Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO SME-14/7155-2 42749/14 22.05.2014 Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Stavanger formannskap (AU) / 10.06.2014 Stavanger formannskap / 12.06.2014 HØRING OM LOVFORSLAG OM STATLIG GODKJENNING AV KOMMUNALE LÅNEOPPTAK OG LEIEAVTALER FØR IVERKSETTING AV KOMMUNEREFORMEN Forslag til vedtak: Rådmannen foreslår at Stavanger kommune avgir slik høringsuttalelse til det foreliggende lovforslag. 1. Stavanger kommune ser behovet for en kommunereform og gir sin tilslutning til arbeidet med å oppnå dette. 2. Stavanger kommune er imidlertid prinsipielt ikke enig i behovet for gjeninnføring av regler for statlig godkjenning av låneopptak og langsiktige avtaler om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler da slike regler strider mot prinsippet om kommunalt selvstyre, og er et unødig inngrep overfor kommuner i økonomisk balanse. 3. Dersom Stortinget mener at det er nødvendig i tiden frem til endelig beslutning i sak om ny kommunestruktur å innføre slike regler, bør den endelige godkjennings-myndigheten av legalitetshensyn legges til departementet. Det er statsråden som er ansvarlig overfor Stortinget. Ved intern delegasjon kan myndigheten delegeres til fylkesmennene, og kommunene gis rett til å klage vedtak inn for departementet. En slik ordning vil skape større likhet mellom kommuner og fylker. For å sikre effektiv saksbehandling, bør det settes frister både for klage og klagebehandling. Sammendrag Det skal gjennomføres en kommunereform, se Prop.95 S (2013-2014) Kommuneproposisjonen 2015. Departementet har utarbeidet et forslag til lovendring som styrker den statlige kontrollen med økonomien til kommunene. Forslaget går ut på at kommunale vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler for budsjettårene 2015-2017 ikke er gyldige før de er godkjente av fylkesmannen. Høringsfristen er 25.juni 2014. 1
HØRING OM LOVFORSLAG OM STATLIG GODKJENNING AV KOMMUNALE LÅNEOPPTAK OG LEIEAVTALER FØR IVERKSETTING AV KOMMUNEREFORMEN Bakgrunn for saken Formålet med forslaget til lovendring er å sikre at kommunene ikke gjennomfører uheldige økonomiske diposisjoner og strategiske tilpasninger i forkant av kommunereformen. Departementet vil legge opp til en effektiv og ubyråkratisk behandling av søknader om godkjenning av låneopptak og langsiktige leieavtaler. Forslaget til lovendring gjelder for budsjettårene 2015 2017. Departementet tar sikte på at lovendringen skal gjelde for vedtak om budsjettet for 2015 som blir gjort etter dagen da høringsnotatet ble sendt ut (14.05.14). Fakta Kommuneloven har en særregel om lovlighetskontroll av vedtak om årsbudsjett for kommunene som er registrert i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) I 60 nr. 2 heter det at departementet skal føre kontroll med at vedtaket i kommunestyret om årsbudsjett er lovlig for kommunene som er registrert i ROBEK. Statlig godkjenning av kommunale vedtak er et sterkere virkemiddel enn lovlighetskontroll. Kravet om statlig godkjenning ennebærer at et vedtak i kommunestyret ikke er gyldig før det har blitt godkjent av statlige styresmakter. Det følger av kommunelovens 51 nr.1 at alle vedtak om garantier skal godkjennes av departementet. Fullmakten til å gi godkjenning er delegert til fylkesmennene når det gjelder primærkommunene. For garantier eksisterer det altså en generell, ubetinget godkjenningsordning. En garanti blir først en utgift for kommunene dersom garantiansvaret blir gjort effektivt, og garantier innebærer dermed en større usikkerhet enn lån når det gjelder framtidig økonomisk handlefrihet og forpliktelser. Kommunereformen fører iflg. departementet ikke til økt behov for kontroll med kommunale garantier. Per mai 2014 er 51 kommuner registrerte i ROBEK. De aller fleste kommunene er dermed frie til å ta opp lån så lenge låneopptaket knytter seg seg til et lovlig låneformål. I forkant av sammenslåinger kan iflg. departementet lånegjelden øke fordi det sittende kommunestyret kan investere og velte kostnadene over på den nye, større kommunen. Departementet ser derfor behov for sterkere statlig kontroll med hvilke forpliktelser den enkelte kommune tar på seg i forkant av kommunereformen. Forslaget til lovendring gjelder ikke fylkeskommunene. For at de sammenslåtte kommunene etter reformen ikke skal få svekket handlefriheten sin, er det iflg. departementet vesentlig å unngå øket opplåning i forkant av reformen og å sørge for at nye bygg osv. ikke får en lokalisering som gjør driften av den nye kommunen vanskeligere. I de tilfellene der investeringene f.eks. har karakter av strategiske tilpasninger i forkant av kommunereformen, vil departementet kunne la være å godkjenne, helt eller delvis, at kommunen tar opp lån eller inngår en langsiktig leieavtale, selv om formålet isolert sett skulle være lovlig. Kravet om statlig godkjenning av lån osv. er ment å hindre rent strategiske tilpasninger i forkant av kommunereformen. Det er iflg. departementet ikke formålstjenlig å legge avgrensninger på investeringsnivået i seg selv. Dersom en kommune er i økonomisk balanse, skal fylkesmannen ikke nekte et lån ut ifra en ren økonomisk vurdering. 2
For kommunene vil derved denne statlige økonomiske kontrollen gjelde ubetinget for budsjettårene 2015-2017. Leieavtaler som er inngått på administrativt nivå som en disponering av budsjettet, vil iflg. departementet ikke være omfattet av et krav om godkjenning. I høringsutkastet anføres at fylkesmennene normalt saksbehandler søknader om lånegodkjenning raskt. Det er derfor iflg. departementet trolig ikke behov for å sette frister for fylkesmannen sin saksbehandling av søknader om lånegodkjenning. Departementet legger til grunn at kommunene bør kunne vente effektiv saksbehandling og svar innen rimelig tid. Departementet tar sikte på at en eventuell proposisjon til Stortinger blir fremmet raskt etter sommeren 2014 med sikte på vedtak høsten 2014. For å unngå tilpasninger for å komme rundt kravet om statlig godkjenning, tar departementet sikte på at lovendringen etter vedtaket skal gjelde fra og med dagen da høringsnotatet ble sendt ut. Dette innebærer at forslaget til lovendring vil gjelde for vedtak om budsjettet for 2015 som blir gjort etter 14.mai 2014. Forslag til lovendring er sitert under: I lov 25.september 1992 nr.107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) skal 60 nytt nr.6 lyde: 6. Også for kommuner som ikke er underlagt statlig godkjenning etter nr.1 er vedtak i kommunestyret for budsjettårene 2015 til og med 2017 om opptak av lån eller om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre kommunen utgifter ut over fire budsjettår, ikke gyldig før det er godkjent av fylkesmannen. Kommuner som inngår kontrakter som krever godkjenning, må orientere sine medkontrahenter om kravet om godkjenning. Rådmannens vurdering Inntil 01.01.2001 skulle alle kommunale lånevedtak godkjennes av departementet, men med delegert myndighet til fylkesmennene. Vilkåret om slik ubetinget godkjenning ble opphevet fordi dette ikke var nødvendig for kommuner med balanse i økonomien. I dag er det således bare ROBEKkommunene som er underlagt en slik statlig godkjenningsordning. For de øvrige kommunene veide hensynet til kommunalt selvstyre tyngre enn hensynet til statlig kontroll. Nå reverseres denne ordningen, idet det foreslås gjeninnført en generell, ubetinget statlig kontroll og godkjenning av kommunale lånevedtak. Ordningen skal gjelde for samtlige kommuner, uavhengig av størrelse, geografisk plassering og om kommunene har balanse i økonomien eller ikke. Dette innebærer at også veldrevne kommuner der det ikke vurderes å endre kommunegrenser, blir gjenstand for statlig prøving av kommunestyrets skjønn ved vedtak om låneopptak. Rådmannen har i utgangspunktet forståelse for at den statlige kontrollen av kommunene ønskes forsterket i forkant av den varslede kommunereformen. Dette fordi det i forkant av tidligere kommunereformer har forekommet at enkelte kommuner har økt sine investeringer og låneopptak relativt betydelig i tiden før iverksetting av kommunereformen, og der de økte investeringene iallfall delvis er vurdert å være av taktisk/strategisk art. Dette kan gjelde et bredt spekter av investeringsformål. Det er dette hensyn til behov for statlig kontroll som må veies opp mot tilliten til det kommunale selvstyret/lokaldemokratiet. Lovendringen kan klart oppfattes som en inngripen i det kommunale selvstyret og manglende tillit til lokaldemokratiet. I tillegg er godkjennings- og avgjørelsesmyndigheten foreslått lagt til fylkesmennene, dvs. at kommunene ikke kan påklage fylkesmennenes vedtak til departementet. Det er mye som taler for at avgjørelsesmyndigheten burde vært lagt til departementet, men ved intern delegering til fylkesmennene. Dette idet det er statsråden som er ansvarlig overfor Stortinget. 3
At det er fylkesmennene som skal avgjøre kommunestyrenes vedtak om låneopptak, kan også føre til forskjellsbehandling mellom kommuner og fylker. For det første har de aller fleste kommuner innført en såkalt porteføljefinansiering av sine investeringer. Det innebærer at det er de samlede investeringer som finansieres med henholdsvis egne midler eller lån. Det vil si at det ikke er mulig å se hvordan enkeltinvesteringer er finansiert. Dessuten er det store forskjeller mellom kommunene hva gjelder størrelsen på oppsparte /tilgjengelige frie fondsmidler som blant annet kan brukes til finansiering av investeringer. Dette innebærer at kommuner med betydelige fondsmidler enklere vil få fylkesmannens godkjenning enn kommuner som hovedsaklig må finansiere sine investeringer med lån. Dette vil gjelde selv om begge typer kommuner vedtar investeringer av samme taktiske og strategiske art. En statlig godkjenning av et vedtak i kommunestyret innebærer en prøving av det politiske skjønn. Slik skjønnutøvelse bør ikke legges til en statlig embetsmann med mindre det gis mulighet til å klage avslag inn til departementet. Å gi endelig myndighet til en statlig embetsmann til å kunne overprøve kommunestyrevedtak, kan medføre svekket legitimitet. Skjønnsutøvelse innebærer videre en fare for ulik saksbehandlingspraksis fra fylke til fylke. Det er derfor viktig å innføre tiltak som sikrer likebehandling både fra sak til sak og i hele landet. Dessuten er fylkesmennenes geografiske myndighet begrenset til fylkesgrensene. Hel- eller delvis overføring av kommuner mellom fylker krever omfattende samarbeid og myndighetsutøvelse fra flere fylkesmenn. En statlig godkjenning av kommunale låneopptak kan dessuten i praksis dra ut i tid, og derved forsinke kommunale låneopptak og vedtatt framdrift i investeringsprosjekter. Dette kan føre til reduserte renteinntekter for kommunene. Det er dessuten i departementets høringsutkast ikke gitt konkrete retningslinjer til fylkesmennene for når kommunale låneopptak skal godkjennes eller ikke, og det er heller ikke gitt signaler om hvilke typer av investeringer som skal/bør vurderes å være av taktisk/strategisk art. Rådmannen ser behovet for en kommunereform, og mener Stavanger kommune bør gi sin tilslutning til arbeidet med å oppnå dette. I kommuneproposisjonen sier regjeringen at den vil forsterke og utvikle det kommunale selvstyret, og at kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati. Dette er riktig av mange årsaker, og rådmannen stiller seg av ovennevnte årsaker noe tvilende til at gjennomføring av en ubetinget lovlighetskontroll/godkjenning av kommunale låneopptak er et tjenlig virkemiddel i så henseende. Rådmannen har i sakens anledning vært i kontakt med enkelte andre storbyer. Det er rådmannens klare inntrykk at også andre storbyer har de samme betenkeligheter til lovforslaget. Det understrekes dog at saken ikke er behandlet politisk i noen storbyer ennå. Konklusjon Rådmannen foreslår at Stavanger kommune avgir slik høringsuttalelse til det foreliggende lovforslag. 1. Stavanger kommune ser behovet for en kommunereform og gir sin tilslutning til arbeidet med å oppnå dette 2. Stavanger kommune er imidlertid prinsipielt ikke enig i behovet for gjeninnføring av regler for statlig godkjenning av låneopptak og langsiktige avtaler om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler. Slike regler strider mot prinsippet om kommunalt selvstyre, og er et unødig inngrep overfor kommuner i økonomisk balanse. 3. Dersom Stortinget mener at det er nødvendig i tiden frem til endelig beslutning i sak om ny kommunestruktur å innføre slike regler, bør den endelige godkjennings-myndigheten 4
av legalitetshensyn legges til departementet. Det er statsråden som er ansvarlig overfor Stortinget. Ved intern delegasjon kan myndigheten delegeres til fylkesmennene, og kommunene gis rett til å klage vedtak inn for departementet. En slik ordning vil skape større likhet mellom kommuner og fylker. For å sikre effektiv saksbehandling, bør det settes frister både for klage og klagebehandling. Inger Østensjø rådmann Kristine C. Hernes direktør økonomi Sigve Melin budsjettsjef Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 5