Til: Departementsgruppen for vannforskriften og vanndirektivet Fra: Direktoratsgruppen for vannforskriften og vanndirektivet Dato: 17 juni 2016 Riktig bidrag til rett tid: Råd om fellesføringer for deltakelse i arbeidet med helhetlig vannforvaltning 2016-2021 I mandatet fremgår det at Direktoratsgruppen skal medvirke til at Norge oppfyller kravene i vannforskriften og vanndirektivet, og gi råd og ta initiativ overfor Departementsgruppen. I Direktoratsgruppens møter 17. februar og 20. april 2016 har man diskutert erfaringer fra og evaluering av planarbeidet 2010 2015. Oppsummeringen av spørreundersøkelsen viser at arbeidet 2010 2015 bl.a. har vært hemmet av variabel deltakelse fra sektormyndigheter og manglende ansvar for felles mål. For å lykkes i arbeidet er det avgjørende at alle departementer gir tydelige fellesføringer 1 til underliggende virksomheter. Instrukser og forventinger fra departementene må være tydelige på a) grad av ansvar for, b) prioritering av og c) deltakelse i gjennomføringen av en helhetlig og tverrsektoriell vannforvaltning. I sitt møte i april 2016 merket Direktoratsgruppen seg signalene i Medl. St. 22 om nye folkevalgte regioner, der det signaliseres at kommunal- og moderniseringsdepartementet vil vurdere hvordan regional planlegging kan gjøres mer forpliktende for regionalt folkevalgt nivå, for kommunene og for de regionale statlige aktørene som deltar i prosessene. Videre signaliserer stortingsmeldingen at departementene vil pålegge sine underliggende etater aktiv og forpliktende deltakelse i regionale planprosesser, og at de deltar som aktive partnere ved oppfølging av planene, også gjennom avtaler. Rådet vi her gir omfatter en del konkrete tidsfrister som følger av rådet om «overordnet framdriftsplan 2016 2021 med tilhørende endringer i vannforskriften». De to rådene må derfor sees i sammenheng. 1 Begrepet «fellesføringer» kommer fra Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) sin rapport «Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning» (2014:07) som bl.a. påpeker at «samordningsdepartementer kan få inn såkalte fellesføringer i alle tildelingsbrev slik at samtlige virksomheter pålegges samordningsråd fra sentralt hold, for eksempel om å ivareta et tverrsektorielt hensyn».
Tverrsektorielt samarbeid forutsetter aktiv deltakelse Relevante sektormyndigheter har plikt etter plan- og bygningslovens 3-2 til å delta i planleggingen og gi planleggingsmyndighetene informasjon. Vannforskriftens 22 og 25 gir sektormyndigheter, fylkeskommuner og kommuner ansvar for å utrede premissene for miljømål, og utrede forslag til relevante typer av tiltak med tilhørende overslag over kostnadene og angivelse av det rettslige grunnlaget. Direktoratsgruppen vil understreke at både regional vannforvaltningsplan og tiltaksprogram skal være tverrsektorielle dokumenter. Vannforskriften 22 forutsetter at det opprettes vannregionutvalg i den enkelte vannregion, sammensatt av relevante sektormyndigheter. Vannregionmyndigheten skal utføre oppgavene som følger av vannforskriften i samarbeid med sektormyndighetene i vannregionutvalget, og arbeide for at det oppnås enighet. Berørte sektormyndigheters ansvar for lovverk og virkemidler i gjennomføringen av de beskyttende og forbedrende tiltakene som kreves for å opprettholde eller nå målene etter vannforskriften ligger fast i tråd med eksisterende ansvarsfordeling. Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning. Dersom regional vannforvaltningsplan og tiltaksprogram skal ha gjennomføringskraft, må det være forankret i de sektorene som etterpå skal følge dem opp i sine sektorplaner og gjennom saksbehandling av konkrete enkelttiltak. Direktoratsgruppen anser det som avgjørende viktig at vannregionmyndigheten og relevante sektormyndigheter samarbeider aktivt, slik at alle får felles eierskap til utkastene til regional vannforvaltningsplan med tiltaksprogram som sendes på høring, og står sammen bak dokumentene når disse forelegges fylkestingene for vedtak. Regional vannforvaltningsplan med tiltaksprogram skal være alle sektormyndighetenes omforente dokumenter med miljømål og forslag til tiltak. DIFI: Virkemidler for samordning Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) gjennomførte i 2014 et prosjekt der formålet var å belyse samordning i norsk forvaltning og peke på mulige veier til å forbedre samordningen. I rapporten «Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning» (DIFI rapport 2014:07) omtaler kapittel 5 faktorer som kan virke fremmende på samordning. DIFI presenterte prosjektet og rapporten for Direktoratsgruppen i april 2015, og for Departementsgruppen i desember 2015. I kapittel 5.4 om mulige virkemidler for samordning er styringssystemer og prosesser tema, og her omtales tildelingsbrevene fra departementer til underliggende virksomheter særskilt i avsnitt 5.4.4: Et departement kan samrå seg med andre departementer og stille samordnede resultatkrav til sine respektive virksomheter når disse har ansvarsområder med innbyrdes samordningsbehov. Samordningsdepartementer kan få inn såkalte fellesføringer i alle tildelingsbrev slik at samtlige virksomheter pålegges samordningsråd fra sentralt hold, for eksempel om å ivareta et tverrsektorielt hensyn. 1
Oppfølging av vedtatte planer for 2016-2021 Godkjente regionale vann forvaltningsplaner skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen, jf. plan- og bygningslovens 8-2. Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning og saksbehandling av konkrete enkelttiltak. Tiltakene skal være operative senest tre år etter at tiltaksprogrammet er vedtatt. Forventet status for gjennomføring av tiltakene ved utgangen av 2018, skal rapporteres fra den enkelte sektormyndighet til vannregionmyndigheten innen 31. oktober 2018. I tillegg har vannregionmyndighetene mulighet til å be om årlig innrapportering av status for gjennomføring av tiltak, knyttet til oppfølgingen av regional plan gjennom årlige handlingsprogrammer. Godkjent regional plan vil inngå i grunnlaget for sektormyndighetenes saksbehandling. I sektormyndighetenes saksbehandling vil det bli foretatt ytterligere avklaringer og konkrete vurderinger av fordeler og ulemper ved de enkelte tiltak før endelig beslutning om tiltaksgjennomføring blir tatt. Her vil det også legges vekt på andre hensyn enn de som er vektlagt i planene. Sektormyndighetene har derfor adgang til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med planen. Dersom det i oppfølgingsarbeidet blir aktuelt å fravike forutsetningen i den godkjente planen, skal vedkommende myndighet sørge for at vannregionmyndigheten blir informert. Årsaken til at planen er fraveket må beskrives ved rapportering av tiltaksgjennomføring og ved neste revisjon av planen. Ved revisjon av planen skal det gis en begrunnelse for eventuelle miljømål som ikke er nådd, og et sammendrag av og en begrunnelse for at eventuelle forslag til tiltak fra forrige versjon ikke er iverksatt. Det er den enkelte sektormyndighet som selv har ansvar for at godkjente forvaltningsplaner legges til grunn for sektorplaner og konkret saksbehandling av tiltak, herunder at det settes tilstrekkelig kapasitet til saksbehandling av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet. Direktoratsgruppens råd til departementsgruppen om oppfølging av vedtatte planer for 2016-2021: En vellykket oppfølging av planene for 2016-2021 forutsetter at alle departementer gir sine underliggende etater tydelige instrukser og forventinger om at: 1. Den enkelte sektormyndighet må sørge for at godkjente forvaltningsplaner legges til grunn for sektorplaner og saksbehandling av konkrete tiltak, herunder at det må settes tilstrekkelig kapasitet til saksbehandling av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet. Forventet status for gjennomføring av tiltakene skal rapporteres fra den enkelte sektormyndighet til vannregionmyndigheten i tråd med de årlige handlingsprogrammene, og innen 31. oktober 2018 som forberedelse av Norges rapportering til ESA. Revisjon og forbedring av planene fram mot 2021 Direktoratsgruppen peker på erfaringene og evalueringen av planarbeidet 2010 2015 som viser at et godt resultat i planarbeidet forutsetter: At de berørte sektormyndigheter deltar med riktig bidrag til rett tid i planprosessen, slik at de tar ansvar for og får eierskap til både miljømål, unntak og forslag til tiltak som angår deres respektive ansvarsområder. At vannregionmyndigheten tilrettelegger for deltakelse med tydelige forventinger kombinert med fleksibilitet som respekterer de ulike sektormyndighetenes organisering og kapasitet. At vannregionmyndigheten i samarbeid med vannregionutvalget legger til rette for medvirkning fra berørte rettighetshavere og private og allmenne interesser i arbeidet. 2
Bidrag til kunnskapsgrunnlaget: Alle relevante sektormyndigheter har plikt til å utrede premissene for miljømål, delta i planleggingen og gi planleggingsmyndighetene informasjon. Det er særlig viktig å styrke det felles beslutningsgrunnlaget for vannforvaltningsplanene ved at sektormyndighetene bidrar til Vann-nett med det de sitter med av data og informasjon, i et format som er egnet for Vannnett. Det må allerede i 2016 og 2017 prioriteres å gjennomføre nødvendig overvåking og FoU, for å kunne bidra med bedre datasett og/eller faglige vurderinger tilpasset vannforskriften. Den enkelte sektormyndighet har et selvstendig ansvar for at det felles kunnskapsgrunnlaget blir så godt som mulig. Sektormyndighetenes egen overvåking og pålegg om overvåking må koordineres, slik at det ikke blir parallelle undersøkelser og dobbeltarbeid. Her er regionalt overvåkingsprogram det viktigste verktøyet for koordinering. Tidlig deltakelse: Selve planprosessen fram mot reviderte planer starter med utarbeidelse av planprogram og oppdatert utgave av «vesentlige vannforvaltningsspørsmål» som skal være klare for høring fra 01.01 til 30.06.2018. Alle relevante sektormyndigheter må delta i utarbeidelsen av disse to dokumentene, slik at de kan stille seg bak det som sendes på høring og forventingene til hvem som skal gjøre hva når er kalibrert mellom alle deltakere i planarbeidet. Planprogrammet er viktig fordi det angir forventet framdriftsplan og arbeidsprogram for planarbeidet, og det er den enkelte sektormyndighet som selv har ansvar for å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. Dokumentet «vesentlige vannforvaltningsspørsmål» er viktig fordi det gir føringer og prioriteringer i arbeidet fram mot revidert regional vannforvaltningsplan og tiltaksprogram. Derfor må alle ansvarlige myndigheter bidra til og ha eierskap til disse dokumentene. Lokale tiltaksanalyser: Alle relevante sektormyndigheter må utrede og spille inn sine forslag til miljøtiltak til vannregionmyndigheten i tide til at disse foreligger når arbeidet med tiltaksanalyser i vannområdene skal foregå i perioden 01.07.2018 til 30.06.2019. Særlig viktig er dette for myndigheter som ikke selv deltar i arbeidet i vannområdene. Tiltaksprogrammene skal omfatte miljøtiltak både for å beskytte og for å forbedre miljøtilstanden. Tiltaksprogrammene skal også omfatte både miljøtiltak som allerede er igangsatt og forslag til nye typer tiltak. Det lokale forarbeidet i vannområdene er et viktig grunnlag for det påfølgende regionale arbeidet, og muliggjør lokal forankring og medvirkning, samt innhenting av lokal og erfaringsbasert kunnskap. For kommunene som myndighet på bl.a. arealbruk, vann og avløp er arbeidet i vannområdene den viktigste arenaen for deltakelse. Det er den enkelte sektormyndighet som selv har ansvar for å bidra med forslag til typer tiltak innenfor sine ansvarsområder, med tilhørende overslag over kostander og angivelse av det rettslige grunnlaget. Regional prosess for omforente miljømål og tiltak: Tiltaksanalysene fra vannområdene blir det viktigste grunnlaget for arbeidet i vannregionutvalget, der relevante sektormyndigheter i fellesskap skal samordne og prioritere tiltak for å nå miljømålene. Det blir de tiltakene man enes om i vannregionutvalget som til slutt skal inngå i utkastene til regional vannforvaltningsplan med tiltaksprogram som sendes på høring. Det er summen av miljøtiltak som de relevante sektormyndighetene i fellesskap stiller seg bak som til slutt avgjør hvilke miljømål og eventuelle tidsutsettelser seller andre unntak fra miljømål som vil inngå i regional vannforvaltningsplan. Dette arbeidet skal foregå fra 01.10.2020 til 31.03.2021. Det er den enkelte sektormyndighet som selv har ansvar for å sikre at det endelige planutkastet som sendes på høring inneholder oppnåelige miljømål og begrunnede unntak, basert på realistiske forslag til tiltakstyper og framdriftsplan for gjennomføring innenfor egne ansvarsområder. Medvirkning: Vannregionmyndigheten sammen med vannregionutvalget må legge til rette for medvirkning for berørte rettighetshavere og private og allmenne brukerinteresser i alle faser av planarbeidet. En regional referansegruppe skal være knyttet til vannreigonutvalget. Høringene av planprogram, vesentlige vannforvaltningsspørsmål og utkast til regional vannforvaltningsplan med tiltaksprogram er viktige milepæler for informasjon og medvirkning. Det er den enkelte ansvarlige 3
myndighet som selv har ansvar for å sikre deltakelse fra egen sektormyndighet nasjonalt, regionalt og eventuelt lokalt. I tillegg bør sektormyndighetene i sin kontakt med relevante bransjer og interesser bidra med informasjon om hvordan disse kan medvirke nasjonalt, regionalt og lokalt. Direktoratsgruppens råd til departementsgruppen knyttet til revisjon og forbedring av planene fram mot 2021: En vellykket revisjon og forbedring av planene fram mot 2021 forutsetter at alle departementer gir sine underliggende etater tydelige instrukser og forventinger om at: 2. Den enkelte sektormyndighet må sørge for at kunnskapsgrunnlaget for de regionale vannforvaltningsplanene er tilfredsstillende innenfor sitt ansvarsområde. Det må allerede i 2016 og 2017 prioriteres å gjennomføre nødvendig overvåking og FoU, for å kunne bidra med bedre datasett og/eller faglige vurderinger tilpasset vannforskriften. 3. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. Det forutsettes tidlig deltakelse i utarbeidelse av planprogram og revidert utgave av «vesentlige vannforvaltningsspørsmål», da disse dokumentene skal på høring fra januar 2018. 4. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å bidra med forslag til typer tiltak innenfor sine ansvarsområder, med tilhørende overslag over kostander og angivelse av det rettslige grunnlaget. Forslag til typer miljøtiltak må spilles inn til arbeidet i vannområdene, eller være spilt inn til vannregionmyndigheten i tide før arbeidet med lokale tiltaksanalyser tar til i juli 2018. 5. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å sikre at det endelige planutkastet som sendes på høring inneholder oppnåelige miljømål og begrunnede unntak basert på realistiske forslag til tiltakstyper og framdriftsplan for gjennomføring innenfor egne ansvarsområder. Dette forutsetter aktiv deltakelse i vannregionutvalgets arbeid fra oktober 2020 til mars 2021 med å samordne og prioritere tiltak for å nå miljømålene. 6. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å sikre deltakelse fra egen sektormyndighet nasjonalt, regionalt og eventuelt lokalt, og bidra gjennom informasjon for å legge til rette for medvirkning fra relevante bransjer og organisasjoner nasjonalt, regionalt og lokalt. Felles framdriftsplan for alle sektormyndigheter og vannregioner Direktoratsgruppen har utarbeidet en felles framdriftsplan for arbeidet 2016 2021. En felles framdriftsplan vil gjøre det lettere å sikre at alle har felles forståelse av hvilken deltakelse som forventes, og når. Lik framdriftsplan der prosessen i alle vannregionene går i takt vil også gjøre deltakelsen enklere for myndigheter som forholder seg til flere vannregioner. For at den felles framdriftsplanen skal gi ønsket effekt, må alle relevante sektormyndigheter utarbeide egen, intern framdriftsplan som sikrer at de planlegger egne aktiviteter og ressurser med sikte på å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. Det forutsettes også at vannregionene legger den felles framdriftsplanen til grunn for den enkelte vannregionens framdriftsplan i planprogrammet. Direktoratsgruppens råd til departementsgruppen om å legge felles framdriftsplan for 2016-2021 til grunn: Å få full nytte av en felles framdriftsplan for arbeidet 2016 2021 forutsetter at alle departementer gir sine underliggende etater tydelige instrukser og forventinger om at: 7. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å følge opp den felles, nasjonale framdriftsplanen med å utarbeide en egen, intern framdriftsplan som sikrer at man planlegger egne aktiviteter og ressurser med sikte på å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. 4
Oppsummering av rådene Direktoratsgruppen oppfordrer alle departementene til å gi tydelige styringssignaler i form av instrukser og forventinger til underliggende etater om at: 1. Den enkelte sektormyndighet må sørge for at godkjente forvaltningsplaner legges til grunn for sektorplaner og saksbehandling av konkrete tiltak, herunder at det må settes av tilstrekkelig kapasitet til saksbehandling av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet. Forventet status for gjennomføring av tiltakene skal rapporteres fra den enkelte sektormyndighet til vannregionmyndigheten i tråd med de årlige handlingsprogrammene, og innen 31. oktober 2018 som forberedelse av Norges rapportering til ESA. 2. Den enkelte sektormyndighet må sørge for at kunnskapsgrunnlaget for de regionale vannforvaltningsplanene er tilfredsstillende innenfor sitt ansvarsområde. Det må allerede i 2016 og 2017 prioriteres å gjennomføre nødvendig overvåking og FoU, for å kunne bidra med bedre datasett og/eller faglige vurderinger tilpasset vannforskriften. 3. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. Det forutsettes tidlig deltakelse i utarbeidelse av planprogram og revidert utgave av «vesentlige vannforvaltningsspørsmål», da disse dokumentene skal på høring fra januar 2018. 4. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å bidra med forslag til typer tiltak innenfor sine ansvarsområder, med tilhørende overslag over kostander og angivelse av det rettslige grunnlaget. Forslag til typer miljøtiltak må spilles inn til arbeidet i vannområdene, eller være spilt inn til vannregionmyndigheten i tide før arbeidet med lokale tiltaksanalyser tar til i juli 2018. 5. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å sikre at det endelige planutkastet som sendes på høring inneholder oppnåelige miljømål og begrunnede unntak basert på realistiske forslag til tiltakstyper og framdriftsplan for gjennomføring innenfor egne ansvarsområder. Dette forutsetter aktiv deltakelse i vannregionutvalgets arbeid fra oktober 2020 til mars 2021 med å samordne og prioritere tiltak for å nå miljømålene. 6. Den enkelte ansvarlige myndighet må sørge for å sikre deltakelse fra egen sektormyndighet nasjonalt, regionalt og eventuelt lokalt, og bidra gjennom informasjon med å legge til rette for medvirkning av relevante bransjer og organisasjoner nasjonalt, regionalt og lokalt. 7. Den enkelte sektormyndighet må sørge for å følge opp den felles, nasjonale framdriftsplanen med å utarbeide en egen, intern framdriftsplan som sikrer at man planlegger egne aktiviteter og ressurser med sikte på å delta med riktig bidrag til rett tid i planprosessen. 5