10 Basisberegning 10% 20% 30% 5000 4000 3000 2000 1000 0 2014 Kilde: Regnskapsdata Analysen i THEMA og Vista Analyse (2014) viser at gjennomsnittsprisene må øke med minst 20 prosent for at den bokførte kapitalen skal kunne forsvares. Uten endringer i rammebetingelsene kan de økonomiske resultatene komme til å vise underskudd i årene som kommer. Over tid vil det 2 Inkludert husholdningsavfall på anbud Side 10
Viktige prinsipper som ligger til grunn for avfallsdirektivet er: Nærhetsprinsippet (proximity principle) dvs. at avfallet behandles så nær kilden som mulig, forutsatt at dette er teknologisk hensiktsmessig og oppfyller kravene til utslipp og andre miljøhensyn Selvforsyning når det gjelder behandling av avfall, som kan tolkes både til å gjelde hele EU og/eller for det enkelte land. Norsk avfallspolitikk har mål om at minst 80 prosent av avfallet skal gjenvinnes, og dette målet ble oppfylt allerede i 2011 med 87 prosent gjenvinning. Materialgjenvinning og energigjenvinning er sett under ett i disse tallene. Norske myndigheter har ikke definert et eget mål for hvor stor andel av avfallet som skal materialgjenvinnes, med unntak for enkelte fraksjoner. Andelen avfall til materialgjenvinning er imidlertid lavere i Norge enn i andre europeiske land med deponiforbud. Det nasjonale målet er ikke brutt ned til tilsvarende mål for kommunene. Det betyr at hver enkelt kommune selv må vurdere hvilke avfallsløsninger som er best egnet for sine innbyggere ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold. Ettersom kommunene er forskjellige geografisk og befolkningsmessig er det mest sannsynlig lite kostnadseffektivt å bruke samme krav til gjenvinning for alle. Kommuner med store avstander og/eller få innbyggere vil kunne få uforholdsmessig høye kostnader knyttet til omfattende kildesortering. I THEMA og Vista Analyse (2014) presenteres resultatene fra en spørreundersøkelse som Avfall Norge har gjennomført og som bl.a. viser at kommunene gjennomgående legger til grunn krav knyttet til miljø og kostnader. Hvorvidt dette er knyttet til det overordnede valget av avfallssystem eller valget av behandlingsløsning (avfallstjenesten) er imidlertid uklart. Side 12
4 MULIGE VIRKEMIDLER Som beskrevet innledningsvis, vil vi i denne rapporten vurdere hvilke virkemidler som kan bedre økonomien i norske energigjenvinningsanlegg og samtidig bidra til en bedre miljø/ klimamessig håndtering av norsk avfall. Tiltak som bedrer økonomien i norske energigjenvinningsanlegg kan enten øke inntekten i selskapene eller redusere kostnadene. En oversikt over hvilke tiltak som er vurdert, er gitt i tabellen under. Figur 4.1: Endringer i rammebetingelser som kan påvirke økonomien i norsk energigjenvinning Aktuelle typer virkemidler Mottaksavgift Tiltak som bedrer balansen mellom tilbud og etterspørsel Tiltak som øker alternativkostnaden, dvs kostnaden for alternativene til norsk energigjenvinning Inntekter Energisalg kraft Kraftpriser - generelt Elsertifikater - utvikling Regulering av fjernvarmepriser Energisalg varme Regulering som påvirker fjernvarmevolum Støtte til varmeproduksjon Kostnader Variable kostnader - Faste kostnader Investeringsstøtte/ garantier For hvert av disse mulige virkemidlene vil vi gjøre en kvalitativ vurdering hvordan og i hvilken grad virkemiddelet påvirker økonomien i energigjenvinningsanleggene. For de virkemidlene som øker lønnsomheten i norsk energigjenvinning, vurderer vi også om tiltaket bidrar til en bedre miljø- og klimamessig håndtering av avfall (eventuelt også om tiltaket bidrar positiv til en måloppnåelse for norske miljø- og klimamål). 4.1 Virkemidler som kan påvirke mottaksavgiften 4.1.1 Oversikt over markedsvirkningen av mulige tiltak En kommune står overfor flere valg om hvordan husholdningsavfallet skal håndteres: grad av sortering, om eventuell sortering skal skje i husholdningen eller sentralt, hvilke fraksjoner som skal sorteres ut og hvilke tilbydere av avfallsbehandling som skal velges. Alle disse valgene påvirker kostnadene til avfallsbehandling i kommunen. Normalt vil utsorteringsordninger være kostbart, særlig i spredtbygde kommuner. I tillegg til kostnader er miljø et viktig kriterium når kommunene velger avfallshåndtering. Vektingen mellom kostnader og miljøkrav vil trolig variere en del mellom kommuner. Kommunene må gjøre vurderinger og avveininger for å finne en løsning som er optimal gitt deres vektlegging av økonomi versus miljøkonsekvenser. Side 13
Dersom den miljømessig beste løsningene også er den rimeligste, er valget for kommunen enkelt. Men i og med at den miljømessig beste løsningen ofte er mer kostbar enn andre løsninger, må miljøaspektet vektes høy for at en slik løsning skal velges. Mulige tiltak som kan endre kommunenes incentiver ved valg av avfallshåndtering og øke mottaksavgiften til norsk energigjenvinning er: Endret markedsbalanse for norsk avfall dvs forholdet mellom etterspørsel etter forbrenningskapasitet (avfallsmengder) og tilbudet (kapasiteten) av energigjenvinning Økt alternativkostnad for håndtering av norsk avfall utenom i norske energigjenvinningsanlegg, dvs økte kostnader ved å velge energigjenvinning i svenske anlegg eller Økt vekting av miljø i anbudskonkurranser For å bedre balansen i det norsk/svenske avfallsmarkedet kan man søke å øke etterspørselen etter behandlingskapasitet eller redusere tilbudet. Økt etterspørsel kan i prinsippet oppnås ved tiltak som øker import av avfall fra omliggende markeder, eller øker tilgangen på avfall i det lokale norske og svenske markedet. Handlingsrommet for å øke tilgangen på avfall i det lokale norske markedet, som norske myndigheter kan påvirke, er begrenset og vil bare kunne skje gjennom redusert materialgjenvinning, noe som ikke er ønskelig. Dermed ser vi bort fra dette som et aktuelt virkemiddel. Som vi har omtalt i kapittel 3, konkurrerer norske energigjenvinningsanlegg med anlegg i Sverige som har stor overkapasitet. Norske anlegg har isolert sett noe manglende kapasitet i forhold til tilgangen på norsk avfall. Det er konkurransen med svenske anlegg som har ført til de lave mottaksgebyrene for det konkurranseutsatte avfallet. I Europa totalt sett er det manglende kapasitet på energigjenvinningsanlegg, men transportavstander og eventuelle krav som stilles til avfall som eksporteres gjør at europeiske avfallsbesittere har begrenset betalingsvilje til å kjøpe energigjenvinningstjenester i svenske, eller for den del norske anlegg. Økt import til det norsk- svenske markedet kan imidlertid bidra til å fylle opp svenske anlegg med avfall fra andre steder enn Norge. Å redusere tilbudet av energigjenvinnningskapasitet ser vi bare som en teoretisk mulighet. Det vil bli svært kostbart og lite miljøvennlig å ta norsk kapasitet ut av markedet for på den måten stramme til markedsbalansen i det norsk-svenske avfallsmarkedet. En kan også søke å skape balanse i det norske markedet ved å begrense, eventuelt sette en stopper for eksporten. Det vil raskt føre til en tilstramming i det norske markedet og dermed føre til økte markedspriser. Norge kan innføre helt eller delvise eksportbegrensninger for husholdningsavfall uten å komme i konflikt med EØS/EU regelverket, jfr. kapittel 4.1.3. Det norske avfallsmarkedet kan også påvirkes gjennom reguleringer som øker avfallsbesitternes kostnader ved å eksportere avfall. Det kan for eksempel stilles krav om at bare utsortert avfall kan eksporteres. Usortert avfall kan i så fall bare brennes i norske avfallsanlegg. Slike krav vil føre til at avfall enten må energigjenvinnes i egen region, eller at alt avfallet må sorteres og kun restfraksjoner etter sortering kan eksporteres, eller eventuelt fraktes over en gitt avstand. Det vil forbedre norske anleggs konkurransesituasjon og føre til økte priser i Norge. Begrunnelsen for et slikt pålegg vil dels være miljø, men også å beskytte norske anlegg, fordi de har dårligere rammebetingelser enn svenske anlegg. Pålegg som fører til like store kostnadsøkninger for avfall som sendes til norske som utenlandske forbrenningsanlegg vil ikke bedre norske anleggs konkurranseevne, og dermed heller ikke føre til økte mottaksgebyrer i norske anlegg. En kan også påvirke avfallsbesitternes beslutninger ved å kreve at miljøkrav kommer mer eksplisitt inn i vurderingen av anbudene. En miljøulempe i avfallshåndteringen, f.eks ved eksport av avfall eller ved transport av usortert avfall over lange avstander, kan da legges inn som en kalkulatorisk ekstrakostnad ved løsninger som gir miljøulemper. Denne ekstrakostnaden vil, gitt at avfallsleveranser er en miljømessig bedre håndtering av avfallet, føre til at norske energigjenvinningsanlegg kan vinne anbud med høyere mottaksgebyrer Side 14
enn i dag. En annen måte å si det på er at større vekt på nærhet og miljø i i anbudskonkurransen vil gjøre at konkurranseevnen for norske anlegg forbedres og at denne bedrede konkurranseevnen vil kunne tas ut gjennom høyere mottaksgebyrer. Effekten av de tiltakene vi har beskrevet foran vil være usikre. Det vi vet er at de retningsmessig vil føre til en bedret markedsbalanse, og økte mottaksgebyrer for konkurranseutsatt avfall. For tiltak som påvirker avfallsbesitternes kostnader forventer vi at prisoppgangen vil tilsvare hva det vil koste avfallsbesitterne å ivareta påleggene. For at energigjenvinningsanleggene skal oppnå en nåverdi som tilsvarer bokførte, må de gjennomsnittlige mottaksavgiftene økes med 20 prosent. Økningen i mottaksavgifter for det konkurranseutsatte avfallet må økes betydelig mer enn dette, siden inntekten fra avfall i egenregi ikke kan økes. Figuren på neste side illustrer hvilke virkninger tiltakene kan ha på mottaksgebyrene i Norge. Diagrammet øverst til venstre viser dagens situasjon der mottaksgebyrene for konkurranseutsatt avfall i Norge ligger noe over svensk nivå. Prisforskjellen reflekterer gjennomsnittlige transportkostnadsforskjeller. Hvis det innføres et forbud mot eksport av husholdningsavfall (figuren øverst til høyre), blir de norske mottaksgebyrene for husholdningsavfall bestemt av tilbuds- og etterspørselsforholdene i det norske avfallsmarkedet. Det vil føre til en oppgang av mottaksgebyrene for husholdningsavfallet på anbud. Oppgangen vil neppe overstige dagens selvkostnivå. Mottaksgebyrene for næringsavfallet vil ikke bli påvirket. Diagrammet nederst til venstre illustrerer utfallsrommet for mottaksgebyrene dersom det innføres et sorteringskrav for eksportert avfall. Det vil kunne føre til en relativt stor ekstrakostnad for avfallseksporten og en tilsvarende bedret konkurranseevne for norske anlegg, som under dette alternativet kan ta imot usortert avfall. For kommuner som allerede har sorteringsordninger som oppfyller eventuelle nye krav vil ikke få noen endringer i konkurransesituasjonen og mottaksgebyrene. Diagrammet nederst til høyre viser situasjonen med strengere miljøkrav i anbudsreglene. Det kan gi en viss oppgang i norske mottaksgebyrer, men virkningen er usikker og avhengig av den konkrete utformingen. Figur 4.2: Virkningen av ulike tiltak på mottaksgebyrer for norsk energigjenvinning Dagens situasjon Forbud mot eksport av husholdningsavfall Selvkost Mottaksgebyr i Norge Gammelt prisnivå Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Sorteringskrav på eksportert avfall Miljøkrav i anbudsreglene Gammelt prisnivå Utfallsrom for prisøkning for husholdningsavfall Gammelt prisnivå Usikkert utfallsrom for prisøkning for husholdningsavfall Påslag sortering Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Påslag miljøkrav Forskjell i transportkostnader Mottaksgebyr i Sverige Kilde: Side 15
THEMA-Rapport 2014-17 Rammevilkår for energigjenvinning Vi vil nedenfor skille mellom tiltak som bedrer balansen mellom tilbud og etterspørsel etter energigjenvinning og tiltak som øker avfallsbesitternes kostnader ved eksport av avfall. 4.1.2 Regelverket for handel med avfall Import og eksport av avfall reguleres gjennom Basel-konvensjonen om kontroll av grensekryssende transport av farlig avfall, OECD vedtak om kontroll av grensekryssende transport av avfall til gjenvinning3 og EØS-regelverket. Et primært mål med regelverket for eksport og import av avfall er at det skal hindre at avfall fra den industrialiserte verden skal dumpes i land som ikke har mulighet for å sikre akseptable miljøkrav. EØS-regelverket er knyttet til EUs reguleringer, hvor handel med avfall er regulert gjennom Forordning Nr 1013/2006 om handel med avfall (Shipment of waste). Forordningen er tatt inn i norsk rett gjennom avfallsforskriften kapittel 13. Hensikt med forordningen er å styrke, forenkle og spesifisere kontrollmekanismene for handel med avfall slik at miljøbelastningen reduseres. Forordningen spesifiserer hvilken dokumentasjon som må følge med og hvilke sikkerhetstiltak som må implementeres ved handel med avfall mellom land. Systemet skal ta hensyn til prinsippene for selvforsyning, nærhet og samtykke før transporten skjer (dvs at både avsender- og mottakerland må godkjenne handelen). Forordningen skiller i hovedsak mellom to typer av prosedyrer for ulike typer avfall: Grønn liste: ikke-farlige, rene fraksjoner til gjenvinning (omfatter både material- og energigjenvinning). For denne type avfall kreves ikke forhåndsgodkjenning, men den som eksporter avfallet må informere om lasten. Gul liste: farlig avfall og avfall til deponi/destruksjon. Inkluderer også restavfall fra husholdninger uansett om dette sendes til energigjenvinning eller ei.4 Eksport av denne type avfall krever forhåndsgodkjenning fra myndighetene både i eksporterende og importerende land. Søknad om eksport må begrunnes utfra manglende kapasitet i eget land, miljøgevinster og/eller økonomiske forhold. 5 Medlemsland (inkl. EØS) kan begrense importen av avfall til gjenvinning dersom det fører til at nasjonalt avfall må deponeres, destrueres eller behandles på en måte som ikke er forenlig med landets avfallsplan (dvs. at det importerte avfallet fortrenger eget avfall). Medlemsland (inkl. EØS) kan begrense eksporten av avfall basert på miljøhensyn, dvs. at man kan vise at behandling av avfallet i eget land vil ha mindre negative miljøeffekter enn behandling i det landet det eksporteres til. For eksempel kan eksport til deponering/destruksjon begrenses eller ikke tillates overhode. Dette omfatter også eksport av blandet husholdningsavfall ettersom det klassifiseres som destruksjon uansett behandlingsmåte i importlandet. Både avsender- og mottagerland kan motsette seg eksport eller import basert på en rekke kriterier (Artikkel 12), for eksempel knyttet til nasjonale lover om miljøbeskyttelse, allmenn orden, allmenn sikkerhet eller helsebeskyttelse. Det er forholdsvis store forskjeller mellom medlemslandene i hvordan de praktiserer forordningen, dvs. hvorvidt de legger til rette for handel (både eksport og import) eller har en mer restriktiv holdning, se tekstboksen under for en omtale av 3 OECD-vedtak C(92)39/final, revidert (c2001)107/final 4 Artikkel 3, $5: Transporter av blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll,, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande skall i enlighet med denna förordning omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande. 5 Konkurranseutsatt husholdningsavfall blir skattemessig/økonomisk behandlet som næringsavfall når det ankommer det mottakende behandlingsanlegget. Dette for å skille det fra avfall som er tildelt under enerett og dermed prises etter selvkostprinsippet. Dette er en ren økonomisk omklassifisering av avfallet, som ikke skal ha betydning for klassifiseringen av avfallet ved eksport, a.22alleektprinsippen Side 16
praksis i noen land. En restriktiv praktisering kan bl.a. være begrunnet med at man tolker selvforsyning som å gjelde nasjonalt og ikke på EU-nivå. En restriktiv håndtering bør være begrunnet i avfallspolitikken (for eksempel nedfelt i en nasjonal avfallsplan) eller annen relevant miljø- eller energipolitikk. Miljødirektoratet forholder seg til forordning 1013/2006 i forbindelse med grensekryssende forsendelser av avfall, basert på dette stiller man generelle krav til bruk av BAT (Best Available Technology), nærhetsprinsippet, miljømessig forsvarlig behandling osv. samt konkrete krav til søknad medfølgende kontrakt, bankgaranti osv. Det finnes imidlertid ikke noen konkrete kriterier for hvordan nærhetsprinsippet, miljømessig forsvarlig behandling og økonomiske forhold skal begrunnes og/eller beregnes. Det er heller ikke klart om tilgjengelig kapasitet til behandling i Norge legges til grunn. Storbritannias miljø og klimamål krever at blandet husholdningsavfall blir håndtert på en mest mulig effektiv måte, blant annet energigjenvinning når det er økonomisk og miljømessig fordelaktig. Eksport av blandet husholdningsavfall er kun tillatt for avfall der alt gjenvinnbart material er sortert ut. Resultatet av en slik behandling er såkalt RDF-avfall (Refuse Derived Fuel) som er klargjort for energigjenvinning. Storbritannia ser på eksport av avfall til energigjenvinning som en tapt ressurs og stimulerer til behandling (og selvforsyning på andre måter) av RDF på nasjonal nivå. Finske myndigheter har i sin nasjonale avfallsplan som hovedmål å redusere CO 2 utslippene ved å redusere andelen avfall på deponi. Ifølge avfallsplanen skal 50 prosent av alt blandet husholdningsavfall gjenvinnes og 30 prosent leveres til energigjenvinning innen 2016. Forbrenningskapasiteten bygges ut for å kunne håndtere avfallet som i dag deponeres. Eksportpolitikk av avfall er basert på EU regelverk og de har ingen ekstra begrensninger, men lokal/regionalt samarbeids- og behandlingsmuligheter stimulerer nasjonale løsninger (installasjoner). Nederland oppdaterer sin nasjonale avfallshåndteringsplan hvert 6. år. Nasjonale tiltak stimulerer til avfallsreduksjon og det er innført forbudt mot deponi. Innen 2015 skal 60 prosent av husholdningsavfallet energigjenvinnes. Nederland har et fleksibelt tak for import av avfall til energigjenvinning, relatert til kapasiteten i 2007 for å unngå at importert avfall blir deponert. Selforsyningsprinsippet benyttes kun for deponering av avfall. I Danmark ligger alt ansvar for avfallshåndtering på kommunalt og regionalt nivå og selvforsyning er høyt prioritert (kommuner har ansvar for at det er tilstrekkelig forbrenningskapasitet for nasjonalt avfall). Danmark har en lang tradisjon med energigjenvinning av avfall, i 2011 brente de 56 prosent av all husholdningsavfall. I den nasjonale avfallsplanen fra 2013 har fokuset dreid fra energigjenvining til materialgjenvinning. Målet er av 50 prosent av husholdningsavfallet skal materialgjenvinnnes innen 2022. Samtidig skal energigjenvinnningen effektiviseres, og flere av de eldste anleggene legges ned. 4.1.3 Mulighetene for å redusere eksporten For at Miljødirektoratet skal kunne stille strengere krav til forsendelse av avfall må det begrunnes i miljørettslige prinsipper. Hvorvidt dokumentasjon av at behandling i eget land vil gi en miljøgevinst sammenlignet med behandling i det landet avfall skal importeres til faller inn under et slikt kriterium er usikkert. Husholdningsavfall som er blandet avfall kan nektes eksporttillatelse med referanse i artikkel 3 $5 i EU-forordningen. Hva som defineres som "ikke-blandet" avfall fra husholdninger (og lignende kilder), og rammer for eksportkoding av dette, er imidlertid ikke utredet og definert av Miljø- Side 17
direktoratet. Når husholdningsavfallet er sortert i forkant før levering til avfallsfirma eller kommune, eller sortert i anlegg etter levering, får man en kvalitet (eller flere kvaliteter) som i stedet skal kodes særskilt med andre passende eksportkoder. I hvor stor grad det avfallet som i dag eksporteres til Sverige har en tilstrekkelig sortering eller er å anse som blandet avfall vites ikke. En viktig begrunnelse for å tillate eksport av husholdningsavfall har vært manglende kapasitet for å behandle dette avfallet i Norge. I 2009 ble det forbudt å deponere nedbrytbart avfall. I brev av 25. januar 2006, fra SFT til Miljøverndepartementet, i forbindelse med SFTs Strategi for nedbrytbart avfall regelverk for deponiforbud for nedbrytbart avfall står det: For å gjennomføre dette forbudet må det bygges opp en betydelig kapasitet innen alternative behandlingsformer for nedbrytbart avfall.(...)vi viser til at det allerede i dag er en betydelig eksport av avfall til energiutnyttelse i Sverige, og at det i den grad det er tilgjengelig kapasitet i Sverige i 2009 sikkert vil bli benyttet som en buffer inntil egen kapasitet til energi- eller materialgjenvinning er på plass. Det er i dag ikke manglende kapasitet for energiutnyttelse av restavfall for husholdninger, se THEMA (2014). Det bør følgelig ikke lenger være en begrunnelse for å tillate eksport av dette avfallet for energiutnyttelse i Sverige. Norge har også mulighet for å håndheve selvforsyningsprinsippet strengere enn hva som gjøres i dag, men det fordrer at et slikt prinsipp skrives inn i den nasjonale avfallsplanen (-strategien) som rammedirektivet for avfall pålegger alle land å utarbeide. Det kan være mulig for norske myndigheter å regulere eksporten til Sverige noe strengere enn hva som gjøres i dag, både begrunnet med at det finnes miljømessig gode alternativer i Norge og at det generelt vil gi en klima- og miljømessig gevinst å utnytte avfallet i Norge istedenfor i Sverige (se THEMA og Vista Analyse 2014). Også mer overordnede miljø- og klimabegrunnelser kan benyttes, for eksempel at energigjenvinning i Norge bidrar til oppfyllelse av Norges forpliktelser i fornybardirektivet. Begrensningen i eksport kan legges på ulike nivå, for eksempel: Nekte tillatelse til å eksportere husholdningsavfall overhode Kun tillate eksport av avfall av dersom det oppfyller en viss kvalitet (som i UK) (utsortering, forbehandling etc) spesifikke fraksjoner er sortert ut (f.eks plast, ikke-brennbart avfall) restavfallet kan eksporteres Kun tillate eksport av avfall dersom miljøkrav er oppfylt: Kan gjelde egenskaper ved mottaksanlegget Kan gjelde transportavstand Kun tillate eksport av avfall dersom krav i norske anlegg ikke oppfylles, f.eks: Tilgjengelig kapasitet Energiutnyttelsesgrad (f.eks kan eksport tillates på sommerstid) Alternativt brensel Men hvis man stiller strengere krav til eksporten av husholdningsavfall er det sannsynlig at eksporten av dette avfallet vil bli erstattet med eksport av næringsavfall. Grunnen til det er at store deler av dette avfallet vil havne på den såkalt grønne listen, dvs. rene avfallsfraksjoner til energiutnyttelse. Myndighetene har med dagens regelverk få eller ingen muligheter for å hindre eksport av dette avfallet. Side 18
4.1.4 Mulighetene for å øke importen Myndighetene kan også vurdere å gjøre det enklere å importere avfall til energigjenvinning. Det er spesielt interessant å se på muligheten for å importere avfall som ellers ville ha blitt deponert. Det er fortsatt mange land i EU som deponerer en stor del av sitt avfall, se figur 3.2. Figur 4.3 Avfallsbehandling i EU27, 2011 Kilde: CEWEP Avfall Sverige har gjennomført en studie av de potensielle fordelene fra import av avfall fra «deponiland" til "forbrenningsland" (Avfall Sverige, 2012). "Deponilandene" omfatter de landene i Øst-Europa som deponerte 75 prosent eller mer av blandet husholdningsavfall (municipal solid waste, MSW) i 2009, dvs. Bulgaria, Tsjekkia, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania og Slovakia. Disse landene har få eller ingen integrerte systemer for avfallshåndtering og har også relativt lav evne til å betale for behandlingsalternativer høyere opp i avfallshierarkiet enn deponi. Studien omfatter seks "forbrenningsland": Norge, Danmark, Sverige, Tyskland, Nederland og Belgia. Dette er land som har kommet forholdsvis langt i utviklingen mot en bærekraftig avfallshåndtering, og som har høy materialgjenvinning, biologisk behandling som kompostering og biogassproduksjon, og som har effektive energigjenvinningsanlegg. Videre har disse landene kapasitet til å importere brennbart avfall. Avfall Sverige (2012) viser at energiutnyttelse av avfall fra deponilandene i et av forbrenningslandene er et effektivt alternativ for å erstatte deponering, og dermed bidra til å nå medlemsstatenes miljømål, for eksempel målene for reduksjon klimagassutslipp og økt bruk av fornybar energi. Men det er ikke nødvendigvis en god miljømessig løsning for alt avfall, men bør ses i sammenheng med avfallsforebygging, ombruk og materialgjenvinning som bedre alternativer for noen typer avfall. De avfallsmengder som kan importeres, dvs. samlet overkapasitet i de nevnte forbrenningslandene, er små i forhold til de store mengdene som blir deponert, og dermed vil eksport i liten grad konkurrere med andre behandlingsmetoder i opprinnelseslandet. I stedet vil slik handel være et supplement, og omfatte avfall som ellers ville ha blitt deponert. Økt handel med brennbart avfall mellom disse landene er vurdert som en midlertidig løsning i Avfall Sverige (2012). Kombinert med andre tiltak vil dette gi "deponilandene" ekstra tid for å utvikle egne systemer for avfallshåndtering. Side 19
Rapporten viser imidlertid at det vil være dyrere for "deponilandene" å eksportere avfall til "forbrenningsland" enn å fortsette med dagens praksis, gitt dagens kostnader og avgifter. Dermed vil handel mellom disse gruppene av land ikke skje uten nye virkemidler på nasjonalt eller europeisk nivå. Det vil kreves økonomisk støtte og/eller nasjonale avgifter, forbud og/eller reguleringer. De generelle konklusjonene fra Avfall Sverige (2012) er oppsummert: I de seks "forbrenningslandene" er kapasiteten for import beregnet til å vokse fra 2,2 Mton (2010) til 7,2 Mton (2020). Å gå fra deponi til energigjenvinning er et kraftig virkemiddel for å redusere utslipp av klimagasser, se også figur 3.3. Det er mange land, hovedsakelig i Øst-Europa, som fortsatt er avhengig av deponering. Eksport av brennbart avfall til "forbrenningsland" kan være et effektivt alternativ, i en begrenset tidsramme, for å oppfylle felles mål for både avfall og miljø. Eksport av brennbart avfall kan gi "deponilandene" ekstra tid å bevege seg oppover i avfallshierarkiet og utvikle bærekraftige systemer for avfallshåndtering. Prosjektet vil imidlertid ikke være lønnsomt og det finnes for tiden ikke nok økonomiske incentiver for at dette markedet skal utvikles. Figur 4.4 Marginale effekter av import av avfall fra deponiland til forbrenningsland Kilde: Avfall Sverige (2012) 4.1.5 Miljøkrav i kommunale anbudsprosesser Istedenfor å øke kravene til dokumentasjon av positive miljø- og klimaeffekter av å eksportere avfall kan man implementere tilsvarende krav ved valg av avfallssystem og behandlingsalternativ. Når det gjelder miljø- og klimakrav til avfallshåndteringen kan disse appliseres på to nivåer av avfallshåndteringen: 1. i valget av avfallssystem nasjonalt og på kommunal nivå, herunder hvilke avfallsfraksjoner som skal kildesorteres. 2. i valget av løsninger, dvs. hvilken type behandlingsanlegg som skal velges, for eksempel hvilke kriterier som legges til grunn for valg av energigjenvinningsanlegg. Side 20
Side 21
mv. ette alternativet åpner også for at tilbudenes miljømessige sider kan være et vurderingstema når det skal avgjøres hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige. ppdragsgiver har stor frihet til å fastsette hvilke kriterier som skal legges til grunn og til å bestemme den innbyrdes vektingen av kriteriene, dvs at miljørelaterte kriterier kan gis vesentlig vekt i tildelingsfasen. Forutsetningen er at de valgte kriteriene er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet og at oppdragsgiveren kan kontrollere at kriteriene faktisk er oppfylt. Hensynet til etterprøvbarhet, likebehandling og forutsigbarhet, innebærer at kriteriene som anvendes, må formuleres på en måte som ikke gjør det mulig for oppdragsgiver å selv avgjøre hvorvidt disse kriteriene er oppfylt eller ikke. Kriteriet «den mest miljøvennlige tjenesten» er ikke tilstrekkelig, det må spesifiseres hva som ligger i miljøvennlig, for eksempel knyttet til utslipp av klimagasser. Oppsummert mener vi at offentlige myndigheter har relativt stor frihet til å definere hvor strenge miljøkrav man vil stille ved offentlige anskaffelser så lenge miljøkravene er tydelig definert og at vektingen av kravene opp mot de økonomiske kravene er tydelige og kan etterprøves, samt at flere tilbydere kan møte kravene. Som nevnt over finnes det i dag ikke noen standard for hvordan miljøkrav skal brukes ved anskaffelse av avfallstjenester, og det er sannsynlig at kommunene praktiserer bruken av miljøkrav i svært varierende grad. En mer standardisert måte å vurdere miljø på, som utgår fra et livsløpsperspektiv og også inkluderer transport, ved anskaffelse av energigjenvinning kan medføre at noe av avfallet som eksporteres til Sverige isteden sendes til et norsk anlegg. Dette krever dels at kommunene velger å bruke denne metoden, noe som dagens regelverk ikke krever, og at utfallet av disse kravene faktisk er i norsk favør. Som for strengere miljøkrav til eksport vil ikke dette være tilfelle for alle norske kommuner som i dag sender avfall til Sverige. 4.1.6 Konsekvenser for klima og miljø Det er mulig for norske myndigheter å skjerpe kravene til dokumentasjon av de miljømessige fordelene med eksport av avfallet for å tillate dette, eller velge å praktisere nærhets- og selvforsyningsprinsippet strengere. Konsekvenser for miljø- og klimaeffekter av miljøkrav ved eksport (evt transport over lengre avstander) vil være avhengig av hvordan slike miljøkrav faktisk utformes og hvordan de følges opp. Dersom miljøkravene utformes for snevert, kan man risikere at det oppstår «bivirkninger» som gir negative miljø- og klimakonsekvenser andre steder i systemet. Et helhetsperspektiv på hva man vil oppnå og hvilke incentiver som er viktig å gi, vil derfor være viktig for at miljøkrav skal få en god effekt. Vi har ikke gjort en vurdering av hvordan miljøkrav til eksport eller i anbudsprosesser bør utformes for å få en best mulig totaleffekt. Noen områder som kan være viktig å ta hensyn til er: Miljøvurderinger ved energigjenvinning av avfall i Norge og Sverige totalt sett Samlede konsekvenser av transport (utover miljø- og klimaeffekter) Betydningen av tilgang på energigjenvinning for oppfyllelse av norske forpliktelser i fornybardirektivet Incentiver til valg av brensel til spisslast i norsk fjernvarme Incentiver til materialgjenvinning og andre tiltak som ligger høyere i avfallshierakiet enn energigjenvinning I den grad redusert eksport fører til økte mottaksavgifter til forbrenning vil det bedre de økonomiske incentivene til materialgjenvinning og annen håndtering av avfall som ligger høyere oppe i avfallshierarkiet. Miljøeffektene kan dermed også være indirekte. Side 22
Alternativet med å legge bedre til rette for import av avfall vil, som vist i Avfall Sverige (2012), gi en global klimagevinst, hvis det importerte avfallet alternativt ville bli lagt på deponi. Dette vil imidlertid kreve at transporten skjer på mest mulig miljøvennlig måte, dvs. i praksis på skip. 4.2 Økte priser på leveranser av varme 4.2.1 Konsekvenser for anleggenes økonomi Endrede rammebetingelser for fjernvarme kan påvirke inntekten fra varmesalg. Regulering av fjernvarme kan påvirke økonomien i energigjenvinningsanlegg på to måter: Økt fjernvarmepris kan gi økt betalingsvillighet for produsert varme (avhengig av hvilken avtale som er gjort om salg av varme til fjernvarmeanlegg) Økt volum i fjernvarmeleveranser tilknyttet et energigjenvinningsanlegg vil øke energiutnyttelsesgraden i anlegget. Dermed vil anlegget få betalt for en større andel av energien fra avfallet. Det er ikke mulig innenfor rammen av dette prosjektet å estimere sammenhengen mellom endrede rammebetingelser og hvilken direkte effekt det får på fjernvarmeinntekten og volum. I tillegg vil endringer i fjernvarmeprisen og volum få ulike effekter på energigjenvinningsanleggenes økonomi, avhengig av hvilke avtaler som er gjort på varmesalg mellom energigjenvinningsanlegget og fjernvarmeselskapet (der dette er ulike selskapsmessige enheter). I og med at salg av varme utgjør en begrenset andel av selskapenes økonomi, vil også betydningen av endringer i pris og volum være begrenset. I tabellen under har vi oppsummert hvordan en endring i fjernvarmeprisen og energiutnyttelsesgraden vil påvirke økonomien i energigjenvinningsanlegg. Tabell 4.1: Endringer i økonomi ved endringer i inntektsgrunnlaget Resultat per tonn avfall Totalrentabilitet Anleggsverdi Dagens utgangspunkt 6 8 NOK/tonn avfall 1.78 % 74 % Økt fjernvarmepris på 1 øre/ kwh 19 NOK/tonn avfall 2.45 % 76 % Økt energiutnyttelsessgrad med 1 prosentpoeng 11 NOK/tonn avfall 1.87 % 75 % 4.2.2 Støtteordninger for produksjon av energi Det finnes flere ulike prinsipper for utforming av støtteordninger til energiproduksjon både når det gjelder hvilket ledd i verdikjeden som støttes og hvilke karakteristika som gjelder for tildeling av støtte. Dette er oppsummert i Tabell 4.2. Slike støttesystemer er kun aktuelle å innføre for å oppnå et spesifikt mål, for eksempel utbygging av fornybar energi, og har dermed bedret miljø og klima som forutsetning. For de anleggene som mottar støtte, vil det bidra til å bedre de økonomiske rammebetingelsene inkludert redusert økonomisk risiko. 6 Hentet fra THEMA (2014) Side 23