KLIMATEKNOLOGI OG KLIMAFOND Oppsummering av workshop 7.6.2012 Dugnad for verdiskaping Kunnskapsplattformen Maja Weemes Grøtting
Innledning Kunnskapsdugnaden arrangerte workshop om virkemidler i klimapolitikken 7. juni 2012 i Teknas lokaler. Seminaret ble rettet mot det nylig lanserte klimafondet og hvordan innretningen av dette fondet bør være. Valg av tema må ses i sammenheng med at flere sider av fondet fremsto uavklart på lanseringstidspunktet. I tillegg til å referere møtet, presenteres det nye fondet og det gis en kortfattet beskrivelse av sentrale deler av Enovas virksomhet. Innledernes foredragsfoiler er vedlagt. Følgende personer var til stede: Cathrine Hagem (SSB), Øyvind Leistad (Enova), Arve Holt (IFE), Bjørn Mauritzen (Hydro), Asbjørn Thorvanger (Cicero), Jon Fixdal (Teknologirådet), Håvard Risnes (Innovasjon Norge), Lars Petter Bingh (Klif), Hanne B. Laird (Klif), Kari Elisabeth Kaski (Zero), Stein Nestvold (Elkem), Thoralf Thorsen (Norsk Industri), Jørgen Kaurin (Fellesforbundet), Dag Odnes (Fellesforbundet), Geir Vollsæter (Industri og Energi), Peder Anker-Nilssen (NHO), Knut Thonstad (LO), Erik Strøm (Tekna), Tom Erik Aabø (Tekna), Maja W. Grøtting (Tekna) Det nye klimafondet forslag og Stortingsvedtak I Stortingsmelding 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk foreslår Regjeringen at det etableres et nytt fond for klima, fornybar energi og energiomlegging. Fondet ble lansert som et virkemiddel for klima- og teknologisatsing. Det legges opp til at fondet etableres med utgangspunkt i Enovas grunnfond, og at klimasatsingen skal finansieres med avkastningen fra nye midler tilført fondet. Regjeringens ambisjon når det gjelder tilføring av midler til fondet var: 5 mrd. kroner i 2013, ytterligere 20 mrd. kroner innen 2020 (tilsvarer 3⅓ mrd. kroner årlig 2014-2019) og deler av frigjorte midler som skyldes implementering av elsertifikatordningen. Under behandling av meldingen i Stortinget ble regjeringspartiene enige med Høyre, Venstre og Krf om et forlik der et sentralt element er en raskere opptrapping av det nye klimafondet, men ikke et større fond. Med utgangspunkt i forliket gjorde Stortinget følgende vedtak: Stortinget ber regjeringen opprette et nytt fond for klima, fornybar energi og energiomlegging med utgangspunkt i Enovas Grunnfond, som i dag er på 25 mrd. kroner. Fondskapitalen skal utgjøre 50 mrd. kroner i 2016, med en økning på 10 mrd. kroner i 2013, 5 mrd. kroner i 2014, 5 mrd. kroner i 2015 og 5 mrd. kroner i 2016. Det er imidlertid ikke enighet mellom de 6 partiene når det gjelder størrelsen på avkastningen fra fondsmidlene. Fondet er ikke plassert i markedet, og valg av avkastningsmekanisme vil ha betydning for det økonomiske bidraget fra fondet. Regjeringen ønsker å videreføre prinsippet om at statens innlånskostnader, 10-årig statsobligasjonsrente, legges til grunn som avkastning. Opposisjonspartiene ønsker etter det vi erfarer, en modell hvor en legger til grunn en
avkastning tilsvarende anslått avkastning til Statens pensjonsfond utland på 4 pst. Dagens statsrente er 1,89 pst. (19. juni 2012; månedsgjennomsnitt for mai er 2,05). Bakgrunn Det er Enova som har fått ansvaret for å bruke avkastningen fra de nye fondsmidlene til støtte for klimateknologi. Enovas virksomhet for ny teknologi har vært konsentrert om mellom- og sluttfasen i innovasjonsprosessen. Forskningsrådet har på sin side fokusert mer på forskning og tidlige faser, jf. beskrivelsen av virkemiddelapparatet i figur 1. Det er på denne bakgrunn ikke unaturlig å legge til grunn at nye ressurser vil omfatte siste del av løpet mot kommersialisering av ny teknologi. Det vil si å få umoden teknologi ut på markedet eller å skape markeder for eksisterende klimateknologi. Figur 1. En skisse av fordelingen av områder og faser mellom virkemiddelaktørene. Kilde: Gunn Ovesen, Energiforskningskonferansen, 2012 En tydelig beskrivelse av det overordnede målet bør være utgangspunktet for enhver diskusjon om virkemidler. I en perfekt verden vil en global avtale om lik pris på alle utslipp utløse de mest effektive virkemidlene. Vi lever ikke i den virkeligheten. Karbonlekkasje er en reell konsekvens av forskjeller i utslippsregimene. Fra 2013 vil nesten all industri i Norge være underlagt EUs kvotesystem. Det er viktig at kvotesystemet ikke undergraves. Det er også viktig å være klar over at ytterligere tiltak innenfor kvotesystemet ikke nødvendigvis vil ha en direkte effekt på CO 2 -utslippene, ettersom kvotene som frigjøres når andre tiltak utløser utslippsreduksjoner, gir andre rett til å slippe ut. Utslippene innenfor kvotesystemet er gitt av
summen av kvotene. Allikevel kan det være at vi ønsker å ta andre hensyn enn utslipp i inneværende periode, eller vi kan tilrettelegge på de områdene som er mest utsatt for karbonlekkasje. Et klimafond for industrien vil være subsidiering av energisparende og utslippsreduserende tiltak. I den grad kvoter frigis som resultat av slike subsidier, kan de selges, og de reduserte utslippene vil realiseres andre steder. Nasjonale tiltak, slik som klimafond, må forstås med utgangspunkt i at vi har mål for forskningspolitikken, langsiktig teknologiutvikling på klimaområdet og for industrien i Norge. Det er gode grunner til at myndighetene skal gripe inn og subsidiere teknologiutvikling. Typisk for store investeringer er usikkerhet og høy risiko, og all FoU-virksomhet er forbundet med positive eksterne effekter (de som foretar investeringen, høster ikke hele gevinsten). Det bidrar til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke gjennomføres. Uten bidrag fra myndigheter risikerer man at gode tiltak for utvikling av klimateknologi med en effektiv ressursbruk ikke iverksettes. Oppsummering av innledernes presentasjoner Cathrine Hagem, forsker i miljøøkonomi i Statistisk sentralbyrå: Det er viktig å skille mellom hovedmål, delmål og virkemidler. Virkemidler omfatter subsidier, avgifter, kvoter og fond. Hovedmålet for klimapolitikken er reduserte globale klimagassutslipp. Delmål kan omfatte et generelt bidrag til globale utslippsreduksjoner (inklusiv kvotehandel), nasjonale utslippsmål, og teknologiinvesteringer. Oppfyllelsen av delmål kan også ses på som et virkemiddel for å påvirke andre land i internasjonale forhandlinger, enten som forbilde eller gjennom bidrag til teknologiutvikling. Nasjonale utslippsmål er et svært lite kostnadseffektivt tiltak for å oppnå det overordnete målet for klimapolitikken om reduserte globale utslipp. Klimakurs kostnadsberegninger viser hvor dyrt mål om nasjonale utslippsreduksjoner er. Det er også få holdepunkter for at påvirkning av andre land gjennom nasjonale tiltak har særlig effekt på hovedmålet. Det er viktig å se mål og virkemidler i sammenheng ved utformingen av det nye klimafondet. Først må klare målsettinger for fondet konkretiseres. Dernest kan arbeidet med utforming av virkemidler for å nå målet eller målene påbegynnes. Noen mulige målsettinger kan være: Utvikling av utslippsreduserende teknologier Motivere norske bedrifter til å implementere nye bedriftsøkonomisk ulønnsomme teknologier Øke utslippsreduksjonene i norske bedrifter. Disse målsettingene krever ulike virkemidler. I oppsummeringen ble det pekt på viktigheten av: Å ha veldefinerte mål Å skille næringspolitikk fra klimapolitikk
Diskusjon Av dialogen knyttet til dette innlegget kan det se ut til å være nokså bred enighet i forsamlingen om at særnorske eller regionale utslippsmål bør unngås. På den annen side er det uenighet om hvilken vekt næringsperspektivet bør tillegges i klimapolitikken. I diskusjonen knyttet til selve fondet ble det pekt på at fondet kan være et kompromiss der to ulike mål søkes oppnådd, hhv. teknologiutvikling og nasjonale utslippsreduksjoner, og at dette ikke bør blandes sammen. Hvis fondet utelukkende skal benyttes til teknologiutvikling pekte enkelte på at fondet i så fall bør ha et internasjonalt perspektiv. Øyvind Leistad, Direktør for energiproduksjon i Enova Fokus for presentasjonen var støtte til energiomlegging i industrien og herunder Enovas industristrategi. Utgangspunktet for satsingen er at det er markedssvikt gjennom både ukorrigerte positive eksternaliteter og feil karbonprising Formålet med satsingen er langsiktig eller varig energiomlegging Et viktig element er i denne sammenheng å kartlegge barrierer Det relevante strategiprogrammet er Ny teknologi. Det fokuseres på mellomfasen i innovasjonsprosessen der også kapitalbehovet er størst (demonstrasjons- og testanlegg). Prinsippet om støtte til den første kunden praktiseres for å støtte oppunder at ny teknologi skal bli tatt i bruk. Enovas oppfatning er at de fleste energitiltak også er klimatiltak. Videre ble det pekt på at Enova har et godt samarbeid med Forskningsrådet og Innovasjon Norge, og at de tre aktørene sammen dekker hele innovasjonsprosessen. Med dette utgangspunkt ser Enova for seg et fortsatt fokus på den kapitalkrevende mellomfasen når det gjelder egen virksomhet. Diskusjon To av spørsmålene vi ønsket å diskutere på workshopen var: Kan og bør vi plukke vinnere? Skal vi satse på én type teknologi, eller skal ordningen være teknologinøytral? Fondet kan utformes på flere måter. Enten kan det bidra inn i mange mindre prosjekter, eller det kan være få store investeringer som mottar støtte. Gode prosjekter som ingen så komme, kan bli fortrengt i en situasjon der myndighetene plukker vinnere. Det ble kommentert at Norge, som et lite land i verden, burde satse på et par områder og sørge for å bli best på disse. Utviklingen skjer raskt på teknologifronten. Sett fra et nasjonalt perspektiv kan det argumenteres for at Norge bør finne sin teknologiske nisje. På den annen side må risikoen tas hensyn til. Få prosjekter knyttet til et snevert knippe av teknologier øker risikoen, både for feilsatsing og i form av at andre kan komme oss i forkjøpet. Det finnes teoretisk belegg for at det riktige å gjøre er å satse på et utvalg grønne teknologier, der det tas hensyn til læreprosessene på den
ene siden og spredningen av risiko på den andre 1. Hvordan Enova kommer til å posisjonere seg, er foreløpig usikkert. I forbindelse med spørsmålet om å plukke vinnere ble det diskutert hvordan Enova håndterer problemet med asymmetrisk informasjon. Et viktig prinsipp for støtten fra Enova er at midlene som bevilges, skal ha utløsende effekt. Dvs. at Enova må identifisere hvilke lønnsomme prosjekter som ikke vil realiseres uten støtte. Dette kan være vanskelig da selv bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter i en isolert betraktning ikke nødvendigvis blir gjennomført av andre bedriftsinterne årsaker, som f.eks. begrenset kapitaltilgang. Dessuten må støtten stå i forhold til kostnadene ved investeringen. Bedriftene som søker om støtte, sitter på informasjon om sine kostnader som Enova ikke har. Bedriftene har insentiver til å overdrive kostnadene ved investeringene for å få høyere støtte. Problemet er at deler av støtten da blir ren profitt. Konkurranse om midlene, med det resultat at de beste prosjektene velges for støtte, kan til dels løse problemet. Bedriftene vil ikke lenger ha et insentiv til å blåse opp kostnadene, fordi de ønsker at prosjektet skal vinne fram i konkurransen, samtidig vil de heller ikke underdrive kostnadene, da dette vil være å ta på seg for mye risiko. Under diskusjonen ble det også pekt på viktigheten av å minimere byråkratiet i søknadsprosessen. For mye byråkrati kan føre til at bedrifter unnlater å søke om støtte fordi det blir en for stor administrativ byrde for bedriften. Arve Holt, forskningsdirektør på området energi og miljøteknologi ved Institutt for energiteknikk Størrelsen på ambisjonene er generelt mye større enn fondsmidlene. Det er nødvendig å satse bredt, da en miks av mange ulike teknologier må til for å realisere store teknologiske fremskritt. Men en slik bred satsing er ikke nødvendigvis optimal med utgangspunkt i et nasjonalt perspektiv. Industrien må i dag bli mer motivert når det gjelder å nyttiggjøre seg forskningen på klimateknologi. Viktig forskningsområder er o Fornybar energi o Energiomlegging o CO 2 -håndtering o Kjernekraftsikkerhet Diskusjon I diskusjonen etter innlegget ble det nevnt at fangst og lagring av CO 2 er brannslokking, som er viktig, men at ny teknologi som genererer lavere/ingen utslipp, er den viktigste delen av løsningen på klimaproblemet. Dessuten må det satses bredt i alle faser av innovasjonsskjeden til ny teknologi. Når vi nå øker innsatsen i sluttfasen av dette løpet, dvs. i forbindelse med 1 Torvanger, A. and J. Meadowcroft (2011), The political economy of technology support: Making decisions about carbon capture and storage and low carbon energy technologies, Global Environmental Change, 21(2), 303-312.
markedsintroduksjon, må vi også øke innsatsen i tidlige faser som grunnforskning, slik at bevilgningene i disse fasene står i forhold til hverandre. En slags oppfølging langs hele livsløpet etterlyses. Et annet perspektiv var at markedet selv vil forme etterspørselen og sende signaler bakover i utviklingskjeden og på den måten signalisere hva som bør forskes frem. Det ble argumentert for at denne mekanismen også vil sørge for at det er tilstrekkelig med ny teknologi som markedet kan velge mellom. Det første argumentet peker på en politikk der man satser helt tydelig på enkelte retninger og følger disse gjennom livsløpet. Den andre responderer i større grad på markedssignaler. Bjørn Mauritzen, Head of Climate Office i Hydro Hydro er fornøyd med at det nå legges opp til at kvotepliktig sektor skjermes for ytterligere tiltak på toppen av kvotemarkedet. Hydro er også fornøyd med et nytt fond og at det er Enova som skal administrere det nye fondet. Oppsummert er Hydro fornøyd med klimameldingen. Det ble argumentert for og vist dokumentasjon som underbygger at Hydros aluminiumsproduksjon er verdens reneste. Dette skyldes ikke utelukkende at kraft i hovedsak er fornybar i Norge. Hydro kom med følgende innspill: Satsingen gjennom det nye fondet er for svak Det må bli mer fokus på klimaeffekten av energisparende tiltak og det blir feil å sette energi opp mot klima. Statsstøtteregler må avklares Hydro oppfatter det slik at fondet skal rettes mot siste del av innovasjonsprosessen Hydro oppfatter også at bilaterale avtaler skal videreføres slik Enova driver i dag Diskusjon I diskusjonen ble det pekt på at det ikke er god klimapolitikk å la den relativt rene norske industrien flytte til land utenfor kvotemarkedet. Det kan være god klimapolitikk at Norge øker sin produksjon av aluminium så lenge den fortrenger industri utenfor kvotemarkedet og uten ren energi, og så lenge Norge er i en situasjon med overskudd av ren kraft, noe som forventes bl.a. med ordningen for grønne sertifikater. Dette hadde redusert de globale utslippene av CO 2. Aluminium er en vare som reduserer vekten på produkter, for eksempelt transportmidler, og reduserer utslipp i transportsektoren. Dessuten er 95 pst. gjenbrukbart. Det er produksjonen av primæraluminium som er svært energikrevende.
Sentrale problemstillinger Etter diskusjonen står vi igjen med flere sentrale spørsmål som vi mener bør drøftes i forbindelse med det nye fondet: Skal midlene fra fondet kun støtte teknologi utviklet i Norge? Bør teknologiutvikling i andre land også støttes med midler fra fondet? Er det ønskelig at fondet baseres på å plukke vinnere fra FoU og teknologiutvikling eller basere seg mer på kriterier knyttet til muligheter for kommersiell suksess i markedet? Hvordan beregnes klimaeffekten av Enøktiltak? Hva menes med at fondet skal gi støtte til fullskala produksjonslinjer? Dette er spørsmål som vi antar vil bli klargjort av regjeringen og Enova. Kunnskapsdugnaden vil også bidra til å få flere av disse spørsmålene belyst i seminarer. Nærmere om Enova og Energifondet Enova er et statsforetak (Enova SF) eid av OED. Enova ble stiftet 2001, samme år som Energifondet ble opprettet. Fondet og statsforetaket er nært knyttet sammen. Foretaket er lokalisert i Trondheim og hadde 52 fast ansatte ved utgangen av 2010, jf. Prop. 1S OED (2011-2012). Enovas virksomhet finansieres via Energifondet. Energifondet eies av OED og har som formål å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon, jf. Prop. 1S OED (2011-2012). Energifondet får sine inntekter fra et påslag på nettariffen på 1 øre/kwh, fra avkastning på Grunnfond for fornybar energi og energieffektivisering (Grunnfondet) og ved opptjente renter på innestående kapital i fondet foregående år. I tillegg kan det skje særskilte overføringer over statsbudsjettet. Den valgte finansieringsløsningen gjennom Energifondet gir ifølge OED en budsjettfleksibilitet som er viktig for at Enova kan arbeide med langsiktige prosjekter og bidrar til at prosjekter med høyest energiresultat per støttekrone får støtte. Enovas oppdrag om å forvalte midlene i Energifondet er spesifisert i en tidsavgrenset avtale mellom OED og Enova. Denne avtalen skal sikre at Energifondets midler forvaltes i samsvar med de målsettingene mv. som lå til grunn for Stortingets vedtak om opprettelsen av fondet. Avtalen definerer nærmere hovedmål og resultatmål for Enovas virksomhet samt krav til drift og rapportering knyttet til forvaltningen av midlene fra Energifondet. I Prop. 1S OED (2011-2012) skriver departementet følgende om fornyet avtale med Enova for perioden 2012-2015: Innsatsområdene og resultatmål vil bli fastsatt i ny fireårig avtale med Enova. Det er et sentralt premiss at Enova skal oppnå høyest mulige energiresultater per støttekrone innenfor de rammer som er satt. Det er opp til Enova å utforme virkemidlene for energiomlegging
innenfor Energifondets og avtalens rammer. Med de rammer som er gitt må Enova vektlegge kostnadseffektivitet i utforming av virkemidler og søke å unngå å gi høyere støtte enn det som er tilstrekkelig til å utløse de enkelte prosjektene.. Siden opprettelsen i 2001 er det gjennomført tre innskudd i Grunnfondet. Siste innskudd ble foretatt 1. januar 2010 og medførte en økning av fondskapitalen med 5 mrd. kroner til 25 mrd. kroner. Kapitalen i Grunnfondet er plassert som såkalte kontolån til staten. Avkastningen på kapitalen er knyttet til rente på 10-års statsobligasjoner på innskuddstidspunktene. Avkastningen på 996 mill. kroner er beregnet med utgangspunkt i rentesatser (fastsatt av Finansdepartementet) for de ulike innskuddene på hhv. 4,31, 3,65 og 4,0 pst. per år for en periode på ti år, jf. Prop. 1S OED (2011-2012). De samlede inntektene til Energifondet anslås i statsbudsjettet for 2012 til om lag 1,926 mrd. kroner i 2012. Av 1016 mill. kroner over statsbudsjettet er 20 mill. en særskilt overføring mens de resterende 996 mill. kroner er beregnet avkastning på midlene i Grunnfondet. Påslaget på nettariffen er i budsjettet beregnet å gi inntekter på 780 mill. kroner mens renteinntektene fra Energifondet anslås til 130 mill. kroner for 2011 (som blir disponible 2012). Enovas virksomhet på teknologiområdet har tradisjonelt vært knyttet til å utvikle markedet for kjente teknologier, gjennom bl.a. å stimulere etterspørselen. I Prop. 1S OED (2010-2011), der departement gir en bred beskrivelse av Enova, resultatene fra flere evalueringer og sine hovedvurderinger, skisseres en dreining av virksomheten mot umoden teknologi. Enovas viktigste rolle i innovasjonsprosessen knyttes til markedsintroduksjon av umoden teknologi, fra realisering av demonstrasjonsanlegg til kommersialisering. I så fall kan virksomheten sies å dekke en fase der Forskningsrådet og Innovasjon Norge i liten grad har virkemidler. Satsingen på markedsintroduksjon av umoden teknologi skjer gjennom programmet Ny teknologi. Departementet legger til grunn at det er markedet som må vurdere hva slags teknologi som har størst sannsynlighet for å lykkes. Enovas støtteordninger søker å følge dette opp gjennom design av teknologinøytrale retningslinjer for støtte. Satsingen via programmet Ny teknologi utgjorde 201 mill. kroner i 2010 (opp fra 90 mill. kroner i 2009). På tross av opptrapping utgjorde denne satsningen bare 8,3 pst. av Enovas disponerte midler i 2010. Vedlegg Vedlagt følger foredragene som ble holdt på workshopen.
Kunnskapsdugnaden: Kunnskap skaper verdier. Formålet med kunnskapsdugnaden er å bidra til en bedre felles forståelse av utfordringene for innovasjon og verdiskaping i Kunnskapsnasjonen Norge og presentere mulige måter å møte disse på. Kunnskapsdugnaden ble etablert som et samarbeid mellom Tekna, LO og NHO i 2006. Vi ville løfte fram hvilken betydning kunnskap har for norsk økonomien. I 2007 presenterte vi en plattform om samspillet mellom kunnskap og verdiskaping. Forskere, representanter fra arbeidslivets organisasjoner, bedrifter og forvaltningen deltok i diskusjoner av denne og bidro til å styrke den felles forståelsen. Kunnskapsdugnaden har gitt flere tunge innspill til myndighetene, og i 2009 gjorde vi opp en status for Kunnskapsnasjonen Norge. Arbeidet i Kunnskapsdugnaden er basert på å skape bred dialog mellom relevante aktører. Metoden er å skape møteplasser der aktører fra ulike deler av samfunns- og næringslivet kan dele kunnskap og erfaringer. Dugnadsbegrepet er valgt både som beskrivelse på samarbeidet, og som beskrivelse på arbeidsformen på disse møteplassene. Kunnskapsdugnaden vil: vise at det brede samarbeidet mellom partene i arbeidslivet bidrar til innovasjon og produktivitetsvekst skape møteplasser for fagfolk, organisasjoner, myndigheter og bedrifter gi konkrete politiske innspill på utvalgte områder og være pådriver for politiske beslutninger som fremmer kunnskap og verdiskaping Kunnskapsdugnaden vil i tiden fremover spesielt jobbe for å øke kunnskapen og forståelsen for hvilke mekanismer som kan legge til rette for økt innovasjonstakt og verdiskaping når det gjelder å møte demografi- og klimautfordringene Norge står overfor.