Årsrapport 2009 Skatteøkonomi/SKATT (2000-2012) Året 2009 Programmet var i 2009 inne i avslutningsfasen av treårsperioden 2007-2009, med vekt på drift av de 14 prosjektene i programmet. Hovedtemaene for prosjektene er forskning om bedriftsog kapitalbeskatning og evaluering av Skattereformen av 2006. Publikasjonsaktiviteten indikerer at den positive utviklingen fra 2008 fortsetter. Skatteforum 2009 ble arrangert i juni med god deltakelse av forskere og brukere. Programmets mål Skatteøkonomi er et viktig felt hvor det er av stor betydning at myndighetene har et bredt og velfundert kunnskapsgrunnlag og god rekruttering av forskere. Programmets mål er å bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og ved å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Programmet skal rettes inn mot at den skatteøkonomiske forskningen er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Dette skal skje i nært samarbeid mellom lærestedene, forskningsinstitusjonene og brukermiljøene. Programmet skal også skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning, blant annet gjennom å gi støtte til og arrangere konferanser innenfor fagområdet. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2009: 9 229 000 Forbruk i 2009: 6 686 000 Programmets finansieringskilder i 2009: FIN Antall og type prosjekter i 2009: 14 FoU-prosjekter, alle forskerprosjekter Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Programmet gjennomføres i tre-årsperioder, og var i 2009 inne i avslutningen av perioden 2007-2009. I praksis utgjør de treårige programplanene handlingsplaner, forankret i programmets overordnede mål. Viktige spesifikke mål for perioden 2007-2009 er å få fram forskning om bedrifts- og kapitalbeskatning, og evalueringer av skattereformen av 2006. Forskningsmiljøene trengte noe tid til å organisere prosjekter og forberede datainnsamling på disse feltene, slik at de fleste prosjektene først ble igangsatt i 2008. Programstyret har valgt å konsentrere satsingen på fire forskningsmiljøer: Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå (SSB), SNF/Norges Handelshøyskole, Frischsenteret/Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo og Samfunnsøkonomisk institutt ved NTNU. Dette innebærer et bevisst valg når det gjelder institusjonsprofil, idet disse
institusjonene representerer kjernemiljøene innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge. Forskningen i programmet går i dybden på et relativt smalt felt, og samtlige prosjekter har sin faglige basis i samfunnsøkonomi. Flere av prosjektene er knyttet opp mot internasjonale forskernettverk, og programmet yter viktige bidrag til kompetanseoppbygging innenfor temaområdet. Det er et mål at programmet både skal engasjere seniorforskere og bidra til å styrke rekrutteringen på feltet gjennom ansettelse av doktorgrads- og postdoktorstipendiater på prosjektene. Det pågikk i 2009 to doktorgradsprosjekter finansiert av programmet, hvorav ett innebærer delfinansiering. Etter programstyrets vurdering holder forskningen i programmet et høyt faglig nivå og har klar relevans for brukere. Programstyret har vektlagt behovet for å oppnå økt publisering i vitenskapelige tidsskrifter med referee, og den positive utviklingen fra 2008 har fortsatt i 2009. Fagfeltet offentlig økonomi generelt, og skatteøkonomi spesielt, er et konkurranseutsatt område innenfor samfunnsøkonomi. Samtidig er det viktig at fagfeltet hevder seg i konkurransen om ressursene med tanke på betydningen det har for brukerne og samfunnet. Programmet har medvirket til å oppnå flere doktorgrader innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge, og bidraget til kompetanseoppbygging må fortsatt vektlegges. Nøkkeltall, 2009 Antall prosjekter: 14, ingen nye i 2009 Dr.gradsstipendiater: 2, hvorav 1 delfinansiering (1 kvinne, 1 mann) Postdoktorstipendiater: 0 Prosjektledere: 10, samtlige menn Resultatindikatorer, 2009 Avlagte doktorgrader: 0 Vitenskapelige artikler med referee: 7 (5 publiserte, 2 antatt for publisering) Andre vitenskapelige artikler, rapporter samt publiserte foredrag og presentasjoner fra vitenskapelige/faglige møter: 30
Artikler i vitenskapelige tidsskrifter med referee: Alstadsæter, Annette and Erik Fjærli, Neutral taxation of shareholder income? Corporate responses to an announced dividend tax, International Tax and Public Finance, Vol. 16(4), 2009.571-604 Dagsvik, John K., Marilina Locatelli og Steinar Strøm, Tax Reforms, Sector Specific Labor Supply and Welfare Effects, Scandinavian Journal of Economics, Vol.. 111 (2), 2009, pp. 299-321 Beatty, T. K. M., E. Røed Larsen. and D. E. Sommervoll: Using House Prices to Compute the Price of Housing, Economics Letters (forthcoming) Schjelderup, Guttorm and E. Janeba The welfare effects of tax competition reconsidered: Politicians and political insitutions, Economic Journal, Vol 119, 2009, pp. 1-19 Schjelderup, Guttorm and D. Schindler, Harmonization of Corporate Tax Systems and its Effect on Collusive Behavior, Journal of Public Economic Theory, Vol. 11(4), 2009, pp. 599-621. Klemm, A, Andreas Haufler og Guttorm Schjelderup: Economic integration and the relationship between profit and wage taxes, Public Choice, Vol. 138, 2009, 423-446 Bo Nielsen, Søren, P. Raimondos-Møller and Guttorm Schjelderup, Company Taxation and Tax Spillovers: Separate Accounting versus Formula Apportionment, European Economic Review, forthcoming Viktigste aktiviteter i 2009 I perioden 2007-2009 prioriterer programmet prosjekter som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier: 1. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 2. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer 3. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet Innenfor disse rammene prioriterer programmet i særlig grad forskning innenfor temaene: A. Bedrifts- og kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi B. Evalueringer av skattereformen av 2006 C. Empirisk basert forskning om unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter, med særlig vekt på internasjonal skattetilpasning Totalt var det 14 prosjekter i programmets portefølje i 2009. Disse ble igangsatt i 2007 og 2008. Fire av prosjektene omhandler bedrifts- og kapitalbeskatning,
og fire analyserer evaluering av skattereformer. Ett prosjekt omhandler skatteunndragelser, og fem prosjekter andre skatteøkonomiske temaer. Noen av prosjektene kombinerer prioriterte temaer i programplanen. Eksempelvis legger to av de fire prosjektene om evaluering av skattereformer hovedvekten på bedrifts-og kapitalbeskatning. Videre tar to av prosjektene om bedrifts-og kapitalbeskatning opp internasjonal skattetilpasning. Fem av prosjektene omhandler andre skatteøkonomiske temaer enn de som er prioritert i programplanen. Programmets disponible budsjett i 2009 er i all hovedsak bundet opp, og det er lagt opp til minimale overføringer ved årsskiftet 2009/2010. Et sentralt mål for programmet er å skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning. Gjennom seminarvirksomheten i Skatteforum søker programstyret å bidra til utviklingen av et nettverk mellom forskerne som deltar i programmet, og mellom norske og utenlandske forskningsmiljøer. I tillegg er sentrale brukermiljøer representert på samlingene. Skatteforum 2009 fant sted i Bergen 8-10. juni. Gjester fra utlandet var professor Richard Blundell, University College London/ ESRC Centre for the Microeconomic Analysis of Public Policy, Institute for Fiscal Studies, og professor Claus Thustrup Kreiner, Københavns Universitet. Richard Blundell presenterte hovedkonklusjoner i Mirrlees Review, hvor han inngår i core editorial team. Claus Thustrup Kreiner, som sitter i den Danske Skattekommission, innledet om det nye danske forslaget til skattereform. I tillegg ble flere av prosjektene i programmet presentert. Seminaret samlet ca 45 deltakere. Det ble holdt 2 programstyremøter i 2009. Høydepunkter og funn Oppsummering for programmet Det pågikk 14 prosjekter i programmet. Totalt 9 av de 14 prosjektene omhandler hovedtemaene i programplanen, bedrifts- og kapitalbeskatning samt evaluering av skattereformer. Norsk skatteøkonomisk forskning på disse feltene blir med dette betydelig styrket. De fleste av disse prosjektene krever omfattende tilrettelegging og bearbeiding av data, og det har derfor tatt noe tid før det har blitt oppnådd resultater som kan publiseres. For programmet totalt fortsatte den positive utviklingen i publiseringsaktiviteten, idet 6 artikler ble utgitt i/akseptert for publisering i vitenskapelige tidsskrifter med referee. Prosjekteksempel: Hva skjer med skattbar inntekt når foretak blir flernasjonale? I et prosjekt ved SNF/NHH finner forskergruppen at flernasjonale selskaper i Norge i gjennomsnitt har lavere skattbart overskudd enn sammenlignbare selskaper som ikke er flernasjonale, og at overgangen fra å være et nasjonalt til å bli et flernasjonalt selskap medfører et fall i lønnsomhet i størrelsesorden 35-40 prosent. Ved å fokusere på endringer i selskapenes flernasjonale status kan forskerne kontrollere for uobserverbare trekk ved selskapene som kan ha ført til skjeve estimater i tidligere studier på feltet. Beregningene viser at lønnsomheten faller med 4,5 prosentpoeng i gjennomsnitt når norske selskaper blir kjøpt opp av utenlandske selskaper, og at lønnsomheten faller med 2,5 prosentpoeng i gjennomsnitt når norske selskaper blir flernasjonale gjennom etableringer i utlandet. Dersom den tapte
profitten kunne ha kommet til beskatning i Norge snakker vi om et årlig provenytap i størrelsesorden 7.5 milliarder kr. Oljevirksomheten er holdt utenfor analysen siden det der knapt finnes rene nasjonale selskaper som kan danne en sammenligningsgruppe. De estimerte sammenhengene er konsistente med at selskapene flytter overskudd gjennom å manipulere internprisene, men forskerne fremhever at estimatene er usikre og at datagrunnlaget ikke kan avdekke hvilke mekanismer som leder til at flernasjonale selskaper har lavere skattbart overskudd enn sammenlignbare nasjonale selskaper. Den estimerte differansen i lønnsomhet kan skyldes regulær skatteunndragelse, lovlig skatteplanlegging eller andre forhold som analysen ikke fanger opp. Trolig er det en blanding, og trolig er det en betydelig gråsone mellom lovlig og ulovlig internprising som selskapene ved hjelp av dyktige skattejurister utnytter til sin fordel. Skattemessige gråsoner knyttet til internprising vil det være svært vanskelig å unngå også i framtiden, men mer forskning på temaet kan gjøre gråsonene mindre. Prosjekteksempel: Inntektsmobilitet i Norge I et prosjekt ved SSB har forskerne ved hjelp av en rekke ulike målemetoder og analyser kartlagt omfanget av inntektsmobilitet i Norge, både absolutt og relativt, i perioden 1993-2006. Forskerne fant en god del mobilitet i form at endret plassering i inntektsfordelingen (omrangering), både på kort og lang sikt, men at de fleste kun flytter til nærmeste inntektskvintil. Over en femårsperiode er den gjennomsnittlige sannsynligheten for at en person vil forlate sin initiale inntektsgruppe på 50 prosent. Den reelle inntektsveksten har vært sterkest for de personene som i utgangspunktet befant seg nederst i inntektsfordelingen. Det er bare den øverste prosenten av inntektsfordelingen som har hatt like stor prosentvis inntektsvekst på 2000-tallet. Inntektsveksten er ujevnt fordelt på inntektsgruppene, men mye tyder på at den disproporsjonale veksten har bidratt i retning av en jevnere inntektsfordeling i de senere år, hvis vi ser bort fra endene av inntektsfordelingen (nederste 5 prosent og øverste 5 prosent). Dette blir bekreftet av en metode som forsøker å dekomponere absolutt inntektsendring i vekst, spredning og omrangering. Det er vanskelig å trekke noe klar konklusjon om endringer i inntektsmobiliteten over tid. Mye tyder på at den har vært rimelig stabil, med unntak av konsekvenser av skattetilpasning i kapitalinntektene. Videre virker det som om inntektsmobiliteten i Norge er ganske høy sammenliknet med andre land, omtrent på nivå med USA og høyere enn i andre europeiske land. Muligheten for å sammenlikne er imidlertid begrenset på grunn av manglende samsvar mellom observasjonsperiode og inntektsdefinisjon. Unge, enslige, selvstendig næringsdrivende og innvandrere har høyest sannsynlighet for å flytte på seg i inntektsfordelingen. Eldre, gifte, bosatt i storby og uten barn er personer med liten mobilitetsannsynlighet, mens det å ha høyere utdanning er blant de få karakteristika som entydig gir høyere sannsynlighet for mobilitet oppover. Prosjekteksempel: Skattereformer og aksjeutbytte En forskergruppe ved SSB har samarbeidet med forskere i Finland om å analysere effekter av skattereformer på foretaks finansielle struktur og realinvesteringer. Forskerne finner at forventninger om en framtidig skatteskjerpelse på aksjeutbytter medførte sterke timing-
effekter i utbyttebetalingene i norske nært eide aksjeselskaper, gjennom økte akjseutbytter i årene før skattereformen av 2006. Forskerne finner tilsvarende effekter også på finske data, om enn i mindre grad. På bakgrunn av finske data finner studien ikke empirisk belegg for at forventningene om en skattereform har medført reduserte investeringer. En analyse av norske data indikerer imidlertid at en skatt på aksjonærinntekt uten tilstrekkelig fradrag for kapitalens alternativkostnad kan hemme egenkapitalinvesteringer. Dette funnet er spesielt betydningsfullt for entreprenørskap og nært eide selskaper. Prosjekteksempel: Skattereformer, arbeidstilbud og velferdseffekter I en studie ved Frischsenteret er empiriske modeller brukt til å studere virkningen av endringer i skattestrukturer på sektorvalg og timer arbeidet. En stor endring skjedde i 1992, da marginalskatten på de høyeste inntektene ble kuttet ganske kraftig. Forskergruppen finner at et slikt kraftig kutt gir individer med høy utdanning og potensielt høye inntekter og som arbeider i offentlig sektor et motiv til å begynne å arbeide i privat sektor og til å arbeide flere timer. Et eksempel er helsepersonell som går over fra å arbeide i offentlig sektor til å arbeide i privat sektor. En slik overgang skjer ikke momentant, men etter hvert. Grunnen til en slik bevegelse i arbeidsmarkedet er at lønnsspredningen i privat sektor er en del større enn i offentlig sektor, hvor lønningene er noe sammenpresset. Med lavere marginalskatt på høyere inntekter vil dermed noen se seg tjent med å flytte fra den sikre offentlige sektoren til den mer risikofylte private sektoren for å oppnå større uttellinger rent økonomisk etter skatt. Studien indikerer at individer med de laveste potensielle inntekter er de som reagerer sterkest, gitt at alle individer i like stor grad får styrket sine insentiver til å arbeide mer. Dette kan henge sammen med at individer med potensielt høye inntekter også har mer interessante jobber og derfor arbeider mer enn hva økonomiske hensyn skulle tilsi. De reagerer dermed også mindre på de samme økonomiske stimuli enn andre individer. Prosjekteksempel: Boligbeskatning Boligbeskatning kan innebære en trippel dividende: effektivitetsforbedring, automatisk stabilisering og fordelingsgevinst. Mens den første er studert av flere, undersøker dette prosjektet ved Statistisk sentralbyrå de to siste. Vi finner empirisk støtte for å hevde at fradragsretten for gjeldsrenter virker pro-syklisk, og derfor makroøkonomisk destabiliserende, siden rentesubsidiet er størst i høykonjunkturer. For det andre inspiserer prosjektet inngående fordelingen av boligkonsum langs inntektsspektret med det for øye å analysere virkningene av ulike oppsett av boligskatt. Leieekvivalensprinsippet utnyttes slik at boligkonsumet for selveiere anslås ved anslag på imputerte husleier. Engelelastisiteten ble i prosjektet estimert til å ligge under 1, og det innebærer at budsjettandelen for bolig reduseres med inntekt. Husholdninger med lavere materiell levestandard konsumerer proporsjonalt mer bolig enn husholdning med høy standard. Dette empiriske funnet impliserer at en flat skattesats på boligkonsum vil virke regressivt, og innebære størst byrde for husholdninger med lavere materiell levestandard. En progressiv skattesats ville imidlertid kunne innrettes slik at den virker progressivt. Prosjektet studerer to varianter. Ett oppsett involverer spesialbeskatning på imputerte husleier etter spesifiserte antakelser om hva som er politisk gjennomførbare skatteprinsipper. Det gir proveny på 12 milliarder. Ett
annet oppsett lar skattesatsen følge inntektsskattesatser ved at imputerte husleier beskattes som inntekt. Det gir et proveny på 31 milliarder. Begge varianter lar skattebyrden øke med inntektsnivået. Oppleggende kan også betraktes som makroøkonomiske stabilisatorer ettersom et pro-syklisk boligkonsum gir pro-sykliske skatteprovenyer, slik at inndragningen av privat kjøpekraft dermed blir størst i høykonjunkturer.