Oslo kommune Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen 7485 Trondheim Dato: 14.04.2014 Deres ref: Vår ref (saksnr): Saksbeh: Arkivkode: 201400707-5 Siri Johanne Vik, 23461204 570 OSLO KOMMUNES HØRINGSUTTALELSE - FORSLAG TIL NYTT KAPITTEL 15 I AVFALLSFORSKRIFTEN OM FASTSETTELSE AV AVFALLSGEBYR Det vises til at Miljødirektoratet har utarbeidet forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall og lagt dette ut på høring på direktoratets nettsider med høringsfrist 22.04.2014. Det nye kapittelet skal sikre at avfallsgebyret fastsettes i tråd med selvkostprinsippet i forurensingslovens 34. I forslag til forskriftstekst fremkommer krav om at kommunen holder finansiering av håndteringen av husholdningsavfall gjennom avfallsgebyr adskilt fra håndtering av næringsavfall. Byråd for miljø og samferdsel avgir denne høringsuttalelsen på delegert fullmakt, jf. byrådssak 1360/01. I høringsuttalelsen kommenteres både forslag om forskrift, konsekvensvurdering og veileder for beregning av selvkost. Oslo kommunes høringsuttalelse er som følger: 15-1 Formål Oslo kommune er enig i at formål knyttet til å sikre at avfallsgebyr for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall fastsettes i tråd med forurensningslovens 34 første ledd. 15-2 Virkeområde I 15-2 andre ledd fastslår forskriften at den ikke gjelder for håndtering av næringsavfall. Husholdningsavfall fra andre kommuner som kjøper avfallstjenester i et marked, er definert som næringsavfall. Oslo kommune har forståelse for den presisering som forskriftsutkastet her gjør. Vi vil imidlertid påpeke at det svært uheldig at en underliggende forskrift innfører en annen definisjon enn den som er gitt i overordnet lov. I forurensningslovens 27 heter det (kursivert): 27.(definisjoner) Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall. Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Postadresse: Rådhuset, 0037 Oslo E-post: postmottak@byr.oslo.kommune.no
Som husholdningsavfall regnes avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende. Som næringsavfall regnes avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner. Som spesialavfall regnes avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall på grunn av sin storreise eller fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr. I andre forskrifter gitt med hjemmel i forurensningsloven benyttes begrepene husholdningsavfall og næringsavfall som entydige begrep med henvisning til opprinnelse og ansvar for håndtering av avfallet. Oslo kommune vil også påpeke at forslaget til presisering kan gi uklarhet i hvordan avfallet skal defineres i henhold til rapportering og statistikk. Slik forskriften er formulert nå, vil alt husholdningsavfall som kommunen kjøper behandlingstjenester for, være definert som næringsavfall. På samme måte vil et anlegg rapportere alt salg av behandlingstjenester som næringsavfall. Oslo kommune foreslår følgende alternativ formulering: Avfall fra andre kommuner som kjøper avfallstjenester vil for mottakende anlegg være salg av tjenester og er således ikke en del av lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. 15-3 Fastsettelse av avfallsgebyr I 15-3 legges det til grunn at kapitalkostnader skal beregnes gjennom kalkylerente og ikke faktiske rentekostnader. Oslo kommune stiller spørsmål ved hvorvidt bruk av kalkulatorisk rente kan være i strid med forurensningslovens intensjon siden bruk av kalkulatorisk rente kan innebære at faktiske kostnader ikke dekkes av husholdningene. Miljødirektoratet har diskutert denne problemstillingen i brev av 18.10.2013 til Miljøverndepartementet (vedlagt). Direktoratet henviser til forarbeidene til arbeidet med forurensingslovens 34 i Ot.prp. 66 (1992-1993). Oslo kommune vil imidlertid påpeke at kommunene i 1992 sto overfor en større omlegging av sin avfallshåndtering og at det var viktig å understreke at alle kapitalkostnader skulle beregnes inn som en del av grunnlaget for å beregne selvkost og renovasjonsgebyr. Det var også tidligere muligheter for å avsette til fond for fremtidige investeringer innenfor selvkostregnskapet. Store investeringer i anlegg for behandling av avfall vil i dag være finansiert gjennom lån. For samfunnet vil derfor rentekostnad på investeringstidspunktet representere den faktiske kostnaden for samfunnet og danne grunnlag for alternativ anvendelse av kapitalen. En forutsetning for denne vurderingen er at kommunen kan velge mellom å benytte kapitalen til avfallsinvestering eller til andre formål. Dette har tradisjonelt ikke vært tilfelle. Under levetiden til investeringen forutsetter en alternativ vurdering av kapitalen at denne er omsettbar, altså kan frigjøres til andre formål. Heller ikke dette er tilfelle for en rekke av de investeringer som er bundet opp i kommunens utførelse av sin lovpålagte oppgave knyttet til håndtering av avfall. Oslo kommune er enig i prinsippet om at all kapital knyttet til håndtering av avfall skal regnes inn i selvkostgrunnlaget, uavhengig av finansieringsform. Vi mener at dette best kan gjøres ved å benytte faktisk rente der denne kan henføres til en investering. Der dette ikke er mulig, bør kalkulatorisk rente slik Miljødirektoratet foreslår, benyttes. Bruk av kalkulatorisk rente gjennom SWAP med et tillegg på ½ prosentpoeng slik direktoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår kan gi ulemper for Oslo kommune hvis det i fremtiden 2
velges å utskille behandlingsanlegg i egne rettssubjekt. Oslo kommune mener det er unødvendig for Miljødirektoratet å forskriftsfastsette incitamenter til effektiv finansforvaltning innenfor et selvkostområde. 15-4 Separat regnskap og kostnadsfordeling Oslo kommune har ingen merknader til Miljødirektoratets forslag til separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall. Dette er i samsvar med de regnskapsmessige prinsipper som Oslo kommune har implementert. I 2. ledd i 15-4 stiller Miljødirektoratet krav om at kostnadene skal fordeles forholdsmessig mellom husholdningsavfall og næringsavfall. Oslo kommune er enig i prinsippet om fullfordelt kostnader mellom lovpålagte oppgaver og ved eventuelt salg av restkapasitet i et marked. Vi støtter også direktoratets forslag om å åpne opp for at det kan gjøres investeringer i anlegg som tar høyde for en fremtidig utvikling av avfallsmengdene, og som gir rom for at kommunen kan bygge anlegg med kapasitet som er høyere enn behov på investeringstidspunktet, forutsatt at minimum 50 % av kapasiteten benyttes til behandling av eget avfall. Direktoratet åpner også opp for at kommunen kan fravike fullfordelte kostnader hvis det kan dokumenteres at det oppstår en økonomisk ulempe som følge av planlagt restkapasitet. Direktoratet har ikke i forskriften eller i veilederen definert hva som menes med økonomisk ulempe, men ber om innspill til dette, jf s 3 i høringsnotatet. For Oslo kommune som eier av anlegg som både behandler eget husholdningsavfall og mottar avfall fra andre kommuner og næringsliv, er det uheldig at direktoratet ikke har klargjort kriteriene og definisjonene for dokumenterte merkostnader og økonomisk ulempe. Det bes derfor om at Oslo kommune får en ny mulighet til å kommentere endelig forslag til presisering som gis i veilederen når denne er fullført. For innspill til hva som kan sees som en økonomisk ulempe, se kommentarer til konsekvensvurdering (punkt 2 i denne høringsuttalelsen) og kommentarer til utkast til Veileder for beregning av kommunale renovasjonsgebyr kap. 7 (punkt 3 i denne høringsuttalelsen). 15-5 Tilbakeføring 15-5 fastsetter at dersom kommunen gjennom avfallsgebyret har subsidiert kommunens virksomhet knyttet til konkurranseutsatt avfallshåndtering i strid med reglene her, skal kommune sørge for at dette tilbakeføres. Oslo kommune viser til Konkurransetilsynets egen saksbehandling og informasjon knyttet til konkurranseregelverket. Konkurransetilsynet har understreket at det kan være samfunnsøkonomisk effektivt og ikke i strid med eksisterende konkurranseregelverk, å fravike kravet om fullfordelte kostnader for offentlig eide virksomheter: "Ved samproduksjon er det grunn til å la dem sette pris ned mot merkostnad'' Konkurransetilsynet i foredrag 12.04.2005 (vedlegg 1) Problemstillingene er også behandlet i den såkalte RenoVest saken (vedlegg 2). Oslo kommune mener derfor at det må presiseres at krav om tilbakeføring gjelder for tilfeller der kommuner opptrer i strid med regelverket foreslått i Avfallsforskriftens kap. 15, dvs. ikke tilbakevirkende kraft. 3
2. Kommentarer til konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr - datert januar 2014 Oslo kommune ser at samfunnsøkonomisk analyse foretatt av Miljødirektoratet er strengt begrenset til selve behandlingen av avfall, ikke hvilken nytte behandlingen har i form av produksjon av energi, biorest eller råvare til industriell produksjon. Alle investeringer i behandlingsanlegg for avfall Oslo kommune har foretatt de siste årene kombinerer det lovpålagte ansvar for behandling av avfall med nyttegevinster i form av utnyttelsene av ressursene i avfall. F.eks er bruk av biogass til busser og renovasjonsbiler basert på matavfall og avløpsslam identifisert som et viktig bidrag til erstatning av fossilt drivstoff og økt bruk av fornybar energi innen offentlig transport og til reduksjon av lokalforurensning i Oslo. På samme måte er økt produksjon av fornybar varme til fjernvarme et viktig ledd i reduksjon av klimagassutslipp og lokalforurensning fra oppvarming i Oslo. Samfunnsøkonomiske kostnader ved bortfall av avfall som kilde til drivstoff og varmeenergi er ikke tatt med i Miljødirektoratets samfunnsøkonomiske beregning. Etter Oslo kommunes mening har det også en samfunnsøkonomisk kostnad å ikke benytte eksisterende infrastruktur. Miljødirektoratet diskuterer dette gjennom å overføre kostnaden på manglende utnyttelse av anleggets kapasitet til å øke kostnaden for kommunens innbyggere. Det ligger også et samfunnsøkonomisk effektivitetstap i å ikke utnytte ledig kapasitet. Dette er ikke problematisert i vurderingen, men er et viktig argument i Konkurransetilsynets vurdering av å fravike prinsippet om fullfordelte kostnader, se vedlegg 1 og 2. Oslo kommune savner også en vurdering av EUs rammedirektivs prinsipp om nærhet for behandling av "mixed municipal waste", i Norge definert som husholdningsavfall. Oslo kommune vil påpeke at dagens forbud mot deponering av organisk avfall er avhengig av at andre land åpner opp for import av avfall, herunder husholdningsavfall. Miljødirektoratet har ikke vurdert hvordan mottakerlandene vil reagere på en økt import av husholdningsavfall fra Norge. 3. Utkast - Veileder for beregning av kommunale renovasjonsgebyr - begrenset til kap. 7 Miljødirektoratet inviterer ikke spesifikt i sin høringsinvitasjon av 31.01.2014 til kommentarer på utkast til Veileder for beregning av kommunale renovasjonsgebyr. Utkast til forskrift henviser imidlertid til veilederen og Oslo kommune finner det derfor riktig å kommentere denne. Utkast til veileder kap 7. Nærmere om særskilte forhold. Anleggskapasitet I både forskrift og veileder legges det opp til at 50 % av kapasiteten skal brukes til behandling av eget avfall ved oppstart og at dette er gradvis økende. Oslo kommune vil påpeke at kapasitet for et behandlingsanlegg for avfall ikke er et eksakt begrep. Kapasitet vil kunne avhenge av faktorer som kvalitet på avfall som mottas, antall driftstimer anlegget velges å kjøre på og 4
effektivitet i kjøring av anlegget. Ulike typer anlegg kan følgelig ha svært forskjellig fleksibilitet i kapasitet. Fastsettelse av kapasitet vil derfor i denne sammenhengen bli svært viktig for fastsettelse av selvkost og dokumentasjon av eventuell økonomisk ulempe. Oslo kommune mener at det bør være opp til anleggseier å definere hvilken kapasitet som skal ligge til grunn for eksisterende anlegg. Denne definisjonen må kunne dokumenteres. Forslag til ulemper anlegg kan møte og krav til dokumentasjon som bør stilles - innspill til Miljødirektoratet, jf kommentar til 15-4 Å ta i bruk ny teknologi. Behandling av avfall gjennomgår en løpende teknologisk utvikling for å tilfredsstille krav til miljømessig riktig behandling og for å løfte avfall opp i avfallshierarkiet. Anlegg som er bygget for å nå kommunens politisk vedtatte mål kan medføre høyere kostnader pr tonn behandlet enn alternativer i markedet med lavere miljøoppnåelse. Det vil derfor være en ulempe for kommuner med høye ambisjoner når dette skal tilbys i et marked som ikke har like høye ambisjoner. Dette medfører å bruke en annen fordeling enn fullfordelte kostnader mellom eget avfall og det som tilbys i et marked. Utvikling av marked for avsetning av sluttprodukt fra anlegget. Eksempelvis varme, gass eller biorest. Ved investering i anlegg gjøres det avtale om levering av varme, biogass eller biorest uten at det ved oppstart er full avsetning eller kan oppnå maksimal pris ved salg. Dette er tilfelle der fjernvarmenett skal bygges ut, der det skal gjøres investering i økt bruk av biogass for renovasjonsbiler, busser osv, eller ved utvikling av et fullverdig gjødselsprodukt til bruk i landbruket. I denne utviklingsfasen kan reduserte salgsinntekter føre til høyere kostnader enn det som vil ligge til grunn ved optimal drift av anlegget. Disse merkostnadene er det ikke alltid mulig å føre over til markedsbaserte kontrakter og må kunne regnes inn som en økonomisk ulempe. Endringer i prognoser for utvikling av avfallsgenerering. Generering av avfall er erfaringsmessig bundet sammen med økonomisk utvikling. Endring i vekst i økonomien har historisk gitt endringer i utvikling av avfallsmengdene. Størst betydning har utviklingen i Norge, men også utvikling i økonomi i våre naboland som Sverige, Danmark, Tyskland og Storbritannia, vil påvirke behovet for behandlingstjenester. Økonomisk utvikling vil også påvirke etterspørselen etter avfallsbaserte råvarer og avgjøre lønnsomhet i utsortering til materialgjenvinning. Endringer vil påvirke sammensetningen av restavfall til energiutnyttelse eller vilje til utsortering av avfallstyper for materialgjenvinning og bioavfall til biologisk behandling. På tidspunkt for beslutning om investering av et anlegg vil alle disse forhold bli vurdert. Kommunen må støtte seg til vurderinger gjort av SSB/Finansdepartementet for sine prognoser. Som eksempel var det ingen i 2008 som forutså finanskrisen i 2009, ei heller avfallsbransjen. Konkurrentsituasjonen. Markedet for behandling av avfall har tradisjonelt vært lokalt. De siste 10 årene har dette utviklet seg til regionale markeder der regionene krysser landegrenser. Utviklingen av politiske målsetteringer og rammebetingelser for behandling av avfall har imidlertid ikke utviklet seg parallelt. Endringer i mål og rammebetingelser i andre land kan og har påvirket konkurransesituasjonen for norske aktører. Behandlingsanlegg i for eksempel de nordiske landene har forskjellige rammebetingelser. Rammebetingelsene har blitt gitt på forskjellig tidspunkt slik at anlegg og aktører har ulik erfaring/kompetanse i dagens marked. Eksempel på dette er utbygging av forbrenningsanlegg for avfall som i Danmark og Sverige for 5
en stor del ble gjort fra 1970 og frem til 1995 med tilhørende utbygging av fjernvarmenett for avsetning av produsert energi. Inntil norske anlegg har samme mulighet for avsetning av produsert energi, biogass og biorest som konkurrenter i andre land, vil det være en økonomisk ulempe å komme som sen aktør i markedet. Endringer i rammebetingelser for håndtering av avfall. Fra 1990 og frem til i dag har det vært et mål om å løfte håndteringen av avfall opp i avfallshierarkiet. Det har derfor blitt innført mål og virkemidler som stimulerer til økt utsortering av avfallstyper fra blandet restavfall til rene avfallsstrømmer. Videre utvikling av virkemidler vil påvirke situasjonen for eksisterende behandlingsanlegg. Investering i store behandlingsanlegg med levetid på opp til 40 år kan derfor få sine rammebetingelser dramatisk endret. Dette må sees på som en økonomisk ulempe. Dette kan også utgjøre en økonomisk fordel dersom myndighetskrav til for eksempel utsortering av matavfall til biologisk behandling øker etterspørselen etter denne typen tjenester. De forhold som her er påpekt må kunne dokumenteres på en etterprøvbar måte av anleggseier. Med hilsen Guri Melby byråd Godkjent og ekspedert elektronisk Vedlegg 1 - Konkurransetilsynet i foredrag 12.04.2005 Vedlegg 2 - Konkurransetilsynets avgjørelse i RenoVest saken 6