Byggetid er penger Boligprodusentenes planstudie Et samarbeidsprosjekt mellom Boligprodusentenes Forening og Prognosesenteret AS 1
Forord Her foreligger Boligprodusentenes Planstudie som en sammenstilling av kvantitative og kvalitative data om tidsbruk i planprosessen. Vi har med hensikt ikke trukket konklusjoner om hva som må gjøres med planprosessen for å forbedre og effektivisere planarbeidet. Kartleggingen indikerer imidlertid behov for både reformer i regelverket, tydeliggjøring av dagens regler og praksisutvikling hos både forslagsstillere og kommuner. Vi presenterer denne utvalgsundersøkelsen som en datasamling, og håper at planstudien vil bidra til nye initiativ for forbedring av planarbeidet. Planstudien er kommet i stand gjennom et samarbeid som omfatter en rekke bidragsytere. Vi takker Boligprodusentenes medlemmer som har finansiert arbeidet; Block Watne, Selvaag Bolig, Nordbohus, JM Norge, Nordek, Mestergruppen, OBOS, Norgeshus, Boligpartner, Vestlandshus, Backer Bolig og Tinde Bygg. Flere av våre medlemmer har bidratt med sin tid i intervjuer sammen med Bærum, Skedsmo, Stavanger og Bergen kommune og gitt oss verdifullt innblikk i planprosessen. Takk for hjelpen! Vi vil også takke alle som har besvart undersøkelsen både blant kommuner og forslagsstillere. Prognosesenteret AS har utarbeidet spørringer og analysert svarene og er sterkt medvirkende til systematikken som har gjort dette arbeidet mulig. Takk til Aksel Hagen for nyttig innspill i tidlig fase av utarbeiding av undersøkelsen. Vi håper at du som leser av rapporten vil ha nytte av dette arbeidet! Hilsen fra Boligprodusentenes Forening Per Jæger, adm. Direktør Morten Meyer, 5.5.2014 2
Innhold 1 Innledning... 4 2 Oppsummering av tidsbruk i byggeprosessen... 5 2.1 Dataunderlag... 5 2.2 Karakteristikk av planene som inngår i undersøkelsen... 5 2.3 Tidsbruk... 6 2.3.1 Gjennomsnittlig tidsbruk... 6 2.3.2 Typisk tidsbruk... 8 2.3.3 Nyere planer etter 2009... 9 2.3.4 Andre kilder... 9 2.4 Om planprosessen... 10 2.4.1 Oppstartmøte... 10 2.4.2 Felles mål... 11 2.4.3 Forutsigbarhet og fremdrift i planarbeidet... 11 2.4.4 Dialog om planforslaget... 12 2.4.5 Tidsfrister... 15 2.4.6 Kommunens interesse for boligutvikling... 16 2.4.7 Forslagsstillers interesse for planområdet og berørte interesser... 16 2.5 Årsaker til dårlig fremdrift i planarbeidet... 17 3 Fra intervju med private forslagsstillere... 21 3.1 Tid i planprosessen... 21 3.2 Felles plan for fremdrift... 22 3.3 Fleksibilitet i plansystemet... 22 3.4 Plansamarbeid om knutepunktutvikling, store prosjekter... 23 3.5 Om rollen som forslagsstiller... 24 3.6 Samspill om plan kommunen... 25 3.7 Samspill om plan - andre myndigheter... 26 3.8 Bruk av utbyggingsavtaler og rekkefølgebestemmelser... 26 3.9 Kostnadsvekst... 28 3.10 Prosjektet som ikke ble noe av... 29 Referanser.28 3
1 Innledning Problemstilling Boligutvikling er et av områdene hvor norske politikere vil avgjøre den fremtidige samfunnsutviklingen: - hvor skal nye boliger bygges i urbane strøk? - hvordan skal vi forflytte oss mellom bolig og arbeid? - skal selveiermodellen videreføres for nye generasjoner? - hvordan skal kostnadsdelingen for infrastruktur være mellom kjøper av ny bolig og fellesskapet? Den grunnleggende problemstillingen som har foranlediget denne rapporten er spørsmålet om hvordan vi som samfunn skal skape tilstrekkelig antall nye boliger til alle de som ønsker å bo i urbane strøk. Ferdigregulerte tomter er plansystemets avgjørende bidrag til boligforsyningen. Når boligforsyningen synes å være kritisk lav i urbane strøk, er det derfor nærliggende å undersøke om det kan gjøres forbedringer i plansystemet for å øke tilgangen på tomter for boligbygging. Norsk boligforsyning trenger nye grep som kan sikre alle tilgang til boliger som et av de grunnleggende velferdsgodene. Kort om kartleggingen Boligprodusentenes Forening har i samarbeid med Prognosesenteret gjennomført en kartlegging av tidsbruk i planprosessen. Kartleggingen er gjennomført i perioden desember 2013 januar 2014, og omfatter måling av tidsbruk i planprosessen for planforslag fra private forslagsstillere. Det er foretatt en spørreundersøkelse om tidsbruk og faktorer som påvirker tidsbruken. Spørreundersøkelsen er besvart av både private forslagsstillere og av kommunenes planavdelinger. Det er i tillegg foretatt dybdestudier gjennom intervjuer med et tyvetalls private forslagsstillere. Forhåndsdefinerte planer er grunnlag for denne studien. Av et 80-tals definerte planer er det innhentet svar fra 57 forslagsstillere, og fra 35 kommunale planavdelinger. For 25 planer foreligger det svar fra både forslagsstillere og fra kommunene. De registrerte planene er i hovedsak bearbeidet i tidsrommet fra 2001 til 2013, hvorav ca. 30 % har oppstartmøte fra 2009 og senere. Kartleggingen gir eksempler på faktorer som fører til uhensiktsmessige prosesser som gir lang planleggingstid. Rapporten omtaler også virkemidler og mekanismer som bidrar til kostnadsvekst for nye boliger og reiser på nytt spørsmål om hvor langt boligkjøperens finansiering av tilhørende infrastruktur skal gå. Rapportens formål er å øke forståelsen om planprosessene og de mekanismene som påvirker planprosessene ved å presentere både kvantitative og kvalitative data. 4
2 Oppsummering av tidsbruk i byggeprosessen 2.1 Dataunderlag Av et samlet tilfang på 80-talls forhåndsdefinerte planprosjekter er det gitt svar på spørreundersøkelsen fra 57 forslagsstillere og fra 35 kommuner. For 25 planprosjekter er det gitt svar om samme plan fra både forslagsstillere og kommuner. Planene i utvalget har spredning over tid fra oppstart i 2001 til 2013. De nyeste planene er ikke ført frem til endelig vedtatt plan. Av fullførte planer har 9 av i alt 35 planer oppstart i tiden 2001-2004, mens 17 planer har oppstart etter 2009. I undersøkelsen viser vi til data fra to utvalg som betegnes "Utvalg 57" og "Utvalg 25" "Utvalg 57" Dette utvalget omfatter svar fra alle de 57 tiltakshavere som har besvart undersøkelsen. Vi bruker dette utvalget for beregning av tidsbruk i planprosessen, og for å fremstille forslagsstillers angivelse av årsaker til at fremdriften i planarbeidet ikke er tilfredsstillende. "Utvalg 25" Det er foretatt analyser av et eget utvalg på grunnlag av de planprosessene hvor det foreligger svar fra både forslagsstillere og fra kommunene. I alt utgjør dette 25 planer. "Utvalg 25" brukes til sammenlikning av svar fra forslagsstiller og kommune. Dette omfatter både angivelse av tidsbruk og karakterisering av prosessen mellom forslagsstiller og kommune. 2.2 Karakteristikk av planene som inngår i undersøkelsen Geografisk fordeling Hovedtyngden av planene for Utvalg 57 ligger i områder som kan karakteriseres som tettsted eller områder i randsone i tilknytning til by, urbane områder (by, sentrum i tettsted), mens nesten en fjerdedel er i urbane områder og ca. 1 av 10 planer ligger i landlige eller spredtbygde områder. For Utvalg 25 ligger planene i det alt vesentlige i tettsted eller randsone i tilknytning til by. Se tabell 2.2.1. Svarfordeling, % Landlig eller spredtbygd Tettsted, randsone i tilknytning Urbane områder område til by Utvalg 57 9 % 68 % 23 % Utvalg 25 4 % 84 % 12 % Tabell 2.2.1 Prosentvis geografisk fordeling av planer som inngår i undersøkelsen. Plangrunnlag Fordeling av det overordnete plangrunnlaget som føring for planprosessen fremgår av tabell 2.2.2. Det fremgår at hovedtyngden av planer ble utviklet på grunnlag av kommuneplan eller kommunedelplan. Det er små forskjeller mellom de to utvalgene med hensyn til plangrunnlag. Svarfordeling, % Kommuneplan eller Områdeplan Detaljplan kommunedelplan Utvalg 57 56 % 25 % 19 % Utvalg 25 52 % 28 % 20 % Tabell 2.2.2 Fordeling av plangrunnlaget for reguleringsplanene i undersøkelsen fordelt på utvalg. 5
Plantype som ble utarbeidet Om lag 8 av 10 av de planene som ble utarbeidet var ny detaljplan. Det er også eksempler på at både områdeplaner og kommuneplan/kommunedelplan inngikk blant de plantypene som ble utarbeidet av forslagsstiller. Det er små forskjeller mellom de to utvalgene. Se tabell 2.2.3 Svarfordeling, % Kommuneplan eller kommunedelplan Områdeplan Ny detaljplan Reg. endring av detaljplan Utvalg 57 2 % 7 % 84 % 7 % Utvalg 25 4 % 4 % 84 % 8 % Tabell 2.2.3 Fordeling av plantyper som ble utarbeidet av private forslagsstillere fordelt på utvalg. Samsvar med overordnet plan Det er små forskjeller mellom de to utvalgene, og 3 av 4 planer som ble utarbeidet var i samsvar med overordnet plan. Se tabell 2.2.4 Svarfordeling, % Samsvar med overordnet plan Ikke samsvar med overordnet plan Utvalg 57 74 % 23 % Utvalg 25 76 % 24 % Tabell 2.2.4 Samsvar med overordnet plan for de private planforslagene fordelt på utvalg. Innsigelse Det fremgår av tabell 2.2.5 at for Utvalg 25 var det i mindre grad bruk av innsigelse enn for Utvalg 57. Svarfordeling, % Varsel om innsigelse Fremmet innsigelse Utvalg 57 21 % 28 % Utvalg 25 12 % 20 % Tabell 2.2.5 Andel av planer hvor det ble varslet og fremmet innsigelse fordelt på utvalg. Formell mekling I færre enn 1 av 10 planer ble det avholdt mekling. Se tabell 2.2.6. Svarfordeling, % Andel planer med avholdt mekling Utvalg 57 5 % Utvalg 25 8 % Tabell 2.2.6 Andel av planer hvor det ble avholdt mekling for de to utvalgene. 2.3 Tidsbruk 2.3.1 Gjennomsnittlig tidsbruk "Utvalg 57" forslagsstillere Her oppsummerer vi forslagsstillers opplysninger om tidsbruk i de ulike fasene av planarbeidet. Se figur 2.3.1.1 som illustrerer gjennomsnittlig tidsbruk fordelt på de ulike fasene fra oppstartmøte til gitt igangsettingstillatelse. 6
Figur 2.3.1.1 Gjennomsnittlig tidsbruk fordelt på faser basert på svar fra forslagsstiller for Utvalg 57. "Utvalg 25" forslagsstiller og kommuner Det fremgår av figur 2.3.1.2 forskjeller i registrert tidsbruk mellom kommune og forslagsstiller som har svart i forhold til 25 identifiserte planprosjekter med svar fra både forslagsstiller og fra kommunen. Figur 2.3.1.2 Tidsbruk for Utvalg 25 som gjennomsnitt oppgitt i antall måneder for planer hvor både forslagsstiller og kommuner har avgitt svar om de samme planene. 7
Tabell 2.3.1.1. sammenstiller snittverdier for planprosessen i måneder for de to utvalgene hvor svarene i "Utvalg 25" er oppgitt for forslagsstiller (F) og kommune (K). Fase, fra til Snitt, mnd. Utvalg 57 Utvalg 25 F Utvalg 25 K Fra oppstartmøte til kommunal overtagelse av 12 12 13 planforslaget Fra kommunal overtagelse av planforslaget til vedtak i 10 8 3 kommunens politiske utvalg Fra vedtak i kommunens politiske utvalg til vedtak i 17 11 9 kommunestyret Fra vedtak i kommunestyret til endelig vedtatt plan 5 4 3 Sum planprosess fra oppstartmøtet 44 3 år 8 mnd. 35 2 år og 11 mnd. 28 2 år og 4 mnd. Tabell 2.3.1.1 Tidsbruk i måneder for de ulike fasene av planarbeidet, som gjennomsnitt for Utvalg 55 av forslagsstillere, Utvalg 25 F forslagsstillere og Utvalg 25 K for kommuner for de 25 planene med svar fra både forslagsstiller og kommuner. Basert på svar fra forslagsstillere i Utvalg 57 er gjennomsnittlig tidsbruk 9 måneder lenger enn det forslagsstillere oppgir i Utvalg 25. Differansen er størst for fasen frem til avgjørelse i kommunestyret. For Utvalg 25 oppgir forslagsstillere gjennomgående noe lenger tidsbruk enn det kommunene oppgir. Størst forskjell er det for fasen fra kommunal overtagelse av planforslaget og frem til behandling i politisk utvalg, hvor det skiller 5 måneder mellom forslagsstillernes og kommunenes forståelse av tidsbruken. En nærliggende forklaring på denne differansen er at kommunen regner netto tid som brukes til saksbehandling, og stopper sin tidsbruk når forslagsstiller får planen oversendt for suppleringer. Forslagsstiller oppfatter ikke på samme måte at slike suppleringer er tid som føres på forslagsstillers "konto". Forklaring på forskjell i tidsbruk mellom Utvalg 57 og Utvalg 25 er at Utvalg 25 i mindre grad var rammet av innsigelser, slik det fremgår av tabell 2.2.5. Vi ser at utvalget av planer påvirker den gjennomsnittlige tidsbruken ved at Utvalg 25 gir en raskere gjennomsnittlig behandlingstid ut fra både forslagsstillers og kommunenes svar. I Utvalg 57 er det åpenbart noen planer som har tatt betydelig lenger tid enn for Utvalg 25. I rådata kan vi se at spredningen i tidsbruk mellom planene er betydelig. De raskeste planene har hatt en behandlingstid fra oppstart til endelig vedtatt plan på under ett år, mens andre planer har hatt mer enn 5 års behandlingstid. Et korrektiv for ekstremverdier i tidsbruken kan oppnås ved å beregne medianverdien i stedet for gjennomsnittsverdien. Medianverdien er den plantiden hvor det er like mange planer med lenger tidsbruk som det er planer med kortere tidsbruk. Ved å bruke medianen i stedet for gjennomsnittsverdien, vil planer med ekstremt lang og kort tidsbruk gi mindre utslag. Medianen kan dermed angi et nivå for mer typisk tidsbruk. 2.3.2 Typisk tidsbruk Når medianverdien beregnes for summert plantid (fra oppstartmøte til endelig vedtatt plan) for hver av planene i utvalgene, finner vi at den mer typiske plantiden er vesentlig kortere enn den gjennomsnittlige planbehandlingstiden. Se tabell 2.3.2.1. 8
Sum planprosess fra oppstartmøtet til endelig vedtatt plan Medianverdier Utvalg 57 Utvalg 25 F Utvalg 25 K Sum som gjennomsnittlig tidsbruk, mnd. 44 35 28 Sum som medianverdi, mnd. 18 15 18 Reduksjon i % fra gjennomsnitt til medianverdi 59 % 57 % 36 % Tabell 2.3.2.1 Medianverdier for sum av plantid for planene som inngår i Utvalg 57 og Utvalg 25. Medianverdiene korrigerer mot kortere behandlingstid for alle de tre utvalgene, men i minst grad for svar fra kommunene. Medianen for kommunenes svar gir faktisk en høyere samlet tidsbruk (18 mnd.) enn tilsvarende fra forslagsstillere for de samme planene (15 mnd.). Medianverdiene viser hva som er mer typiske verdier for planprosessene i utvalget, og kan dermed tjene som måltall for tidsbruk ved gjennomføring av planarbeid. En godt gjennomført planprosess bør kunne komme i mål med endelig vedtak på ca. 1,5 år (18 måneder). 2.3.3 Nyere planer etter 2009 I Utvalg 57 inngår 17 planer som er behandlet i tiden etter 2009. For disse blir den gjennomsnittlige tiden fra oppstartmøte til endelig vedtatt plan 21 måneder. Dette er kortere tid enn hva som fremgår av gjennomsnittsverdiene for alle utvalgene i tabell 2.3.2.1. Dette er det beste anslaget som denne studien kan gi for gjennomsnittlig tidsbruk for planprosess etter dagens regelverk. Naboklager og innsigelse vil kunne påvirke og øke behandlingstiden med et tillegg på typisk 1 år ved klagesak til fylkesmannen. Dette vil utvide den samlete behandlingstiden med 50 %. Dette vil kunne påvirke igangsettingen ved at prosjektet ikke treffer en gitt markedssituasjon og må utsettes eller omprosjekteres. 2.3.4 Andre kilder SSB I følge SSB sin tabell over "Gjennomsnittlige saksbehandlingstider og gebyrer for reguleringsplaner" er kommunenes behandlingstid for 2012 i snitt 281 dager eller ca. 9 måneder når dette beregnes som et gjennomsnitt over hele landet. SSB viser at saksbehandlingstiden i de små kommunene synker til under halvparten av landsgjennomsnittet. Vår kartlegging viser at offentlig behandlingstid for reguleringsplaner tar mer enn 3 ganger så lang tid som den gjennomsnittlige verdien SSB rapporterer for 2012, slik det fremgår av tabell 2.3.1.1. Rapport fra Nordregio Nordregio rapporterer at gjennomsnittsverdi for den kommunale behandlingstiden for planer i Norge, basert på SSB 2012, er i størrelsesorden 320-330 kalenderdager eller 11 måneder. Det er betydelig sprik mellom dette tallet og snittverdi for Utvalg 57 hvor vi finner at den offentlige saksbehandlingen tar 44-12=32 måneder. Dessuten finner Nordregio at forslagsstillers tidsbruk i storbyene, fra oppstartmøte til planforslaget er komplett og overtas av kommunene, er lenger enn den tiden som går med i den offentlige saksbehandlingen frem til endelig godkjent plan. I følge våre data bruker forslagsstiller kortere tid enn den som går med i kommunale planprosessen frem til endelig vedtak. En mulig forklaring på dette kan være sammensetning av planer i vårt utvalg, hvor en mindre andel av planene er innen storbyene. Storbyene setter strengere krav til ferdigstilt 9
planforslag for å minimere sin saksbehandlingstid enn det andre kommuner praktiserer. Av dette følger at forslagsstiller bruker mer tid på bearbeiding av planforslaget før kommunene aksepterer å ta over planen. Historiske nøkkeltall fra Grenland I perioden 1997 1999 ble det gjennomført en kartlegging av tidsbruk i planprosessen i Grenland. Kartleggingen omfattet i alt 83 planer hvorav 80 % av disse var reguleringsforslag fra private forslagsstillere. Kartleggingen var basert på kommunenes egne registreringer av saksbehandlingstid. Private forslagsstillere brukte gjennomsnittlig 8 måneder (250 dager) fra oppstartmøte/første kontakt med kommunen om planforslaget frem til kommunen tok over planforslaget, mens kommunene i gjennomsnitt brukte 9 måneder (275 dager) på saksbehandling frem til egengodkjent plan. I snitt tok dermed hele planprosessen 17 måneder. Planer etter 2009 som inngår i denne undersøkelsen bruker i gjennomsnitt 21 måneder på hele planprosessen, se avsnitt 2.3.3. Dette er ca. 25 % lenger behandlingstid enn gjennomsnittsverdiene fra de 15 år gamle dataene fra Grenlandsprosjektet. 2.4 Om planprosessen Planutarbeiding har et stort innslag av prosess mellom den private forslagsstilleren og kommunens saksbehandler. Vi har forsøkt å kartlegge hvorvidt det er sammenfall eller sprikende syn på ulike deler av prosessens forløp. Data er innhentet på grunnlag av en spørreundersøkelse til forslagsstillere og til kommuner. For sammenlikning mellom svar fra forslagsstiller og kommunene bruker vi Utvalg 25. 2.4.1 Oppstartmøte Både kommunene og forslagsstillere er enige i at det er enkelt å få til et oppstartmøte. Andelen av forslagsstillere som er uenig i dette utgjør 10 %. Når vi spør om føringer for planarbeidet i form av krav eller tilrettelagt informasjonspakke for private forslagsstillere spriker synet mellom forslagsstillere og kommunene i større grad. Se figur 2.4.1.1 og 2.4.1.2. Kommunale krav Nesten halvparten av kommunerespondentene (48 %) sier seg helt enige i at føringer og krav fra kommunale etater ble presentert i oppstartmøtet. Bare 4 % av tiltakshaverne er helt enige på dette punktet. Undersøkelsen tyder følgelig på at forventningene er ulike eller at kommunikasjonen i oppstartmøtet ikke fungerer optimalt. Figur 2.4.1.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om alle relevante krav ble presentert i oppstartsmøtet. 10
Tilpasset informasjon Det er relativt store forskjeller mellom tiltakshaverne og kommunene når det gjelder deres oppfatning av hvor godt informasjonen fra kommunen var tilpasset den aktuelle plansaken. Majoriteten av kommunene opplever at informasjonspakken var godt tilpasset, mens svarene fra tiltakshavere/forslagsstillere indikerer at dette bare delvis stemmer. Figur 2.4.1.2 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om kommunenes informasjonspakke var godt tilpasset planen. Kartleggingen indikerer at det er et forbedringspotensial i den tidlige dialogen mellom en privatforslagsstiller og kommunen. Kommunene har hver for seg utviklet informasjonspakker med informasjon og støtte til forslagsstiller, men slike startpakker er i liten grad koordinert og delt mellom kommunene. Når mer enn 10 % av kommunene svarer at de er helt uenige, kan dette indikere at enkelte kommuner ikke har slike informasjonspakker. 2.4.2 Felles mål Felles mål for fremdrift og samspill om fremdrift mellom forslagsstiller og kommunen synes å være unntak i større grad enn vanlig praksis. Dette er både kommunene og forslagsstillere ganske enige om, se figur 2.4.2.1 Felles mål for fremdrift Figuren viser at det i liten grad blir satt felles mål for fremdrift av plansaken frem mot vedtak om godkjent plan. 40 % av forslagsstillere svarer at de er uenige i at det settes felles mål for fremdriften. Den store vet-ikke andelen blant kommunene indikerer at felles mål for fremdrift ikke er et viktig tema for kommunen. Figur 2.4.2.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om det ble satt felles mål for fremdriften av planarbeidet mellom forslagsstiller og kommunene. Det er interessant å sette dette spørsmålet i sammenheng med hvorvidt fremdriften har vært forutsigbar og dessuten tilfredsstillende. 2.4.3 Forutsigbarhet og fremdrift i planarbeidet Det er påtagelig forskjell i svaret mellom kommunene og forslagsstillere om forutsigbarheten i planprosessen. Se figur 2.4.3.1 og 2.4.3.2. Blant kommunene svarer 49 % at fremdriften har vært 11
forutsigbar, mens kun 26 % av forslagsstillerne er enige i dette. Derimot er 48 % av forslagsstillerne uenige i at prosessen har vært forutsigbar. Forutsigbar fremdrift Det er stor forskjell mellom kommunene og tiltakshaverne når det gjelder vurdering om fremdriften i planarbeidet frem til behandling i kommunestyret har vært forutsigbar. Halvparten av kommunene (56 %) mener at fremdriften på planarbeidet har vært forutsigbar, mens 32 % av forslagsstillerne er enige på dette punktet. Figur 2.4.3.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om fremdriften i planarbeidet har vært forutsigbar. På spørsmål om den totale fremdriften har vært tilfredsstillende, sier 57 % av kommunene seg enig i dette, mens 58 % av forslagsstillerne mener fremdriften ikke har vært tilfredsstillende. Se figur 2.4.3.2 Tilfredsstillende fremdrift Det er store forskjeller mellom kommunene og tiltakshaverne når det gjelder vurdering om fremdriften i planarbeidet har vært tilfredsstillende. Majoriteten av kommunene (56 %) mener at fremdriften på planarbeidet har vært tilfredsstillende, mens 40 % av forslagsstillerne mener det samme. En fjerdedel (24 %) av kommunene er enige i at fremdriften ikke har vært tilfredsstillende, mens halvparten (52 %) av forslagsstillerne mener det samme. Figur 2.4.3.2 2.4.4 Dialog om planforslaget Etter oppstartmøtet er det betydelig dialog mellom forslagsstiller og kommunen, både i den fasen hvor forslagsstiller utarbeider planforslaget og i den fasen hvor kommunen forbereder plansaken for politisk behandling. Flere spørsmål tar opp ulike sider ved dialogen mellom forslagsstiller og kommunen: Figur 2.4.4.1, om hvor enkelt det er å komme i kontakt med kommunen Figur 2.4.4.2, om saksbehandlers tilbakemeldinger om planforslaget Figur 2.4.4.3, om det har kommet til mange endringer under kommunens forberedelse av plansaken 12
for politisk behandling Figur 2.4.4.4, om dialogen med kommunen etter at kommunen tok over planforslaget Figur 2.4.4.5, om anledningen til å justere eller endre planforslaget etter at det var overtatt av kommunen. Kontakt med kommunen Nesten 8 av 10 (76 %) av kommunene er enige i at det er enkelt å komme i kontakt med kommunen for å diskutere planløsningene, mens halvparten (54 %) av forslagsstillerne er enige i dette. Figur 2.4.4.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om det var enkelt å komme i kontakt med kommunen for å diskutere planløsningene. Saksbehandlers tilbakemeldinger Blant kommunene er 3 av 4 (76 %) enige i at saksbehandler ga klare tilbakemeldinger om hvilke krav som ble stilt til planforslagene, mens 52 % av forslagsstillerne er enige på dette punktet. Kommunene er i betydelig høyere grad enn tiltakshaverne «helt enige» på dette punktet. Blant forslagsstillerne er 16 % er uenige i at de fikk klare tilbakemeldinger fra saksbehandlerne. Figur 2.4.4.2 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om saksbehandler ga klare tilbakemeldinger om krav til planforslaget. 13
Nye krav Blant kommunene er 4 av 10 uenige i at det det kom til nye krav/saksområder under saksbehandlingen før saken ble lagt fram til politisk behandling, mens kun 12 % av forslagsstillerne er uenige i dette. En fjerdedel (24 %) av kommunene er på den annen side enige i at det kom til nye krav, mens 60 % av forslagsstillerne er enige i at det kom til nye krav/saksområder under saksbehandlingen før saken ble lagt fram til politisk behandling. Figur 2.4.4.3 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om det kom til nye krav under den kommunale saksbehandlingen før saken ble fremmet for politisk behandling. Kommunikasjon Det er enighet blant forslagsstiller (72 %) og kommuner 64 %) om at det er en god dialog mellom forslagsstiller og saksbehandler etter at planforslaget ble overtatt av kommunen. Forslagsstiller er mest fornøyd! Figur 2.4.4.4 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om dialogen mellom forslagsstillere og kommunene. Justeringer og endringer Der er bred enighet blant forslagsstillere (80 %) og kommuner (72 %) om at det er gode muligheter for tiltakshaver å rette opp mindre justeringer/endringer før saken legges frem til politisk behandling. Figur 2.4.4.5 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om forslagsstiller fikk anledning til å rette opp endringer i planen før denne ble fremmet til politisk behandling. 14
Svarene som fremgår av figur 2.3.6 2.3.10 indikerer at det er god dialog mellom kommunen og private forslagsstillere både i den fasen hvor forslagsstiller utvikler sitt planforslag, men også når kommunen har tatt over planforslaget for sin saksforberedelse. Det er i hovedsak tilfredshet med tydeligheten i kommunens tilbakemeldinger om planforslaget. Det er stor spredning i svarene på utsagnet "om det tilkom nye krav under saksbehandlingen før politisk vedtak". Dette indikerer at nye krav ikke er utypisk i saksbehandlingsfasen. Slike krav kan komme fra både myndighetene og fra forslagsstiller selv, slik det fremgår av figur 2.4.4.3. Det er godt samsvar mellom svarene fra forslagsstiller og fra kommunene, i figur 2.4.4.5, som bekrefter at det er endringsbehov etter overlevert planforslag og at kommunene gir anledning til å rette planforslaget. Slike rettelser fra forslagsstiller vil selvsagt gå ut over fremdriften i plansaken. 2.4.5 Tidsfrister Det fremgår av figur 2.4.5.1 at det er ulikt syn mellom forslagsstiller og kommunene om overholdelse av tidsfrister. Det er ulike praktisering av 12-ukers frist for fremlegging av planforslag til politisk behandling, og det springende punktet er når planforslaget kan ansees som tilstrekkelig godt, og at tidsfristen derfor begynner å løpe. Figur 2.4.5.2 viser at tidsfrister oppleves ganske ulikt hos forslagsstiller og kommunene, hvor kommunene er enig i at det er tydelig når frister løper, mens en andel på 44 % av forslagsstillerne er uenige i dette. Tidsfrister for behandlingstid Nær 3/4 av kommunene (72 %) svarer at de er enige i at kommunen har overholdt sine frister for behandlingstid, mens blant forslagsstillerne er 44 % enige på dette punktet. Figur 2.4.5.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om kommunen har overholdt tidsfrister planbehandlingen. 15
Tidsfrister Det er relativt stor forskjell mellom kommunenes og forslagsstilleres vurdering av om kommunene har vært tydelige på når tidsfristen løper fra, eller blir stoppet. Blant kommunene opplever 58 % at de er tydelige på når tidsfrister løper. Blant forslagsstillerne er 24 % enige i dette, mens 44 % av forslagsstillerne er uenige på dette punktet. Figur 2.4.5.2 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om det er felles forståelse mellom forslagsstillere og kommunene om når tidsfristen for den kommunale behandlingen løper og stopper. 2.4.6 Kommunens interesse for boligutvikling Figur 2.4.6.1 viser at kommunene oppfatter seg selv som mer interessert i boligutvikling enn det forslagsstillere oppfatter gjennom kontakten i planarbeidet. Det virker å være ulik virkelighetsforståelse på dette punktet. Kommunens engasjement 8 av 10 kommuner (80 %) er enige i at kommunene viser interesse og engasjement for boligutvikling. Blant forslagsstillerne er det 56 % som enige i dette. Figur 2.4.6.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om kommunene er interessert i boligutvikling. 2.4.7 Forslagsstillers interesse for planområdet og berørte interesser Når spørsmålet dreier seg om forslagsstillers interesse for å tilføre kvalitet til planområdet og omgivelsene i tilknytning til planområdet, svarer 4 av ti kommune at de mener forslagsstiller er opptatt av dette mens 7 av 10 blant forslagsstillerne er enige i at en har oppmerksomhet også om virkningen av planen utenfor planområdet. Se figur 2.4.7.1 16
Forslagsstillers kvalitetsfokus 76 % av forslagsstillerne er enige i at forslagstiller hadde oppmerksomhet på hvordan planen kan tilføre kvalitet til planområdet og berørte interessenter. Tilsvarende var 58 % av kommunene enige i dette. Undersøkelsen viser at 12 % av kommunene var uenige i utsagnet. Figur 2.4.7.1 Fordeling av svar fra Utvalg 25 om forslagsstiller har oppmerksomhet på å tilføre kvalitet til planområdet og berørte interesser. 2.5 Årsaker til dårlig fremdrift i planarbeidet Vi har spurt de 52 % av forslagsstillerne (se fig. 2.4.3.2) som oppgir at fremdriften i planarbeidet ikke har vært tilfredsstillende, om å angi hvilke årsaker de mener fører til forsinkelser i fremdriften. Svar fra kommunene inngår ikke i denne delen av undersøkelsen fordi utvalget på 8 kommuner (24 %), som mente at fremdriften var ikke tilfredsstillende, var for lite. Figur 2.5.1 viser gjennomsnittlig tidsanslag, oppgitt i måneder, for hvor mye forsinkelse av planprosessen som de oppgitte årsakene bidrar til. Figur 2.5.1 Anslag over forsinkelse av planprosessen for definerte årsaker, oppgitt som gjennomsnittsverdi i måneder. 17
Årsaksforholdene som gir de største bidragene til forsinkelser i planprosessen er: Manglende saksbehandlingskapasitet i kommunen Uavklarte merknader fra statlige/regionale myndigheter Klagesak fremmet av naboer Mangelfull kommunikasjon mellom forslagsstiller og kommunen Innsigelse fra statlige/regionale myndigheter Figur 2.5.2 bygger på figur 2.5.1, som her er kombinert med andelen av svarene som opplyser at de respektive årsakene oppleves som betydningsfulle (rød kurve). Den røde kurven uttrykker svarfrekvens for de som er enige i den enkelte årsaken, mens månedsangivelse i blått rangerer den tidsmessige betydningen av årsaksforholdene, som i figur 2.5.1. Kombinasjonen av høy frekvens med stor tidsmessig betydning peker på enkeltårsaker som bidrar sterkest til merbruk av tid i planprosessen. 18
Fig. 2.5.2 Bidrag til forsinkelse i måneder (liggende stolper) kombinert med andel av svar (heltrukken strek) som mener at den enkelte årsaken er viktig. 19
De årsaksforholdene som i sterkest grad bidrar til merbruk av tid i planprosessen er dermed i prioritert orden etter forsinkende effekt i planarbeidet: 1. Manglende saksbehandlingskapasitet i kommunene 2. Mangelfull kommunikasjon mellom forslagsstiller og kommunen 3. Klagesak fremmet av naboer 4. Nye krav har kommet sent i saksbehandlingsfasen 5. Innsigelse fra statlige/regionale myndigheter I følge denne planstudien er det begrensninger i kommunal saksbehandlingskapasitet som er den viktigste årsaken til merbruk av tid i planprosessen. Dernest følger årsakene mangelfull kommunikasjon mellom forslagsstiller og kommunen, og klagesak fremmet av naboer, som de tre vesentligste flaskehalsene for å redusere tidsbruken i planprosessen. 20
3 Fra intervju med private forslagsstillere Denne delen av kartleggingen er basert på intervjuer med et tyvetalls forslagsstillere blant utvalget av de planforslagene som inngår i undersøkelsen. Formålet med intervjuene har vært å få innblikk i mekanismene og logikken som virker i utarbeidelsen av reguleringsplaner. De følgende avsnittene tar opp tema som er berørt i spørreundersøkelsen og illustrerer disse med erfaringer fra planprosessene som inngår i planstudien. 3.1 Tid i planprosessen Datagrunnlaget viser et snitt for alle planer på i overkant av tre og et halvt år fra oppstartmøte til endelig vedtatt plan. Det er imidlertid store individuelle forskjeller for ulike planer, slik det fremgår av eksempel a c. Det er mulig å gjennomføre planprosessen på et halvt år slik det fremgår av eksempel a, mens eksempel b og c viser at naboklager kan bidra til en langdryg prosess, hvor fylkesmannens klagebehandling kan ta fra 9 måneder til ett år, se eksempel b, c og d. Eksempel a: 6 måneder Planen møter et helt konkret behov for en bedre boligmiks i kommunen hvor leiligheter har manglet, og er en solskinnshistorie med kortere tid i planprosessen enn forventet. Det tar tre måneder fra aksept av planforslaget til 1. gangs behandling og planen er endelig godkjent ved 2. gangs behandling etter nye 3 måneder. Eksempel b: 5 år Planen ligger i et småhusområde og utnytter gårdens randsone mot eksisterende bebyggelse. Parallelt med utvikling av prosjektet ble det foretatt en rullering av kommuneplanen i 2007, som tilrettela for boligformål ved omregulering fra LNF-status. Planen omfatter nå tre boligområder og barnehage/grendehus samt friluftsområde. Naboene til planområdet er ressurssterke og kjenner sine rettigheter. Planarbeidet ble underlagt 1. gangs behandling i 2004 og 2. gangs behandling i 2006, men ble så klaget til Fylkesmannen av naboene og først endelig vedtatt i 2009. Eksempel c: 5 år Planprosessen illustrer at mindre formalfeil i planfremstillingen kombinert med svak ledelse i kommunen kan føre til en meget langdryg planprosess. I forbindelse med behandlingen av planen i kommunestyret avdekkes det at ett av kommunestyrets medlemmer er inhabil, med slektskap til en av interessentene i planen. Dette innebærer at en må gå to runder i kommunestyret. Saken blir påklaget fra nabo og bruker ett år før avklaring foreligger hos Fylkesmannen. Alt i alt bruker en fra februar 2008 til endelig godkjent plan i januar 2013 nesten 5 år fra overlevering av det første planforslaget til kommunen. Det hører med at det kom ny planlov i denne perioden. Eksempel d: 9 måneder hos Fylkesmannen Kommunen mottok planforslaget i juli 2006 og førstegangsbehandlet planen i september. Planen ble egengodkjent september 2007, men ble klaget av naboene til fylkesmannen. Svar fra Fylkesmannen forelå i juli 2008 og ga ikke naboene medhold i klagen. Eksempel e: naboklage Planforslaget oversendes til kommunen i juni 2010, mens kommunen i sin saksfremstilling 21
opplyser at komplett planforslag først forelå i mars 2011, altså 9 måneder senere. 1. gangs behandling skjer i april 2011, og 2. gangs behandling skjer først i juni 2013. Klageadgangen er et stort problem som skyver realisering av planer ut i tid. Forsinkelser kan være i størrelsesorden år. Det er grunn til å se nærmere på klageadgangen og hvordan naboklager skal håndteres i kjeden av beslutninger fra kommuneplan, via detaljplan og byggesaksbehandlingen. 3.2 Felles plan for fremdrift Spørreundersøkelsen viser at det i liten grad settes felles mål om fremdrift mellom kommunen og forslagsstiller. Eksempelet under gir en forklaring av hvorfor dette ikke skjer. Kommunen synes i liten grad å ha boligbygging på sin politiske agenda og saksbehandlingen blir dermed heller ikke målrettet, men en generell forvaltningsoppgave. Eksempel om felles plan På grunn av manglende delegert myndighet er det vanskelig å få til en felles plan for fremdrift på saksbehandlernivå. Dette er mulig på høyere nivå hvor en har besluttende myndighet, men et planforslag vil uansett kunne rammes av at politiske føringer kan bringe inn omprioriteringer. Kapasitetsbegrensning mht. saksbehandling bidrar til at det vanskelig å stille fremdriftskrav internt, med mindre dette er en politisk føring. 3.3 Fleksibilitet i plansystemet For forslagsstiller vil det være behov for planer som har en viss fleksibilitet eller robusthet. Den tiden en reguleringsprosess tar, tilsier i seg selv at det må finnes mekanismer som skaper tilpasningsmulighet til endrete rammebetingelser. For boligutvikling kan dette henge sammen med behov for tilpasning av et boligprosjekt til endringer i boligetterspørselen. Når boligutvikling tar flere år vil også endringer i teknisk regelverk i seg selv tilsi behov for en viss fleksibilitet. Samtidig som det er behov for innholdsmessig fleksibilitet vil plan og bestemmelser måtte være tilstrekkelig entydige på de punktene som krever videre oppfølging i byggesaken. Vi har erfart at spørsmål om endringer enten skal tas som omregulering eller som dispensasjon i byggesaken er en problemstilling som det brukes for mye ressurser på i mange plansaker. For en forslagsstiller er det en risiko at omregulering med nye høringsrunder vil kunne utløse års utsettelse av byggesaken hvis det fremmes nye klager som ikke kan ivaretas i planen. Eksempel 1 - mindre vesentlige endringer En måtte gå mange runder med kommunen for å avklare om en skulle gjennomføre reguleringsendring eller søke dispensasjon i byggesaken for saker som høyde i parkeringskjeller, skjeve byggelinjer osv. Det var lite justeringsmonn i planen slik som byggelinjene var trukket opp. Det er et problem at en fjernet muligheten til å håndtere slike tilpasninger som "mindre vesentlige reguleringsendringer". Ved søknad om dispensasjon kan kommunen bruke så lang tid den ønsker på saksbehandlingen (fristen er den samme, men overskridelse av den fører ikke til konsekvenser). Erfaringen er at byggesak leser "bokstav for bokstav" i større grad enn å gå til intensjonen med plan og bestemmelser, og nettopp derfor reguleres det for detaljert. Handlingsrommet til 22
prosjektet begrenses unødig og omregulering eller dispensasjon fra regulering fremstår som en lang omvei etter dagens system. I samme grad som en ønsker å binde opp detaljerte forhold i plan og bestemmelser, vil det være et behov for mekanismer som kan gi fleksibilitet og behandle endringer på en enklere måte som ved tidligere "mindre vesentlige reguleringsendringer". Det er et spørsmål om byggesak kan igangsettes direkte fra områdeplan. Eksempelet under viser hvordan en håndterte dette for to ulike delområder i samme områdeplan. Eksempel 2 byggesak direkte eller detaljregulering For delområdet oppdelt i tomter for eneboliger kunne en søke byggetillatelse direkte på grunnlag av områdeplanen, mens en måtte utarbeide detaljregulering for rekkehusene som har utnyttelse i en skrå tomt. Det ble drøftet om byggesaken skulle kjøres parallelt med plansaken, men plansaken ble kjørt først, i et meget effektivt løp forut for byggesaken. Denne løsningen virket fornuftig sett fra forslagsstiller, siden en del spørsmål ble avklaret i detaljplanen som eller ville kommet som uklarheter i byggesaken. I dette tilfellet var det en mindre plan innenfor et større utbyggingsområde. Dette reduserte risikoen for klager ved reguleringssaken. Når kommunen kunne tilby en rask reguleringsprosess, var dette ønskelig siden en samtidig fikk ryddet av veien spørsmål som eller ville oppstått i den påfølgende byggesaken. Et annet moment vi avdekket er at forslagsstillere kan være tilbakeholdne med å bruke parallell prosess for plan og byggesak fordi dette kan oppfattes som en kortslutning av politiske vedtak på en måte som ikke er ønskelig. 3.4 Plansamarbeid om knutepunktutvikling, store prosjekter Eksemplene a-c illustrerer noen av fordelene ved større plangrep. Når planen blir en strategisk del av kommunens utvikling syns det lettere å definere felles interesse med kommunen. Det er større spillerom for å finne gode løsninger enn i tilfeller med mindre planer, og det kan også hende at forslagsstiller er mer profesjonelt bemannet i slike plansaker. Eksempel a Forslagsstiller representerte grunneier som disponerte arealet for flere planformål, og har kunnet fronte helheten i utbyggingen overfor kommunen. Samarbeidet om planen har hatt en naturlig utvikling, som har skapt et interessefellesskap ved at planen også omfatter flere formål (bolig, undervisning og idrett). Det er ikke åpenbart at fellesinteressen hadde vært like stor om planen kun hadde omfattet boliger. Samtidig er området som knutepunkt med kollektivløsning en vesentlig faktor for boligutviklingen, og en avgjørende faktor for plansamarbeidet med kommunen. For både kommunen og forslagsstiller er dette en ny og positiv erfaring. Eksempel b Det kan synes som det er enklere å arbeide med utvikling av større områder, hvor en forholder seg til profesjonelle parter, og har flere frihetsgrader enn i mindre utfyllingsprosjekter hvor en alltid vil utfordre naboene. Eksempelvis utløste en hel "bydelsutvikling" kun 11 anmerkninger fra naboer. 23
Eksempel c Sammen med rundskriv fra Miljøverndepartementet om boligbygging ved knutepunkt kom diskusjonen i 2012 om utnyttelsen av denne planen som lå ved et kollektivknutepunkt. Planutvalget reiste spørsmål overfor forslagsstiller om en utredning av økt utnyttelse for felt 3, som så langt var regulert for småhus. Det ble dermed utarbeidet en illustrasjonsplan til reguleringsplanen som viste utnyttelse av boligområdet nærmest knutepunktet til blokkbebyggelse. Det er ikke gitt noen øvre ramme for utnyttelsen av dette utbyggingsområde, men forslagsstiller forsøkt å finne en god totalløsning. For forslagsstiller var det tre parters interesser som måtte avveies, naboer i opprinnelig bebyggelse mot øst og nord, naboer til blokkbebyggelsen i småhusene i byggetrinn 1 og dessuten nye kjøpere til boliger i blokkbebyggelsen. I denne sammenhengen var lysforholdene et viktig planhensyn. Utbygger kommenterer at det hadde vært vanskeligere å tilgodese hensyn til naboene i trinn 1 hvis reguleringen hadde omfattet et mindre område. 3.5 Om rollen som forslagsstiller Eksempel a og b peker begge på betydningen av at forslagsstiller må evne å kommunisere om planprosjektet ut over en snevrere egeninteresse i å realisere utbyggingsprosjektet. I eksempel c uttaler en erfaren reguleringsarkitekt at samspillet med kommunen synes å gå bedre når de som arbeider mye med plansaker har hatt anledning til å møte kommunen i oppstartmøtet i stedet for at lokale representanter som er mindre erfarne tar dette møtet på egenhånd. Dette indikerer at kommunikasjon og forståelse av det som skjer i dialogen mellom en forslagsstiller og kommunens representanter, kan ha en vesentlig innvirkning på forløpet i en plansak. Eksempel d illustrerer at kommunen ønsker å klargjøre forutsetninger gjennom tydelig kommunikasjon. Samtidig er beredskapen høy for å imøtekomme forslagsstillers ønske om fremdrift. Det er forslagsstillers egne endringsforslag, som kommer sent etter at saken er overtatt av kommunen, som forrykker fremdriften. Samtidig fremheves arkitektenes evne til å lytte, selv om de ikke alltid er "gode på plan" Eksempel a - forslagsstiller om sin rolle Rollen som samfunnsutvikler krever noe annet enn driftsrollen fra byggeprosjekter. For at en utvikler skal få tillit til at en håndterer samfunnsoppgaver på en ansvarlig måte, må en bygge troverdighet over tid. Eksempel b - forslagsstiller om sin rolle For de større kontorene er akkvisisjon og planarbeidet profesjonalisert ved egne medarbeidere som kun ivaretar denne rollen, mens for mindre avdelingskontor vil dette ivaretas av medarbeidere som også står for gjennomføring av boligprosjektene. I den profesjonaliserte rollen står en selv for dialog med kommunen og utforming av planbeskrivelse, ROS-beskrivelse og planbestemmelser. I noen grad bruker en også eksterne planarkitekter. Eksempel c - forslagsstiller om sin rolle Det er viktig å ha vært i personlig kontakt med kommunen. Når vi har vært inne og deltatt i oppstartmøte, synes den etterfølgende prosessen å gå bedre. Eksempel d - sett fra kommunens saksbehandler Fra kommunens side oppleves prosjektet som "pirkete og masete" og "ikke-leverende". Etter 24
møte i april fikk forslagsstiller en rekke tilbakemeldinger. Deretter ble planforslag levert 1. juni med ønsket behandling 15. august. Kommunen må beregne 4 uker til intern saksgang etter at saken er ferdigskrevet. Utbygger ble "fornærmet" når saken først kunne behandles i oktober. Forslagsstiller kom med endringsforslag etter at saken var ferdigskrevet til 2. gangs behandling, men endringsforslagene førte til at arbeidet med saken måtte legges bort. "Utbygger likte ikke at vi endret på planbestemmelsene. Disse må være presise og egnet for byggesak. Forslagsstiller må kunne mer om å lage en plan. Kommune er på tilbudssiden og er åpen for dialog. Kommunen tilstreber å gi klare tilbakemeldinger som sparer arbeid for forslagsstiller. Vi har tydelige ledere som gir klare føringer i møter. Arkitektene er ikke alltid så gode på plan, men er gode til å lytte." 3.6 Samspill om plan kommunen Det er vanskelig å akseptere for forslagsstiller at selv forholdsvis enkle spørsmål kan være vanskelig å avklare i en politisk organisasjon som kommunen, se eksempel a, hvor endelig svar og endelig løsning synes å være et bevegelig mål fordi kommunen ikke møter med beslutningstager for de ulike spørsmålene som må håndteres. Et eksempel på behov for intern kommunal samordning fremgår av eksempel b. Merknader fra en erfaren planlegger til forslagsstillers forventninger om avklaringer finnes i eksempel c. Eksempel a krav som bevegelig mål Når det fremmes rammesøknad for veibyggingen fører dette til helt nye spørsmål fra byggesaksavdelingen. Det har vært 4 runder etter sommeren med nye krav. "Når vi innfrir kravene etter 48 timer, blir vi møtt med nye endringer". "Vi skriver detaljerte brev på grunnlag av avtaler om hva som skal til og ber om aksept av det som er avtalt, men får ingen tiltredelse til våre oppsummeringer." "Vi burde ha vært mer "hands on" for veiprosjekteringen som er satt bort". "I oktober var det et møte om løsning av en undergang hvor regulering og teknisk avdeling i kommunen deltok. For en uke siden fikk vi aksept fra regulering om at høyden kunne aksepteres, nå sier byggesak at høyden likevel ikke kan aksepteres." "Vi erfarer ellers at plansjefen er tydelig og klar og dyktig faglig, og at planavdelingens håndtering av boligreguleringen var god og fornuftig. Men, avdelingene i kommunen spiller ikke sammen." Eksempel b intern kommunikasjon i kommunen Det går to vannledninger over utbyggingsområdet. For den ene ledningen ble det ikke gitt adgang til å bygge carport over ledningen, mens dette ble akseptert for den andre ledningen. Erfaringen fra denne saken er at VA-seksjonen i kommunen bør være bedre koordinert med kommunens planavdeling. Eksempel c avklaring i ett og ett steg Kommunal saksbehandler vil ofte ikke ha myndighet, og vil i praksis avklare ett og ett spørsmål i saken. Manglende faglige standarder på teknisk side i kommunen fører til at spørsmål ofte må bringes opp i organisasjonen. Sett utenfra fører dette til at svar som blir gitt dels ikke er endelige og dels vil nye spørsmål dukke opp i nye runder. Når saken ligger hos saksbehandler 25
kan ikke en utbygger kortslutte saksgangen ved å provosere reaksjoner over hodet på saksbehandleren. 3.7 Samspill om plan - andre myndigheter Eksempel a svar etter fristen Under høringen av den reviderte planen fikk forslagstiller ikke svar fra byantikvaren. To uker etter utløp av høringsfristen kommer svar fra byantikvaren med krav om at boden må forlenges fra 20 til 25 meter. Dette var en utvidelse på 5 meter i forhold til vedtatt plan. Eksempel b om tolkning av støykrav Statens vegvesen (SV) ønsket å flytte hele bygget av hensyn til støysituasjonen. Dette var etter at forslagsstillers støykonsulenter hadde vurdert forholdene. Som følge av dette ble det utarbeidet en ny konsulentvurdering, som også støttet opprinnelig konsulents rapport og vurderinger. Statens vegvesen delte ikke konsulentenes syn, men det ble i fellesskap gjort praktiske vurderinger som viste at det var ett soverom i en bileilighet i det ene bygget, som var støyeksponert ut over grenseverdien (slik SV vurderer dem). Dette førte til at soverommet ble omprosjektert til bad. Statens vegvesen vil forsikre seg mot senere krav fra beboere på denne måten. Det er et problem at støykravene tolkes ulikt med utgangspunkt i Miljøverndepartementets rundskriv T- 1442. Det ville gitt større forutsigbarhet om støykravene var skrevet rett inn i planbestemmelsene, og at fagmiljøene vurderte T-1442, likt. 3.8 Bruk av utbyggingsavtaler og rekkefølgebestemmelser I mange tilfeller er det vanskelig å oppnå utbyggingsavtaler med kommuner. De foretrekker å regulere gjennom bruk av rekkefølgebestemmelser og dermed overlates spørsmålet om kostnadsfordeling til utbygger og at denne fremmer krav om refusjon. I praksis vil utbyggere avskjæres fra refusjon hvis kommunen ikke på forhånd godkjenner refusjonskravet eller kravet ikke er behørig presentert før arbeidene starter opp. Det er en rekke eksempler hvor kommuner setter rekkefølgebestemmelser, eksempelvis for vei eller vann og avløp, som for ettertid vil tilgodese kommunen eller andre grunneiere, se eksempel a, b, c og f. I noen tilfeller vil forslagsstiller bli pålagt rekkefølgekrav som ligger utenfor eller i grenseland for tiltak som kan sies å være nødvendig og saklig i forhold til den planlagte utbyggingen, se eksempel d. Det er også eksempler på rekkefølgebestemmelser indikerer at kommunen viser liten forståelse for de praktiske sidene ved byggeprosessen, som når lekeareal kreves ferdigstilt før igangsettingstillatelse gis for boliger, se eksempel g. Eksempel a rundkjøring, ikke utbyggingsavtale Forslagsstiller ønsket en utbyggingsavtale med kommunen, siden opparbeidet rundkjøring som del av planløsningen også tilgodeser tilstøtende kommunal tomt. Slik avtale ble ikke gitt. I stedet valgte kommunen å regulere at rundkjøring skulle opparbeides ved hjelp av rekkefølgebestemmelser. 26
Eksempel b veiinvestering, ikke utbyggingsavtale Investeringer i vei i størrelsesorden 10 millioner vil komme andre grunneiere og kommunen til gode. Kommunen har ikke ønsket utbyggingsavtale som kunne håndtert deling av kostnader for infrastruktur mellom de som får fordeler av denne. I stedet reguleres krav til vei med rekkefølgebestemmelser. Dette medfører at boligutvikler vil tape mulighet til å kreve andre for medfinansiering av fellesanlegg, hvis en starter utbyggingen før slike avtaler er på plass. I praksis vil en dermed få en situasjon hvor finansiering av fellesanlegg stopper utbygging, fordi en mangler en mekanisme for å fordele felleskostnader til for eksempel infrastruktur. Refusjonsmekanismer er tungvinte ordninger, og det er derfor ønskelig å løse finansiering av fellesanlegg gjennom utbyggingsavtaler. Eksempel c dam for salamandere på skoletomten Hensynet til salamanderne lå som en innsigelse fra Fylkesmannen. Det ble videre knyttet rekkefølgebestemmelser til opparbeiding av dam for salamandere. Forekomsten av salamandere er på kommunens skoletomt (utenfor boligprosjektet), og utbygger har valgt å assistere kommunen ved å få dammen bygget. Det ble satt som vilkår for igangsetting at salamandersituasjonen på skoleeiendommen var løst før igangsetting av bygging av rekkehusene. Eksempel d rekkefølgekrav om fusjonering av barnehager I planområdet ligger det to barnehager med hvert sitt eksisterende bygg. Myndighetene ønsket at disse to tomtene skulle slås sammen og bli til en barnehage. Barnehagene har forskjellige eiere. Rekkefølgebestemmelsene tilsa at en felles barnehage skulle etableres før igangsetting av boligprosjektet. Dette er et eksempel på rekkefølgebestemmelser hvor utbygger ikke har forutsetninger for å påvirke situasjonen. Eksempel e fikk utbyggingsavtale med kostnadsdeling for kloakkanlegg Etter påtrykk i 2-3 år er det nå før søknad om byggetillatelse inngått en utbyggingsavtale som regulerer tilknytningsavgift og kloakkavgift. I praksis er det ikke gitt vesentlige rekkefølgekrav for boligbyggingen. Eksempel f forseringstillegg for skole som likevel ikke skal bygges Forslagsstiller har kjøpt en tomt hvor det fra før 2006 var inngått en utbyggingsavtale om betaling av et forseringstilskudd til kommunen for utbygging av en særskilt skole. Når utbyggingen starter opp viser det seg at skolen ikke skal bygges fordi det ikke lenger er behov for skolen, men kommunen gjør uansett krav om forseringstillegg. Eksempel g rekkefølgebestemmelse om lekeareal ferdigstilt før igangsettingstillatelse Vanligvis skriver vi i rekkefølgebestemmelsene at lekearealer skal være ferdig opparbeidet når de første boligene som sogner til dem tas i bruk, evt. med forbehold om tilsåing senere hvis dette skulle være om vinteren. Da kan vi under byggeperioden bruke disse arealene til brakkerigg, verktøycontainere, avfallscontainere, materiallager, massedeponi osv. Det letter vår logistikk i tett utnyttede boligfelt, og det sparer oss for å flytte for mye rundt på dette etter hvert som byggingen skrider fram gjennom området. Etter at kommunen hadde overtatt planen ble dette endret til at lekearealet skulle være ferdigstilt før igangsettelsestillatelse til boligene ble gitt gis. Vi forsøkte å diskutere dette med kommunen, men nådde ikke fram. 27