Byrådssak 1329 /16 Høringsuttalelse til forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser BYK/INKV ESARK-03-201601643-17 Hva saken gjelder: Kunnskapsdepartementet har sendt på høring utkast til forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser. Forskriften fastsetter regler for oppdragsgiveres plikt til å stille krav om bruk av lærlinger. Høringsfristen er 16. oktober 2016. Departementets høringsnotat og forslag til forskrift følger som vedlegg til saken (vedlegg 2 og vedlegg 3). Forskriften om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser har hjemmel i 7 i ny lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven), som ble vedtatt av Stortinget 13. juni 2016. 7 i anskaffelsesloven lyder slik: Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal stille krav om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning, og at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med gjennomføringen av kontrakten. Kravet gjelder i bransjer hvor departementet i forskrift har definert at det er særlig behov for læreplasser. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om krav om bruk av lærlinger, herunder at kravet bare skal gjelde for kontrakter over en bestemt verdi og varighet. I den enkelte anskaffelsen må kravet stå i forhold til kontraktens art og omfang. Da forslag om endringer av lov om offentlige anskaffelser ble sendt på høring av Nærings- og fiskeridepartementet i mars 2015, foreslo departementet at daværende lærlingeklausul i anskaffelsesforskriften 3-11, 3. ledd, skulle endres og flyttes til anskaffelsesloven. Departementet varslet at en ville komme nærmere tilbake til saken når utkast til forskrift ble sendt på høring. I høringsuttalelse fra Bergen kommune (vedtatt av KFIN på delegert fullmakt 12. mai 2015), ble følgende uttrykt om den nye lovbestemmelsen: Bergen kommune er positive til at det nå utarbeides et enhetlig nasjonalt regelverk. Det hadde vært ønskelig at forskriften var en del av denne høringsrunden. Byrådet har forøvrig allerede i møte 201114, sak 1425-14, fattet følgende vedtak: «1. I kontrakter for Bergen kommune skal det, når vilkårene i vedtakspunkt 4 a. d. er oppfylt, tas i bruk en skjerpet lærlingeklausul som krever at det er ansatt/ansettes lærlinger i bedrifter som får kontrakter med kommunen.». Byrådet i Bergen er opptatt av å stimulere til flere læreplasser, og har nedfelt i sin politiske plattform at lærlingeklausulen skal tillegges sterkere vekt ved vurdering av anbud. Når Bergen kommune nå skal gi høringsuttalelse til ny forskrift som presiserer plikten til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige 1
anskaffelser, er det derfor naturlig å vurdere forskriftens innhold opp mot den ordningen Bergen kommune i medhold av byrådssak 1425-14 allerede har satt i verk. Byråden anser det som vesentlig at det bringes klarhet i om forskriftens vilkår kun er knyttet til plikten til å stille krav om bruk av lærlinger eller om vilkårene også regulerer retten til å stille slike krav. Dette fremgår ikke av høringsnotatet fra departementet eller av forskriftens ordlyd. Hvis det ikke vil være mulig å stille krav om bruk av lærlinger i kontrakter som faller utenfor de føringer det foreliggende forslaget til forskrift gir, vil byrådets mulighet til å stille krav om bruk av lærlinger innskrenkes sammenliknet med dagens praksis i Bergen kommune. Forskriftens formål er i høringsnotatet fra Kunnskapsdepartementet angitt å være tredelt: Å stimulere til etablering av nok læreplasser. Å sikre tilgang på arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Å motvirke økonomisk kriminalitet/støtte opp under seriøse leverandører. Byråden er enig i dette tredelte formålet, som også reflekteres i Bergen kommunes anvendelse av lærlingeklausul i dag. Slik byråden ser det, er imidlertid virkemiddelapparatet i forslaget til ny forskrift rettet særlig inn mot det første formålet, siden det er behovet for læreplasser som utløser forskriftens krav om bruk av lærlinger. En slik innfallsvinkel fremstår som innskrenkende i forhold til kommunens nåværende praksis. Det kan blant annet være situasjoner hvor det ikke er særlig behov for å stimulere til opprettelse av flere læreplasser men hvor krav om bruk av lærlinger vil gi et nyttig bidrag til å holde de mest useriøse leverandørene borte fra konkurransen. Departementet bør se på om det er mulig å etablere kriterier for utløsning av plikten til å anvende lærlingeklausul som reflekterer også de andre formålene med forskriften. Et annet forhold verd å merke seg er at bygge- og anleggskontrakter tildelt av private rettssubjekt, men som er subsidiert av det offentlige med mer enn 50 %, ikke er tatt inn som pliktsubjekter i forslaget til forskrift. Dette er kontrakter som normalt har preg av å dekke et offentlig behov. Etter byrådens syn er det naturlig at kravet om bruk av lærlinger også må gjelde for disse kontraktene. Departementet har videre valgt å utelate alle varekontrakter fra de kontraktene som omfattes av forskriftens krav om bruk av lærlinger. Byrådens oppfatning er at mange varekontrakter kan være godt egnet for bruk av lærlinger. Dette gjelder tilvirkningskontrakter hvor varer produseres spesifikt for oppdragsgiver. Disse vil ofte kreve bruk av fagkompetanse på områder som er omfattet av lærlingeordning. Tilsvarende gjelder for varekontrakter med et betydelig tjenesteelement. Også departementets forslag til terskelverdi (EØS-terskelverdien) vil virke innskrenkende for Bergen kommune. Denne terskelverdien ligger langt over det som legges til grunn i kommunens gjeldende retningslinjer, hvor det er angitt en veiledende grense på 500.000 kroner eks. mva. For bygge- og anleggsprosjekter vil det som regel være kravet om at kontrakten skal ha en varighet over tre måneder som vil være avgjørende for om forskriften kommer til anvendelse. Byråden legger til grunn at «varighet» her viser til leverandørens aktive periode for gjennomføring av oppdraget. Dette kan med fordel tydeliggjøres i forskriftsteksten. I følge forslaget fra departementet vil det ikke bli løst ut krav om bruk av lærling(er) innenfor et fag som inngår i oppdraget, men ikke i oppdragets hovedinnhold, selv om omfanget av denne delen av oppdraget ville ha vært omfattet av forskriften om det var blitt lyst ut som en separat kontrakt. Fokus i bestemmelsen bør etter byrådens syn flyttes fra «leveransens hovedinnhold» til de deler av oppdraget som 2
omfatter oppgaver hvor det er behov for å stimulere til større bruk av lærlinger, uavhengig av om dette er leveransens hovedinnhold eller en mer perifer del av leveransen. I sin politiske plattform uttrykker byrådet i Bergen en klar politisk ambisjon om at det ikke skal foregå sosial dumping i bedrifter som kommunen kjøper varer eller tjenester av. Byrådet er opptatt av at reglene som stiller krav om bruk av lærlinger ikke må kunne omgås gjennom streng fortolkning av læreplassbehov i bransjene eller høye terskelverdier. Forslaget til høringsuttalelse, som går frem av saksutredningens pkt 3, gjenspeiler dette synet. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 7: Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget har i møte 23/8, sak 165/16, fattet vedtak om at eventuell høringsuttalelse fra Bergen kommune avgis av byrådet. Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet gir høringsuttalelse til departementets forslag til forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser slik det fremgår av saksutredningens pkt 3. 2. Melding om vedtak sendes bystyrets. Dato: 04. oktober 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Dag Inge Ulstein byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: 1. E-Postmelding - Høring - forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser 2. Høringsnotat - forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser 3. Høringsutkast - forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser 4. Høringsinstanser - forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser 3
Saksutredning: 1. Innledning I ny lov om offentlige anskaffelser, vedtatt av Stortinget 13. juni 2016, er følgende lærlingeklausul tatt inn i 7: Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal stille krav om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning, og at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med gjennomføringen av kontrakten. Kravet gjelder i bransjer hvor departementet i forskrift har definert at det er særlig behov for læreplasser. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om krav om bruk av lærlinger, herunder at kravet bare skal gjelde for kontrakter over en bestemt verdi og varighet. I den enkelte anskaffelsen må kravet stå i forhold til kontraktens art og omfang. Kunnskapsdepartementet har nå sendt på høring forslag til forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser. Høringsfristen er 16. oktober 2016. I høringsnotat datert 16.08.16 viser Kunnskapsdepartementet til at lærlingordningen er en viktig del av det norske utdanningssystemet. Det tegnes årlig om lag 20 000 lærekontrakter. Likevel opplever flere bransjer mangel på faglært arbeidskraft og i underkant av 10 000 søkere til læreplass blir stående uten kontrakt. Dette er en utfordring for utdanningssystemet, arbeidslivet og de som ikke får fullført opplæringen. Å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser vil gi et viktig signal om at offentlige virksomheter ønsker å støtte opp om bedrifter som satser på langsiktig utvikling av fagarbeidere og fagkompetanse. Det kan være positivt for rekrutteringen til fag- og yrkesopplæringen og kompetanseutviklingen for fagarbeidere og bedrifter. Regjeringen la 13. januar 2015 frem sin strategi mot arbeidslivskriminalitet. Formålet med strategien er å styrke innsatsen for ryddige og seriøse arbeidsforhold og bekjempe kriminalitet i arbeidslivet. Seriøse bestillere og leverandører har en nøkkelrolle for å hindre at kriminelle aktører får innpass i arbeidslivet. Kravet om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser kan bidra til å øke andelen ryddige arbeidsforhold og bekjempe kriminalitet i arbeidslivet. Det er også viktig å forsøke å forhindre at offentlige midler faktisk finansierer kriminell virksomhet. 2. Byrådens merknader Bergen kommunes handlingsrom under nytt regelverk Det fremgår ikke klart av departementets omtale av forskriftsutkastet at dette bare skal være et minimumsregelverk som regulerer vilkårene for når oppdragsgiver har plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved utførelsen av kontrakt. Under omtalen av forskriftens 5 anfører departementet følgende i tilknytning til forskriftens krav om minste varighet på kontrakt: «På denne måten unngås det at oppdragsgivere stiller krav om bruk av lærlinger når kontraktens verdi ikke forsvarer de forpliktelser leverandøren påtar seg ved å knytte til seg en lærling.» Dersom forskriftens forutsetning er at det ikke vil være mulig å stille krav om bruk av lærlinger i kontrakter som faller utenfor de føringer som ulike paragrafer i utkastet gir, vil dette innskrenke Bergen kommunes mulighet til å stille krav om bruk av lærlinger i forhold til gjeldende policy i Bergen kommune. Det er derfor viktig at departementet avklarer at forskriftens vilkår kun er knyttet til plikten til å stille krav om bruk av lærlinger og ikke til retten til å stille slike krav. Forskriftens formål Forskriftens formål er angitt å være tredelt: Å stimulere til etablering av nok læreplasser. Å sikre tilgang på arbeidskraft med fag- eller svennebrev. 4
Å motvirke økonomisk kriminalitet/støtte opp under seriøse leverandører. Byråden er enig i dette tredelte formålet, som også reflekteres i Bergen kommunes anvendelse av lærlingeklausulen i dag. Virkemiddelapparatet i forskriften er imidlertid særlig innrettet mot det første formålet, siden det er behovet for læreplasser som utløser forskriftens krav om bruk av lærlinger. En slik innfallsvinkel fremstår som en innskrenkning i forhold til Bergen kommunes nåværende praksis, hvor det bl.a. også vektlegges hvilke fagområdet som fremover vil ha behov for å sikre tilstrekkelig tilgang på kompetent arbeidskraft, uavhengig av om det i dag er for få læreplasser i faget i forhold til antall søkere til disse plassene. Det kan også være situasjoner hvor det ikke er særlig behov for å stimulere til opprettelse av flere læreplasser men hvor krav om bruk av lærlinger vil gi et nyttig bidrag til å holde de mest useriøse leverandørene borte fra konkurransen. Departementet bør derfor se på om det er mulig å etablere kriterier for utløsning av plikten til å anvende lærlingeklausul som reflekterer også de andre formålene med forskriften. Departementet bør i denne forbindelsen også vurdere å sidestille bruk av lærlinger med bruk av praksiskandidater. Dette vil være et hensiktsmessig tiltak i forhold til bransjer hvor det ikke eller nesten ikke forekommer lærlinger og hvor det er behov for å dokumentere fagkompetanse. Dersom formuleringene i 7 i den nye anskaffelsesloven er til hinder for en utvidet virkemiddelbruk, må departementet ta initiativ til en justering av lovbestemmelsen. Subsidierte kontrakter Bygge- og anleggskontrakter tildelt av private rettssubjekt, men som er subsidiert av det offentlige med mer enn 50 %, er ikke tatt inn som pliktsubjekter i forslaget til forskrift. Dette er kontrakter som normalt har preg av å dekke et offentlig behov, bl.a. idrettsanlegg. Etter byrådens syn er det naturlig at kravet om bruk av lærlinger også må gjelde for disse kontraktene. Varekontrakter Departementet har også valgt å utelate alle varekontrakter fra de kontraktene som omfattes av forskriftens krav om bruk av lærlinger og anfører i den forbindelse at «[f]ordi en vare er svært ofte produsert før kjøpekontrakt inngås vil vareanskaffelser være lite egnet til å stille krav om bruk av lærling.» For hyllevarer er dette et greit resonnement. For tilvirkningskontrakter er forholdet et annet. Dette er varer som produseres spesifikt til oppdragsgiver og som ofte vil kreve bruk av fagkompetanse på områder som er omfattet av lærlingeordning. Tilsvarende forhold gjelder også for kontrakter med et betydelig tjenesteelement. Forskriften bør derfor gjelde også for begge disse typene kontrakter. Kontraktens verdi og varighet Departementet har foreslått å knytte forskriftens terskelverdi til EØS-terskelverdien for varer og tjenester. Dette vil gi ulik terskelverdi for statlige virksomheter og øvrige oppdragsgivere. Etter byrådets syn er det mer naturlig å benytte den terskelverdien som gjelder for plikten til å kunngjøre ordinære konkurranser i databasen Doffin, 1,1 MNOK eks. mva per 1. januar 2017. Departementets forslag til terskelverdi ligger langt over det som legges til grunn i Bergen kommunes gjeldende retningslinjer, hvor det er angitt en veiledende grense på 500.000 kroner eks. mva. Departementet har også foreslått at kontraktene må ha en varighet på tre måneder for å bli omfattet av kontrakten. Det må legges til grunn at dette viser til leverandørens aktive periode for gjennomføring av oppdraget. For bygge- og anleggskontrakter vil dette ofte være avgjørende for om forskriften kommer til anvendelse. 5
Vurdering av leveransens art Plikten til å benytte lærlinger er tatt inn i forskriftens 6. Det fremgår av annet ledd i denne bestemmelsen at «[p]likten gjelder når det etter leveransens art er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev ved leveransen» og videre at «[d]et er leveransens hovedinnhold som er avgjørende ved vurderingen av leveransens art.» Denne bestemmelsen innebærer at det ikke vil bli utløst et krav om bruk av lærling(er) innenfor et fag som inngår i oppdraget, men ikke i oppdragets hovedinnhold, selv om omfanget av denne delen av oppdraget ville ha vært omfattet av forskriften om det var blitt lyst ut som en separat kontrakt. Også dette vil virke innsnevrende i forhold til Bergen kommunes gjeldende retningslinjer på området. Fokus i bestemmelsen bør derfor flyttes fra «leveransens hovedinnhold» til de deler av oppdraget som omfatter oppgaver hvor det er behov for å stimulere til større bruk av lærlinger, uavhengig av om dette er leveransens hovedinnhold eller en mer perifer del av leveransen. Fastsettelse av områder med særlig behov for læreplasser Av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet fremgår det at «[d]et skal angis i regelverket hvilke bransjer og/eller områder der det er et særlig behov for læreplasser.» Dette er reflektert i anskaffelseslovens 7, hvor det fremgår at «[k]ravet gjelder i bransjer hvor departementet i forskrift har definert at det er særlig behov for læreplasser.» Departementet foreslår nå en løsning hvor arbeidet og vurderingene lastes over på oppdragsgiverne. Dette fremstår som en omgåelse av den føringen for regelverket som strategidokumentet og lovbestemmelsen gir og innebærer merarbeid for de fleste oppdragsgiverne. Departementet bør selv gjennomføre disse vurderingene, slik som regjeringens strategi og lovens bestemmelse forutsetter. Hvis oppdragsgiver selv må gjøre disse vurderingene, må departementet avklare hvilket geografisk nivå (nasjonalt vs. fylke/region) og organisatorisk nivå (programområde vs. lærefag eller bransje) som skal legges til grunn for vurderingen av hvor det er særlig behov for læreplasser. Dette fremgår ikke av forskriften og må avklares for å sikre en konform tilnærming til forskiften nasjonalt. 3. Høringsuttalelse fra Bergen kommune til Kunnskapsdepartementets utkast til forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser Merknadene følger nummereringen av paragrafene i forskriftsutkastet. Innledende merknad Departementets kommentar under omtalen av 5 om at bestemmelsens avgrensning «vil sikre at oppdragsgivere ikke stiller krav om bruk av lærlinger på kortvarige kontrakter» kan oppfattes som en forutsetning om at det ikke vil være mulig å stille krav om bruk av lærlinger i kontrakter som faller utenfor de føringer som ulike paragrafer i utkastet gir. Dette er en aktuell problemstilling i forhold til særlig følgende bestemmelser: 3 Hvem forskriften gjelder for 4 Hvilke kontrakter forskriften gjelder for 5 Terskelverdier og krav til kontraktens varighet Hvis dette er rett forståelse, vil det innebære en innskrenkning av adgangen til å stille krav om bruk av lærlinger i forhold til situasjonen under kommunens nåværende regelverk. Bergen kommune ønsker ikke en slik begrensning og ber derfor om at departementet avklarer at forskriftens vilkår kun er knyttet til plikten til å stille krav om bruk av lærlinger og ikke retten til å stille slike krav. 6
Vedrørende 1 forskriftens formål Forskriftens formål er angitt å være tredelt: Å stimulere til etablering av nok læreplasser. Å sikre tilgang på arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Å motvirke økonomisk kriminalitet/støtte opp under seriøse leverandører. Virkemiddelet i forskriften å stille krav om godkjenning som lærebedrift og om bruk av lærlinger - er likevel primært knyttet opp til det første av disse formålene. I forhold til de to øvrige formålene underbygger dette virkemiddelet bare delvis formålet. Det kan være situasjoner hvor det ikke er særlig behov for å stimulere til opprettelse av flere læreplasser men hvor krav om bruk av lærlinger vil gi et nyttig bidrag til å holde de mest useriøse leverandørene borte fra konkurransen. Disse situasjonene fanges ikke opp av utkastet til forskrift. Det er også flere fag hvor det nesten ikke forekommer lærlinger og heller ikke er mangel på læreplasser, men hvor det likevel er et sterkt behov for å sikre tilgang på arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Heller ikke disse situasjonene fanges opp av utkastet til forskrift. Departementet bør se på om det er mulig å etablere kriterier for utløsning av plikten i 6 som reflekterer også de andre formålene med forskriften. I den forbindelse bør departementet blant annet vurdere å sidestille bruk av lærlinger med bruk av praksiskandidater. Praksiskandidatordningen er en ordning som gjør det mulig for voksne, ufaglærte med lang erfaring å dokumentere sin fagkunnskap. I enkelte fag hvor det ikke eller nesten ikke forekommer lærlinger, er praksiskandidatordningen den primære ordningen for å formalisere fagkunnskap. Dette gjelder bl.a. renholdsoperatørfaget, som er et fag i en bransje hvor det er nødvendig å støtte opp under de leverandørene som, gjennom å gi sine ansatte utviklingsmuligheter, viser vilje til å drive virksomheten på en ordnet måte. Slik den nye anskaffelseslovens 7 er formulert, kan den oppfattes som en begrensende ramme for virkemiddelbruk. Om nødvendig, må departementet ta initiativ til en justering av lovbestemmelsen, slik at forskriften kan anvise effektive tiltak i forhold til samtlige av forskriftens formål. Vedrørende 3 hvem kontrakten gjelder for Såkalte «subsidierte kontrakter», jfr. ny anskaffelseslov 2 (5) og ny anskaffelsesforskrift 1-3, er ikke tatt med i listen over pliktsubjekter etter forskriften. Dette er anskaffelser som ofte har et preg av å dekke et allment behov. Mer enn halvparten av midlene til disse kontraktene er offentlig finansiering. Subsidierte bygge- og anleggskontrakter bør derfor tas inn som pliktsubjekt etter forskriften. Subsidiært må departementet avklare i hvilken grad tilskuddsyter vil kunne stille krav om bruk av lærlinger i subsidierte kontrakter, jfr. Bergen kommunes innledende merknad. Ved en eventuell justering av den nye anskaffelseslovens 7, bør disse subsidierte kontraktene tas inn i lovteksten slik at det eksplisitt fremgår at de er omfattet av kravene i lov og forskrift. Vedrørende 4 hvilke kontrakter forskriften gjelder for Departementet har valgt å ikke la forskriften omfatte varekontrakter og argumenterer for dette valget. Etter vårt syn vil mange varekontrakter som er tilvirkningskontrakter være godt egnet for bruk av lærlinger. Dette er varer som produseres spesifikt til oppdragsgiver og som ofte vil kreve bruk av fagkompetanse på områder som er omfattet av lærlingeordning. Tilsvarende gjelder også for varekontrakter med et betydelig tjenesteelement. Forskriften bør derfor gjelde også for disse kontraktene. 7
Subsidiært må departementet avklare i hvilken grad oppdragsgiver vil kunne stille krav om bruk av lærlinger i varekontrakter, jfr. Bergen kommunes innledende merknad. Vedrørende 5 terskelverdi og krav til kontraktens varighet Det er vanskelig å argumentere for hvorfor en skal operere med ulik terskelverdi for statlige og andre oppdragsgivere. Etter vårt syn bør en her fastsette en felles terskelverdi for alle som omfattes av kravet. Det nærliggende alternativet til departementets forslag er da den nye terskelverdien for ordinære anskaffelser etter anskaffelsesforskriftens del II, 1,1 MNOK eks. mva. Bergen kommunes normerende terskelverdi i interne retningslinjer er i dag 500.000 kroner eks. mva. For bygge- og anleggsprosjekter vil det som regel være kravet om at kontrakten skal ha en varighet over tre måneder som vil være avgjørende for om forskriften kommer til anvendelse. Vi legger til grunn at «varighet» her viser til leverandørens aktive periode for gjennomføring av oppdraget. Dette kan med fordel tydeliggjøres i forskriftsteksten. Vilkårene i denne paragrafen fremstår som innskrenkende i forhold til Bergen kommunes praksis i dag. Det er derfor av stor betydning for Bergen kommune at departementet avklarer at forskriftens vilkår kun er knyttet til plikten til å stille krav om bruk av lærlinger og ikke til retten til å stille slike krav. I motsatt fall bør tersklene i forskriften senkes, både når det gjelder pris og oppdragenes varighet. Forskriften stiller ikke krav om at tildeling av kontrakt skal utløse nye lærekontrakter; kravet er kun at lærlinger skal benyttes ved utførelsen av oppdraget. Dette er såpass lite byrdefullt for leverandørene at de må kunne forventes å oppfylle kravet om bruk av lærling også for mindre oppdrag enn det som departementet nå legger opp til. Vedrørende 6 plikt til å stille krav om bruk av lærlinger Det fremgår av annet ledd i utkastet til forskriftsbestemmelse at «[p]likten gjelder når det etter leveransens art er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev ved leveransen» og videre at «[d]et er leveransens hovedinnhold som er avgjørende ved vurderingen av leveransens art.» Denne bestemmelsen innebærer at det ikke vil bli utløst et krav om bruk av lærling(er) innenfor et fag som inngår i oppdraget, men ikke i oppdragets hovedinnhold, selv om omfanget av denne delen av oppdraget ville ha vært omfattet av forskriften om det var blitt lyst ut som en separat kontrakt. Fokus i bestemmelsen bør derfor flyttes fra «leveransens hovedinnhold» til de deler av oppdraget som omfatter oppgaver hvor det er behov for å stimulere til større bruk av lærlinger, uavhengig av om dette er leveransens hovedinnhold eller en mer perifer del av leveransen. Vedrørende 7 særlig behov for læreplasser Departementet foreslår en fremgangsmåte for å fastslå om det er et særlig behov for læreplasser i en bransje. Det legges til grunn at hele vurderingen skal gjøres av oppdragsgiver. Av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet fremgår det at «[d]et skal angis i regelverket hvilke bransjer og/eller områder der det er et særlig behov for læreplasser.» Dette er reflektert i anskaffelseslovens 7, hvor det fremgår at «[k]ravet gjelder i bransjer hvor departementet i forskrift har definert at det er særlig behov for læreplasser». Departementet løsning, hvor arbeidet og vurderingene lastes over på oppdragsgiverne, fremstår som en omgåelse av den føringen for regelverket som strategidokumentet og lovbestemmelsen gir. Departementet bør selv gjennomføre den vurderingen som i henhold til regjeringens strategi og anskaffelsesloven skal fremgå av regelverket. 8
Forskriften gir ingen føringer for hvilket geografisk eller organisatorisk nivå som skal legges til grunn for vurderingen av hvor det er særlig behov for læreplasser. Geografisk nivå antas normalt å være nasjonalt nivå eller fylkesnivå. I tidligere omtaler fra departementene og regjeringen av de planlagte reglene om lærlingeklausul, har det blitt tatt høyde for at denne vurderingen skulle kunne gjøres på et nivå lavere enn nasjonalt nivå. I flere lærefag er tilgangen på læreplasser ujevnt fordelt utover landet. Lærlingene har normalt også begrenset mobilitet. Samtidig er det enkelte fag som har grunnkurs kun på ett eller noen få steder i landet. Med organisatorisk nivå tenker en på programområde vs. lærefag eller bransje. Eksempelvis rekrutterer programrådet «bygg- og anleggsteknikk» til flere ulike lærefag og mer enn 20 yrker innenfor bygge- og anleggsbransjen. Behovet for nye læreplasser kan variere fra lærefag til lærefag. Dersom vurdering av behov for læreplasser og krav om lærling knyttes til bransje, typisk byggebransjen, vil det ikke være hensiktsmessig å stille krav om lærlinger på alle involverte fag i prosjektet. Forskriften gir ingen anvisning på hvordan kravet da skal stilles. Dersom vurderingene knyttet til geografisk og organisatorisk nivå må gjøres av hver enkelt oppdragsgiver, må departementet i forskriften eller i veileder til forskriften gi klare retningslinjer for vurderingene. 9