GBNR 25/2 - UTBEDRING AV VEG OG ANLEGGING AV PARKERINGSPLASS - BEHANDLING AV SØKNAD Sakstittel: Gbnr 25/2 - Oppgradering del av bygdevei - Sæterstøl Tiltakshaver: Ove Larsen og Rita Evelyn Berthelsen Befaring: Ja Saksfremlegg Utvalg Utvalg for teknikk og miljø Utvalgssak Møtedato Saksbehandler: Tore Mundheim Arkivsaknr.: 2013/3977-16 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø avslår søknad om dispensasjon og tillatelse til tiltak for utbedring av veg, etablering av snuplass ved naust og etablering av parkeringsplass på gbnr 25/2. Som begrunnelse vises det til at tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel, arealformål Landbruk, natur og friluftsliv (landareal) og byggegrense mot sjø i bestemmelsenes pkt. 6-1 og 6-3, og at vilkårene for dispensasjon ikke vurderes oppfylt. Utvalget viser for øvrig til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Avslag på søknad om dispensasjon er hjemlet i plan- og bygningslovens 19-2. Avslag på søknad om tillatelse til tiltak er hjemlet i plan- og bygningslovens 11-6 (rettsvirkninger av kommuneplanens arealdel), sammenholdt med kommuneplanens arealdel. Saken sendes partene med klagerett. SAMMENDRAG Det er mottatt søknad om utbedring av veg, etablering av snuplass ved naust og etablering av parkeringsplass på gbnr 25/2. Søknaden krever dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, arealformål LNF og byggegrense mot sjø. Vilkårene for dispensasjon vurderes ikke oppfylt og rådmannen anbefaler at søknaden avslås. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes partene med klagerett.
Alternativt vedtak: Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Saksopplysninger: Det er mottatt søknad om utbedring av veg, etablering av snuplass ved naust og etablering av parkeringsplass på gnr. 25, bnr. 2. Søknaden er i strid med kommuneplanens arealdel, arealformål LNF og byggegrense mot sjø i bestemmelsenes pkt. 6-1 og 6-3, og krever dispensasjon i medhold av pbl. 19-2 for å kunne godkjennes som omsøkt. Tiltaket er nabovarslet i samsvar med pbl. 21-3 og 19-1 og det foreligger ikke nabomerknader. Dispensasjonsspørsmålet fremmes for politisk behandling. Dersom utvalget stiller seg positiv til dispensasjon vil saken måtte returneres til administrasjonen for ferdigbehandling og utforming av vedtak. Vurdering: Etter pbl. 19-2 kan kommunen: gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess.
Landbruks-, natur- og friluftsliv (LNF) benyttes som arealformål for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, og/eller som skal bevares som naturområder eller områder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygd, men hvor det kan tillates bebyggelse som fremmer arealformålet, f.eks. bebyggelse i tilknytning til landbruksvirksomhet eller bruk av området til friluftsliv. Tilsvarende gjelder for arealer innenfor 100-metersbeltet mot sjø. Dette betyr at det må gjøres en samlet vurdering av hvilke konsekvenser tiltaket vil få for hensynet til allmenn ferdsel, friluftsliv og rekreasjon, biologisk mangfold, landskapsinteresser og kulturminner. Tilsvarende gjelder for byggegrense mot sjø. Søkers begrunnelse (vedlegg 1): Som begrunnelse for søknad om dispensasjon fra arealformål LNF vises det til følgende: «Fordeler ved tiltaket iht. arealformål i kommuneplanens arealdel: - Veien ligger i et skogkledd terreng og vil i stor grad være skjult av skog og beplantning. - Grusveien har ligget her i årrekker og har lokal historisk verdi. Bl.a. sikrer veien fremkommelighet til Sæterstøl kai hvor det gikk rutebåt fram til 1964. (Kommunen (Meland) stilte seg den gang positiv til vei her og bevilget penger til veiprosjektet i 1949.) - Tiltaket gjelder utbedring av eksisterende vei og vil i liten grad gjøre veien mer synlig i landskapet enn den er i dag. - Derimot vil veien få en langt høyere praktisk verdi for lokalområdet og brukere av naust og båtfester i Sætersdølsviken. - Veien er viktig for å behjelpe vedlikehold av eiendommen og området. Ulemper ved tiltaket iht. arealformål i kommuneplanens arealdel: - Tiltaket søkes oppført i LNRF-område. Vi mener at fordelen ved å gi dispensasjon her er klart større enn ulempene og at hensynene bak bestemmelsene ikke blir vesentlig tilsidesatt. Jfr. Pbl. 19-2.» Som begrunnelse for søknad om dispensasjon fra byggegrense mot sjø vises det til følgende: «Fordeler ved tiltaket iht. Pbl. 1-8: - Veien ligger i et skogkledd terreng og vil i stor grad være skjult av skog og beplantning. - Tiltaket gjelder utbedring av eksisterende vei og vil i liten grad gjøre veien mer synlig i landskapet enn den er i dag. - Tiltaket vil heller bidra til å gjøre strandsonen og allmenn bruk av denne mer tilgjengelig enn å privatisere den. - Et «særlig hensyn til natur- og kulturmiljø» (Pbl. 1-8) ansees heller som styrket og ivaretatt enn forringet ved utbedring og bevaring av den lokalt historisk viktige grusveien. - Parkering og øverste del av veien vil ligge utenfor 100-metersbeltet. Ulemper ved tiltaket iht. Pbl. 1-8: - Deler av tiltaket vil havne innenfor 100-metersbeltet langs sjø. Vi mener at fordelen ved å gi dispensasjon her er klart større enn ulempene og at hensynene bak bestemmelsene ikke blir vesentlig tilsidesatt. Jfr. Pbl. 19-2.» Uttale fra andre myndigheter: Saken har vært oversendt på uttale til Fylkesmannen i Hordaland, Hordaland fylkeskommune, Statens vegvesen og Kulturavdelingen i Askøy kommune. Fylkesmannen i Hordaland har i uttale av 11.03.15 frarådet at det gis dispensasjon. Se vedlegg 4. I uttalen fremholdes følgende:
«Det finnes i dag en sti som ønskes utvidet til traktorvei frem til naustene for å lette tilgang og vedlikehold av eiendommen og området. Fylkesmannen bemerker at et naust bør kunne nås med båt, og at man derfor ikke trenger vei for vedlikehold av naust. Generelt har ingen krav på å få vei helt frem til naustområdet (jf. Råd om planlegging og forvaltning av strandsona i Hordaland, 10.2). Askøy er en kommune med stort utbyggingspress, og som hovedregel skal byggeforbudet i strandsonen praktiseres strengt (jf. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen). Etablering av en kjørbar vei i strandsonen vil kunne føre til økt press på utbygging i området. Jf. pbl. 19-2 må ikke hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, bli vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. I dette tilfellet vil utbedring av veien frem til naustene legge til rette for videre utbygging i området og dermed sette LNF-formålet til side. Videre kan ikke Fylkesmannen se at fordelene er klart større enn ulempene sett i et samfunnsperspektiv. Fordelene som tiltakshaveren trekker frem, bl.a. lettere tilgang og vedlikehold, er private fordeler. Vilkårene for å gi dispensasjon er derfor ikke innfridd, og Fylkesmannen rår ifra en dispensasjon i saken.» Hordaland fylkeskommune har i uttale av 18.03.15 opplyst at tiltaket ikke vurderes å gi negative konsekvenser for regionale eller nasjonale kulturminneverdier, og at de ikke har videre merknader til saken. Se vedlegg 5. Statens vegvesen har i uttale av 04.03.15 opplyst at de ikke har vesentlige merknader til søknaden, men vurderer det som påkrevd med søknad om utvidet bruk av avkjørsel fra fylkesveg. Se vedlegg 6. Det er ikke mottatt uttale fra Kulturavdelingen i Askøy kommune. Saken er for øvrig forelagt Miljøvernleder som opplyser at det ikke foreligger registreringer i Artsdatabanken eller Miljødirektoratets naturbase som vil bli berørt av en dispensasjon. Det vises for øvrig til at området er registrert med høy bonitet, samt at to av naustene er SEFRAKregistrerte og at planering tett inntil disse kan skade kulturminneverdiene. Ved dispensasjon bør det stilles vilkår om at tiltaket utformes mest mulig skånsomt. Administrasjonens vurdering av vilkår 1 (hensynene bak bestemmelsen): Området fremstår i dag som et fint naturområde og med kvaliteter som kulturlandskap. Eksisterende sti ligger naturlig i terrenget og gir en fullt ut funksjonell gangtilkomst til naustområdet. En opparbeiding av veg- og parkeringsanlegg som omsøkt vil naturlig medføre en viss forringelse av de over nevnte kvaliteter. Sett hen til terrengforholdene på stedet og mottatte profiler vurderes inngrepet likevel ikke som vesentlig. Vegtraseen følger eksisterende gangsti og vil ligge fint i terrenget uten behov for vesentlige terrenginngrep i form av fyllinger/skjæringer. Tilsvarende gjelder for parkeringsplass ved veg og snuplass ved naustbebyggelse. Slik administrasjonen ser det vil omsøkt tiltak ikke medføre en vesentlig tilsidesettelse av de hensyn som bestemmelsene er ment å ivareta. Administrasjonens vurdering av vilkår 2 (fordelene med dispensasjon): Administrasjonen har forståelse for at det fra tiltakshavers side er ønskelig med bedre tilkomst til naustområdet bl.a. for å lette tilkomst, transport av utstyr og vedlikehold. Det vektlegges også at området er et eksisterende naustområde og at det tidligere har vært en form for vegtilkomst til området. Det vises i så henseende til ortofoto fra 1965 som er vedlagt som vedlegg 7. Ortofoto viser at det tilsynelatende har vært en form for vegtilkomst frem til naustområdet med tilnærmet samme trase som det som nå omsøkes.
Slik administrasjonen ser det er det likevel ingen automatikk i at man i disse tilfeller skal få opparbeide vegtilkomst som omsøkt. Det vektlegges i så henseende at behovet for vegtilkomst til sjø i dag er betraktelig mindre enn tidligere, da man var avhengig av sjøvegen i langt større grad. Det vektlegges også at området nå fremstår på en helt annen måte enn den gang, samt at synet på tiltak i strandsonen er endret. Fra administrasjonen vektlegges også at dagens gangtilkomst fra eksisterende veg og frem til naustområdet fremstår som fullt ut funksjonell. En kan således ikke se at det er nødvendig med slik opparbeiding for å gjøre nautsområdet funksjonelt. Administrasjonen ser imidlertid at det kan være behov for å tilrettelegge for parkeringsmuligheter ved eksisterende veg for å unngå parkering langs veg. Sett hen til topografiske forhold, samt plassering i umiddelbar tilknytning til eksisterende veg, vurderes denne del av tiltaket som mindre problematisk. Administrasjonen slutter seg for øvrig til det som fremholdes i uttale fra fylkesmannen vedrørende tilkomst til naustområder. Slik administrasjonen ser det vil tilkomst til eksisterende naustområder i hovedsak måtte basere seg på tilkomst til fots eller fra sjø med mindre området ligger i umiddelbar tilknytning til veg. Sett hen til at det foreligger et stort antall naustområder hvor tilsvarende problemstillinger gjør seg gjeldende, vurderes det som viktig å holde fast ved dette utgangspunktet. Det bemerkes også at fylkesmannen har frarådet at det gis dispensasjon i saken. Det følger da av pbl. 19-2 4. ledd at kommunen ikke bør innvilge dispensasjon. Ut fra en samlet vurdering finner administrasjonen ikke fordelene ved en dispensasjon som klart større enn ulempene for tiltaket som helhet. I den grad utvalget finner å stille seg positiv til dispensasjon bør det vurderes å begrense denne til dispensasjon for etablering av parkering langs veg. Folkehelseperspektiv: Ivaretagelse av ubebygde arealer i strandsonen har en viktig funksjon bl.a. i forhold til å sikre arealer for rekreasjon og naturopplevelser både for nåværende og kommende generasjoner. Konklusjon: Vilkårene for dispensasjon vurderes ikke oppfylt. Administrasjonen anbefaler at søknaden avslås. Det vises til rådmannens innstilling. Forslag til alternativt vedtak: Alternativt 1: Utvalg for teknikk og miljø er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, arealformål Landbruk, natur og friluftsliv (landareal) og byggegrense mot sjø i bestemmelsenes pkt. 6-1 og 6-3, for etablering av parkeringsplass på gbnr 25/2, som omsøkt. Vilkår 1: Hensynene bak arealformål LNF og byggegrense mot sjø blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: Utvalget stiller seg negativ til dispensasjon for utbedring av veg og etablering av snuplass ved naust. Utvalget viser her til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen.
Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Alternativt 2: Utvalg for teknikk og miljø er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, arealformål Landbruk, natur og friluftsliv (landareal) og byggegrense mot sjø i bestemmelsenes pkt. 6-1 og 6-3, for utbedring av veg, etablering av snuplass ved naust og etablering av parkeringsplass på gbnr 25/2, som omsøkt. Vilkår 1: Hensynene bak arealformål LNF og byggegrense mot sjø blir ikke vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2. Vedlegg: 1 Søknad om dispensasjon 2 Beskrivelse av tiltak 3 Tegningsgrunnlag og foto fra søker 4 Uttale fra Fylkesmannen i Hordaland 5 Uttale fra Hordaland fylkeskommune 6 Uttale fra Statens vegvesen 7 Ortofoto fra 1965 Kleppestø, 14.04.15 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder