HØRINGSUTKAST VEILEDER FOR BEREGNING AV KOMMUNALE AVFALLSGEBYR - AUGUST 2013

Transkript

1 HØRINGSUTKAST VEILEDER FOR BEREGNING AV KOMMUNALE AVFALLSGEBYR - AUGUST 2013 Forord Nytt kapittel [15] i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr regulerer kommunens administrative tilnærming til oppfølging og betaling for avfallstjenestene. Denne veilederen er en presisering og forklaring til forskriftsteksten om hvordan avfallsgebyrer skal fastsettes og erstatter retningslinjer TA-2001/2003 Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr fra januar Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) reviderte [dato 2013] Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. KRDs retningslinjer beskriver hvordan selvkost skal beregnes for kommunale betalingstjenester, og Miljødirektoratets veileder er utdypende med tilpasninger og presiseringer som følger av kravene i forurensningsloven 34 og avfallsforskriften kapittel [15]. Miljødirektoratets veileder tar inn en rekke sentrale elementer fra KRDs retningslinjer, men vil ikke gjengi disse i sin helhet. Det henvises derfor til KRDs retningslinjer for utdypende spørsmål og informasjon vedrørende den generelle tilnærmingen til selvkost. Ved utarbeidelse av denne veilederen er det tatt hensyn til EFTA Surveillance Authorities (ESA) sine uttalelser og presiseringer rundt EØS-avtalens krav i forhold til etablering av klare regnskapsmessige skiller mellom kommunens lovpålagte håndtering av husholdningsavfall, og eventuell håndtering av næringsavfall, herunder husholdningsavfall fra andre kommuner. Skatteloven ble også endret [1. januar 2014] på bakgrunn av ESA sine uttalelser, og det er innført skatteplikt der kommunen har inntekter fra avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked. Skatteplikten er uavhengig av juridisk organisering, og stiller skjerpede krav til enhetenes regnskapsføring og etablering av adskilte regnskap. Miljødirektoratets veileder angir prinsippene for beregning av gebyrer for kommunale betalingstjenester på avfallsområdet. Det er mange måter å utføre beregningene på. Det er mange ulike modeller i kommunen for hvordan avfallstjenesten er organisert og ikke minst hvordan regnskapssystemet er bygget opp. Derfor gir ikke veilederen fullstendige skjematiske anvisninger på hvordan kommunen skal håndtere avfallsgebyrgrunnlaget og gebyrberegningen, men beskriver relevante prinsipper og regneregler. Den enkelte kommune må gjøre sine egne vurderinger ut fra eget ståsted, men følge prinsippene og retningslinjene. Den økte bruken av organisering i egne juridiske enheter slik som aksjeselskap, gir noen utfordringer. Dette skyldes at regnskapsreglene avviker fra selvkostprinsippet, og skaper både vurderings- og likviditetsmessige forskjeller. Dersom kommunen velger å organisere de kommunale avfallstjenestene i for eksempel aksjeselskap, må likevel selvkostprinsippet legges til grunn, og etablere systemer og finansiering som kan følge opp forskjellene. Det er derfor viktig at den enkelte kommune lager åpne og etterprøvbare kalkyler og systemer, og dokumenterer dette godt. Veilederen omtaler også en rekke ulike problemstillinger rundt fastsettelsen av kommunale avfallsgebyr. Vi benytter anledningen til å kommentere en del av disse og oppsummere noen av de tolkningene som miljømyndighetene tidligere har gjort. Vi håper veilederen vil være til hjelp for kommunene i arbeidet med fastsettelse og differensiering av avfallsgebyrene. Miljødirektoratet Oslo, [august 2013] i

2 Innhold 1. Juridiske rammer Forurensningsloven Nytt kapitel i avfallsforskriften Endring i skatteloven Avfallsdefinisjonene Kommunens ansvar Avfallsgebyr og selvkost i forurensningsloven Retningslinjer for beregning av selvkost Fordeling av kostnader og inntekter mellom husholdningsavfall og næringsavfall Kontroll Overordnet om selvkost Definisjon av selvkost Direkte kostnader Indirekte kostnader Henførbare kostnader i kommuner ved selskapsorganisering Ikke-henførbare kostnader i kommuner ved selskapsorganisering Inntekter Organisering av avfallstjenester I kommunal regi (etat/kf) eller interkommunalt selskap (IKS) Som selvstendig juridisk enhet eller konsern (AS, e.l.) Avfallshåndtering satt ut på anbud Enerett (avfallshåndtering uten anbud etter unntak) Særskilt om selvkost(etter)kalkylen versus selskapsregnskapet Krav til adskilte regnskap Formål og definisjon Innretning av regnskapssystem Skatt Direkte kostnader Indirekte kostnader Fordeling av felleskostnader Krav om tilbakeføring Gebyrberegningen Relevante inntekter Andre- eller følgeinntekter Relevante kostnader Særskilt om kapitalkostnader Avskrivinger Kostnader til avslutning og etterdrift i selvkostkalkylen Etterkalkyle Differensierte gebyrer Generelt Retningslinjer for differensiering av avfallsgebyr Områder med spredd bebyggelse Ubebodde/fraflyttede eiendommer Fritidseiendommer Avfallets egenskaper/beskaffenhet Nærmere om særskilte forhold Overskuddskapasitet/planlegging av utvikling av avfallsmengder Behandling i annen kommune Tomter og eventuelt andre ikke-avskrivbare eiendeler Særskilte store hendelser som driftshavari av driftsmidler eller lignede Håndtering av avfall med ukjent opprinnelse / forsøpling Farlig avfall Avfall levert til avfallsmottak av abonnent Finansiering av avslutning og etterdrift av nedlagte avfallsdeponier Kostnader til opprydding av private deponi ii

3 7.10 Kostnader til opprydding av forurensede masser knyttet til husholdningsavfall Kostnader ved etablering av avfallsselskap Innskutt kapital i avfallsselskap Sosiale hensyn Inndrivelse Delegering av myndighet til interkommunale selskap og aksjeselskaper Ofte stilte spørsmål: iii

4 Ordliste Terminologi Adskilte regnskap Avfall Enerett Husholdningsavfall Husholdningsavfall i et marked Konkurranseutsetting NIBOR-rente Næringsavfall Selvkost Forklaring Med adskilte regnskap menes at en virksomhets regnskapsføring innrettes med et skille på en slik måte at kostnader og inntekter tilhørende hhv. husholdning og næringsvirksomhet klart skilles ad, og registreres løpende og separat, slik at et resultat kan måles pålitelig for hvert av områdene. Det foreligger ikke et krav om skille på separate juridiske enheter. Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall, jf. forurensningsloven 27 første ledd. Enerett fremgår av anskaffelsesforskriften 1-3(2) h.1,2, hvor det foreligger krav om at fire vilkår må være tilfredsstilt for at det skal kunne tildeles såkalt enerett uten å følge anskaffelsesforskriftens detaljerte anskaffelsesprosedyrer. Som husholdningsavfall regnes avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende, jf. forurensningsloven 27 andre ledd. Definisjonen omfatter også spesialavfall med opprinnelse fra husholdninger. Husholdningsavfall i et marked oppstår der hvor en kommune ikke har eget behandlingsopplegg/-anlegg for husholdningsavfall, men setter dette ut på offentlig anbud. Dette er uavhengig av om det er en annen kommune eller privat tilbyder som leverer tjenestene, så lenge det er satt ut på anbud. Dette skiller seg fra leveranser under enerett. Husholdningsavfall i et marked er å anse som næringsavfall. Konkurranseutsetting innebærer at kommunen har lyst ut konkurranse på leveranser av tjenester enten mot andre offentlige produsenter, mot private produsenter eller begge deler. NIBOR - Norwegian InterBank Offered Rate. NIBOR skal gjenspeile rentenivået som långiver krever for et usikret utlån i norske kroner, basert på hva banken vil kreve for utlån til ledende banker som er aktiv i det norske pengeog valutamarkedet. Er også omtalt som Pengemarkedsrenten. Som næringsavfall regnes avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner, jf. forurensingsloven 27 tredje ledd. Definisjonen om fatter også spesialavfall med opprinnelse fra offentlige og private virksomheter og institusjoner. Næringsavfall omfatter i tillegg husholdningsavfall i et marked. Selvkost er den totale kostnadsøkningen en kommune påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Omtalt på side 2, 13, 14 1, 2, , 2, 3 2, , 2, 3 4, 5, 6 iv

5 Terminologi Etterkalkyle Selvkostkalkyle Selvkostregnskap Spesialavfall Forklaring I denne veilederen menes det selvkostsetterkalkyle med etterkalkyle. Etterkalkylen dokumenterer og stiller opp de faktiske kostnader og inntekter som gjennom året har vært i basert på selvkostregnskapet. Observert rente for [3-årig Swap (justeres iht. KRDs nye veileder)] legges til grunn for kapitalkostnadene. Et henholdsvis over- /underskudd føres mot selvkostfondet for avfallssektoren. Dette må ikke forveksles med årsregnskapet, da det foreligger forskjellige regler for disse regnskapene. Selvkostkalkylen er en beregning av inntekter og kostnader i forkant av et år (dvs. et budsjett). Kalkylerente baseres på forventninger til [3-årig Swap-rente (justeres iht. KRDs nye veileder)]. Kalkylen benyttes til å fastsette gebyrnivået til husholdningene. Selvkostregnskapet er den løpende oppfølgingen og dokumenteringen av de kostnader som gjennom året beviselig tilhører selvkostområdet. Dette må ikke forveksles med selskapsregnskapet, da det foreligger forskjellige regler for disse regnskapene. Som spesialavfall regnes avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall på grunn av sin størrelse eller fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr, jf. forurensingsloven 27 fjerde ledd. Farlig avfall inngår som del av dette, jf. avfallsforskriften kapitel 11. Omtalt på side 5, 6, v

6 Målgruppe Målgruppen for denne veilederen er kommuner, kommunale- og interkommunale avfallsselskap og andre som arbeider innenfor dette feltet. Veilederen skal være et hjelpemiddel i arbeidet med beregning av grunnlaget for- og fastsettelse av kommunale avfallsgebyr, og språket i veilederen er tilpasset lesere med økonomisk kompetanse eller med innsikt og erfaring i selvkostregnskap. Veilederen skal også vise kommunen hvilke muligheter de har til å differensiere avfallsgebyrene. Videre gjennomgås enkelte prinsipputtalelser på områder hvor vi av erfaring vet at det ofte dukker opp mange spørsmål. vi

7 HØRINGSUTKAST VEILEDER FOR BEREGNING AV KOMMUNALE AVFALLSGEBYR - AUGUST Juridiske rammer 1.1 Forurensningsloven Etter forurensningsloven 30 er kommunen forpliktet til å sørge for håndtering av alt husholdningsavfall. Kommunens innbyggere er på sin side forpliktet til å betale gebyr for denne tjenesten, jf. forurensningsloven 34. Videre er kommunen forpliktet til å ha anlegg for opplag eller behandling av husholdningsavfall, jf. forurensningslovens 29. Bestemmelsen innebærer ikke at hver enkel kommune har plikt til å eie sitt eget anlegg, men at kommunen har plikt til å sørge for at det finnes anlegg som mottar slikt avfall og at det er etablert et system for innsamling av dette. 1 Forurensningsloven 27 definerer avfall i to kategorier; husholdningsavfall og næringsavfall. Husholdningsavfall omfatter alt avfall fra private husholdninger, mens næringsavfall omfatter alt avfall fra andre kilder enn husholdninger. Avfall fra andre kommuner som kommunen selger avfallstjenester til i markedet vil likevel være å betrakte som næringsavfall, selv om avfallets opprinnelse er fra husholdninger, se pkt Det følger av forurensningsloven 34 at avfallsgebyr for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall skal fastsettes på grunnlag av selvkostprinsippet. Det innebærer at gebyrene skal inneholde alle kostnader forbundet med håndteringen av husholdningsavfall, og at kommunen ikke kan kreve inn verken mer eller mindre fra husholdningene enn dens samlede kostnader forbundet med innsamling og behandling av husholdningsavfall. Innenfor disse rammene kan kommunen differensiere avfallsgebyrene der dette bidrar til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Dette skiller seg fra kommunenes håndtering av næringsavfall, ved at kommunen for håndtering av slikt avfall, herunder husholdningsavfall fra andre kommuner som håndteres av kommunen i markedet, kan beregne fortjeneste på den leverte tjenesten. Det rettslige utgangspunktet for all forvaltningsvirksomhet er at ingen kan pålegges en byrde uten at dette har hjemmel i eller i medhold av lov (legalitetsprinsippet). Dette innebærer at kommunens myndighet etter forurensingsloven kapittel 5 må utøves i tråd med vanlige forvaltningsrettslige prinsipper, slik disse bl.a. kommer til uttrykk i forvaltningsloven. 1.2 Nytt kapitel i avfallsforskriften Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) fikk i [2013] et nytt kapitel 15 om fastsettelse av avfallsgebyr, som trådte i kraft [1. januar 2014]. Formålet med det nye kapitlet er å sikre at avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall fastsettes i tråd med forurensningsloven 34 første ledd siste punktum, i tillegg til å forhindre ulovlig kryssubsidiering mellom kommunens lovpålagte håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall. I kapitlet er krav til kommunens gebyrberegning i tråd med selvkostprinsippet forskriftsfestet. Forskriften fastsetter bl.a. at: det er kommunestyret som skal fastsette avfallsgebyret det skal etableres adskilte regnskap for lovpålagt håndteringen av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall det innføres et tilsvarende krav om forholdsmessig fordeling av kostnader og inntekter 1 Jf. forurensningsloven med kommentarer, side 70 (Øystein Wang, 2005) 1

8 dersom en kommune mottar avfall fra en annen kommune som følge av salg av avfallstjenester i et marked, er dette å betrakte som næringsavfall selv om avfallets opprinnelse er fra husholdningene kommunen har ansvaret for å kontrollere at kravene i det nye kapitelet overholdes Kravet om etablering av adskilte regnskap må også ses i sammenheng med endringer i skatteloven. 1.3 Endring i skatteloven Finansdepartementet har på bakgrunn av vedtak fra ESA innført skatteplikt for kommuner på inntekter fra avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked. Det vises til bokstav [c i skatteloven 2-5 andre ledd] og overgangsregel for fastsetting av skattemessige inngangsverdier. Endringen trådte i kraft med virkning fra og med inntektsåret Avfallsdefinisjonene Forurensningslovens avfallsdefinisjoner: 27 (definisjoner): Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall. Som husholdningsavfall regnes avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende. Som næringsavfall regnes avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner. Som spesialavfall regnes avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall på grunn av sin størrelse eller fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller dyr. Avgjørende for om noe skal anses som husholdningsavfall eller næringsavfall, er hvor avfallet har sitt opphav. Husholdningsavfall er avfall som er generert i private husholdninger. Med husholdning menes alle typer boliger med privat husholdning, også boliger som ikke benyttes regelmessig, herunder hytter, fritidshus osv. Om en bolig skal defineres som en privat husholdning, avhenger av om boligen i hovedsak bidrar til å gi beboerne rom for hvile og anledning til matstell. Dette vil omfatte både vanlige boligeiendommer, men også f.eks. fritidsboliger og andre eiendommer hvor bofunksjonen er det sentrale. En grense må likevel trekkes mot hoteller og pleieinstitusjoner, hvor hvile og matstell gis som en del av en virksomhet, med høy grad av fellestjenester. Avfall fra slike institusjoner skal anses som næringsavfall. Næringsavfall er alt avfall som ikke anses som husholdningsavfall, dvs. avfall som oppstår i forbindelse med virksomhet, enten privat eller offentlig. Avfall fra andre kommuner som kommunen selger avfallstjenester til i markedet vil også være å betrakte som næringsavfall. Næringsavfall vil fortsatt omfatte alt som tidligere ble ansett som produksjonsavfall, alt avfall fra butikker, kontorer, hoteller, pensjonater, verksteder og annen kommersiell virksomhet. Det avgjørende vil være om det drives virksomhet på stedet. Det er ikke nødvendig at virksomheten har et økonomisk formål. Et grensetilfelle vil være avfall fra anleggsbrakker som brukes i virksomhet og som benyttes til matstell og hvile for arbeidere. Dette avfallet må i utgangspunktet anses som avfall som skriver seg fra den aktuelle 2

9 virksomheten og dermed som næringsavfall, med mindre brakken bebos over svært lang tid og hovedsakelig tjener som bolig. Endelig skal definisjonen omfatte avfall som oppstår i institusjoner, f.eks. sykehjem, ideelle organisasjoner (foreninger eller lag), barnehager osv., uavhengig av om disse drives på kommersiell basis. Enkelte typer eiendommer som fysisk fremstår som en enhet vil kunne generere både husholdningsavfall og næringsavfall, f.eks. gårdsbruk eller annen virksomhet som drives fra bolig. Ansvarlig for eiendommen vil da stå fritt til å velge aktør til å ta hånd om den delen av avfallet som anses som næringsavfall, mens vedkommende som regel vil være pliktig til å betale for kommunal innsamling av husholdningsavfallet. Ofte vil det være naturlig at kommunen tar hånd om alt avfallet som stammer fra slike eiendommer, men kommunen er ikke forpliktet til å gjøre dette. Som hovedregel vil det være aktivitetens karakter og ikke avfallets sammensetning som er avgjørende for om man har å gjøre med husholdningsavfall eller næringsavfall. I tvilstilfelle vil det derfor kunne legges vekt på hvordan aktiviteten betraktes i andre sammenhenger, for eksempel skatterettslig. 1.5 Kommunens ansvar Kommunen har ansvaret for og enerett til å håndtere husholdningsavfallet i egen kommune. Videre har kommunen formelt ansvaret for å beregne og fastsette gebyrgrunnlaget for husholdningsavfall. Det er i avfallsforskriften [ 15-3] fastsatt at kommunestyret skal fastsette avfallsgebyret. Kommunen har ikke plikt eller enerett til å samle inn og behandle avfall fra næringslivet. Kommunen kan nekte å motta næringsavfall, så lenge dette ikke er omfattet av kommunens plikt til å ha tilbud for mottak av farlig avfall fra virksomheter etter avfallsforskriften Dette kan være aktuelt for kommuner med kapasitetsbegrensninger på avfallsanlegg. Kommunen kan tilby sine renovasjonstjenester til virksomheter og konkurrere på lik linje med private virksomheter som samler inn og behandler næringsavfall. EØS-avtalens regler om offentlig støtte innebærer at når kommunen driver slik konkurranseutsatt virksomhet, må den drives på forretningsmessig grunnlag 2. Kommuner som samler inn og/eller behandler næringsavfall sammen med husholdningsavfall, må etablere rutiner som skiller kostnadene og inntektene forbundet med de to avfallstypene. Dette er en forutsetning for beregning av selvkost og fastsettelse av de kommunale avfallsgebyrene som belastes husholdningsabonnentene etter forurensningsloven 34 jf. kapittel [15] i avfallsforskriften, og i forhold til skattelovens [ 2-5 andre ledd, bokstav C]. Mange kommuner har egne mottaksstasjoner for avfall som skal gå til gjenvinning. Disse er i utgangspunktet etablert for eget husholdningsavfall, og kostnadene er i prinsippet dekket inn via avfallsgebyret fra husholdningsavfallsabonnentene, eventuelt i kombinasjon med direkte betalingsordninger på mottaksstasjonen. Noen kommuner tillater også at mindre virksomheter som ikke deltar i den kommunale renovasjonsordningen leverer avfall til slike anlegg mot separat betaling. Det forekommer eksempler på at mindre bedrifter leverer til dels vesentlige mengder avfall til slike stasjoner, uten å betale spesielt for denne tjenesten. Kommunen tar i slike situasjoner hånd om avfall som avfallsbesitteren ikke har betalt for eller betalt for lite for. Dette er i strid med prinsippet om at forurenseren skal betale. Kommunen vil kunne unngå slike problemer ved i større grad å benytte betaling per leveranse som et alternativ til 2 Kap. 3 og 4 i FADs veileder EØS-avtalens regler om offentlig støtte (P-0938B) 3

10 finansiering av mottaksordningen gjennom avfallsgebyrene. Se også kapittel 1.5 og 4.6 i denne veilederen. Kommunen er gitt myndighet til å føre tilsyn med at besitter av næringsavfall som ikke i art eller mengde skiller seg vesentlig fra husholdningsavfall, håndterer dette forsvarlig jf. forurensingsloven 48 m.v. Det vises til brev fra Miljøverndepartementet til alle landets kommuner datert 5. desember Kommunen er i denne sammenheng gitt myndighet til å fastsette forskrift om gebyr for tilsynet i medhold av forurensingsloven 52a. Kostnadene forbundet med slikt tilsyn finansieres følgelig gjennom en egen gebyrordning. Kommunen kan ikke finansiere tilsyn med besitter av næringsavfall gjennom avfallsgebyret etter forurensningsloven Avfallsgebyr og selvkost i forurensningsloven Hjemmel og prinsippene for avfallsgebyr er gitt i forurensningsloven 34: Kommunen skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader og driftskostnader. For avfall som kommunen har plikt til å samle inn, motta og/eller behandle etter 29, 30 eller 31 må gebyret ikke overstige kommunens kostnader. Kommunene bør fastsette differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Forurensningsmyndigheten kan fastsette forskrifter om beregning av gebyrene. Avfallshåndtering etter 35 (avfall i samband med utsalgssteder, turistanlegg, utfartssteder m.v.) omfattes ikke av denne bestemmelsen. Gebyr skal betales av den som eier en eiendom som omfattes av ordning for innsamling av avfall eller tømming av slamavskiller, privet m.v. etter loven her. Dersom eiendommen er festet bort for 30 år eller mer, skal likevel festeren svare gebyret om ikke annet er avtalt. Det samme gjelder når festeren har rett til å få festet forlenget, slik at den samlede festetid blir mer enn 30 år. Avfallsgebyr med påløpte renter og kostnader er sikret med lovbestemt pant etter panteloven 6-1. Om renteplikt ved for sen betaling, tilbakebetaling og inndrivelse av avfallsgebyr gjelder reglene i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane 26 og 27 tilsvarende. Kommunens forpliktelser for husholdningsavfall er begrenset av selvkostprinsippet, dvs. at kommunen ikke kan subsidiere avfallsbehandlingen og heller ikke tjene penger på den. Innenfor rammene av dette er det likevel rom for en viss prisdifferensiering, hovedsakelig for å stimulere til avfallsreduksjon og gjenvinning. Se nærmere om dette i kapittel [side 19] i denne veilederen. Ved fastsettelse av avfallsgebyr vil selvkostprinsippet innebære avvik fra regnskapslovens tilnærming til kostnader. Det er gitt retningslinjer for kravet om full kostnadsdekning i forarbeider til forurensningsloven 34. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 66 ( ) pkt Det er i Ot. prp. 66 ( ) pkt fastsatt at: Den informasjon om kostnader som fremkommer i kommuneregnskapet er ikke tilstrekkelig for å synliggjøre de totale kostnadene knyttet til avfallssektoren. Det er derfor ved beregning av avfallsgebyrene ikke mulig å ta utgangspunkt i de kommunale regnskapene 4

11 alene. Kostnadene for avfallssektoren må beregnes separat. Det vil særlig være behov for separate beregninger av kapitalkostnader og kostnader knyttet til bruk av tjenester fra annen kommunal virksomhet. Dette innebærer at i kravet Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene menes ikke regnskapsførte kostnader, men kostnadene slik de fremkommer av selvkostkalkylen. 1.7 Retningslinjer for beregning av selvkost Rundskriv [H-XXXX] fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD): Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, angir de prinsipper som bør benyttes i selvkostkalkyler innenfor alle typer av kommunale/fylkeskommunale tjenester der selvkost ligger til grunn for brukerbetalingen. Disse retningslinjene er dermed også relevante for beregning av avfallsgebyret. Denne veilederen er basert på KRD sine retningslinjer, og er tilpasset de særkrav som påligger avfallssektoren for lovpålagt innsamling fra husholdninger. I avfallsforskriften [15-4 første ledd] er det stilt krav om separat regnskap for husholdningsavfall. Dette innebærer at det ved beregning av selvkost skal etableres et separat (intern)regnskap med alle kostnader og inntekter relatert til selvkosttjenesten. Dette er i tråd med retningslinjene som er gitt av KRD. KRD sine retningslinjer angir følgende 3 : Kommunens eller selskapets regnskap er input i selvkostkalkylen. Regnskapets inndeling er forskjellig fra etterkalkylens oppstilling (linjer/arter), blant annet vil et regnskap ha flere kontodimensjoner. Kommuner skal også rapportere regnskapsdata til Statistisk sentralbyrå, og i denne rapporteringen skal dimensjonene funksjon (tjeneste) og art (utgift og inntekt) benyttes. Selskaper og foretak som er omfattet av regnskapsloven, og som har rapporteringsplikt til KOSTRA, må konvertere kontiene til disse dimensjonene. 4 3 KRDs Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, pkt Jf. forskrift om rapportering fra interkommunale selskaper og kommunale og fylkeskommunale foretak som driver næringsvirksomhet, av

12 Tidligere erfaring med kostnader, med tillegg av endringer benyttes som grunnlag for å etablere kalkylen. Forventet SWAPrentekostnad skal også inkluderes Selvkostkalkyle Danner budsjett og grunnlaget for gebyrene til husholdningene Regnskapet Inntekter selvkost Innt. Næri ng Etterkalkyle Etterberegner med faktiske kostnader og faktisk SWAPrente for året. Selvkostregnskap Selvkostregnskapet består av de deler av kommune-, AS- eller IKS-regnskapet som vedrører produksjonen av selvkosttjenesten, og SWAP-rente. Driftskostnader selvkost Avskrivinger/nedskrivinger selvkost Avsk. Rentekostnader og - inntekter Over-/underskudd Drift Næri ng Regnskapet består av mange elementer/deler. I den detaljerte beregningen av selvkost, bør det framgå hvordan uttrekk fra regnskapet til kalkyle er foretatt, både når det gjelder direkte og indirekte kostnader. Alternativt kan regnskapet være tilrettelagt for å kunne trekke ut / rapportere selvkosttjenester direkte. Etterkalkylen vil således være et sammendrag av de regnskapsmessige uttrekk, i tillegg til at kalkylen også inkluderer kalkulatoriske kostnader og håndtering av årets finansielle resultat. KRD sine retningslinjer har følgende definisjon av selvkost 5 : Selvkost er den totale kostnadsøkningen en kommune påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Den totale kostnadsøkningen tolkes i denne sammenheng som kostnader knyttet til den samlede produksjon av den aktuelle vare eller tjeneste. Dette omfatter kostnader som er direkte forbundet med framstilling av en bestemt vare eller tjeneste, men ikke kostnader kommunen ville hatt uavhengig av produksjonen av den relevante varen eller tjenesten. Den totale kostnadsøkningen knyttet til tjenesten vil altså både være kostnader som er uavhengig av produsert mengde, f.eks. tjenesteledelse, og kostnader som varierer med omfang. Den totale kostnadsøkningen ved kommunale betalingstjenester vil derfor ikke utelukkende være variable kostnader i tradisjonell økonomisk forstand, men vil omfatte både driftskostnader og kapitalkostnader, variable- og faste kostnader. Selvkostberegningen for husholdningsavfall gir grunnlaget for å beregne de samlede inntekter kommunene skal ha gjennom avfallsgebyrer fra husholdningene. Begrensning: Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 fastsetter begrensninger for maksimal avskrivingstid, noe som i praksis vil legge øvre 5 KRDs Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, pkt

13 rammer for regnskapsmessig levetid. Enheter underlagt regnskapsloven har ikke tilsvarende begrensninger. De endringene som nå er gjennomført medfører ingen endringer i de bestemmelsene som fremgår i forskrift om deponering av avfall, om opprettelse av finansiell garanti eller tilsvarende sikkerhet for anslåtte kostnader forbundet ved avslutning og etterdrift av deponiet i en periode på minimum 30 år. 1.8 Fordeling av kostnader og inntekter mellom husholdningsavfall og næringsavfall Mange kommuner håndterer næringsavfall. Dette kan være som egne aktiviteter (eget forretningsområde), eller gjennom tjenester som er sterkt integrert med tjenester tilknyttet husholdningsavfallet. Det er gjerne slik at kommuner som behandler begge avfallstypene gjør dette for å utnytte kapasiteten på driftsressursene (innsamlingsordninger, personell, maskiner) og behandlingsanleggene best mulig. Innenfor de kommunale renovasjonsordningene er det ofte ikke definert et skarpt skille mellom de kostnader/ressurser som benyttes på de to avfallstypene. Husholdningsavfall og næringsavfall fra mange typer virksomheter kan også ha samme karakteristika og gis lik behandling. Kommunen må derfor lage adskilte regnskap for de to avfallstypene. Videre må gebyrinntektene og andre inntekter holdes atskilt for de to avfallstypene. Det er i mange sammenhenger enkelt å henføre kostnader og inntekter direkte til henholdsvis husholdningsavfall og næringsavfall, mens det i andre sammenhenger vil være behov for å benytte ulike former for fordelingsberegninger for å tilordne kostnadene på de to avfallstypene. I kommunale budsjetter og regnskap vil de aktuelle KOSTRA-funksjonene på avfallsområdet være: For husholdningsavfall: 355 Innsamling av husholdningsavfall. Oppsamlingsordninger, innsamling/henting av avfall. Avfallsgebyrer (renovasjonsgebyr). 357 Gjenvinning og sluttbehandling av husholdningsavfall. Sortering, gjenvinning, forbrenning (med og uten energiutnytting), eksport og deponering av husholdningsavfall. For næringsavfall: 320 Kommunal næringsvirksomhet. 6 Innsamling og behandling av næringsavfall. Kommunens kostnader og inntekter fra næringsavfall skal i budsjett og regnskap føres under KOSTRA-funksjon 320. Siden denne tjenesten i praksis ofte er tett integrert med husholdningsavfall, er det gjerne vanskelig å identifisere den fulle kostnaden direkte. Det antas at de fleste kommuner vil måtte gjøre fordelinger av kostnader mellom husholdningsavfall og næringsavfall i internregnskapet for å få fram selvkost for husholdningsavfallet atskilt. Videre vil det være nødvendig å gjøre fordelingsberegninger for å henføre alle interntjenestene (tilleggsytelser og støttefunksjoner) til selvkostområdet. De interne tjenestene som er aktuelle ligger gjerne under KOSTRA-funksjonene 120 Administrasjon, og 130 Administrasjonslokaler. 6 KOSTRA-funksjonen 320 Kommunal næringsvirksomhet, kan omfatte mange forskjelligartede virksomheter utenom håndtering av næringsavfall, f.eks. drift av havner, kino og kraftselskap. 7

14 I kapittel [side 14?] i denne veilederen er det en mer detaljert omtale av hvordan kommunen beregningsmessig kan skille husholdningsavfall og næringsavfall. 1.9 Kontroll Avfallsforskriftens [ 15-5] pålegger kommunen å forestå kontroll med at regelverket etterleves. I de tilfeller hvor kommunen har organisert sin lovpålagte innsamling i separate juridiske enheter, underlagt også andre former for pålagt kontroll som for eksempel ekstern revisjon, vil dette likevel ikke kunne erstatte kommunens kontroll. 2. Overordnet om selvkost 7 I dette kapitlet omtales i korthet sentrale tema innen selvkost basert på KRD sine retningslinjer. For en mer utførlig innføring i temaet henvises det til ovennevnte retningslinjer. 2.1 Definisjon av selvkost Selvkost er et veletablert begrep fra det bedriftsøkonomiske fagområdet. Selvkost er tradisjonelt et fullkostnadsbegrep, der alle faste og variable kostnader i en virksomhet fordeles og innkalkuleres mot den eller de varer/tjenester virksomheten produserer. I en virksomhet som produserer flere varer/tjenester, vil da som regel selvkost for hvert produkt summere seg til virksomhetens totale kostnader. Et viktig argument for å benytte selvkostprinsippet ved gebyrberegningen er at kommunen skal kunne få tilbake de utlegg den opprinnelig hadde ved anskaffelsen, i tillegg til å bli kompensert for den kapitalen som har blitt bundet opp ved anskaffelsen. Retningslinjene legger ikke opp til at andre alternativkostnader enn kalkulerte rentekostnader skal inngå i selvkost. For kommunens håndtering av husholdningsavfall foreligger det et krav om at forurenser skal betale full kostnad (forurensingslovens 34). I dette ligger et krav om både et tak slik selvkostprinsippet generelt legger til grunn, men også et gulv som innebærer at det er heller ikke anledning til å ta mindre betalt. Avfallsforskriftens [ 15-3] presiserer ytterligere krav til fastsettelsen av gebyret. For beregninger av selvkost for kommunale tjenester tas det utgangspunkt i følgende definisjon av selvkostbegrepet: Selvkost er den totale kostnadsøkningen en kommune påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Denne definisjonen får fram at det kun skal være kostnader som direkte eller indirekte er knyttet til den samlede produksjon av den aktuelle varen eller tjenesten som skal inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost. Kostnader kommunen ville hatt uavhengig av produksjonen av den relevante varen eller tjenesten, skal dermed ikke inngå. Definisjonen får også fram at kostnadene knyttet til en kommunal betalingstjeneste kan bestå av både faste og variable kostnader. 2.2 Direkte kostnader Direkte kostnader er arbeid, varer og tjenester som anvendes for å yte tjenesten. 7 Teori er hentet fra KRDs Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 8

15 Alle direkte kostnader forbundet med å yte tjenesten skal inngå i kalkylen. Dette uavhengig om de oppstår i kommunen, selskapet eller konsernet. For ytterligere utdyping av direkte kostnader vises det til KRD sine retningslinjer om selvkost. 2.3 Indirekte kostnader Indirekte kostnader er deler av kostnader som i KOSTRA er henført til administrasjonsfunksjonen eller funksjonen for kontroll og revisjon. Fordelingsmetode bør primært være en som best gir uttrykk for bruken av interntjenesten. Alternativt henføres en andel av interntjenestens netto driftsutgifter tilsvarende selvkosttjenestens andel av kommunens brutto driftsutgifter. Selvkosttjenestens indirekte kostnader (interntjenester) tas med i selvkostkalkylen. Interntjenester vil være tjenester som understøtter eller er komplementære til de direkte brukerrelaterte tjenester. Dette uavhengig om de oppstår i kommunen, selskapet eller konsernet. Visse interntjenester, slik som administrasjon og ledelse av tjenesten, vil finnes i alle kommuner, mens innslaget av andre typer interntjenester varierer mellom kommunene. Årsakene til dette er at kommuner kan kjøpe slike tjenester av andre i stedet for å stå for slike selv. I en kalkylemodell er det relevant å angi metoder for kostnadsfordeling. Hva som er relevant metode vil variere fra interntjeneste til interntjeneste. Generelt bør metoden i størst mulig grad reflektere faktisk bruk av interntjenesten, så som andel ansattes bruk av personalfunksjonen (primær fordelingsnøkkel). For interkommunale selskaper (samarbeid) kan alle kostnader knyttet til selskapsorganene regnes som direkte henførbare kostnader, herunder også etablerings- og avviklingskostnader ved omdannelser. Kostnader til styret i selskapet regnes også som henførbare, og vil være med hvis tjenesten er organisert i et kommunalt foretak. Å møte som kommunens eierrepresentant i slike organer er å anse som et kommunalt verv, og honorar og reiseutgifter som oppstår i den forbindelse er ikke å anse som henførbare kostnader. Dersom virksomheten og er involvert i næringsaktivitet må selskapsorganenes kostnader fordeles etter bruk for de forskjellige aktivitetene. For ytterligere utdyping av indirekte kostnader vises det til KRD sine retningslinjer om selvkost [H-XXXX]. 2.4 Henførbare kostnader i kommuner ved selskapsorganisering Forurensningsloven 34 fastsetter et krav om full kostnadsdekning i henhold til selvkostprinsippet. Dette innebærer at selv om kommunen har etablert egen avdeling eller juridisk(e) enhet(er) som for eksempel IKS eller AS, må det vurderes fra kommune til kommune om dette er fullt ut dekkende i henhold til lovens krav om full kostnadsdekning ved gebyrberegningen ovenfor husholdningene. Kommunen kan ikke unnlate å kreve dekket de kostnader som måtte påløpe i den respektive kommune i forbindelse med utføringen av de lovpålagte oppgavene, selv om hoveddelen av aktivitetene skjer i for eksempel et IKS alene eller i samarbeid med andre kommuner. Dette innebærer at kommunens egne innbyggere kan avkreves annet gebyr enn nabokommunens, selv om kommunene samarbeider i et felles IKS eller lignende. 2.5 Ikke-henførbare kostnader i kommuner ved selskapsorganisering Kommunen må sørge for at det er etablert gode rutiner for å sikre at kostnader som ikke oppstår som følge av utføringen av de lovpålagte tjenestene holdes utenfor selvkostregnskapet. Dette vil omfatte kostnader knyttet til en eventuell forretningsmessig del av avfallshåndteringen, og vil inkludere ledelses- og administrasjonsmessige kostnader, inkludert fordeling av styrehonorarer. Såkalte eierkostnader, dvs. kostnader som påføres aksjonærer (kommunen) som eiere av et selskap, kan ikke belastes selvkostregnskapet. 9

16 Innskutt aksjekapital og/eller annen egenkapital skal ikke avskrives, og kan derfor heller ikke kostnadsføres i selvkostregnskapet. Det samme gjelder honorar og reiseutgifter for den/de som møter som kommunens eierrepresentant på generalforsamlingen/reprensentantskapet. 2.6 Inntekter Forurensingsloven 34 fastsetter at [k]ostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Videre er det i avfallsforskriften [ 15-3] lagt til grunn et nettoprinsipp. Kostnadene skal beregnes som nettokostnader, dvs. kostnadene med avfallsbehandling skal fratrekkes inntekter som følger direkte fra behandlingen av husholdningsavfallet, eventuelt en forholdsmessig andel av inntekter der både husholdnings- og næringsavfall behandles i samme prosess. 3. Organisering av avfallstjenester Det er mange måter å organisere selvkosttjenester på: I kommunal regi som en eller flere virksomhetsdeler ( etat ) I kommunal regi som et kommunalt foretak (KF) Som interkommunalt selskap (IKS 8 ) eller annet interkommunalt samarbeid Som et aksjeselskap (AS) eller flere aksjeselskap i konsernstruktur Med tilknyttede selskaper for en avgrenset del av tjenestene Kombinasjoner av det ovenstående Selvkostprinsippet gjelder uavhengig av hvordan tjenesten er organisert, og forurensningslovens 34 stiller krav til at kostnadene skal dekkes fullt ut i henhold til selvkostprinsippet. Valget av organisering gir ikke anledning til å fravike selvkostprinsippet, selv om dette kan medføre enkelte praktiske utfordringer. Dersom avfallstjenesten er organisert gjennom andre juridiske selskap, samarbeidsformer eller foretak, eller kjøpes gjennom selskap hvor kommunen ikke har eierskap, skal disse kostnadene inngå som en del av kommunens selvkost. Kommunen må sikre at enhetene leverer tilstrekkelig informasjon til å kunne omarbeide og utarbeide et selvkostregnskap. Det er opp til kommunen selv å sørge for den praktiske gjennomføringen av selvkostregnskapet, og det er viktig å presisere at kommunen har ansvaret for selvkostregnskapet. Organiseringen av tjenestene og den regnskapstekniske tilnærmingen vil ikke frita kommunen for ansvar, verken for utføringen av tjenestene eller ansvaret for selvkostfondet 9, dersom disse utføres av og legges i separate juridiske enheter med begrenset ansvar, som for eksempel aksjeselskap. 3.1 I kommunal regi (etat/kf) eller interkommunalt selskap (IKS) Ved gjennomføring i egen kommune vil utførselen av aktivitetene skje innen samme regnskapsmessige regime, og gi få utfordringer i forhold til legalitetsprinsippene. Dette grunnet at det er kommunene som er pålagt oppgave i forurensningsloven, og det er kommunestyret som skal fastsette gebyrene i henhold til 3 i forurensningsforskriften. 8 Jf. Lov om interkommunale selskaper 9 Ufyllende om selvkostfond kan leses om i KRDs Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester 10

17 I et interkommunalt selskap kan det i selskapsavtalen vedtas at selskapets regnskap skal kunne følge de kommunale regnskapsprinsippene (jf. IKS-lovens 27 Selskapets regnskap ). Dersom dette ikke er vedtatt må IKS-et følge regnskapsloven. De respektive kommunenes egne kostnader må etter retningslinjene inkluderes i gebyrgrunnlaget i tillegg kommunens andel av IKS-ets nettokostnader. Nettokostnadene må fordeles per kommune etter bruk av tjenesten til IKS-et og ikke basert på eierbrøk. Tilsvarende krav gjelder fordeling av selvkostfondet per kommune Som selvstendig juridisk enhet eller konsern (AS, e.l.) Ved organisering av utførelsen av de lovpålagte aktivitetene i en separat juridisk enhet som et aksjeselskap, eventuelt oppdelt i flere aksjeselskap (konsern), oppstår beregningsmessige utfordringer i form av omarbeiding av regnskap utarbeidet etter regnskapslovens prinsipper, til selvkostprinsippet. Aksjelovens krav til forsvarlig egenkapital (jf. aksjeloven 3-5) og selskapets behov for finansiering, kombinert med selvkostprinsippets begrensninger i forhold til hva det er anledning til å ta betalt for, vil kunne medføre likviditetsmessige problemstillinger som ikke kan løses i gebyrene fra husholdningene. Dette må løses med kommunen i samsvar med disses rolle som eier, som for eksempel via aksjekapital eller annen kapitaltilførsel til selskapet. Eksempel: Tomter kan som hovedregel ikke avskrives, og vil derved ikke danne grunnlag for gebyrinntekter fra husholdningene ut over kalkulatorisk kapitalkostnad. Dersom tomten er lånefinansiert vil krav til rentebetaling og avdrag til bank/finansieringsinstitusjon ikke kunne dekkes likviditetsmessig fra innbetalingen av gebyr. Virksomheten må derfor sikre at eier tilfører virksomheten nok kapital i form av likviditet til at dette behovet kan dekkes. I de tilfeller det etableres konsernstrukturer, kan dette medføre behov for å summere opp (konsolidere) hele eller deler av flere selskap. Denne type organisering vil stille betydelige krav til en organisatorisk og regnskapsmessig organisering for enkelt og effektivt å kunne adressere kravene i loven og forskriften, behovene i selvkostprinsippet, samt skatteplikten på næringsdelen. 3.3 Avfallshåndtering satt ut på anbud Enkelte kommuner har valgt å sette bort hele eller deler av avfallstjenestene til eksterne leverandører i anbudsprosesser. Etter direktoratets syn er det ikke av relevans for selvkostbehandlingen om et anbud vinnes av en aktør som eies av en annen kommune eller av et privat eiet foretak, så lenge kommunen kjøper tjenestene i et marked. For disse tilfellene skal faktisk faktura for tjenestekjøpet inngå som grunnlag for kostnadene i kommunens selvkostkalkyle. 3.4 Enerett (avfallshåndtering uten anbud etter unntak) Enkelte kommuner oppgir at de har basert sine tjenesteleveranser innen avfall på direktekjøp fra andre kommuners renovasjonsselskap uten anbudsrunder. Dette gjennomføres i henhold til unntaket i anbudsreglene omtalt som tildeling av enerett. Klageorganet for offentlige anskaffelser (KOFA) har i sine avgjørelser lagt vekt på at enerett skjer innen selvkostområdet, og at det ikke er anledning til å tjene penger på behandlingen av dette husholdningsavfallet 11. Beregningen av faktura til kommuner som leverer på enerett må derfor baseres på selvkostprinsippene og ikke bedriftsøkonomiske prinsipper. 10 Jf. Brev fra Miljødirektoratet av 23. oktober 2007 og 30. november Jf. for eksempel Klagenemndas avgjørelse i sakene 2012/ , 2012/169 og 2012/181 11

18 3.5 Særskilt om selvkost(etter)kalkylen versus selskapsregnskapet Miljødirektoratet mottar løpende spørsmål og kommentarer knyttet til kostnadene i regnskap for de kommuner som har organisert avfallstjenestene sine helt eller delvis i et eller flere aksjeselskap, eller andre enheter underlagt regnskapslovens krav til regnskapsføring. Spørsmålene adresserer i stor grad de forskjellene i kostnadene som fremkommer mellom selvkostregnskap og selskapsregnskap. I vedlegg 1 er eksempel på oppsett av selvkostregnskap fra ROAF. Ved endringen av forurensingslovens 34 i Ot.prp. 66 ( ) ble det lagt til grunn at: Den informasjon om kostnader som fremkommer i kommuneregnskapet er ikke tilstrekkelig for å synliggjøre de totale kostnadene knyttet til avfallssektoren. Det er derfor ved beregning av avfallsgebyrene ikke mulig å ta utgangspunkt i de kommunale regnskapene alene. Kostnadene for avfallssektoren må beregnes separat. Det vil særlig være behov for separate beregninger av kapitalkostnader og kostnader knyttet til bruk av tjenester fra annen kommunal virksomhet. Dette prinsippet ligger til grunn uavhengig av kommunens valg av juridisk organisering, og innebærer at det vil oppstå forskjeller mellom beregningsmetodikken som selvkostprinsippet baserer gebyrberegningen på for avfallstjenester, og den kostnad som fremkommer av et regnskap basert på regnskapslovens krav. Dette er forskjeller som oppstår der selvkostregelverkets kalkulatoriske regler (alternativkostprinsippene) avviker fra selskapsregnskapets faktiske kostnader (igjen på samme måte som skattereglenes permanente forskjeller rundt hva et selskap kan få skattemessig fradrag for). Det typiske eksemplet her vil være forskjellen mellom et selskaps betalbare rentekostnader på lånefinansiering og selvkostmetodens tilnærming til en normert rente på all kapital benyttet til tjenesteleveranse innen avfall. Ved endringen av forurensingslovens 34 i Ot.prp. 66 ( ) ble det lagt til grunn at: Det skal beregnes rente på totale investeringer på avfallssektoren; også investeringer finansiert ved egenkapital. Som kjent vil rentekostnader på egenkapital aldri fremkomme av et regnskap utarbeidet iht. regnskapsloven. Dette følger også av KRD sine retningslinjer vedrørende alternativkostnad (kalkulatorisk rentekostnad) som fastsetter at I selvkostkalkylen skal kostnadene være uavhengig av hvilken finansieringsform som velges (bruk av lån eller egenkapital). Videre fastsetter KRD sine retningslinjer under Kalkylerente 12 at den kalkulatoriske rentekostnaden ikke skal settes så høyt at den dekker opp for manglende effektivitet i finansforvaltningen fra den enkelte kommunes side. Disse prinsippene er i tråd med kravene om full kostnads -dekning som omtalt i forurensningslovens 34, da det eksplisitt er omtalt i proposisjonen at kapitalkostnader skal beregnes separat. Forskjellene vil derfor omfatte både beregningsgrunnlagets størrelse og selve beregningsrenten. 12 Pkt

19 Denne type forskjeller vil aldri utjevnes, men være permanente. Dette faktum kan også gi likviditetsmessige utfordringer for et selskap, i tillegg til at selskapets resultat vil kunne være negativt ved betydelig lånefinansiering til lånerente som overstiger den kalkulatoriske, og dermed gi utfordringer i forhold til for eksempel aksjelovens krav om forsvarlig egenkapital. Direktoratet ønsker igjen å presisere at det ikke er anledning til å belaste gebyrbetalerne for denne type effekter som oppstår grunnet valg av organisering. Denne type eierproblematikk må derfor dekkes på annen måte, for eksempel over kommunenes frie inntekter. Forskjellen er en funksjon av differansen mellom virksomhetens (selskapets) faktiske lånerente og den kalkulatoriske, og selskapets gjeldsgrad (forholdet mellom egenkapital og lånekapital). 4. Krav til adskilte regnskap 4.1 Formål og definisjon Kravet om etablering av adskilte regnskap følger av avfallsforskriftens [15-4]. For de som ønsker en utførlig gjennomgang av dette temaet på generell basis vises det til Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementets (FAD) veileder EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Mange kommuner yter både lovpålagte offentlige tjenester, slik som avfallsinnsamling fra husholdningene, og tilbyr samtidig kommersielle tjenester innen avfallsinnsamling fra næringslivet og andre kommuner i markedet. I dette kan det ligge en risiko for at midler fra den skjermede virksomheten overføres til den konkurranseutsatte virksomheten. For å kunne dokumentere at midler ikke overføres, såkalt kryssubsidiering, må det etableres et regnskapsmessig skille mellom aktivitetene. Skillet skal bidra til at det opprettes egne regnskap for den kommersielle driften og kjernevirksomheten. Formålet er at den reelle kostnadsfordelingen skal dokumenteres og kan kontrolleres i etterkant. Det foreligger ikke et krav om organisatorisk skille mellom virksomhetene. 4.2 Innretning av regnskapssystem Med regnskapssystem menes både det elektroniske regnskapssystemet som benyttes til registrering av transaksjoner (bokføring), og de regler og rutiner som ligger til grunn for behandling og oppfølging i forkant og etterkant av dette. 13

20 Regnskapssystem foreligger i en rekke varianter med en rekke muligheter, og det er kommunene og/eller selskapene som må sørge for å innrette sin regnskapsføring på en måte som vil muliggjøre god oppfølging og kontroll i tråd med formålet for det regnskapsmessige skillet. For de tilfellene hvor et (elektronisk) regnskapssystem har funksjonalitet for å kunne etablere et klart skille mellom kommersiell drift og husholdningsvirksomheten er dette tilstrekkelig, og det er ikke nødvendig med to separate regnskapssystem. Det er heller ikke påkrevet med separate juridiske enheter for de respektive. Direktoratet legger da til grunn at skillet skjer for hver enkelt kostnads- og inntektspost i regnskapet, og at det kun legges til grunn fordelingsmodeller der hvor måling av faktisk bruk ikke er mulig. En standardisert fordelingsnøkkel på selve regnskapet eller over flere områder kan ikke anses som tilfredsstillende i forhold til kravene til adskilte regnskap. Det regnskapsmessige skillet må omfatte både resultat og balanse. Dette basert på at ESA krever at det skal kunne beregnes avkastning på kapital. Balansen kan avgrenses til netto sysselsatt kapital, dvs. drifts og anleggsmidler, samt arbeidskapital. Dette innebærer at pensjonsforpliktelser og eventuelt utsatt skatt, dersom virksomheten er innenfor skatteplikt på dette området, kan holdes utenfor. 4.3 Skatt Resultatet fra den kommersielle virksomheten, dvs. der hvor kommunen utfører avfallshåndteringstjenester i et marked, vil være skattepliktig økonomisk virksomhet uavhengig av organisasjonsform, jf. endringene i skattelovens 2-5 andre ledd bokstav c. Det presiseres at det er hver enkel enhet sitt ansvar å sikre at enheten forholder seg oppdatert og korrekt til norsk skattelovgivning. 4.4 Direkte kostnader Virksomhetens direkte kostnader bør regnskapsføres løpende i korrekt del av regnskapet i forhold til om det vedrører lovpålagt eller konkurranseutsatt aktivitet. 4.5 Indirekte kostnader Fordeling og regnskapsføring av indirekte kostnader bør skje på jevnlig basis. Evaluering og dokumentasjon av fordelingsmodeller må skje som minimum på årlig basis. Se også punkt om forholdsmessig fordeling. 4.6 Fordeling av felleskostnader Kravet om separate regnskap tilsier at det må etableres et skille mellom kommersiell drift og selvkostvirksomheten. Dette bør skje på et så detaljert nivå som praktisk mulig, og skillet etableres for hver enkelt kostnads- og inntektspost i regnskapet. Avfallsforskriften [15-5] setter et krav til forholdsmessig fordeling. Det er også etablert et sett med grenser for når og hvordan felleskostnader knyttet til overskuddskapasitet for innsamlings og behandlingsanlegg kan fordeles, jf. avsnittet Overskuddskapasitet/planlegging av utvikling av avfallsmengder Det kan likevel forekomme situasjoner hvor dette ikke er praktisk mulig, og hvor fordelingen må skje basert på en vurdering av andeler som skal allokeres i det adskilte regnskapet. Fordelingen bør som hovedregel skje på basis av en mest mulig objektiv måling av forbruket, og dersom dette ikke er mulig, en godt dokumentert og begrunnet fordelingsnøkkel som søker å reflektere faktisk forbruk. Fordelingsnøkler bør evalueres løpende dersom endringer i driftsforhold oppstår eller andre forhold tilsier dette, og bør uansett som minimum revideres årlig i forbindelse med budsjettprosess og/eller avleggelse av selvkostkalkylen. 14

21 En særskilt utfordring er fra avfallssektoren oppgitt å være ubetjente mottaksstasjoner, hvor det ikke er mulig å effektivt kunne spore om opprinnelsen til avfallet er husholdninger som er lovpålagt, eller næringsliv som ikke er det. Miljødirektoratet legger til grunn at kommunene må gjøre en skjønnsmessig vurdering basert på avfallets beskaffenhet av hvor kostnadene skal allokeres. I den grad forurenser ikke kan identifiseres må kostnadene allokert til næringsdelen dekkes gjennom det generelle prisnivået mot næringslivet. 4.7 Krav om tilbakeføring Avfallsforskriften [15-5] har et klart krav om at dersom selvkostområdet har blitt belastet med kostnader tilhørende næringsaktivitet, skal disse kostnadene tilbakeføres fra selvkostområdet til næringsaktiviteten. Dette er i tråd prinsippene i lov 13 om offentlig støtte 5, jf. forskrift om offentlig støtte 14, 5, og FAD sin veileder om EØS-avtalens regler om offentlig støtte (P-0938B). 5. Gebyrberegningen Hjemmel og prinsipper for avfallsgebyr er gitt i forurensningsloven 34. Det er gitt utfyllende regler for fastsettelse av avfallsgebyr i avfallsforskriften kapittel [15]. Gebyret skal dekke alle kostnader som påløper i forbindelse med den lovpålagte innsamlingen av husholdningsavfall fullt ut, og dette inkluderer både drifts- og kapitalkostnader slik disse er omtalt i forarbeidene til forurensingsloven og de generelle selvkostprinsippene slik disse er beskrevet i KRDs retningslinjer [H-XXXX]. Det er ikke anledning til å beregne overskudd på tjenesten da forurensingsloven fastsetter at gebyret ikke skal overstige kommunens kostnader. Avvik mellom kalkylen og etterkalkylen inngår i selvkostfondet. For å forhindre store forskjeller i avfallsgebyret fra år til år, kan en benytte selvkostfondet til utjevning, dette er beskrevet i KRDs retningslinjer. Gebyret inkluderer, men er ikke begrenset til, innsamling av avfallet, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal også inkludere alle relevante kostnader uavhengig av hvor de måtte oppstå. Dette innebærer at i de tilfeller hvor kommunen har organisert sin avfallshåndtering i egne juridiske enheter, og/eller i samarbeid med andre kommuner, må kostnadene beregnes med basis i de totale akkumulerte kostnader som påløper i alle enhetene. I forurensingsloven 34 andre ledd oppfordres til at kommunene fastsetter differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Avfallsforskriften [15-3] spesifiserer at: Kommunestyret fastsetter avfallsgebyret. Avfallsgebyret fastsettes slik at det svarer til den totale kostnadsøkning kommunen påføres ved lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Det skal sikres full kostnadsdekning. Kommunen skal ikke ha fortjeneste på slik avfallshåndtering. Kun kostnader og inntekter knyttet til lovpålagt håndtering av husholdningsavfall skal inngå i beregningen av avfallsgebyret. Ved beregning av kapitalkostnad skal kalkylerente legges til grunn. Som kalkylerente benyttes 3-årig NIBOR- rente, med et tillegg på ½ prosentpoeng. Det er kommunestyret som formelt sett skal fastsette avfallsgebyret. Dette innebærer at det ikke er anledning til at et selskap kan fastsette gebyret ovenfor husholdningene. Videre må 13 Jf. lov om offentlig støtte av 27. november 1992 nr Jf. forskrift om offentlig støtte av 13. september 1996 nr

22 hver enkelt kommune behandle dette, selv om oppgaven utføres i samarbeid med andre kommuner i for eksempel et Interkommunalt selskap. Selve gebyrberegningen gjennomføres i henhold til det generelle selvkostprinsippet og alternativ kostnadstankegang for kapitalkostnadene. Kostnadene skal betraktes som nettokostnader, dvs. kostnadene med avfallsbehandlingen fratrukket inntekter som følger direkte fra behandlingen av husholdningsavfallet, eventuelt forholdsmessig andel av inntekter der hvor både husholdnings- og næringsavfall behandles i samme prosess. Ved beregning av kapitalkostnader skal kalkylerente benyttes. Som grunnlag for beregningen benyttes investert kapital og ikke lånekapital. 5.1 Relevante inntekter Som relevante inntekter for beregningen av gebyret regnes alle inntekter som oppstår i sammenheng med den kommunale behandlingen av husholdningsavfall. Dette omfatter for eksempel (ikke uttømmende opplisting): Salg av fjernvarme Salg av elektrisitet/biogass Salg av gjenvinnbart råmateriale (plast, metall osv.) (Finansielle) inntekter som følge av handel med finansielle instrumenter knyttet til ovennevnte Salg av kompost, biorest eller lignende Salg av eiendeler som bygninger, maskiner og lignende (ikke tomter) Renteinntekter og eventuelle andre finansielle inntekter skal ikke inngå som inntekter i beregningen av nettokostnad. Kommunen kan i tråd med forurensingslovens 34 annet ledd differensiere prisene for de enkelte fraksjonene med tilhørende inntekt for å stimulere til økt gjenvinning og gjenbruk. Det er ikke anledning til å benytte overskudd fra næringsdelen til reduksjon av husholdningenes gebyr da dette utgjør en kryssubsidiering i strid med intensjonene rundt forurenser betaler-prinsippet, jf. avfallsforskriftens [15-3]. 5.2 Andre- eller følgeinntekter Eventuelt andre inntekter som måtte oppstå som følge av kommunens aktivitet med innsamling av lovpålagt avfall bør inkluderes i beregningene. Det skal beregnes renteinntekter på akkumulert uinndekket underskudd i selvkostregnskapet ("negativt selvkostfond"). Denne renten representerer en inntekt for kommunen og øker den negative saldoen på selvkostfondet som må dekkes inn gjennom fremtidige gebyrinntekter. 5.3 Relevante kostnader I henhold til forurensingsloven 34 og avfallsforskriften kapittel [15], skal kun kostnader som er relevant for den lovpålagte delen allokeres i beregningen. Med kostnad menes selvkostkalkylens definisjon og ikke faktisk påløpte kostnader i henhold til regnskapsloven eller kommunal regnskapsskikk. (Jf. Ot.prp. 66, , punkt ). 16

23 Relevante kostnader må også avgrenses mot eventuell næringsvirksomhet som kommunen driver innenfor samme område, da avfallsforskriften fastsetter at kun kostnader knyttet til behandling av husholdningsavfall skal inngå i beregningen av selvkost. Dette innebærer at dersom det samme anleggs-/driftsmiddelet benyttes til både håndtering av lovpålagt husholdningsavfall og av næringsavfall, må det etableres en forholdsmessig fordeling mellom disse i regnskapene slik at den (an)del som skal allokeres til selvkostberegningen identifiseres tydelig. Det kommunale avfallsgebyret kan belastes for opp til 20 prosent overkapasitet i 20 år, dette for å ivareta langsiktig planlegging og skalering av avfallsbehandlingsanlegg. Med overkapasitet menes behandlingskapasitet utover den kapasiteten som benyttes til lovpålagt avfallsbehandling. Argumentasjonen for at husholdningene skal dekke en viss andel av restkapasiteten i slike anlegg, er at en effektiv skalering vil kreve at man hensyntar forventet vekst i avfallsmengden over anleggets levetid. Dekking av overkapasitet over avfallsgebyret er kun tillatt hvis mer enn 50 prosent av kapasiteten benyttes til behandling av husholdningsavfallavfall. Har avfallsbehandlingsanlegget mindre enn 50 prosent husholdningsavfall, kan ikke avfallsgebyret belastes kapitalkostnader utover andelen av kapitalen som utnyttes av husholdningsavfallet. 5.4 Særskilt om kapitalkostnader I forurensningsloven 34 (jf. Ot.prp. 66, , punkt ) er det lagt til grunn at kapitalkostnadene skal være basert på alternativkost, det vil si at beregningen er finansieringsnøytral. Begrepet finansieringsnøytral innebærer at det ikke tas hensyn til om midlene til bruk i virksomheten er tilført som egenkapital eller som lånekapital. Det betyr at kommunens eller selskapets faktiske bruk av lånefinansiering av aktiviteten ovenfor husholdningene ikke skal legges til grunn ved målingen av full kostnad (dvs. regnskapsførte renter), men en kapitalnøytral kalkulasjonsrente. Krav om bruk av kalkulasjonsrenten er forskriftsfestet i avfallsforskriften [15-3] siste ledd. Dette er basert på at kommunenes egenkapital i avfallssektoren innebærer at kommunenes alternative bruk av disse midlene vil påføre kommunene et tap, og dette skal kompenseres av husholdningene i henhold til prinsippene om full kostnad. 5.5 Kalkulatorisk rente i forhold til faktisk rente I selvkostkalkylen skal den kalkulatoriske forventet rente (jf. avfallsforskriften [15-3] siste ledd og KRD sin veileder) benyttes på all kapital benyttet til produksjonen av tjenestene. Det er således ikke tilstrekkelig at den betalbare renten på et lån benyttes, eller at den kalkulatoriske renten beregnes på eventuell lånekapital. Den kalkulatoriske rentekostnaden skal beregnes på basis av både låne- og egenkapital som benyttes til leveransen av avfallstjenester ovenfor husholdningene. I etterkalkylen korrigeres det mot observert NIBORrente. NIBOR-renten kan hentes hos Norges bank eller andre steder. Positiv eller negativ differanse mellom de kalkulatoriske og de faktiske rentekostnadene vil utgjøre et permanent likviditetsmessig overskudd eller underskudd, og er ikke å betrakte som fortjeneste eller tap i forhold til beregningen av husholdningenes gebyr. Dette skal heller ikke inngå i selvkostfondet, men er til fri benyttelse eller til dekning for kommunen. Dersom dette oppstår i et selskap kan dette over- eller underskuddet på kapital allokeres til egenkapital. Selvkostfondet skal godskrives renter. Denne renten representerer en kostnad for kommunen og skal ikke belastes selvkostregnskapet Avskrivinger 15 Utfyllende om selvkostfond i KRDs Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester 17

24 Selvkostkalkylen legger til grunn avskriving i henhold til kommunal regnskapsskikk eller i henhold til regnskapsloven og god regnskapsskikk dersom avfallshåndteringen skjer i en juridisk enhet underlagt dette. 5.7 Kostnader til avslutning og etterdrift i selvkostkalkylen Kommunen kan ha miljøforpliktelser knyttet til behandlingsanlegg for renovasjon, og slike avsetninger gjøres under denne posten. Ifølge avfallsforskriften 16 er det et krav om at deponi skal ha tilfredsstillende finansiell garanti eller tilsvarende sikkerhet for å sikre at forpliktelsene som følger av tillatelsen og avfallsforskriften 9-15, herunder avslutnings- og etterdriftsprosedyren, kan oppfylles. Forurensningsloven bygger på prinsippet om at forurenser betaler, dvs. at dagens forbrukere av renovasjonstjenesten også skal betale for det framtidige oppryddingsarbeidet som er knyttet til innsamlet avfall. Kalkylemessig skal denne forpliktelsen klassifiseres som en avsetning til etterdriftsfond (bundet fond). 5.8 Etterkalkyle Brukerbetaling av tjenester kan kun kreves når det foreligger hjemmel for det (legalitetsprinsippet). For å kunne dokumentere at gebyrtjenesten holdes innenfor de rettslige rammer til økonomisk dekning som fremkommer i forurensingslovens 34, må det dokumenteres hvordan selvkost er beregnet. Det må derfor framlegges en etterkalkyle som viser inntekter, kostnader og resultater. Informasjon om dette gis i forbindelse med kommunenes årsregnskap, hvor det i henhold til god kommunal regnskapsskikk bør vises beregningen av gebyrfinansierte selvkosttjenester der kommunen fastsetter betalingen etter lov og forskrift, herunder resultatet av selvkostberegningen, gjerne over flere år. 16 Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall av nr. 930, jf om finansiell garanti og kostnadsdekning 18

25 6. Differensierte gebyrer 6.1 Generelt Forurensningsloven 34 annet ledd fastsetter at: Kommunene bør fastsette differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. I kommuner som har ordninger med et fast årlig gebyr for håndtering av husholdningsavfallet opplever husholdningene ingen endring i sine kostnader når de reduserer sine avfallsmengder eller kildesorterer bedre. Gebyrdifferensiering vil kunne motivere til avfallsreduksjon og gjenvinning, og kommunene oppfordres derfor sterkt til å differensiere avfallsgebyrene. Dette utelukker imidlertid ikke at det kan fastsettes differensierte gebyrer eller at avfallsgebyr kan falle helt bort også i andre tilfeller. I Ot.prp. nr. 11 ( ) heter det på s. 144 at: I og med at avfallsgebyret skal være betaling for en kommunal ytelse, skal gebyret i utgangspunktet fastsettes i forhold til hva det koster å betjene den enkelte avfallsleverandør. ( ) Loven vil på denne måten åpne adgang til en differensiering begrunnet i varierende kostnader med å betjene forskjellige brukergrupper. Siden kostnadene ved avfallshåndtering i kommunene skal dekkes fullt ut, vil differensiering innebære at lave avfallsgebyrer for enkelte avfallstjenester i noen grad må oppveies av tilsvarende høye gebyrer for andre avfallstjenester. Dette kan stimulere til endret adferd, f.eks. økt oppslutning om gjenvinningsordninger og lavere avfallsproduksjon. For kommunene er det også av stor betydning at differensieringsordningene er hensiktsmessige og effektive i drift. Kommuner som ønsker å utvikle gebyrdifferensiering bør derfor hente inn oppdatert erfaring fra andre kommuner og tilpasse løsningene til egne, lokale forhold. 6.2 Retningslinjer for differensiering av avfallsgebyr Som nevnt er det hovedsakelig to forhold som kan tilsi differensiering av avfallsgebyrene: Kommunene oppfordres til å differensiere avfallsgebyrene for å motivere til avfallsreduksjon og gjenvinning. Det er anledning til å differensiere gebyrene der dette er begrunnet i reelle kostnadsforskjeller knyttet til betjening av den enkelte abonnent eller gruppe av abonnenter (men ikke dersom det grunnet i ulik henteavstand) 17. Det er kommunen som i det enkelte tilfelle må vurdere om differensierte gebyrer bør fastsettes. Valg av metode for differensiering av avfallsgebyrene må foretas ut fra lokale forhold og lokale målsetninger. Noen praktiske standardløsninger kan allikevel skisseres. Differensiering av avfallsgebyrene vil i praksis, med dagens vanligste innsamlingssystemer, innebære fastsettelse av gebyret slik at prisen på tjenestene blir avhengig av henholdsvis: avfallstype (sorterte fraksjoner, restavfall) avfallsvolum (hentefrekvens, størrelse på avfallsbeholder, vekt) avfallsløsning (gjenvinningsordninger som tas i bruk)

26 Ved de vanligste renovasjonsløsninger i dag, kan gebyrene differensieres med bakgrunn i: omfang av kildesorteringsordninger (hente mange fraksjoner hos abonnentene eller hente få fraksjoner hos abonnentene og ha et utbygd nettverk av returpunkter) tømmefrekvens (redusert, standard, hyppig) varierende avfallsmengde (basert på beholdervolum eller reell vekt) samarbeid mellom abonnenter (deling av utstyr) hjemmekompostering eller annen disponering i husstanden Det betyr at dagens løsninger for differensiering av gebyrene er knyttet opp mot omfanget av kildesortering og de ulike innsamlingsordningene. I det følgende oppsummeres noen typiske løsninger for å innføre gebyrdifferensiering, der det tas utgangspunkt i de vanligste renovasjonsordningene i dag. I fremtiden kan det bli etablert nye metoder for innsamling, sortering og behandling som gir andre muligheter for å differensiere gebyrene. Tabell 1: Kun restavfall hentes hos abonnenten. Øvrige fraksjoner leveres til returpunkter eller gjenvinningsstasjoner. Differensiering knyttet til Tiltak ved sekkestativ Tiltak ved beholderløsning Volum Større eller mindre sekk Større eller mindre beholder Tømmefrekvens Hyppigere, standard eller redusert Hyppigere, standard eller redusert Reell vekt Veiing av sekk Veiing av beholder Deling av oppsamlingsutstyr Flere abonnenter kan dele på et eller flere sekkestativ Flere abonnenter kan dele på en eller flere standard beholdere, ev. større beholdere Hjemmekompostering Vil kunne føre til at abonnentene kan unngå levering til innsamlingsordning for våtorganisk avfall, ev. redusere sitt oppsamlingsvolum for restavfall. Tabell 2: Henting av restavfall, matavfall, papir og ev. øvrige fraksjoner. Differensiering Tiltak ved kildesorteringsskap i knyttet til kombinasjon med sekkestativ/beholder for restavfall Tiltak ved beholderløsning Volum Tømmefrekvens Større eller mindre sekk for restavfall. Antall beholdere i kildesorteringsskapet til de ulike avfallsfraksjonene. Hyppigere, standard eller redusert fordelt på hver fraksjon Større eller mindre beholder for restavfall og kildesorterte fraksjoner Hyppigere, standard eller redusert fordelt på hver fraksjon Reell vekt Veiing av avfallet, vanligvis kun restavfall Veiing av avfallet, vanligvis kun restavfall Deling av oppsamlingsutstyr Flere abonnenter kan dele på kildesorteringsskap, ev. oppsamlingsutstyr for restavfall. Oppsamlingsutstyret som det deles på kan være mindre enn standard, standard eller større enn standard (store fellesløsninger) Flere abonnenter kan dele på oppsamlingsutstyr for ulike fraksjoner. Oppsamlingsutstyret som det deles på kan være mindre enn standard, standard eller større enn standard (store fellesløsninger) Hjemmekompostering Ved hjemmekompostering vil tømming av matavfall bortfalle, samt at abonnenten ikke vil ha behov for utstyr til innomhus oppsamling av avfallet. 20

27 Noen vanlige tilfeller kommenteres i det følgende: 6.3 Områder med spredd bebyggelse Kommunene kan i forskrift bestemme at kommunal innsamling av husholdningsavfall kun skal skje i tettbebygde strøk, jf. forurensningsloven 30 andre ledd. I annet punktum gis det også hjemmel for kommunene til å etter søknad unnta enkelte eiendommer fra innsamlingsordningen. I følge Ot.prp. nr. 11 ( ) s. 138 er det her særlig tenkt på eiendommer som er fjerntliggende, ligger vanskelig tilgjengelig eller er uten bebyggelse. I slike tilfeller bør ikke kommunene kreve fullt avfallsgebyr fra eiendommer som er unntatt fra innsamlingsordningen. Hvis disse eiendommene f.eks. kan levere avfallet gratis ved det kommunale mottak e.l., vil det allikevel være rimelig å kreve inn et redusert avfallsgebyr også fra disse eiendommene. 6.4 Ubebodde/fraflyttede eiendommer Det kan virke urimelig dersom fraflyttede eiendommer må betale fullt avfallsgebyr. Sivilombudsmannen antar i ombudsmannens årsmelding for 1983, s. 71, at fraflyttede eiendommer må falle utenfor [renovasjons]ordningen i sin helhet, og at slike eiendommer derfor bør fritas for gebyr. Det kan imidlertid oppstå vanskelige bevismessige vurderinger når det skal avgjøres om en eiendom er permanent fraflyttet. For eksempel kan fraflyttede helårsboliger tas i bruk som feriehus deler av året. I slike tilfeller må det være adgang for kommunen til å fastsette i hvert fall et nedsatt avfallsgebyr for eiendommen. 6.5 Fritidseiendommer Det er en lovpålagt oppgave for kommunene å samle inn avfall fra fritidseiendommer på lik linje med annet husholdningsavfall jf. forurensingsloven ledd. Det innebærer at fritidsboliger også er gebyrpliktige. Gebyret skal dekke kommunenes kostnader forbundet med håndtering av husholdningsavfall og således ikke gjenspeile den faktiske bruk den enkelte eiendom gjør seg av tilbudet. Hvorvidt eier/bruker av fritidseiendommen benytter seg av renovasjonstilbudet eller ikke har derfor i utgangspunktet ingen betydning for plikten til å betale for hytterenovasjon. Det at eiendommen i en periode ikke benyttes, kan heller ikke påberopes som grunnlag for fritak fra plikten. Kommunen plikter i utgangspunktet å opprette en innsamlingsordning for hele kommunen, men kan i forskrift unnta områder utenfor tettbygd strøk, jf. forurensningsloven 30 andre ledd. Hva som skal regnes som tettbebyggelse må avgjøres konkret. Videre kan kommunen etter søknad unnta bestemte eiendommer fra den kommunale avfallsinnsamlingen. Når det gjelder fritidseiendommer vil det også være anledning til å fastsette et redusert gebyr, dersom det er forbundet med lavere årlige kostnader å samle inn avfall fra disse eiendommene. Det vil normalt være utelukket å fastsette et høyere gebyr for fritidseiendommer, for på den måten å la hytteeierne i kommunen subsidiere avfallsgebyret til de med permanent bosted i kommunen. På den annen side vil det normalt ikke være adgang til å frita ferieeiendommer helt fra å betale avfallsgebyr. Avfallsgebyrene bør i utgangspunktet beregnes ut ifra hvor mye det koster å betjene den enkelte eiendom i forbindelse med renovasjon, og dette vil normalt ikke være lik null, selv for fritidseiendommer. Det er klare begrensninger på hvilke kriterier som kan gi gebyrreduksjon. Det er derfor f.eks. ikke er anledning til å differensiere gebyr på sosialt grunnlag. Det er heller ikke tillatt å gjøre 21

28 forskjell avhengig av hvor i kommunen avfallsbesitteren bor, det vil si at besparelse på grunn av ulik kjøreavstand ikke kan gi grunnlag for lavere gebyrer. Videre er det ikke anledning til å fastsette lavere avfallsgebyr for hytteeiere som har fast bosted i kommunen, enn for hytteeiere som har fast bosted i andre kommuner. Det at enkelte hytteeiere betaler avfallsgebyr også på det permanente bostedet i den samme kommunen endrer ikke på det faktum at det også er forbundet med kostnader å samle inn avfall fra fritidseiendommen. 6.6 Avfallets egenskaper/beskaffenhet Der hvor det foreligger spesielle egenskaper ved avfallsfraksjoner, som for eksempel ulike behandlingskostnader, kan prisene for mottak og behandling differensieres, jf. forurensningsloven 30 andre ledd andre pkt. Et eksempel på dette kan være mottak av impregnert trevirke sammenlignet med ubehandlet trevirke. 22

29 7. Nærmere om særskilte forhold 7.1 Overskuddskapasitet/planlegging av utvikling av avfallsmengder Med overskuddskapasitet menes den totale kapasitet et innsamlings- eller behandlingsanlegg 18 har, fratrukket den andel som benyttes til de lovpålagte avfallstjenestene. Denne overskuddskapasiteten kan enten være ubenyttet, eller helt eller delvis benyttes til produksjon av kommersielle tjenester. Dette gjelder kun for behandlingsanlegg, som f.eks forbrenningsanlegg, biogassanlegg etc. Dette gjelder ikke for deponier. En av årsakene til overskuddskapasitet kan være at kommunene har planlagt for fremtidig vekst i avfall fra husholdningene i kommunen som skal til behandling, og at denne delen av kapasiteten derfor benyttes til kommersiell virksomhet kun midlertidig. I avfallsforskriften [15-4] siste ledd er det fastsatt at maksimalt 20 prosent av den totale kapasiteten, og derved de faste kostnadene, ved et behandlingsanlegg kan allokeres som tilhørende selvkostområdet dersom disse er ubenyttet eller benyttes til næringsvirksomhet. 20 år etter etableringen av et behandlingsanlegg vil muligheten for å belaste selvkostområdet med overskuddskapasiteten bortfalle i sin helhet. Kravet til at kun kostnader og inntekter som er relevant for den lovpålagte delen kan belastes husholdningene. Dette innebærer at eventuell utilsiktet og ubenyttet overskuddskapasitet ut over 20 prosent må fordeles og belastes mellom husholdningene og næringsdelen. Dersom mer enn 50 prosent av kapasiteten benyttes til næringsvirksomhet anses anlegget som ikke å være primært laget for behandling av husholdningsavfall og kun faktiske brukskostnader kan dermed belastes husholdningene. Dette innebærer at ubenyttet kapasitet eller kapasitet benyttet til næringsvirksomhet ikke kan allokeres selvkostregnskapet på noen måte. Det vises for øvrig til FAD sin veileder EØS-avtalens regler om offentlig støtte. 7.2 Behandling i annen kommune Faktisk avtalt pris skal benyttes i selvkostberegningene når en kommune gjennom konkurranseutsetting av tjenestekjøpet velger å sende innsamlet husholdningsavfall til en annen kommunes behandlingsanlegg for behandling. Dette forutsetter at avgivende kommune ikke er medeier i felles renovasjonsselskap som mottakerkommunen. Ved bruk av tildeling av enerett har Klageorganet for offentlige anskaffelser lagt til grunn at prisingen skal skje i henhold til selvkostprinsippene, og derved ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter 19. Dette innebærer at pris må baseres på selvkostprinsippene, og ikke bedriftsøkonomiske prinsipper. 7.3 Tomter og eventuelt andre ikke-avskrivbare eiendeler Ved fastsettelsen av avskrivningsgrunnlaget bør kjøp av tomt som hovedregel trekkes fra anleggskostnadene. Dette er basert på at en tomt normalt ikke avskrives verken i henhold til God Kommunal RegnskapsSkikk (GKRS) eller God RegnskapsSkikk (GRS). Dersom bruken av tomteareal er av en slik karakter at den vil redusere tomtearealets økonomiske verdi, kan det gjennomføres avskrivninger svarende til forringelsen. Dette gjelder i første rekke avfallsdeponier, men også andre typer arealanvendelser kan være aktuelle. Tomter som inneholder kontor og administrasjonsbygg, lager osv. innen avfallssektoren anses som hovedregel ikke å falle inn under tomter som forringes. 18 Deponi anses ikke som behandlingsanlegg i denne sammenheng 19 Jf. KOFA avgjørelse sak 2011/126, 2012/ , 2012/169 og 2012/181(pkt. 77) 23

30 Betalbar rentekostnad som følge av eventuell ekstern finansiering av tomten vil ikke kunne belastes husholdningene. Men verdien av tomten inngår i beregningsgrunnlaget for kalkulatorisk rentekostnad og blir gjennom det rentebelagt. Eventuelle likviditetsproblemer i forhold til tomter må dekkes av kommunen eller selskapets generelle finansiering eller egenkapital. Eventuell avskriving av tomt grunnet forringelse må avstemmes mot avsetninger til etterdrift av deponi for å sikre at husholdningene ikke blir belastet for samme forhold flere ganger. Eventuell gevinst eller tap ved avhendelse av tomt eller andre eiendeler som ikke avskrives, og derved ikke er finansiert og/eller betalt av husholdningene er å anse som til fri disposisjon, eller må alternativt dekkes av kommunen eller selskapet. Det er her viktig at eventuelle aksjeselskap finansieres opp tilstrekkelig i forhold til aksjelovens krav til forsvarlig kapital, uavhengig av det nominelle minimumskravet til aksjekapitalen. 7.4 Særskilte store hendelser som driftshavari av driftsmidler eller lignede I henhold til både God Kommunal RegnskapsSkikk (GKRS) og God RegnskapsSkikk (GRS) vil uforutsette hendelser måtte håndteres i henhold til regnskapsprinsippene og eventuell nedskriving av eiendelen dersom den ikke kan repareres. Det anbefales at denne type enkeltstående, men store, svingninger i kostnadsnivået for husholdningene dekkes over tid (3-5 år) mot selvkostfondet, dersom det er rimelig at dette dekkes av husholdningene. Det forutsettes at virksomheten driver aktsomt, ivaretar forvaltning, drift og vedlikehold av eiendeler og anleggsmidler på en normalt god måte. Virksomheten bør inneha normalt gode forsikringsavtaler og vilkår, samt at drifts- og garantiavtaler fra leverandører bør følge normale markedsmessige vilkår. 7.5 Håndtering av avfall med ukjent opprinnelse / forsøpling Etter forurensningsloven 28 er det forbudt å: tømme, etterlate, oppbevare eller transportere avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet. Utgangspunktet er alltid at den som har forårsaket forsøplingen også er pliktig til å rydde opp. Det kan imidlertid være vanskelig å fastslå hvem dette er. Forurensningsloven 35 og 36 plasserer ansvaret for enkelte særlige typer herreløst avfall. For det første skal den som driver dagligvarehandel, kiosk eller lignende utsalgssted sørge for nødvendig opprydding av avfall i nærheten av dette. For det andre har kommunen plikt til å sette opp avfallsbeholdere og foreta rimelig opprydning på utfartssteder og andre sterkt besøkte offentlige steder. Dette vil f.eks. omfatte parker, strender o.l. Utover dette har arrangør av tilstelning eller stevne plikt til å rydde opp alt avfall som genereres i tilknytning til dette. Endelig har vegstyresmakten ansvaret for oppsetting av avfallsbeholdere og rimelig opprydning rundt disse langs offentlig vei utenfor tettbebygde strøk. Utover det som fremgår av disse bestemmelsene er det ingen som på generelt grunnlag er ansvarlig for opprydning av herreløst avfall. Kostnadene forbundet med generell opprydding av herreløst avfall på offentlig sted i kommunene kan ikke dekkes gjennom avfallsgebyrene. Det er bare husholdningsavfall som kommunen har plikt til å samle inn, motta og/eller behandle som faller inn under gebyrbestemmelsen i forurensningsloven 34. Det er i forurensningsloven 34 tredje ledd presisert at avfallshåndtering etter 35 ikke er omfattet av bestemmelsen. Dette innebærer at det ikke kan benyttes avfallsgebyr til å finansiere kostnader knyttet til den plikten kommunen har etter 35. Vanlig praksis i de fleste kommuner er derfor at utgifter forbundet med opprydning av forsøpling anses som en del av kostnadene knyttet til drift av veier, friarealer og andre 24

31 offentlige plasser. Disse utgiftene skal derfor dekkes som en ordinær post i det kommunale budsjett. Når det gjelder forsøpling på privat grunn, er det grunneier som til enhver tid er ansvarlig. Det vises for øvrig til SFT-veileder TA-2382 Ulovlige avfallsplasser: Veiledning til kommunene og oppgavehjelp til oppfølging av forsøplingssaker og ulovlig lagring av brukte gjenstander på Farlig avfall Etter avfallsforskriften skal kommunene sørge for at det eksisterer et tilstrekkelig tilbud for mottak av farlig avfall fra husholdninger og virksomheter med mindre mengder farlig avfall i kommunen. Formålet med det kommunale ansvaret er å sikre at det i hver kommune finnes et tilbud for levering av farlig avfall. Tilbudet skal rettes mot de avfallsbesitterne som har små mengder farlig avfall, særlig husstander og mindre næringsvirksomheter, herunder primærnæringene. For kommunenes forpliktelse i forbindelse med farlig avfall har altså ikke skillet mellom husholdningsavfall og næringsavfall noen betydning, med unntak for mottaksprisen (se nedenfor). Kommunens kostnader knyttet til mottaksordning for farlig næringsavfall kan imidlertid ikke dekkes gjennom avfallsgebyret til husholdningene etter forurensingsloven 34. Kommunenes forpliktelse er begrenset til avfallsbesittere som genererer inntil 400 kg farlig avfall totalt per år [justeres til 1000 kg per år antagelig fra ]. Det innebærer at kommunen plikter å sørge for et tilbud som er dimensjonert for disse mengdene farlig avfall. Kommunene har altså i medhold av avfallsforskriften rett til å nekte å motta leveranser som til sammen overstiger 400 kg fra samme avfallsbesitter per år. Kommunen kan ta imot mer enn dette hvis den vil, men mottak av mer enn 1000 kg farlig avfall per år fra den enkelte avfallsbesitter krever tillatelse fra Fylkesmannen, jf. avfallsforskriften 11-7 bokstav e). Kommunenes kostnader knyttet til etablering og drift av mottaksordninger for farlig avfall fra husholdninger, herunder videresending og sluttbehandling av mottatt avfall, skal dekkes gjennom det kommunale avfallsgebyret i medhold av forurensningsloven 34 og avfallsforskriften 11-x. Kommunene skal ta full kostnadsdekning for avfallstjenestene. Kostnader knyttet til mottak og videreforsendelse av farlig avfall fra virksomheter skal dekkes av virksomhetene, enten ved at det tas betaling for hver enkelt leveranse, eventuelt at virksomhetene deltar i en abonnementsordning på tilsvarende måte som husholdningene. Den enkelte næringsvirksomhet står fritt til å benytte seg av det kommunale mottakstilbudet, men er selv ansvarlig for forsvarlig håndtering av farlig avfall etter bestemmelsene i avfallsforskriften. Med kommunale ordninger for mottak av farlig avfall siktes det til: betjente, stasjonære mottak av farlig avfall ubetjente, stasjonære mottak av farlig avfall mobilt mottak/innsamling av farlig avfall (henteordning, hentebil, aksjoner e.l.) lagring av farlig avfall Med ubetjente, stasjonære mottak, menes boder, containere e.l. plassert på sentrale steder i renovasjonsområdet, regulert gjennom vedlegg x, punkt 2.2 til avfallsforskriften kap. 11. Pga. deklarasjonsplikten gitt i avfallsforskriften tas det her ikke imot farlig avfall fra virksomheter. 7.7 Avfall levert til avfallsmottak av abonnent Utbyggingen av mange av de kommunale gjenvinningsstasjonene og returpunktene har gjerne vært finansiert gjennom avfallsgebyret. Mange kommuner har ønsket å holde tjenestene 25

32 gratis eller med lave priser for å ha dette som en attraktiv tilleggstjeneste, og har derfor valgt å finansiere driften av tjenesten med gebyrinntekter fra husholdningsavfallet og salg av utsorterte fraksjoner. Når det gjelder husholdningsavfall står kommunene fritt til å velge hvordan de vil finansiere gjenvinningsstasjonene som del av sitt samlede tilbud innenfor avfallssektoren, med unntak av levering av farlig avfall fra husholdningene (se kap. [x.x]). Tjenesten kan finansieres gjennom det ordinære avfallsgebyret, slik at levering fra husholdningene av en rimelig mengde avfall blir gebyrfritt. Problemet ved en slik ordning er først og fremst å kontrollere i det enkelte tilfelle at det er private husholdninger, og ikke næringsvirksomheter, som leverer avfall. Gjenvinningsstasjonene kan også finansieres ved at det tas et leveringsgebyr for hver enkelt levering til miljøstasjonen. Dette kan begrunnes med at husholdningene leverer sitt vanlige avfall gjennom det kommunale innsamlingssystemet, og at gjenvinningsstasjonene brukes til å levere mer ekstraordinært avfall fra loftsrydding, oppussing i egen regi, vårrengjøring mv. En slik ordning vil eliminere vanskelighetene med å skille mellom husholdninger og næringsvirksomheter som kommer for å levere avfall. Det er også mulig å kombinere disse to finansieringsmåtene. Dersom kommunene ønsker å tilby levering til gjenvinningsstasjon som en tjeneste til virksomheter som ikke er abonnenter i den renovasjonsordningen kommunen tilbyr, kan det lages egne betalingsregulativ eller særskilte abonnentordninger for denne spesielle tjenesten. Hver enkelt kommune må selv vurdere hvordan de ønsker å finansiere gjenvinningsstasjonene innenfor forurensningslovens rammer for avfallsgebyr og plassering av ansvaret for avfallshåndtering. 7.8 Finansiering av avslutning og etterdrift av nedlagte avfallsdeponier Kommunen er ansvarlig for avslutning og etterdrift 20 av deponier som er eid av kommunen, interkommunalt avfallsselskap hvor kommunen er medlem, eller organisert som et kommunalt foretak. For avslutning og etterdrift av deponier som har mottatt husholdningsavfall eller avfall som tidligere var omfattet av definisjonen "forbruksavfall", skal de beregnede kostnadene til dette dekkes av avsatt etterdriftsfond. Der det ikke er etablert slike fond i driftsfasen, som for eksempel deponier nedlagt før 2002, skal kostnadene til dette tas med ved fastsettelse av dagens avfallsgebyrer. Dette forutsetter at kostnadene regnes som "kostnader forbundet med avfallssektoren" etter forurensningsloven 34. I henhold til Miljøverndepartementets vurdering i brev av 23. desember 1999, omfatter dette kostnader som skal dekke utgifter til tiltak som ekstra tildekking, sigevannsoppsamling og deponigassuttak, for å redusere miljøbelastningene fra tidligere avfallshåndtering. I den grad et deponi har mottatt både husholdningsavfall og næringsavfall, kan avfallsgebyrene dekke en tilsvarende andel av avslutnings- og etterdriftskostnadene som den andelen deponert avfall som kan tilskrives husholdningsavfall. Kostnadene ved den andelen som må tilskrives næringsavfall skal finansieres på annen måte. Overskudd fra kommunenes andre aktiviteter på avfallsfeltet overfor næringslivet er frie inntekter, og disse må benyttes til finansiering av avslutning og etterdrift for den andel som stammer fra næringslivet. 20 Med avslutningsfasen menes tiden fra all deponering av avfall opphører og frem til deponiet er tildekket og godkjent avsluttet av Fylkesmannen. Med etterdriftsfasen menes tiden fra godkjent avslutning og frem til det tidspunkt deponiet, i henhold til Fylkesmannens vurdering, ikke lenger kan medføre skadevirkninger på miljøet og menneskers helse. 26

33 7.9 Kostnader til opprydding av private deponi Kostnader til tiltak i forbindelse med private avfallsdeponier og sedimenter eller forurenset grunn som ikke har sammenheng med tidligere deponi for husholdningsavfall, kan ikke dekkes gjennom kommunale avfallsgebyrer for husholdningsavfall. Slike kostnader må dekkes på annen måte. Hovedregelen ved slike tiltak er at forurenser skal betale. Dersom ikke den ansvarlige for forurensningen kan identifiseres, kan grunneieren holdes ansvarlig for slike tiltak, jf. forurensningsloven 7 første ledd Kostnader til opprydding av forurensede masser knyttet til husholdningsavfall Det kan være aktuelt med tiltak som innebærer opprydding og fjerning av forurensede masser som forårsaker forurensning. Dersom disse massene kan tilbakeføres til tidligere tiders deponering av husholdningsavfall i kommunal regi, vil opprydningskostnadene kunne betraktes som kostnader forbundet med avfallssektoren, og vil kunne dekkes helt eller delvis gjennom avfallsgebyrene for husholdningsavfall. Dersom det oppstår tvil om hvile typer utgifter som kan dekkes inn over gebyret må det etter Miljøverndepartementets vurdering av 23. desember 1999 legges vekt på om formålet med tiltaket er å sikre miljømessig forsvarlig avslutning av et tidligere deponi for husholdningsavfall. Der det var etablert kombinerte deponier for husholdningsavfall og næringsavfall, kan bare den forholdsmessige andel av kostnadene som gjelder husholdningsavfall dekkes gjennom avfallsgebyret for husholdningene Kostnader ved etablering av avfallsselskap Ved etablering av selskaper som kommunene skal benytte i håndteringen av husholdningsavfallet i kommunene, vil det oppstå etableringskostnader. Det framkommer av selvkostprinsippet at også indirekte kostnader knyttet til administrasjon av avfallshåndteringen skal inngå i beregningen av selvkost. Eventuelle kostnader forbundet med etablering av selskapet skal således dekkes gjennom gebyrene. I tilfeller der avfallsselskapet også skal betjene virksomheter med næringsavfall, vil det være naturlig å fordele slike kostnader etter relevante fordelingsnøkler Innskutt kapital i avfallsselskap Innskutt kapital i selskapet (aksjekapital, overkursfond og eventuelt annen innskutt egenkapital) skal ikke avskrives. Dette grunnet at kapitalen forventes tilbakebetalt ved opphør eller eventuelt salg av selskapet og derved ikke forringes. Selvkost og bruk av selvkostfond tilsier at tap eller gevinst i selskapet vil utlignes over tid, og dette medfører at innskutt kapital forblir intakt. I selskap som også driver næringsvirksomhet må det kunne skilles mellom tap i næring og tap i husholdningene, da det ikke er anledning til å benytte selvkostfond til dekning av tap i næring. Egenkapitalen benyttes sammen med eventuell lånekapital til å anskaffe varige driftsmidler. Driftsmiddelet er grunnlaget for beregningen av rentekostnaden uavhengig av finansieringsform (lån og eller egenkapital). Det skal derfor heller ikke beregnes særskilt rentekostnad på innskutt kapital da dette allerede vil inngå i driftsmidlene Sosiale hensyn I utgangspunktet er det ikke anledning til å frita eller sette ned avfallsgebyret ut ifra sosiale hensyn, som f.eks. ulik inntekt. Det er imidlertid en viss adgang for kommunen til å sette ned eller frita for avfallsgebyr etter en individuell vurdering i helt spesielle tilfeller. I ot.prp. nr. 66 ( ) heter det på s. 21 at: 27

34 det unntaksvis fortsatt bør være adgang til å frita enkeltpersoner fra plikten til å betale avfallsgebyr der den enkelte ut i fra spesielle sosiale hensyn har behov for fritak. For at slikt fritak skal være lovlig, må det som hittil skje en individuell vurdering. Fritak kan ikke gis på generell basis for større grupper. Det presiseres at dette er en mulighet som bør benyttes med varsomhet Inndrivelse Forurensningsloven 34 siste ledd bestemmer at ved inndrivelse av avfallsgebyr gjelder lov om eigedomsskatt til kommunane 26 og 27 tilsvarende. I 27 heter det at eiendomsskatt (og tilsvarende for avfallsgebyr) kan innkreves av kommunekassereren etter reglene for innkreving av skatt. Skattebetalingsloven 33 og 36 gir kommunekassereren adgang til å beslutte lønnstrekk og i visse tilfeller til å holde utleggsforretning. Dette er en særregulering av myndighet som normalt er tillagt namsretten og namsmannen. Kommunekassererens namsmyndighet i slike saker kan ikke delegeres til et privat inkassobyrå. Kommunen kan imidlertid bruke private inkassobyrå ved innkreving av gebyr på vegne av kommunene. Dersom dette ikke fører frem og det blir aktuelt med tvangsinnkreving, vil man enten måtte sende saken tilbake til kommunekassereren eller fremme saken for de ordinære namsmyndighetene. 28

35 8. Delegering av myndighet til interkommunale selskap og aksjeselskaper Forurensningslovens 83 andre ledd sier at: Når særlige hensyn taler for det, kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak til henholdsvis kommunale/interkommunale og fylkeskommunale/ interfylkeskommunale selskaper. Innenfor avfallssektoren tillegges lokale forhold stor vekt, samtidig som det er behov for politisk styring og kontroll. Kommunene har derfor fått myndighet etter forurensningsloven på en rekke områder innenfor avfallssektoren til å fastsette lokale forskrifter og fatte enkeltvedtak. Det har de senere år skjedd en betydelig endring i kommunenes organisering på dette området, dels i form av at de fleste kommunene deltar i interkommunalt samarbeid og dels i at disse selskapene organiseres som aksjeselskaper. Det innebærer at mange kommuner ikke lenger innehar en betydelig kompetanse eller kapasitet på avfallsområdet. Praktiske hensyn tilsier derfor at også kommunale og interkommunale selskap, både organisert etter lov om interkommunale selskap og etter lov om aksjeselskap, bør kunne fatte enkeltvedtak etter forurensningsloven. Kommunens adgang til å delegere myndighet til å fatte enkeltvedtak etter forurensingsloven til kommunale og interkommunale selskap er begrenset til den myndighet kommunen har etter loven, jf. rundskrivet t-5/98 om, kommunens myndighet og plikter etter forurensningsloven. For at kommunene skal kunne delegere myndighet til å fatte enkeltvedtak til aksjeselskap, hvor også private kan komme inn på eiersiden, må likevel kravet til politisk styring og kontroll ivaretas. Et slikt krav kan sikres ved at kommunene ved beslutning om delegering av myndighet til aksjeselskap (både kommunalt og interkommunalt) forbeholder seg retten til å trekke delegeringen tilbake om selskapet blir privatisert. Med privatisert er det i denne sammenhengen naturlig å sette grensen ved at private interesser overtar mer enn 50 prosent av aksjene i selskapet. Det må videre forutsettes at kommunene gir retningslinjer for utøvelsen av den delegerte myndigheten. Det er også naturlig at kommunene er varsomme med å delegere myndighet som innebærer vesentlig skjønnsutøvelse. 29

36 9. Ofte stilte spørsmål: Ofte spurte spørsmål: Svar Les mer: Hvorfor kan vi ikke benytte faktiske lånerenter i selvkostkalkylen? Hvordan skal vi klare å betale avdrag på lånene i virksomheten når vi ikke kan avskrive tomter, eller lånets nedbetalingstid er kortere enn avskrivingstiden. Hva gjør vi med differansen mellom faktiske renter og kalkulatoriske renter? Med full kostnad er det forutsatt i lovforarbeidene til forurensingslovens 34 at dette beregnes i henhold til alternativkost-metoden og ikke et regnskap. I et selskapsregnskap belastes normalt kun betalbare renter på låne- /fremmedkapital, mens avkastning på egenkapitalen ikke kan belastes regnskapet, men betjenes av et eventuelt overskudd. Selvkost skal ikke gå med overskudd, og kommunen kunne for eksempel satt egenkapitalen i banken og tjent renter, istedenfor å benytte den til anleggsmidler (via aksjekapital). For å kompensere for dette er det etablert et krav om at hele investeringen skal rentebelastes uavhengig av hvordan midlene til å finansiere dette er skaffet til veie. Selvkostberegningene tar ikke hensyn til likviditetsmessige utfordringer eller behov. Heller ikke God regnskapsskikk (GRS) eller God kommunal regnskapsskikk (GKRS) tar hensyn til dette. Finansiering av eiendelene og eventuelle låne- og avdragseffekter må beregnes uavhengig (likviditetsbudsjett/- prognose), og det må sikres at kommunen eller selskapet har, eller tilføres, nok likviditet til at forpliktelsene kan møtes etter hvert som de forfaller. I lovforarbeidene til forurensingslovens 34 er denne differansen omtalt som likviditetsoverskudd (dvs. en forventet positiv differanse) og omtalt som til fri disposisjon for kommunene. Denne differansen skal ikke tillegges selvkostfondet, men er et reelt resultat for virksomheten, til fri avbenyttelse til kommunens frie midler eller et selskaps egenkapital. I de tilfeller hvor denne forskjellen er negativ vil dette måtte behandles analogt, dvs. at dette er en kostnad som ikke kan dekkes over selvkost, men som må dekkes av kommunens frie midler eller et selskaps egenkapital. Side Side Side 30

37 Ofte spurte spørsmål: Svar Les mer: Hvorfor må selvkostfond og/eller selvkosten fordeles ut per kommune? Hvorfor kan vi ikke avskrive aksjekapital investert i aksjeselskapet som vi bruker for avfallshåndtering? Hvorfor kan vi ikke avskrive tomter? Det er hver enkelt kommune sitt ansvar å sørge for tjenesten til egne innbyggere, samt å sikre verken mer eller mindre enn full kostnad for avfallshåndteringen. Kommunen skal selv dokumentere sine kostnader ovenfor sine egne innbyggere, og sikre at forurenser betaler prinsippet etterleves, og at samarbeid med andre kommuner ikke innebærer en utjevning eller subsidiering mellom kommuner. Kommunene kan også ha forskjellige kostnadsstrukturer i forhold til hvordan oppfølgningen av avfallsområdet er organisert, og dette skal også inkluderes i selvkosten, noe som kan medføre at kostnaden varierer fra kommune til kommune, selv om de samarbeider om betydelige deler av avfallshåndteringen. Hovedprinsippet i selvkost er at selv om det kan foreligge noen variasjoner i resultat fra år til år, så dekkes dette inn via selvkostfondet over tid. Dette innebærer at selvkost vil medføre et null-resultat over tid, og aksjekapitalen forblir derved intakt. Ved eventuelt opphør vil aksjekapitalen utbetales i sin helhet. Tomter anses ikke å tape seg i verdi over tid, da en tomt ikke forbrukes eller slites ned. Det er derfor ikke anledning til å avskrive disse. Unntaket er der hvor bruken av tomten åpenbart vil medføre et verditap, som for eksempel for tomter (tidligere) benyttet til deponier. Side Side Side 31

38 Ofte spurte spørsmål: Svar Les mer: Hvordan skal vi fordele ubenyttet restkapasitet på et forbrenningsanlegg mellom selvkost og næringsvirksomhet? Årsaken til overskuddskapasitet kan være at kommunene har planlagt for fremtidig vekst i avfall fra husholdningene i kommunen som skal til behandling, og at denne delen av kapasiteten derfor benyttes til kommersiell virksomhet kun midlertidig. For behandlingsanlegg som primært behandler husholdningsavfall (> 50 %) legger Miljødirektoratet til grunn at maksimalt 20 prosent av den totale kapasiteten, og derved de faste kostnadene, ved et behandlingsanlegg kan allokeres som tilhørende selvkostområdet dersom disse er ubenyttet eller benyttes til næringsvirksomhet. 20 år etter etableringen av et behandlingsanlegg vil muligheten for å belaste selvkostområdet med overskuddskapasiteten bortfalle i sin helhet. Kapittel [15] i avfallsforskriften stiller krav til at kun kostnader og inntekter relevant for den lovpålagte delen kan belastes husholdningene, og dette innebærer at eventuell utilsiktet og ubenyttet overskuddskapasitet ut over 20 prosent må fordeles og belastes mellom husholdningene og næringsdelen. Dersom mer enn 50 prosent av kapasiteten benyttes til næringsvirksomhet, anses anlegget ikke laget for husholdningene og kun faktiske brukskostnader kan belastes husholdningene. Dette innebærer at ubenyttet kapasitet ikke kan allokeres selvkostregnskapet på noen måte. Side 32

39 VEDLEGG 1 Eksempel på selvkostregnskap fra ROAF 33