Klage på vedtak om rammetillatelse for riving av bygninger på gnr./bnr. 63/86, Nordgrandveien 179 i Ørland kommune

1 av 5 Vår dato Vår referanse 14.10.2016 2016/4060-4/449 Vår saksbehandler Tidligere dato Tidligere referanse Randi Sletner 46 89 43 96 Til Ørland kommune v/ v/ Arne Nordgård Postboks 401 7129 BREKSTAD Klage på vedtak om rammetillatelse for riving av bygninger på gnr./bnr. 63/86, Nordgrandveien 179 i Ørland kommune 1. INNLEDNING Det vises til rammetillatelse for riving av bygninger på gnr./bnr. 1621/63/86, gitt av Ørland kommune i vedtak datert 26.9.2016. Vedtaket er mottatt av tiltakshaver, Forsvarsbygg (FB), den 26.9.2016. Vedtaket påklages. Vedtaket må anses ugyldig (helt eller delvis) da vedtaket setter vilkår for tillatelsen som kommunen ikke lovlig kan pålegge tiltakshaver. Videre oppfyller ikke vedtaket de krav til begrunnelse som følger av forvaltningsloven av 10.2.1967 nr. (fvl). Vi vil for ordens skyld bemerke at vi tidligere har inngitt to innsigelser på gyldigheten av Ørland kommunes vedtatte retningslinjer for behandling av rivesøknader i «Rød sone». FB opprettholder disse innsigelsene. 2. SAKENS BAKGRUNN Ved Stortingets beslutning av 14. juni 2012 ble Ørland hovedflystasjon i Sør-Trøndelag valgt som flybase for Norges nye kampfly av typen F-35. Det ble i denne forbindelse utarbeidet en reguleringsplan for Ørland hovedflystasjon vedtatt av Ørland kommune den 13.11.2014. Planen ble stadfestet, med noen endringer, av Kommunal- og moderniseringsdepartementet den 10.8.2015. I forbindelse med utvidelse av Ørland flystasjon hadde Staten behov for å erverve 650 daa fra omkringliggende eiendommer, blant annet gnr./bnr. 63/86. Eiendommen har et tomteareal på 1 197,9 m 2 og ligger i rød støysone i et område bestående av landbrukseiendommer og boligbebebyggelse. Bygningsmassen består av et bolighus på 85 m2 BRA. Eiendommen er overtatt av Forsvarsbygg i mai 2014. I søknad om rammetillatelse datert 27.3.2015 søkte FB Ørland kommune om riving av bygningen på eiendommen. Ørland kommune ga i vedtak av 26.9.2016 rammetillatelse for riving av bygningene. Rammetillatelsen oppstiller en rekke vilkår som FB som tiltakshaver må utføre for å få lov til å rive bygningene. Vilkårene har grunnlag i retningslinjer for behandling av rivesøknader vedtatt av Ørland kommune den 28.6.2016. Det fremgår av vedtaket at «vilkårene er satt for å unngå at tomten blir liggende som et sår i landskapsbildet og ikke medfører ulemper for utnyttelse av tilstøtende dyrkamark». Det er videre stilt vilkår i vedtaket for å tilstrebe at tomten i fremtiden kan bli benyttet til fullverdig dyrka mark. Postadresse Fakturaadresse Telefon E-postadresse Org. nr. Postboks 405 Fakturasenteret 815 70 400 post@forsvarsbygg.no 975 950 662 Sentrum Postboks 4394 Telefaks Internett Bankkonto 0103 Oslo 2308 Hamar 23 09 78 03 www.forsvarsbygg.no 4714 10 00280

2 av 5 3. KLAGEGRUNNER 3.1 VILKÅR I RAMMETILLATELSEN Saken gjelder klage på Ørland kommunes vedtak av 26.9.2016 om rammetillatelse for riving av bygning på gnr./bnr. 63/86. Rammetillatelsen er gitt under forutsetning av at en rekke vilkår blir oppfylt. FB er av den oppfatning at kommunen ikke har adgang til å stille vilkår med grunnlag i retningslinjen for behandling av rivesøknader i Ørland kommune. Videre er det stilt vilkår i tillatelsen som kommunen på annet grunnlag ikke lovlig kan pålegge tiltakshaver. Vedtaket blir derfor å påklage. 3.1.1 Vilkår gitt med grunnlag i retningslinjer for behandling av rivesøknader i Ørland kommune Ørland kommune har utredet retningslinjer for behandling av rivesøknader i rød støysone. Det fremgår av vedtak om rammetillatelse, side 2, at disse utgjør grunnlaget for behandling av det omsøkte rivetiltaket. Forslag til retningslinjene ble behandlet og vedtatt av komité for plan, drift og landbruk i møte den 28.06.2016. I pkt. 1 i retningslinjene fremkommer at disse har grunnlag i bestemmelser i kommuneplanens arealdel pkt. 7.1.1. og 7.1.2, plan- og bygningslovens bestemmelser samt bestemmelsene i det planverk kommunen har vedtatt. Pkt. 7.1.1. og 7.1.2 i kommuneplanens arealdel gir bestemmelser om hensynssone støy jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 11-8 (3) bokstav a). Det følger av pbl. 11-8 (3) bokstav a) at det i kommuneplanens arealdel kan fastsettes følgende hensynssone: «sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Det kan gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter, jf. 1-6, innenfor sonen.» Det følger av forarbeidene at bestemmelsen gir kommunen en selvstendig hjemmel til å fastsette de restriksjoner for arealbruken som er nødvendige for å ivareta sikkerheten og redusere risikoen for skader og ulemper innenfor sonen. I den forbindelse vises til Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 218 hvor departementet uttaler at «det gis nå en klar hjemmel til å sikre slike arealer mot bruk og former for tiltak som ikke kan godtas ut fra en risikovurdering». Sett i lys av ovennevnte gir bestemmelsen kommunen adgang til å begrense arealbruken i et område for å hindre skader og ulemper knyttet til fare eller risiko. Hensynssone støy i kommuneplanen har bl.a. til hensikt å redusere risiko for skade og ulempe knyttet til støy fra kampflyene F35. Dette har videre kommet til uttrykk i reguleringsplan for Ørland hovedflystasjon ved å begrense støyfølsom arealbruk i rød sone og/eller stille krav om støytiltak. I retningslinjene pkt. 2 fremgår at bakgrunnen for og målsetningen med retningslinjene, er å «sikre at viktige hensyn knyttet til fremtidig bruk av arealene, ønsket aktivitet i området, kulturhistorie, særprege bygningsmiljø og landskapsverdier ivaretas». Nevnte hensyn samt de bestemmelsene som er inntatt i retningslinjene viser at disse ikke er begrunnet i de hensyn som 11-8 (3) bokstav a) har til hensikt å verne om. Retningslinjene kan således ikke anses hjemlet i pbl. 11-8 (3) bokstav a). Kommunen har imidlertid en mulig hjemmel til å ivareta de hensyn som retningslinjene viser til, innenfor rammen av de øvrige bestemmelser i pbl. 11-8. Det er imidlertid en forutsetning etter 11-8 at de bestemmelser og retningslinjer som gis med hjemmel i 11-8 uttrykkelig angis i kommuneplanens arealdel jf. 11-8 (2). Med «retningslinjer» sikter loven til

3 av 5 hvilke rettslige føringer som skal legges til grunn for forvaltningens skjønnsutøvelse i forbindelse med videre planlegging og søknadsbehandling i sonen. Selv for retningslinjer, som ikke vil være direkte bindende og dermed ikke et selvstendig grunnlag for å avslå en søknad om tiltak, legger forarbeidene til grunn at disse vil ha betydning som informasjon om hva det må påregnes at forvaltningen vil vektlegge, både ved behandlingen av private planforslag og ved behandlingen av enkeltsaker i den grad deler av avgjørelsesgrunnlaget er overlatt til forvaltningens skjønn. Av denne grunn skal også disse angis i kommuneplanen. Forarbeidene viser videre til at utlegging av hensynssoner vil gi tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de vil være kjent med sonens karakter før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak. Forannevnte er i tråd med det overordnede hensynet til forutsigbarhet som plan- og bygningsloven skal ivareta jf. pbl. 1-1 (4). Dersom forvaltningen skal kunne pålegge borgerne plikter ved å stille vilkår i tillatelser, forutsettes det generelt at forvaltningen har hjemmel i lov eller annet rettslig grunnlag, jf. legalitetsprinsippet. Prinsippet kommer til uttrykk i pbl. 21-4. I kommentarer til bestemmelsen fremkommer at adgangen til å stille vilkår i rammetillatelse forutsetter at dette har hjemmel i loven eller følger av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Plan- og bygningsloven har en rekke bestemmelser som hjemler en slik adgang, herunder pbl. 11-8. Når lovgiver har foreskrevet en fremgangsmåte for utforming av bestemmelser og retningslinjer, innebærer legalitetsprinsippet at denne fremgangsmåten må følges for at forvaltningen kan anses å ha hjemmel i lov til å pålegge plikter, herunder stille vilkår i rammetillatelser. Verken pkt. 7.1.1. eller 7.1.2. har bestemmelser eller retningslinjer om riving av bygg i hensynssonen. Det er heller ikke gitt slike bestemmelser eller retningslinjer for øvrig i kommuneplanen. Det vises også til at retningslinjene ble vedtatt 28.6.2016, altså lenge etter at både kommuneplanen ble vedtatt og rivesøknaden innsendt. Kommunen har således ikke fulgt lovens krav om at retningslinjene skal angis i planen. Retningslinjene kan i samsvar med ovennevnte ikke anses å være hjemlet i lov. Det er for øvrig vist til at retningslinjene har grunnlag i plan- og bygningslovens bestemmelser samt bestemmelsene i det planverk kommunen har vedtatt. FB kan ikke se hvilke bestemmelser i plan- og bygningsloven eller planvedtak retningslinjene her sikter til. Ørland kommune har en plikt etter forvaltningsloven 25 å vise til de regler som vedtaket bygger på. Ettersom vedtaket ikke konkret viser til hvilke bestemmelser som er lagt til grunn som hjemmel for retningslinjene, har FB ingen mulighet til å vurdere disse nærmere. Kommunen har i samsvar med ovennevnte ikke adgang til å stille vilkår i rammetillatelsen med grunnlag i retningslinjene, da retningslinjene ikke har hjemmel i lov. 3.1.2 Vilkår stilt med grunnlag i vilkårslæren Som nevnt ovenfor i pkt. 3.1.1 er FB av den formening at Ørland kommune ikke har adgang til å stille vilkår i rammetillatelsen med grunnlag i retningslinjene. Det antas likevel at kommunen har en viss adgang til å stille vilkår i forvaltningsvedtak med grunnlag i den ulovfestede vilkårslæren. Det er i denne sammenheng alminnelig antatt at vilkårene må ha saklig sammenheng med lovens formål og de samfunnsmessige oppgaver loven skal ivareta, samt at betingelsene må være forholdsmessige i forhold til det godet som oppnås gjennom tillatelsen. Det skal foretas en helhetsvurdering, hvor man må avveie i hvilken grad vilkårene er egnet til å tilgodese formål eller hensyn som er relevante etter loven, opp mot hvor inngripende vilkårene vil være for borger. Problemstillingen er hvilke vilkår Ørland kommune etter vilkårslæren har adgang til å pålegge tiltakshaver i rammetillatelsen. FB er av den formening at følgende vilkår ikke kan stilles:

4 av 5 a. Faste dekker så som asfalt, steinlegging osv. fjernes b. Ugras og uønska arter som bla snegler og hageplanter med stor spredningsfare mot tilstøtende LNFR områder, skal fjernes og brennes c. Ledninger i grunnen fjernes d. Forurenset masser fjernes e. Prøvetaking av gjenværende masser gjennomføres for å konstatere tilstand f. Undergrunnsmasser skal ikke blandes med eventuelle dyrkajordmasser g. Sikre at kvalitet på gjenværende masser og eventuelt tilførte masser tilfredsstille krav til etterbruk (f.eks. mat- og forproduksjon). h. Tomten tilsås, tilplantes eller opparbeides som dyrkamark. i. Grunnmur fjernes For så vidt gjelder pkt. i. ovenfor legges til grunn at det er tilstrekkelig å kreve at muren over jordoverflaten fjernes. Dersom vilkåret også gjelder grunnmur under jordoverflaten omfattes vilkåret av klagen. Etter FBs oppfatning innebærer vilkårene at det skal legges til rette for en bestemt etterbruk av eiendommen. Dette anses ikke å være en naturlig del av rivearbeidet eller forhold som naturlig kan henføres til selve rivingen. Når det gjelder etterbruk fremgår det av vedtaket at det er satt krav til etterbruk da slik bruk ikke er beskrevet i søknaden. Ørland kommune har derfor stilt vilkår i vedtaket for å tilstrebe at tomten i fremtiden kan bli benyttet til fullverdig dyrka mark. For samtlige vilkår legger vedtaket til grunn at «tomten får en slik kvalitet slik at den kan innlemmes i tilstøtende dyrkamark og fullverdig drives.» Årsaken til at etterbruk ikke er beskrevet i søknad om rammetillatelse er at eiendommen ikke skal brukes av FB. Det er kun søkt om riving, ikke om endret bruk av arealene. Eiendommen skal selges i markedet når bygningsmassen er revet. Ved å sette vilkår om en bestemt etterbruk griper kommunen inn i den private eiendomsretten. Vilkårene begrenser således ny eiers muligheter til å benytte eiendommen innenfor den bruk som planverket åpner for. I kommuneplanen er eiendommen avsatt til «Militærformål, Forsvaret». Det fremgår imidlertid av vedtaket, at tomten i kommuneplanen skulle ha blitt vist som eksisterende boligbebyggelse, men har blitt stående med uriktig arealformål i planen da FB kjøpte tomten før kommuneplanen ble vedtatt. Heretter legges derfor til grunn at eiendommens reguleringsformål er boligbebyggelse jf. pbl 11-7 nr. 1. Bruken av eiendommen må imidlertid ses i lys av reguleringsplan for Ørlandet hovedflystasjon og intensjonen bak innløsningsbestemmelsen i 4.8.2 om å flytte brukere av boliger i rød sone ut av støyfølsomt område. Bruk av eiendommen til bolig i fremtiden må derfor anses å være i strid med gjeldende reguleringsbestemmelse der boligen innløses. Det er ikke dermed gitt at kommunen kan stille vilkår som legger opp til en bruk av eiendommen til landbruksformål. Dette er i strid med gjeldende reguleringsformål. Bruk av eiendommen til landbruksformål krever omregulering av eiendommen enten gjennom ny kommuneplan eller reguleringsplan. Det bemerkes også at vilkårene under enhver omstendighet begrenser den bruken som landbruksformålet etter planen tillater. Det vises til at kommuneplanen tillater enkelte byggetiltak i LNF-områder jf. pkt. 5 i planen. Innenfor gjeldende planverk er det således åpnet for byggetiltak både i tråd med bolig og landbruksformålet. Vilkårene fremstår derfor som lite formålstjenlig sett hen til de valgmuligheter ny eier har med hensyn til ønsket bruk av eiendommen. På grunn av vilkårene risikerer også ny eier å måtte iverksette tiltak som ellers kunne vært unngått. Kommunen griper således inn i den private eiendomsretten og forskutterer en bruk uten at det foreligger en søknad iht. pbl. Gjennom vilkårene oppnår kommunen følgelig noe mer enn det kommunen på nåværende tidspunkt ellers kunne forvente etter gjeldende planer.

5 av 5 Sett hen til ovennevnte er det vanskelig å se at vilkårene er i samsvar med loven, herunder fremmer de hensyn og formål som lov og planverk i foreliggende tilfelle ønsker å beskytte/ivareta. Videre innebærer vilkårene krav om iverksettelse av tiltak som potensielt kan påføre både tiltakshaver og/eller fremtidig eier kostnader som ellers kunne vært unngått. Fremtidig bruk blir først avklart når ny eier skal realisere sin bruk av eiendommen innenfor gjeldende arealplan. Riving i strid med ny eiers ønsket bruk av eiendommen vil, i tillegg til kostnadene knyttet til selve rivingen, kunne reflektere en lavere salgspris for FB. Reguleringsplanen for Ørland flystasjon foranlediger et stort antall søknader om riving, eventuelt flytting av bebyggelse, med et betydelig omfang av de tiltak som må iverksettes og ferdigstilles med grunnlag i vilkår stilt i rammetillatelser. Dersom det åpnes for å stille vilkår om fremtidig bruk og/eller endring i eksisterende bruk der FB ikke skal benytte eiendommen, vil dette medføre store økonomiske konsekvenser for FB. Totalt sett må derfor vilkårene anses som urimelig tyngende uten at vilkårene fremmer de formål plan- og bygningsloven og gjeldende planverk er ment å ivareta. Vilkårene fremstår etter dette som usaklige og inngripende ovenfor FB både som tiltakshaver og som eier av eiendommen. Kommunen har etter FBs oppfatning ikke adgang til å stille de ovenfor nevnte vilkår. 4. VIRKNINGER FB er av den formening at vilkårene i rammetillatelsen ligger utenfor det Ørland kommune har adgang til å pålegge tiltakshaver. Primært anføres at det ikke er adgang til å stille de vilkår som er listet opp i pkt. 3.1.2 ovenfor, herunder at vilkårene er for strenge. Dersom Ørland kommune hadde kunnskap om at det ikke forelå rettslig grunnlag til å stille slike vilkår, ville kommunen vært forpliktet til å gi tillatelse til rivetiltaket så lenge dette ikke var i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven jf. pbl. 21-4. I samsvar med rettspraksis, jf. Rt. 1979 side 994, faller vilkårene bort og den øvrige delen av vedtaket blir stående. Subsidiært anføres at det foreligger en saksbehandlingsfeil. Vedtaket bygger på retningslinjer som gir en generell henvisning til regler i plan- og bygningsloven og kommunens planverk. Ørland kommune har etter forvaltningsloven 25 en plikt til å vise til de regler som vedtaket bygger på. Det er ikke tilstrekkelig å angi hvilken lov eller plan som regulerer forholdet. Det skal opplyses om de bestemmelser som har kommet til anvendelse. I den grad kommunen har bygget på regler som det i henhold til forannevnte ikke er vist til i vedtaket, foreligger det en saksbehandlingsfeil. FB har ikke fått muligheten til å vurdere de regler vedtaket bygger på. Feilen må anses å ha vært bestemmende for vedtakets innhold. Vedtaket må derfor anses ugyldig etter fvl. 41 og falle bort i sin helhet. Med vennlig hilsen Sturla Johnsen grunnerverver Forsvarsbygg kampflybase eiendom Dette dokumentet er elektronisk godkjent og derfor ikke signert.