Endelig tilsynsrapport Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter Tønsberg kommune November 2013 - februar 2014
Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 2 2. Tema for tilsynet... 3 3. Om gjennomføringen av tilsynet... 4 4. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 4 4.1 Kommunens organisering av særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter... 4 4.2 Kommunens forsvarlige system... 4 4.3 Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter... 5 4.4 Saksbehandlingsrutiner... 6 5. Frist for retting av lovbrudd... 8 6. Kommunens frist til å rette... 8 1
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vestfold etter tilsyn med Tønsberg kommunes forvaltning og gjennomføring av særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) 2-8. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. opplæringsloven 13-1 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Formålet med tilsynet Opplæringsloven 2-8 skal gi sette minoritetsspråklige elever i stand til å raskere sette elevene i stand til å følge den ordinære undervisningen på norsk, samtidig som den forsterkede norskopplæringen skal være med å styrke integreringen. Tilsynets formål er å bidra til økt etterlevelse av loven og økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på opplæringsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for den enkelte eleven. Fylkesmannen mottar svært få klager fra foresatte og elever i denne gruppen, og ønsker derfor å gjennomgå kommunenes rutiner for å sikre at den enkelte elev og/eller foresatte er kjent med vedtakets innhold og klageadgang. Retten til særskilt språkopplæring er en individuell rettighet, og vedtaket skal fattes på bakgrunn av en kartlegging av den enkelte elevs norskferdigheter. Gjennom tilsynet vil Fylkesmannen se på kommunens rutiner for kartlegging før, undervegs og ved opphør av særskilt språkopplæring, og se om kartleggingen sammen med vedtakets innhold gir eleven et tilbud som er i samsvar med elevens behov. Fylkesmannens tilsynshjemmel Opplæringsloven gir i 14-1 fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av de pliktene de er pålagt eller som er i medhold av kapitlene 1-16 (kommunepliktene). Tilsynshjemmelen omfatter også forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Forholdet til kommuneloven I opplæringsloven 14-1 vises det til at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for opplæringen. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Begrep brukt i Fylkesmannens rapport: Særskilt språkopplæring Et samlebegrep for særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. 2
Begrep brukt i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Lovbrudd skal rettes. Om rapporten I dette tilsynet ble det innhentet skriftlig dokumentasjon og gjennomført intervjuer som grunnlag for å vurdere om Tønsberg kommune fyller lovkravene som gjelder, jf. tilsynets tema. Informasjonen som ble innhentet ble sett opp mot lovkrav i opplæringsloven og forvaltningsloven med tilhørende forskrifter. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at tilsynets konklusjon ikke gir en fullstendig vurdering av Tønsberg kommunes opplæringsvirksomhet, men begrenser seg til en vurdering og konklusjon i forhold til kommunens ivaretakelse av utvalgte lovbestemmelser knyttet til særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter. 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning og gjennomføring av opplæringsloven 2-8 og 13-10, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for tilsynet: 1. Kommunens forsvarlige system, jf. opplæringsloven 13-10. 1.1. Delegasjon av myndighet og kommunens rutiner for å sikre at de som har myndighet til å fatte vedtak etter 2-8 har tilstrekkelig kunnskap om kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven. 2. Særskilt norskopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf. opplæringsloven 2-8. 2.1. Om organisering av tilbudet. 2.2. Oppfølging av kravet om kartlegging før, undervegs og ved opphør av særskilt språkopplæring. 3. Saksbehandlingsrutiner, jf. forvaltningsloven kap. III, IV og V. 3.1. Kommunens rutiner for søknad og vedtak om særskilt språkopplæring. 3.2. Vedtakenes innhold. 3.3. Veiledning i forbindelse med vedtak og klageadgang på vedtak. Mer konkretisert har Fylkesmannen gjennom tilsynet undersøkt om: kommunen har et forsvarlig system for vurdering av om kravene til opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt omfang av særskilt språkopplæring i kommunen minoritetsspråklige elever bosatt i Tønsberg kommune med rett til særskilt språkopplæring får tilbud om dette, jf. opplæringsloven 2-8 minoritetsspråklige elevers norskferdigheter blir kartlagt før vedtak treffes, undervegs og før særskilt språkopplæring opphører og elevene følger den ordinære fagopplæringen på norsk om kommunen har et innføringstilbud- eller klasser om det innhentes samtykke og fattes egne vedtak for elever som går i et slikt tilbud reglene for saksbehandling blir fulgt, jf. opplæringsloven og forvaltningsloven. 3
3. Om gjennomføringen av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg gjennomført intervjuer. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Forslag til datoer og dagsorden for tilsynet oversendt kommunen 6.9.2013 2. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 10.9.2013 3. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 17.10.2013 4. Åpningsmøte avholdt i kommunen 14.11.2013 5. Intervjuer 14.11.2013 6. Utsending av foreløpig rapport medio desember 2013 7. Kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport mottatt 20.12.13 8. Utsending av endelig rapport medio februar 2014 4. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering 4.1 Kommunens organisering av særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter Tønsberg kommune har to innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever; på barnetrinnet ved Træleborg skole (Regnbuen) og på ungdomstrinnet ved Byskogen skole (NOVA). Tønsberg kommune har i den innsendte dokumentasjon lagt ved oversikt over antall minoritetsspråklige elever ved de ulike skolene i kommunen. Kommunen hadde per 1.9.2013 i alt 198 elever med vedtak om særskilt språkopplæring, hvorav 49 enten får et tilbud ved Regnbuen eller NOVA. I Grunnskolens informasjonssystem (GSI) for skoleåret 2013/14 viser innrapporterte tall at kommunen hadde 141 elever med vedtak om særskilt språkopplæring per 1.10.2013. Av disse får 36 elever et tilbud i egne undervisningsgrupper. Nyankomne minoritetsspråklige elever får vedtak om skoleplass på nærskolen. Det er også nærskolen som kartlegger elevens norskferdigheter ved ankomst. Foresatte informeres om innføringstilbudet ved Regnbuen og NOVA og om retten til å gå på nærskolen. Dersom nærskolen vurderer at det beste tilbudet til eleven er et innføringstilbud, veiledes foresatte i hvordan de skal søke sitt barn til et av de to innføringstilbudene, avhengig av alder på eleven. Nærskolen melder så i fra om eleven til det aktuelle tilbudet. Elevene ved innføringstilbudet Regnbuen besøker sin nærskole og klasse jevnlig i den perioden han eller hun er i innføringstilbudet. Overføring fra nærskole til innføringstilbud og motsatt skjer gjennom hele året. Elever som ikke ønsker å benytte tilbudet får opplæringen ved nærskolen. Kartlegging av elevenes norskferdigheter skjer to ganger i året. 4.2 Kommunens forsvarlige system Opplæringsloven 13-10 slår fast at kommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, og under dette stille de ressursene som er nødvendig for at kravene blir oppfylt. Videre skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om lovkravene og forskriftene til loven blir fulgt. Fylkesmannen har i varsel om tilsyn bedt om en kort redegjørelse for kommunens rutiner: 4
- for å sikre at personer som har delegert myndighet i forhold til særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter har tilstrekkelig kunnskap om kravene i opplæringsloven - for å sikre at kommunen får nødvendig informasjon om det som skjer på minoritetsfeltet - for vurdering og oppfølging av denne informasjonen Tønsberg kommune har utarbeidet et system for dette, «System for kvalitetsvurdering i Tønsberg kommune av virksomhet etter opplæringsloven 13-10». Dokumentet inneholder: - Bakgrunn for dokumentet - Målsetting for systemet - Oversikt over aktuelle styringsdokumenter og ansvarsfordeling - Verktøy for å vurdere om opplæringsloven følges - Verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringen - Plan for gjennomføring av system for kvalitetsvurdering etter oppll. 13-10 - Reglement for de politiske styringsorganene - Avviksskjema mm. I tillegg til disse dokumentene, har Tønsberg kommune utarbeidet rutiner for mottak av nyankomne elever i kommunen og orienteringsskriv om morsmål og tospråklig fagopplæring. Oversikten over aktuelle styringsdokumenter og ansvarfordeling er tydelig på tidspunkt for gjennomføring, oppgave og hvem som er ansvarlig. Ansvaret for oppfølging ligger enten hos kommunaldirektør, fagenhet oppvekst og/eller hos rektor. I forbindelse med tilsynet ble flere punkter i både sjekkliste og årshjul gjennomgått for å sikre at oppgavene ble gjennomført og fulgt opp i henhold til kommunens kvalitetssystem. Oppfølging av sjekkliste og årshjul skjer i henhold til denne gjennom blant annet medarbeidersamtaler, ledersamtale og rektormøte. I intervjuene kom det frem at Tønsberg kommune har rutiner for oppfølging av at skolene har rutiner for internkontroll, innføringstilbudene blir vurdert i kvalitetssamtaler, ledersamtaler og årsmeldinger. Ved behov tas særskilt språkopplæring opp i de jevnlige rektormøtene kommunen har. Et eksempel på dette har vært behovet for opprettelse av ytterligere en klasse ved Regnbuen på grunn av stor pågang av elever. Kommunen opplyser om at de kontinuerlig jobber med å forbedre og forenkle sitt system, slik at det er levende system som brukerne opplever som nyttig og enkelt å bruke. Fylkesmannens vurdering Tønsberg kommune har utviklet et forsvarlig system slik at det er stor sannsynlighet for at kravene i opplæringsloven med tilhørende forskrifter blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Den skriftlige redegjørelsen fra kommunen samsvarer med det Fylkesmannen fikk opplyst under intervjuene. Fylkesmannens konklusjon For de forhold som er undersøkt, er det ikke påvist brudd på opplæringsloven 13-10. Tønsberg kommune har et forsvarlig system som skal sikre at opplæringsloven 2-8 med tilhørende forskrifter blir fulgt. 4.3 Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter Opplæringsloven 2-8 slår fast at elever som har annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelig norskferdigheter til å følge den ordinære undervisningen. Videre slår samme hjemmel fast at disse elevene, om nødvendig, også har rett til 5
morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. Fra 1. august 2012 ble det tilføyd et ledd i samme hjemmel som åpner for muligheten å organisere undervisningen i egne grupper, klasser eller skoler i en begrenset tidsperiode, og dersom det er med samtykke fra elev og foresatte og vurdert til å være til det beste for eleven. Forut for vedtak skal det gjøres en kartlegging av elevens norskferdigheter og det skal gjøres kartlegginger også undervegs for å kunne vurdere når eleven kan overføres til den ordinære fagopplæringen på norsk. Det er ikke et krav om bruk av spesifikke kartleggingsverktøy. Tønsberg kommune bruker læreplan i grunnleggende norsk for hoveddelen av elevene med vedtak om særskilt språkopplæring. For elever ved innføringstilbudene benyttes denne alltid. Når det gjelder kartlegging av elevenes norskferdigheter benyttes Utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy. Dokumentene skal være dynamisk gjennom hele opplæringen, også når elevene overføres til ordinær klasse dersom de har hatt et tilbud i et innføringstilbud. Når eleven har nådd nivå 2 overføres eleven til nærskolen og det fattes nytt enkeltvedtak om særskilt språkopplæring etter skolens egen kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. For elever ved innføringstilbudene kartlegges elevene to ganger per år, et forut for nytt vedtak og før overføring til nærskolen. I tillegg vurderes elevenes progresjon jevnlig gjennom andre tester, observasjon og samtale. Utover dette vurderer skolene alle minoritetsspråklige elever som kan ha behov for særskilt språkopplæring. Et eget informasjonsskriv med frister for kartlegging av nye og gamle elever sendes ut til alle skoler hvert år, og på bakgrunn av det meldes behov inn til avdelingsleder ved Morsmål- og tospråklig opplæring. Avdelingsleder tildeler timer til morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring, mens skolene tildeler timer til særskilt språkopplæring. Fylkesmannens vurdering Tønsberg kommunes beskrivelse av rutiner og informasjonsskriv til skolene viser at kommunen gir god informasjon til skolene om krav til kartlegging. Av de dokumentene Fylkesmannen har mottatt, sammenstilt med beskrivelse av praksis gjennom intervju med utvalgte, er det stor sannsynlighet for at kommunen oppfyller kravet om kartlegging som grunnlag for vedtak om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf. opplæringslovens 2-8. Tilsvarende vurderer Fylkesmannen at også elevene vurderes undervegs og før de overføres til den ordinære undervisningen i fag. Fylkesmannens konklusjon For de forholdene som er undersøkt, er det ikke påvist brudd på opplæringsloven 2-8 fjerde ledd. Tønsberg kommune har et forsvarlig system som skal sikre at elevene blir kartlagt i henhold til kravene i samme paragraf. 4.4 Saksbehandlingsrutiner I Tønsberg kommune er det nærskolen som har den første kontakten med elev og foresatte, og som foretar den første kartleggingen av elevens ferdigheter i norsk. Det er også skolen som informerer om innføringstilbud, nærskoleprinsippet og foreldre- og skolesamarbeid. Skolene bruker tolk dersom det er behov for dette i møter med foreldrene. Dersom skolen vurderer at et innføringstilbud ved Regnbuen eller NOVA er til det beste for eleven, fatter de vedtak om særskilt språkopplæring ved et av disse to tilbudene, avhengig av elevens alder. Samtykke fra foresatte innhentes gjennom at det 6
foresatte som søker om et slikt tilbud for sitt barn. For øvrige elever blir det fattet vedtak om særskilt språkopplæring hvor opplæringen skal gjennomføres på nærskolen. Vedtak om særskilt språkopplæring fattes for ett år av gangen for alle minoritetsspråklige elever som er vurdert til å ha et behov for dette, med søknadsfrist på våren for elever som allerede har et vedtak og løpende gjennom hele året for elever som kommer flyttende til kommunen midt i skoleåret eller der det avdekkes at eleven har behov for slik opplæring. Det er avdelingsleder ved Morsmål- og tospråklig opplæring som har ansvaret for å sende ut informasjon og innhente søknader fra skolene når det gjelder morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Skolene fatter vedtak om rett til særskilt språkopplæring i grunnleggende norsk og tildeler timer til dette, mens det er avdelingsleder ved avdeling for tospråklig fagopplæring som tildeler timer til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, når dette inngår som en del av vedtaket. Fylkesmannens vurdering Tønsberg kommune har delegert ansvaret for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring til rektorene ved de enkelte virksomhetene. På bakgrunn av skriftlige rutiner ved møte med minoritetsspråklige elever og foresatte og informasjon innhentet gjennom intervjuer, mener Fylkesmannen at Tønsberg kommune har gode rutiner for veiledning og informasjon til elever og foresatte. For de enkeltvedtakene Fylkesmannen har sett, har rektorene ved de enkelte skolene fattet vedtak om rett til særskilt språkopplæring på bakgrunn av en kartlegging av eleven. I vedtakene for elever på barnetrinnet inngår også vedtak om morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. Det er varierende fra skole til skole hvorvidt vedtaket inneholder en begrunnelse for vedtaket, omfanget av opplæringen og organiseringen av opplæringen. For de vedtakene som gjelder skoleplass ved innføringstilbudet Regnbuen som Fylkesmannen har sett, fremgår det ikke at det er gjort en vurdering av om det er til elevens beste. For elever på ungdomstrinnet som får opplæring ved NOVA fattes det vedtak om skolested med henvisning til opplæringsloven 8-1, om organisering etter 2-8 femte ledd, om rett til særskilt språkopplæring etter 2-8 første ledd og om fritak for vurdering etter forskrift til opplæringsloven 3-21. Overskriften på vedtaket henviser til skolested, jf. 8-1, mens innholdet, slik vi ser det, er vesentlig knyttet til rett til særskilt språkopplæring og organiseringen av denne, jf. 2-8. Det fremgår ikke av vedtakene at det er separat klageadgang på skolested etter 8-1og 2-8 og forskriftens 3-21. Vedtak om tospråklig fagopplæring som Fylkesmannen har sett, er fattet av avdelingsleder Morsmåls- og tospråklig avdeling, i eget brev. Fylkesmannen mener at vedtakene som gjelder elever ved innføringstilbudet NOVA må justeres slik at det blir tydelig hva det kan klages på, at elev og foresatte har klageadgang på de enkelte tiltakene. Fylkesmannen er også usikker på om kommunens praksis for tildeling og vedtak om morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring for elever på ungdomstrinnet er tilfredsstillende. Dette med begrunnelse at rett til morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring avledes av retten til særskilt språkopplæring, der det er nødvendig med supplerende opplæring i form av en av disse eller begge. 7
Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har påvist lovbrudd i forhold til kravene i forvaltningsloven 27. Det skal framkomme av brev som inneholder flere vedtak med selvstendig klageadgang at det kan klages på de ulike tiltakene. 5. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i tilsynet konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Tønsberg kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 21. mars 2014. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler om dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Kommunens saksbehandling, jf. opplæringsloven 2-8 og forvaltningsloven kap. III, IV og V. Tønsberg kommune må opplyse om selvstendig klageadgang på de ulike tiltakene som krever egne vedtak der de er oppført i et og samme brev, jf. forvaltningsloven 27. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist til å rette det ulovlige forholdet som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 21. mars 2014. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 8
9
Vedlegg 1: Deltakere i tilsynet Deltakere i åpningsmøtet Navn Tittel Arbeidssted Pål Thalmann Kommunaldirektør Tønsberg kommune Erik R. Tømte Fagenhetsleder Tønsberg kommune - Oppvekst Line Børresen Rektor Træleborg skole Marianne Knudsrød Rektor Byskogen skole Åse Sandvoll Avdelingsleder Morsmål- og Træleborg skole tospråklig opplæring Fred Burmann Seniorrådgiver Fylkesmannen i Vestfold Susanne M. Hammernes Seniorrådgiver Fylkesmannen i Vestfold Oversikt over de som ble intervjuet Navn Tittel Arbeidssted Pål Thalmann Kommunaldirektør Tønsberg kommune Erik R. Tømte Fagenhetsleder Tønsberg kommune - Oppvekst Line Børresen Rektor Træleborg skole Marianne Knudsrød Rektor Byskogen skole 10
Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Redegjørelse fra kommunen Beskrivelse av Tønsberg kommunes forsvarlige system etter opplæringsloven 13-10, herunder: o Årshjul o Sjekkliste o Reglement for de politiske styringsorganene o Delegasjonsreglement for særlovene o System for internkontroll Oversikt over omfang av særskilt språkopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i kommunen Rutinebeskrivelse for hvordan kommunen informerer om særskilt språkopplæring Søknadsskjema for grunnleggende norsk, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring Kartleggingsmateriell Kopi av vedtak om særskilt språkopplæring med resultater av kartlegging 11