60 BDO INNSIKT Fallgruver ved konkurranseutsetting i kommunal sektor Vi ser at konkurranseutsetting i seg selv er en ressurskrevende prosess, og spesielt for en liten kommune. Gevinsten ved konkurranseutsetting er først og fremst knyttet til forventninger om reduserte driftskostnader, mindre sårbar tjenesteutførelse for sykdom mv. og økt bevissthet om hva tjenestene inneholder. Mange kommuner forbereder imidlertid konkurranseutsettingen dårlig, og erfarer liten eller ingen gevinst. Vi har i denne artikkelen tatt for oss noen av de vesentligste fallgruvene vi har sett de siste årene, og håper leseren av dette gis verdifulle innspill i forkant av eventuelle beslutninger om konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting En krevende prosess som krever god planlegging og god gjennomføringsstruktur En konkurranseutsettingsprosess er totalt sett, etter hva vi erfarer, svært krevende. Dette inkluderer blant annet: politisk strategiprosess - hva kommunen skal oppnå gjennom en konkurranseutsetting analyseprosjekt for saksfremlegg til politisk beslutning, herunder grundig konsekvensutredning utarbeidelse av reglement for konkurranseutsettingen, herunder er det viktig å avklare regler for egenanbud organisering av konkurransen slik at egenanbudsprosessen holdes adskilt fra konkurranseutsettingsprosessen i kommunen, og dokumentasjon av dette avklare hvilken del av nåværende funksjoner som skal overføres til fremtidig bestillertjeneste i kommunen, herunder kostnadsberegning av dette organisasjonsleddet, og organisering av personalprosessen innledende drøftinger med tillitsvalgte om organisering av konkurranseutsettingen og foreløpige beslutninger om personalhåndtering. utarbeide konkurransegrunnlag, herunder beskrivelse av kvalitetskrav, bemanningskrav, systemkrav mv. gjennomføring av konkurransen, herunder anbudsprosess, evaluering og valg av leverandør, samt eventuell klagebehandling utarbeidelse av kontrakter opplæring, systemtilpasninger, prosesstilpasninger mellom kommunens bestillerfunksjon og leverandør av tjenestene implementering og oppfølging etterevaluering. Vi ser ofte at det ikke uten videre er sannsynlig at kommuner vil redusere sine driftskostnader ved konkurranseutsetting hvis vi ser kostnaden over tid. Spesielt må det bygges opp en bestillerfunksjon i kommunen (inkludert oppstartskostnader knyttet til systemkrav og kompetanseutvikling), og kostnadene med å følge opp en ekstern leverandør vil komme i tillegg. Det er gjennomført en rekke utredninger knyttet til konkurranseutsetting gjennom de siste 10-20 årene. Vi ser at flere kommuner som har konkurranseutsatt deler av sine tjenester, har oppnådd avtaler der kostnadsnivået blir redusert, men det antas samtidig at denne fordelen reduseres over tid. Den største fordelen vil trolig være at kommunen får vesentlig bedre informasjon om hva tjenestene koster, hvilket aktivitetsnivå som faktisk produseres og hvilken dekningsgrad kommunen har. Både politisk og administrativ ledelse vil trolig få mer informasjon om, og bli enda mer bevisst, hvilket tjenestenivå kommunen tilbyr sine innbyggere, og hva dette koster. Det er også undersøkelser som viser at konkurranseutsetting kan føre til mer fornøyde ansatte, og blant annet et lavere sykefravær. Det kan også tenkes at kommunens utfordringer knyttet til tilgang på relevant fagkompetanse kan forbedres ved konkurranseutsetting. Det er vår erfaring at de konkurranseutsettingsprosessene som lykkes er der hvor det er gode utredninger i forkant som avklarerer forventninger og konsekvenser. I denne artikkelen har vi tatt for oss nærmere noen av våre erfaringer med hensyn til hvilke fallgruver som er de mest vanlige i prosessene knyttet til konkurranseutsetting.
BDO INNSIKT 61 Kun omfattende analyser kan avsløre effektivitetsforskjeller, og det finnes ikke lettvinte veier til svaret. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO Noen erfarte fallgruver ved konkurranseutsetting Prosessen er politisk bestemt og dårlig forberedt, enten ved mangelfull utredning eller ved mangelfullt planlagt og organisert gjennomføring, eller begge deler En av de største fallgruvene er at man ikke er kjent med konsekvensene og at målsettingene derfor blir inkonsekvente i forhold til den reelle situasjonen. For eksempel har man mål om effektivisering, uten å ha en grundig utredning knyttet til potensialet. Forventninger skapes ofte dessverre gjennom overordnede analyser av tall som ikke kjenner underliggende organisatoriske og økonomiske forhold i kommunen. Ofte vil ikke særskilte forhold ved kommunens tjenestestruktur heller være ivaretatt i slike overordnede analyser For eksempel innenfor eldreomsorgen, hvor brukere med særskilte behov ikke er tilstrekkelig separert fra analysene der man sammenligner kostnadsnivået mot andre kommuner. Kostnadssammenligningene hensyntar ikke behov for omstilling og tilpasninger i organisasjonen, systemer og kompetanse En konkurranseutsetting vil utløse et ressursbehov i kommunen. Dette er et vesentlig forhold som ofte er dårlig behandlet i utredningene for konkurranseutsetting. Noen analytikere benytter generelle påslag for dette, uten å kjenne kommunens underliggende organisasjonsstruktur i dag og uten å kjenne behovet for system- og kompetanseoppbygging, samt eventuell rekruttering. I tillegg til disse kostnadene kommer også omstillingskostnadene og kostnadene til gjennomføringen av selve konkurranseutsettingen. Alle disse forholdene gjør at beste praksis vurderinger er vanskelig å standardisere og ofte gjøres mot et ikke direkte relevant informasjonsgrunnlag. Effektivitetsvurderinger benyttes ofte som argument for konkurranseutsetting, men vurderingene gjøres ofte ved ufullstendige og lettvinte analyser Innenfor for eksempel pleie- og omsorg er det store analyseproblemer knyttet til at KOSTRA i tilstrekkelig grad ikke skiller tjenestene for de ulike brukergruppene. Tjenesten for funksjonshemmede er i svært få kommuner analyserbar separat fra de tradisjonelle omsorgstjenestene, og enda vanskeligere analyserbar på tvers av kommuner. I en rapport skrives det blant annet: Kommune A har et behov for pleie og omsorgstjenester samlet som er ca. 70 % over landsgjennomsnittet, og dermed et forventet vesentlig høyere kostnadsnivå enn landsgjennomsnittet. Dersom man korrigerer kostnadsnøklene for pleie og omsorgstjenester for de delene som gjelder funksjonshemmede; Innb. 16-66, PU over 16 år og PU under 16 år blir bildet knyttet til behov for pleie- og omsorgstjenester for kommunen et helt annet.. Vi ser av dette at sammenligningsanalyser på tvers av kommuner ofte ikke er på et tilstrekkelig detaljnivå til å analysere effektiviteten i tjenesteproduksjonen. Vi vil si at dette er oftere regelen enn unntaket; det vil si at uavhengig av tjenestetype så kjenner ikke offentlige data den underliggende aktiviteten og de underliggende brukerbehovene i kommunene, og det kreves derfor en langt mer dyptgående analyse for å kunne gjøre en forsvarlig vurdering av effektiviteten i tjenestene. Det kan videre være at det er spesielle forhold ved kommunens kostnadsstruktur som gjør at det i seg selv ikke vil være nødvendig med konkurranseutsetting for å kutte kostnader. Et eksempel på dette er sykefravær. Dette kan være et argument for konkurranseutsetting, men det kan også være et argument for at kostnadsbasen i kommunen, korrigert for dette sykefraværet, vil nærme seg et normalnivå. Medisinen til kommunen bør derfor kanskje først og fremst være å redusere sykefraværet, fremfor konkurranseutsetting, isolert sett. Videre kan det være forhold ved dagens infrastruktur som påvirker kostnadsbildet, uavhengig av konkurranseutsetting eller ikke. Hvis kommunen for eksempel planlegger å bygge nytt sykehjem, vil kommunen trolig kunne effektivisere uavhengig av om man konkurranseutsetter eller ikke. Alle ovennevnte forhold gjør at sammenligningsanalysen mot beste praksis ikke er direkte relevant, men at det må justeres for forskjeller og behov mellom kommunene på mange faktorer. Kun omfattende analyser kan avsløre effektivitetsforskjeller, og det finnes ikke lettvinte veier til svaret.
62 BDO INNSIKT Bestillerkompetansen - Ved en konkurranseutsetting er dette kanskje et av de viktigste områdene hvor kommunen ofte må styrke sin kompetanse. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO Bestillerkompetansen undervurderes og må bygges opp for å følge opp eksterne leverandører Ved en konkurranseutsetting er dette kanskje ett av de viktigste områdene hvor kommunen ofte må styrke sin kompetanse. Før en eventuell konkurranseutsetting må kommunen identifisere hvilke oppgaver og hvilken kompetanse en slik funksjon skal besitte. Deretter må denne funksjonen organiseres og bemannes. Dette er en prosess som må foregå før selve konkurranseutsettingen. Dersom kommunen selv skal kunne gi bud, må det også sørges for at denne funksjonen organiseres adskilt fra den bydende enhet allerede før konkurranseutsettingen. Det må kartlegges hvilke oppgaver og kompetanse, samt hvilket ressursbehov og systembehov det må antas at bestillerfunksjonen bør ha. Ofte fremkommer det at erfaring i forhold til det som vil kreves av en bestillerfunksjon er lav, og at kommunen som sådan ikke har særskilt kompetanse på kjøp av tjenester fra eksterne. Det må derfor avsettes ressurser til kompetanseoppbygging av en slik funksjon. Kvalitetssystemet krever omfattende forbedringer for å være egnet til oppfølging av eksterne leverandører; forbedringer som er dårlig forberedt Dagens kvalitetssystem i kommuner som ikke er konkurranseutsatt er normalt ikke utviklet for å håndtere en bestillerfunksjons informasjonsbehov. Nedenfor følger eksempler på noen spesielle forhold som vil kreve særskilt utbedring i forhold til å kunne følge opp en ekstern leverandør innenfor for eksempel pleie og omsorg: De fleste kommuner har i dag ikke et system for oppfølging av tjenesteproduksjonen, dvs. et system som måler faktisk tid hos brukeren i hjemmetjenesten kontra reisetid og annen tid. Vedtakene inneholder normalt heller ikke informasjon om både antall timer og antall besøk hos brukeren. Videre er det er ikke praksis for å gjennomføre endringsvedtak i tilstrekkelig frekvens. Kommunen følger ikke opp ressursbruk ift. brukertyngde, og sammenhengen mellom vedtak og brukertyngde er ikke dokumentert. Avviksrapporteringen og oppfølgingen av rapporterte avvik må tilpasses til å kunne følge opp en ekstern leverandør, herunder angivelse av økonomiske og kontraktuelle konsekvenser ved ulike typer avvik. Tjenestebeskrivelsene må også ses på for å vurdere om disse er tilstrekkelige for å kunne måle avvik på kritiske kvalitetsparametre opp mot en ekstern leverandør. Videre må det ses på hvilke dokumentasjonskrav som skal legges på leverandøren for å godtgjøre at de har oppfylt kvalitetskravene. Konkurranseutsetting medfører tilpasninger i økonomisystemet og systemer for registrering av vedtaksparametre og tjenesteproduksjonen. Slike tilpasninger er ofte dårlig forberedt Innenfor for eksempel pleie og omsorg vil det være behov å dokumentere vedtakene på et annet nivå enn hva som er vanlig. En leverandør må vite nøyaktig hva som forventes av ham, slik at han kan beregne en tidsbruk på tjenesteutførelsen. I tillegg til at dette må forbedres, vil det være nødvendig i en konkurranseutsatt situasjon å tilpasse økonomisystemet slik at det kalkuleres enhetspriser for de ulike tjenesteelementene som inngår, for pris per time og pris per besøk i hjemmesykepleien. Videre vil budsjettet måtte bygges opp basert på enhetspriser og anslått vedtaksvolum. Det vil også være nødvendig å utvikle en økonomirapportering som sammenstiller enhetskostnadene og den faktiske tjenesteproduksjonen, slik at det er mulig å analysere budsjettavvik. Ofte vil det også kunne være nødvendig med noen tilpasninger i regnskapssystemet, og det må trolig utvikles en ny rapporteringsmodell. Forholdet til de ansatte blir ikke godt nok forberedt og avklart før sent i prosessen, og skaper støy I forholdet til de ansatte er det en rekke forhold kommunen må ta stilling til før en eventuell konkurranseutsetting starter, og som vil være en del av drøftelsene med de ansatte og organisasjonene. Herunder bør følgende viktige forhold drøftes: medbestemmelsesrett og involvering hvorvidt kommunens ansatte skal gis anledning til å organisere seg og gi et eget bud på tjenesten (såkalt internbud)
BDO INNSIKT 63 klargjøring av begrepet og omfanget av virksomhetsoverdragelse iht. arbeidsmiljølovens kapittel 16, herunder drøfte og avklare sentrale forhold for de ansatte, og kompliserte spørsmål om lønnsvilkår, pensjonsvilkår, ansattes rett til å stå i stilling, ansattes fortrinnsrett til stilling i kommunen mv. Vi utdyper ikke dette nærmere her, men disse forholdene vil være svært viktig å håndtere profesjonelt og strukturert. Håndteringen av disse forholdene kan være forskjellen mellom en vellykket konkurranseutsetting og en fiasko, både for kommunen generelt, for de ansatte og for den nye leverandøren. Utilstrekkelig vurdering av om det finnes et tilstrekkelig leverandørmarked I tilfelle av konkurranseutsetting bør kommunen bestrebe seg etter å unngå en situasjon der det i realiteten opprettes et privat monopol. Flere av de forventete gevinstene ved konkurranseutsetting fordrer at det faktisk finner sted en reell konkurranse. En privat aktør som over tid ser at den ikke har reelle konkurrenter, vil mangle insentiver til å la eventuelle effektiviseringsgevinster komme kunden, i dette tilfellet kommunen, til gode. En del av beslutningsgrunnlaget for kommunen må derfor være en kartlegging av hvilke private aktører som finnes innefor dette markedet og hvorvidt kommunen er en interessant kunde for disse aktørene. Ifølge informasjon vi for eksempel har sett presentert fra NHO Service¹ utføres over 90 % av sykehjemsdriften i Norge av kommunene selv. Den lille andelen som er konkurranseutsatt er tilnærmet likt delt mellom private og frivillige organisasjoner. Tilsvarende kjøper kommunene hjemmebaserte tjenester for om lag 2,5 % av sine totale kostnader, hvorav BPA utgjør 61 %, praktisk bistand utgjør 36 % og hjemmesykepleie utgjør kun 3 % av dette. Det er med dette ganske klart at utvalget av private aktører som i dag leverer denne typen tjenester til kommuner er relativt begrenset. Når det gjelder frivillige organisasjoner ser vi at de fleste av disse som leverer sykehjemstjenester har som formål å gjøre dette innenfor et avgrenset geografisk område og/eller til en avgrenset brukergruppe. Analysen av leverandørmarkedet bør derfor ta for seg de private aktørene som i dag finnes på markedet i Norge og i kommunens lokalmarked. Det kan tenkes at det i tillegg til disse finnes aktører som vil være interessert i å etablere seg på markedet. ¹ ) Rapporten Statistikk og trender, NHO Service, 2013
64 BDO INNSIKT Den nære kunnskapen om driften av tjenestene vil kommunen ikke lenger ha tilgang til, og over tid vil denne trolig svekkes gradvis, også hos de gjenværende ansatte i kommunen. sven-erik antonsen DIRECTOR, BDO over 90 % av sykehjemsdriften i Norge utføres av kommunene selv. Den lille andelen som er konkurranseutsatt, er tilnærmet likt delt mellom private og frivillige organisasjoner. For hjemmesykepleie er situasjonen den at 99,5 % av tjenestene ytes av kommunene selv. Gir fra seg kritisk kompetanse Ved en konkurranseutsetting vil kommunens ansatte i stor grad overføres til den nye eksterne leverandøren. Den nære kunnskapen om driften av tjenestene vil kommunen ikke lenger ha tilgang til, og over tid vil denne trolig svekkes gradvis, også hos de gjenværende ansatte i kommunen. Dette gjør at styrkeforholdet vedrørende kompetanse om tjenestene mellom den eksterne leverandøren og kommunen kan forskyves over tid. Kommunen vil således måtte jobbe aktivt for å opprettholde nødvendig kompetanse, og vil måtte påse at personell som jobber i kommunens bestillerenhet/ledelse, også besitter operativ erfaring. Dette er naturligvis ingen umulighet, men det vil trolig kreve mer oppmerksomhet enn hva som er nødvendig i dag hvor de ansatte og lederne til daglig operer tjenestene. Høy risiko alt eller ingenting konkurranseutsettes ikke mulighet for gradvis læring og vanskeligere å snu en eventuelt gjennomført konkurranseutsetting Dette er kanskje det største ankepunktet mot konkurranseutsetting i mindre kommune. Det at tjenesten er av begrenset omfang i mindre kommune, gjør at det er vanskeligere å se for seg en delvis konkurranseutsetting i kommunen enn hva det vil være i større kommuner. Større kommuner har mulighet til å konkurranseutsette for eksempel én av flere hjemmetjenestesoner, og ett av flere sykehjem. På den måten beholder de større kommunene operativ kompetanse i egen organisasjon, og de kan dermed enklere ta tilbake en konkurranseutsatt virksomhet dersom det viser seg at tjenesten ble dårligere eller kommunens styring med tjenesten ble dårligere ved konkurranseutsettingen. Ved delvis konkurranseutsetting ville man også sette kommunens egne tjenesteutførende enheter bedre i stand til å levere konkurransedyktige tjenester, gjennom at kommunen lærer underveis og kan sammenligne mot den eksterne leverandøren. I en slik situasjon bygger kommunen opp sin egen kompetanse, mens man ved en fullstendig konkurranseutsetting av tjenestene, mister kompetanse. Vi har ikke konkret anslag for hva det vil koste for en konkurranseutsatt kommune å ta tilbake tjenestene på et senere tidspunkt, men enkelte kommuner har erfaring med dette, og det bør være mulig å kunne gi et anslag for dette ved en nærmere analyse. Med mindre kommunen kan overta den eksterne leverandørens organisasjon, vil det dog måtte antas at det er kostnader knyttet til å ta tilbake tjenesten i kommunen i form av for eksempel oppbygging av nødvendig stab/støtte, utvikle systemer og rutiner, ansette ledelse og foreta rekruttering. Alternative modeller til konkurranseutsetting Vi vil anbefale at kommuner som drøfter konkurranseutsetting, alltid vurderer en alternativ modell, der flere av de samme fordelene kan oppnås, mens risikoen samtidig reduseres i forhold til en konkurranseutsetting. Vi betegner slike modeller ofte som konkurranseeksponering. Konkurranseeksponering er ikke konkurranseutsetting, men medfører at kommunen etablerer et oppfølgingssystem som gjør at den interne tjenesteutføreren blir fulgt opp mye likt som om denne var en ekstern leverandør, herunder at penger følger vedtakene etter forhåndsbestemte enhetskostnader. Dette setter krav til mange av de samme forbedringene i kvalitets- og økonomisystemet som er beskrevet over, og vil profesjonalisere driften. Konkurranseeksponeringen kan spisses ytterligere, gjennom for eksempel: at kommunen kjøper enkeltplasser / innhenter tilbud på enkeltplasser eksternt at kommunen tester prisene i det eksterne markedet og setter krav til tilsvarende nivå på enhetskostnadene i kommunen På denne måten forbereder kommunen seg både som bestiller og som utfører på en eventuell fremtidig konkurranseutsetting, og bygger kompetanse MORTEN THUVE / sven-erik antonsen moth@bdo.no / sean@bdo.no