Høringsuttalelse om endringer i barnehageloven - Rett til plass for barn født i november

Transkript

1 Byrådssak /17 Høringsuttalelse om endringer i barnehageloven - Rett til plass for barn født i november LRS ESARK Hva saken gjelder: Bergen kommune har mottatt høring fra Kunnskapsdepartementet på forslag om endring i barnehageloven. Departementet foreslår at barn født i november skal gis rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. Dersom det oversendte lovendringsforslaget får tilslutning av Stortinget, vil barn født i november 2016 ha rett på barnehageplass fra høsten Dette innebærer at kommunene har kort tid på å legge til rette for endringen. Høringsfristen er 27. februar 2017 Ved en lovendring våren 2016 ble det sikret rett til barnehageplass for barn som fyller ett år innen utgangen av september og oktober. Med gjeldende ordning kan foreldre med barn født i november risikere å vente til barnet er 21 måneder før de har fått en barnehageplass. Departementet foreslår nå samme løsning for barn født i november. Det betyr at kommunen vil være forpliktet til å tilby en barnehageplass fra og med november, dersom barnet fyller ett år den måneden og det er søkt om plass innen fristen. Forslaget innebærer en ytterligere reduksjon i ventetiden på barnehageplass. Lenke til høringsnotatet om rett til plass for barn født i november, med forslag til lovtekst ligger på kunnskapsdepartementets hjemmeside: Byrådets vurderinger og merknader til lovforslaget Byrådet støtter departementets forslag om endring i barnehagelovens 12 a om utvidet rett til barnehage for barn født i november. Byrådet har imidlertid noen kommentarer og merknader til lovforslaget: Barnehageloven 12 a foreslås nå endret for andre gang på under ett år. Byrådet ønsker en mer helhetlig vurdering og gjennomgang av barnehageretten. Fortsetter en gradvis utvidelse av retten bør det foretas en nøyere vurdering av hvilke konsekvenser det har for barna at de stadig blir yngre når de starter i barnehagene, samt av den økonomiske belastningen for kommunene ved behov for økt bemanning, tapt foreldrebetaling osv. Det bør vurderes alternative måter å regulere retten på i forhold til utvidelse, blant annet sett opp mot hvordan retten praktiseres i andre land. Dette fordrer løpende opptak, eller en form for barnehagegaranti, noe som det også vises til i høringsnotatet fra våre naboland. Byrådet i Bergen vil prioritere rett til barnehageplass fra fylte ett år. Barnehagesektoren har ikke per i dag tilstrekkelig grunnbemanning til å ta imot stadig flere yngre barn. I studentsamskipnaden sine barnehager, som periodevis kan ha en stor andel små barn i 8-9 måneders alder i sine barnehager, gis styrerne et større handlingsrom til å sette inn ekstra bemanning gjennom vikarer eller ved allokering av personalet når det er mange små barn på en avdeling. Byrådet vil påpeke at utviklingen mot stadig yngre barna i barnehagen fordrer en tettere bemanning, og det forutsettes derfor at kommunene får en finansiering som legger til rette for dette. Byrådet i Bergen har i sin politiske plattform et ønske om å heve kvaliteten i barnehagene, blant annet å styrke bemanningen, samt øke pedagogtettheten og antall fagarbeidere. Bergen imøteser i den forbindelse høringen om bemanningsnorm, som er varslet våren

2 Byrådet vil videreføre en ordning med ett årlig hovedopptak til barnehage og én søknadsfrist, som i Bergen kommune er satt til 1.mars. I hovedopptaket gis barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, rett til å få plass i barnehage fra august. Barn som fyller ett år i september eller oktober har etter søknad rett på plass i barnehage fra den måneden barnet fyller ett år, men dersom foresatte ønsker tidligere start åpnes det for dette. Byrådet ønsker at det innarbeides tilsvarende ordlyd i opptaksordningen for barn født i november. Bergen kommune har allerede tatt høyde for at retten til plass for novemberbarn skal gjelde allerede fra inneværende år, og opplyst om dette, samt om søknadsfristen, på nettsiden til Bergen kommune og i media. Byrådet vil igjen påpeke det faktum at den foreslåtte endringen påvirker både de kommunale og de private barnehagene i form av tapt foreldrebetaling. I barnehageopptaket 2016 fikk til sammen 405 barn født i september og oktober 2015 tilbud om en barnehageplass i Bergen. Dersom foreldre til barn født i november velger å ta imot plass fra den måneden barnet fyller ett år, betyr det at kommunen og barnehagene ikke mottar foreldrebetaling fra august og frem til oppstart. Dette ut ifra at de fleste plassene er ledige fra august som følge av skolestart. I Bergen kommune er om lag 70 % av barnehagene private. Etter dagens lovverk er ikke private barnehager forpliktet til å ta inn rettighetsbarn på lik linje med de kommunale barnehagene. Det er grunn til å tro at en liten, privat barnehage ikke har incitament til å tilby barnehageplass til et barn med rett etter ny ordning, dersom dette betyr opp til tre måneders tap av foreldrebetaling. Samtidig vil barnehagene i denne perioden måtte gå med en bemanningstetthet som tar høyde for de barna som begynner i barnehagen i løpet av høsten. For å stimulere de private barnehagene til å ta inn høstbarn som søkte om plass, besluttet byrådet for å dekke foreldrebetalingen i 2016 som barnehagene tapte dersom de måtte holde av plasser fra august til de barna som startet opp i september og oktober. Byrådet vil vurdere dette også for inneværende år, da i så fall alle de tre månedene (septembernovember). Utvidelsen av retten til plass for barn født i september- november utgjør følgelig en merkostnad for kommunen som vi mener ikke ligger inne i de statlige midlene som regjeringen viser til. Departementet anfører imidlertid at det allerede er gitt kompensasjon for utvidelse av retten for barn født i november i midler gitt ved overgangen til rammefinansiering og plasser det ble bevilget midler til i 2015 og Byrådet ber departementet vurdere om problemet med tapt foreldrebetaling er tatt høyde for i tilstrekkelig grad. Byrådet vil igjen anmode lovgiver om å pålegge private barnehager, i likhet med kommunale, å tilby plass til barn med lovfestet rett framfor barn uten lovfestet rett til barnehageplass. I de tilfeller hvor barn født i november får tilbud om plass i august, ved ni måneders alder, vil mange foreldre fortsatt være i permisjon. Byrådet mener den gradvise utvidelsen av barnehageretten bør sees i sammenheng med retten til foreldrepenger, jfr. en helhetlig gjennomgang av ordningen, slik vi har spilt inn tidligere i høringssvaret. Byrådet er særlig bekymret for om rett til plass for barn født i november kan uthule fars permisjonstid, all den tid mange fedre velger å ta fedrekvoten, som nå er 10 uker, mot slutten av den samlede foreldrepermisjonen. Departementet problematiserer ikke dette. Byrådet støtter departementet i at endringene i barnehageretten vurderes og evalueres innen Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7. Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget har i møte i sak fattet følgende vedtak: Komite for barnehage, skole og idrett innstiller til bystyret som avgir høringsuttalelse til «Forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven)», på grunnlag av at det settes opp ekstramøte i komiteen. 2

3 Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til forslag til endring av barnehagelovens 12 a om rett til plass for barn født i november slik det framgår av saksutredningen. Dato: 14. februar 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Pål Hafstad Thorsen byråd for barnehage, skole og idrett Vedlegg: Høringsnotat om rett til plass for barn født i november 3

4 Saksutredning: Bakgrunn Forslaget om rett til barnehageplass for barn født i november fremmes på bakgrunn av et anmodningsvedtak fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2017: «Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endring i barnehagelovens 12 a slik at barn som fyller ett år senest innen utgangen av november det året det søkes om barnehageplass, etter søknad har rett til å få plass i barnehagen fra fylte ett år i samsvar med denne loven med forskrifter Gjeldende rett Den lovfestede retten til plass i barnehage trådte i kraft 1. januar Gjennom endring i barnehageloven 12 a våren 2016, ble barn født i september og oktober gitt rett til barnehageplass. Gjeldende rett etter 12 a lyder slik: Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med forskrifter. Barn som fyller ett år i september eller oktober det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter. Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Søknadsfrist til opptaket fastsettes av kommunen. Forslaget innebærer en ytterligere utvidelse av barnehageretten til også å omfatte barn født i november, og innebærer at enda flere barn vil få rett til barnehageplass tidligere. Fremmed rett Departementet viser i høringsnotatet til hvordan rett til barnehageplass framkommer i hhv svensk, dansk og finsk rett. I Sverige praktiseres det en ordning som gir kommunen en frist på fire måneder til å tilby en plass, etter at foreldre har uttrykt ønske om en barnehageplass, altså løpende opptak til barnehage med en fastsatt tidsfrist for kommunen til oppfyllelse av retten. Danmark har i sitt lovverk en pasningsgaranti i dagtilbud, som innebærer at kommunen er forpliktet til å tilby plass i barnehage for alle barn i kommunen fa barna er 26 uker gamle. Dersom foreldre ønsker barnehageplass for sitt barn, har kommunen frist på fire uker til å tilby barnehageplass. Det er dermed løpende opptak til barnehagen i Danmark, og om kommunen ikke oppfyller pasningsgarantien skal kommunen dekke bruttoutgifter til barnehageplass i en annen kommune, dekke utgifter til en plass i privat institusjon eller privat pass, eller gi tilskudd til foreldrene eller foresatte for å passe egne barn. I Finland skal kommunen sørge for at barnets foreldre eller foresatte får barnehageplass til barnet etter utløpet av den perioden som fødselspermisjonspenger, foreldrepenger eller delvis foreldrepenger kan betales etter folketrygdloven. Det er dermed løpende opptak til barnehagene i Finland. Foreldre må søke om barnehageplass senest fire måneder før ønsket oppstartstidpunkt i barnehage. Departementets vurderinger og forslag Rett til barnehageplass er av avgjørende betydning for mange barnefamilier, og gir foreldre mulighet til å planlegge fremtiden og få større forutsigbarhet. Rett til plass for barn født i november sikrer at ventetiden på barnehageplass blir kortere; da foreldre med barn født i november tidligere har risikert å måtte vente til barnet er 21 måneder før de har fått barnehageplass. Departementet mener at det gjennom statsbudsjettene for 2015 og 2016 allerede er lagt til rette for at kommunene kan tilby plasser også til barn som ikke er omfattet av retten til plass, ved at det til sammen 4

5 er bevilget om lag 740 mill. kroner (i 2016-kroner) til flere småbarnsplasser i barnehagene. Disse plassene ble delvis benyttet til å utvide retten til plass fra høsten 2016 slik at barn født i september og oktober har rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Som tidligere vil barn født innen utgangen av august ha rett til plass før 1. september. Det betyr at de fleste barn vil bli tatt opp gjennom hovedopptaket. Barn født i september og oktober fikk gjennom lovendringen i 2016 rett til plass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. Departementet foreslår samme løsning når det gjelder barn født i november. Det betyr at kommunen vil være forpliktet til å tilby foreldre en barnehageplass fra og med november, dersom barnet fyller ett år den måneden og det er søkt om plass innen fristen. Hvorvidt foreldre med barn født i november får tilbud om plass allerede i august, er opp til kommunen. Disse barna vil gjennom forslaget ikke ha en lovfestet rett til plass før utgangen av november, men kommunen står fritt til å tilby barn født i november plass tidligere, f.eks. fra august. Dette betyr at barnet potensielt kan være ni måneder når han eller hun begynner i barnehagen. Foreldre og barnehagen må selv avgjøre når det er hensiktsmessig og forsvarlig at barnet begynner i barnehagen. Utvidelsen av barnehageretten til også å omfatte barn født i september og oktober, samt det nye forslaget om å inkludere novemberbarna, betyr at barnehagen vil ta inn små barn gjennom store deler av høsten. Departementet ser at dette kan være problematisk med tanke på å få til korte og gode innkjøringsperioder, noe som etter departementets syn kunne vært avhjulpet gjennom for eksempel to hovedopptak. Stortingets vedtak åpner likevel ikke for en slik løsning. I de tilfellene hvor barn født i november får tilbud om plass i august, vil noen foreldre fortsatt være i permisjon. Departementene mener foreldrene og barnehagen vil finne gode løsninger med tanke på oppstart og tilvenning i disse tilfellene. Det vil være opp til foreldrene å velge om de ønsker oppstart i den måneden barnet fyller ett år. Kommunen og barnehagen kan kun kreve foreldrebetaling fra den måneden barnet starter opp i barnehagen eller fyller ett år. Dersom foreldre med barn født i september eller oktober takker ja til plass fra august, må de betale for plassen fra denne måneden. Som for barna født i september og oktober, foreslår departementet at kommunen selv må velge hvordan opptaket organiseres, det vil si om barn født i november kan ha samme søknadsfrist som øvrige foreldre og tilbys plass i hovedopptaket eller ha eget opptak og søknadsfrist for barn født i november, eventuelt også september og oktober. Etter det departementet kjenner til, så har de fleste kommunene valgt å tilby plass til barna født i september og oktober gjennom hovedopptaket, og med samme frist som øvrige foreldre, og at tildelingen av plass typisk skjer i løpet av våren. Kommunene må uansett gjøre grep knyttet til søknadsprosedyrene så raskt som mulig, og dermed før lovendringen er vedtatt, da Stortinget allerede har bestemt at regjeringen skal utvide retten til plass fra inneværende år, og at regjeringens forslag dermed høyst sannsynlig vil bli vedtatt. Videre må kommunene sørge for at de aktuelle foreldrene blir gjort kjent med søknadsfristen. Mange av de foreldrene som har barn født i november, vil sannsynligvis ikke være klar over at de allerede i mars, når barnet bare er fire måneder, må søke om barnehageplass. Departementet vil peke på at søknadsfrist 1. mars, som er vanlig i mange kommuner, ikke er optimalt for foreldre som skal søke om plass for barn født i november, og at det derfor kan være hensiktsmessig dersom kommunene har en senere frist eksempelvis for barn født september-november, men dette er opp til kommunene. Den foreslåtte endringen vil anslagsvis gi behov for 3400 barnehageplasser til barn født i november. Departementet anfører at sektoren, da den ble rammefinansiert i 2011, ble overført midler for eksisterende barnehageplasser for barn uten lovfestet rett til plass (ettåringer født etter 31. august og nullåringer) og at det gjennom statsbudsjettene for 2015 og 2016 ble bevilget til sammen 740 mill. kroner (2016-kroner) til flere småbarnsplasser. På bakgrunn av dette mener departementet at forslaget om rett til 5

6 barnehageplass for barn født i november, er finansiert fra statens side gjennom midler gitt ved overgangen til rammefinansiering og plasser det ble bevilget midler til i 2015 og Dersom foreldre til barn født i november velger å benytte plassen først i november året etter, betyr det at kommunen og barnehagene ikke mottar foreldrebetaling fra august og frem til oppstart i november. I praksis vil barnehagene også måtte ha en bemanning allerede i august som er tilstrekkelig ut i fra antallet barn som kommer inn i barnehagen i løpet av september, oktober og november, og følgelig ha utgifter til plasser som ennå ikke er tatt i bruk. Departementet mener at det gjennom bevilgningene i statsbudsjettet indirekte er tatt høyde for tapt foreldrebetaling i og med at kapasiteten som staten har finansiert, er noe større enn den som kreves for å gi barn født i september, oktober og november rett til plass fra fylte ett år. Kommuner som ikke har brukt bevilgningene til etablering av flere plasser, vil kunne få utfordringer med å oppfylle den utvidede retten til barnehageplass. Departementet vil her vise til at det i statsbudsjettet for 2015 og 2016 er signalisert en forventning om at midlene skal brukes til etablering av flere plasser. Kommunene har hatt tid til å forberede seg på en utvidelse av retten til plass og sørge for at flere barn får barnehageplass. Kommuner som per nå ikke har tilstrekkelig med plasser til barn født november 2016, må raskt iverksette tiltak for å opprette nye plasser. Departementet vurderer at det ikke er behov for å gjøre endringer i beregningen av tilskuddet til de private barnehagene. Departementet begrunner dette med at siden tilskuddet til de private barnehagene beregnes på grunnlag av utgiftene i de kommunale barnehagene, vil det i tilskuddsberegningen på sikt bli tatt høyde for utgiftene knyttet til en eventuelt høyere tetthet av ansatte i de private barnehagene i august, september og oktober, da det også vil være en høyere tetthet av ansatte i de kommunale barnehagene disse månedene. Departementet viser her til tilsvarende vurdering gjort i tilknytning til utvidelsen av retten i 2016, jf. Prop. L. ( ). Forslaget om rett til plass for barn født i november kommer under ett år siden sist retten ble endret, og departementet vedgår at endringene i barnehageloven har skjedd relativt raskt. Departementet vil derfor innen 2019 gjøre en vurdering av endringene i retten til barnehageplass; både i forhold til hvordan endringene i retten har fungert, og en vurdering av alternative måter å regulerer retten til barnehageplass på, da særlig med tanke på eventuelle ytterligere utvidelser. Byrådets vurderinger og merknader til lovforslaget Byrådet støtter departementets forslag om endring i barnehagelovens 12 a om utvidet rett til barnehage for barn født i november, men har imidlertid noen kommentarer og merknader til lovforslaget: Barnehageloven 12 a foreslås nå endret for andre gang på under ett år. Byrådet ønsker en mer helhetlig vurdering og gjennomgang av barnehageretten i stedet for en gradvis opptrapping. Det bør vurderes alternative måter å regulere retten på i forhold til utvidelse, bl.a. sett opp mot hvordan retten praktiseres i andre land. Dette fordrer løpende opptak, eller en form for barnehagegaranti, noe som det også vises til i høringsnotatet fra våre naboland. Byrådet i Bergen har i sin politiske plattform å nå målet om full barnehagedekning, med rett til barnehageplass fra fylte ett år. Barnehagesektoren har ikke per i dag tilstrekkelig grunnbemanningen til å ta imot stadig flere yngre barn. I studentsamskipnaden sine barnehager, som periodevis kan ha en stor andel små barn i 8-9 måneders alder i sine barnehager, gis styrerne et større handlingsrom til å sette inn ekstra bemanning gjennom vikarer eller ved allokering av personalet når det er mange små barn på en avdeling. Byrådet vil påpeke at utviklingen mot stadig yngre barna i barnehagen fordrer en tettere bemanning, og det forutsettes derfor at kommunene får en finansieringen som legger til rette for dette. Byrådet i Bergen har i sin politiske plattform et ønske om å heve kvaliteten i barnehagene gjennom å styrke bemanningen, samt øke pedagogtettheten og antall fagarbeidere. Bergen imøteser i den forbindelse høringen om bemanningsnorm, som er varslet våren

7 Byrådet vil videreføre en ordning med ett hovedopptak og en søknadsfrist, som i Bergen kommune er satt til 1.mars. I hovedopptaket gis barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, rett til å få plass i barnehage fra august. Barn som fyller ett år i september eller oktober har etter søknad rett på plass i barnehage fra den måneden barnet fyller ett år, men dersom foresatte ønsker tidligere start åpnes det for dette. Byrådet ønsker at det innarbeides tilsvarende ordlyd i opptaksordningen for barn født i november; der foreldrenes valgfrihet er avgjørende. Bergen kommune har tatt høyde for at retten til plass for novemberbarn skal gjelde allerede fra inneværende år, og opplyst om dette, samt om søknadsfristen, på nettsiden til Bergen kommune og i media. Byrådet vil igjen påpeke det faktum at den foreslåtte endringen påvirker både de kommunale og de private barnehagene i form av tapt foreldrebetaling. Dersom foreldre til barn født i november velger å ta imot plass fra den måneden barnet fyller ett år betyr det at kommunen og barnehagene ikke mottar foreldrebetaling fra august og frem til oppstart. I Bergen kommune er om lag 70 % av barnehagene private. Etter dagens lovverk er ikke private barnehager forpliktet til å ta inn rettighetsbarn på lik linje med de kommunale barnehagene. Det er grunn til å tro at en liten, privat barnehage vil ha incitament til å tilby barnehageplass til et barn med rett etter ny ordning, dersom dette betyr opp til tre måneders tap av foreldrebetaling. Samtidig vil barnehagene i denne perioden måtte gå med en bemanningstetthet som tar høyde for de barna som begynner i barnehagen i løpet av høsten. I barnehageopptaket 2016 fikk til sammen 405 barn født i september og oktober 2015 tilbud om en barnehageplass i Bergen. For å stimulere de private barnehagene til å ta inn høstbarn som søkte om plass, besluttet byrådet å dekke foreldrebetalingen som barnehagene tapte dersom de måtte holde av plasser fra august til de barna som startet opp i september og oktober. Byrådet går inn for å gi tilsvarende økonomisk kompensasjon til de private barnehagene ved årets opptak; og da også for barn som starter opp i november. Utvidelsen av retten til plass for barn født i september- november utgjør følgelig en merkostnad for kommunen, som vi mener ikke ligger inne i de statlige midlene som regjeringen viser til i forhold til kompensasjon for utvidelse av retten. Departementet på sin side argumenteres for at det allerede er gitt kompensasjon for utvidelse av retten for barn født i november i midler gitt ved overgangen til rammefinansiering og plasser det ble bevilget midler til i 2015 og Byrådet ber departementet vurdere om problemet med tapt foreldrebetaling er tatt høyde for i tilstrekkelig grad. Byrådet vil igjen anmode lovgiver om å pålegge private barnehager, i likhet med kommunale, å tilby plass til barn med lovfestet rett framfor barn uten lovfestet rett til barnehageplass. I de tilfeller hvor barn født i november får tilbud om plass i august, ved ni måneders alder/ca. 40 uker gamle, vil mange foreldre fortsatt være i permisjon. Departementet anfører at foreldre og barnehagen sammen må finne gode løsninger med tanke på oppstart i forhold til dette. Den samlede foreldrepengeperioden ved fødsel er nå på 49 uker med 100 prosent dekningsgrad og 59 uker med 80 prosent dekningsgrad. Byrådet mener derfor at utvidelse av barnehageretten til også å omfatte novemberbarna bør sees i sammenheng med retten til foreldrepenger, jfr. en helhetlig gjennomgang av ordningen, slik vi har spilt inn tidligere i høringssvaret. Byrådet er særlig bekymret for om rett til plass for barn født i november kan uthule fars permisjonstid. Fedrekvoten er nå (fra 2014) på 10 uker, og den kan tas ut når som helst i stønadsperioden, med unntak av ukene før termin og de første 6 ukene etter fødselen (mødrekvoten). Fedrekvoten kas tas ut sammenhengende eller som fleksibelt uttak, det vil si uttak av foreldrepenger i kombinasjon med delvis arbeid eller ferie. Dersom far tar ut permisjon mot slutten av den samlede permisjonstiden, så kan rett til plass fra ni måneders alder «kollidere» med fars permisjonstid. Departementet problematiserer ikke dette. Byrådet støtter departementet i at det skal gjøres en vurdering av barnehageretten, der en innen 2019 evaluerer hvordan endringene i retten har fungert, samt andre måter å regulerer retten på med tanke på ytterligere utvidelse. 7