Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? Utarbeidet for Spekter

Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? Utarbeidet for Spekter 4. juli 2014

Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? /OE-rapport 2014-7 Oslo Economics 2014

Innhold Sammendrag 5 1. Innledning 8 2. Tiltak og mottiltak Konkurranseutsetting og bransjeavtale 9 2.1 Forhistorie: Behov for fornyelse av bussmarkedet på 90-tallet? 9 2.2 Tiltaket: Konkurranseutsetting 9 2.3 Mottiltaket: Bransjeavtalen og regler om virksomhetsoverdragelse 10 2.4 Resultatet: Effekter for marked og operatører 11 2.5 Har man oppnådd 10 pst. effektivisering? 11 2.6 Liten fare for varig konkurransebegrensende konsolidering 13 3. Status og erfaring 14 3.1 Konkurranseregimet i landets fylkeskommuner 15 3.2 Et marked på knapt ti milliarder kroner 16 3.3 Nettbuss har høyest markedsandel, det er mange små og mellomstore operatører 17 3.4 Nettbuss og Torghatten mest aktive oppkjøpere 17 3.5 Vanskelig bedriftsmarked 19 3.6 Konsolidering i bransjen er neppe i mål 20 3.7 Dårlig lønnsomhet i 2012 20 3.8 Lønnsutviklingen 22 3.9 Utviklingen i prisnivået i bransjen 23 3.10 Sammenheng mellom lønnsomhet og risiko 24 4. Vil konkurransen fungere over tid? 26 4.1 Verdikjeden består av kryssende interessenter og insentiver 27 4.2 Illustrasjon av kryssende interesser i bransjen 33 4.3 Makt og motmakt 34 4.4 Maktfordeling fagforening vs. busselskap (tariffavtale) 36 4.5 Maktfordeling mellom administrasjonsselskap vs. busselskap (anbud/avtale) 37 5. Konsekvensene for framtiden 38 5.1 Samlet sett har busselskapene lite makt, mens administrasjonsselskap og arbeidskraften er monopolisert 38 5.2 Manglende kobling mellom medvirkning, lønn og produktivitet i sektoren 39 5.3 Partenes interesse for endring av dagens situasjon 39 5.4 Én vinner flere tapere 39 5.5 Umodne kjøpere og umodne selgere 40 5.6 Mulig løsning 1: Overføring av mer risiko til busselskapene 40 5.7 Mulig løsning 2: Legge bussdrift i offentlige forvaltningsorganer 40

5.8 Mulig løsning 3: Mer bruk av lokale avtaler 41 5.9 Smitteeffekter til andre bransjer som konkurranseutsettes 41 6. Vedlegg 42 6.1 Datagrunnlag konkurranseregimet, fylkesvis oversikt 42 6.2 Datagrunnlag markedet 61

Sammendrag Oslo Economics har på oppdrag fra Spekter utarbeidet en markedsvurdering av bussbransjen. Det er vurdert hva det konkurreres om ved anbud om busskjøring, hvordan konkurransen i sektoren fungerer i bred forstand og hva som er effekten for marked og operatører. Tiltak og mottiltak På 1990-tallet var det behov for fornyelse av norsk rutebilsektor, der det hadde etablert seg lokale monopoler som var regulert gjennom offentlige eneretter. Ved fornying gjennom tiltaket konkurranseutsetting forventet man å kunne hente ut et effektiviseringspotensial på minst 10 pst. i sektoren. Konkurranseutsettingen har blitt gjennomført i form av anbud om å kjøre ruter eller ruteområder på enerett og mot vederlag. Konkurransen i lokal rutebiltransport har dermed vært om markedet og ikke i markedet. Ved overgang til anbud har det også vært vanlig å løfte ansvaret for ruteplanlegging, markedsføring og billettsystemer fra busselskap til et fylkeskommunalt administrasjonsselskap. Konkurranseutsettingen var omstridt, spesielt blant arbeidstakerne som fryktet konsekvensene for lønns- og arbeidsvilkår, pensjonsrettigheter og opparbeidet ansiennitet. Mottiltak har blitt iverksatt gjennom to ordninger som skulle avhjelpe utfordringene for bussjåførene: Identiske nasjonale normallønnsavtaler, i praksis en felles bransjeavtale, fra 2008 Regler om virksomhetsoverdragelse ved anbudsoverdragelse fra 2010 Resultat for marked og konkurranse Ved starten av 2014 har 15 av 19 fylker anbudsutsatt hele eller deler av busstilbudet, mens de fire siste fylkene planlegger å gjøre det. 14 av 15 anbudsfylker bruker bruttoanbud, som betyr at fylkene eller administrasjonsselskapene overtar risikoen for markedsføring, rutetilbud og billettinntekter. Det samlede markedet for lokale rutebusstjenester i Norge har en svært stabil, svakt positiv utvikling, og er i dag nærmere 10 milliarder kroner årlig. Denne omsetningen fordeler seg på mange selskaper hvorav 7 aktører har fra ca. 500 mill. kr i omsetning og oppover. Nettbuss er største selskap med 30-35 pst. av omsetningen nasjonalt. Det har i lengre tid vært en reduksjon i antall selskaper som driver rutedrift med buss i Norge. I 1990 skal det ha vært om lag 200 selskaper, mens de fem største aktørene i dag har over 80 pst. av markedet. Konsolideringen er likevel neppe i mål, siden det er relativt mange mellomstore selskaper i landet som konkurrerer. Lønnsomheten er presset, og har variert fra et snitt på under null til ca. 4 pst i perioden 2008-2012. Prisnivået i bransjen synes å ha vært holdt nede over lengre tid. Verdikjedeanalyse: Konkurranse over tid Vi har undersøkt makt og insentiver i alle delene i verdikjeden fra behovet for transport til busstilbudet til publikum. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 5

Figur 0-1 Verdikjeden i bussbransjen Verdikjedeanalysen viser at partene med innflytelse i verdikjeden har kryssende interesser på flere områder, som kan hemme utviklingen av et godt busstilbud: Myndighetene har stor innflytelse, men makten er fordelt på ulike offentlige forvaltningsnivåer og mellom ulike offentlige etater. Busselskapene, den eneste parten som er konkurranseutsatt, har kun innflytelse i en liten del av verdikjeden. Arbeidskraften var tidligere konkurranseutsatt, men etter innføring av felles bransjeavtale med normallønn og regler om virksomhetsoverdragelse er dette leddet i verdikjeden i praksis monopolisert. Et godt busstilbud kan komme i konflikt med de ansattes ønske om høy lønn og busselskapenes ønske om høy lønnsomhet. Viktige beslutninger for sjåførenes arbeidssituasjon tas av administrasjonsselskapene, som ikke er sjåførenes arbeidsgiver. Økte arbeidskraftkostnader har begrenset virkning på samlet sysselsetting i bransjen. Felles normallønnsavtale i bransjen gjør at det mangler en kobling mellom produktivitet og lønnsnivå lokalt. De enkelte aktørene i verdikjeden blir ikke nødvendigvis belønnet for atferd som understøtter de reisendes behov. For eksempel kan administrasjonsselskapene isolert sett ønske å begrense passasjerveksten ettersom flere reisende krever økt tilskuddsbehov. Tilsvarende kan busselskapene ha kontrakter som isolert sett motiverer til å kjøre «tommer busser» for å holde rutetabellen. Samlet sett er det lite å konkurrere om i anbudene. Det er kommet frem et anslag på at 92 pst. av kostnadene er like for selskapene, mens de resterende 8 pst. er påvirkbare. Makten til busselskapene er presset ved at lønnsnivået er samlet i en felles, nasjonal normallønnsavtale, og handlingsrommet i driften er strengt definert innenfor kontraktene med fylkeskommunene som ofte varer 6 til 8 år. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 6

Konsekvenser for framtiden Alt tyder på at anbud har ledet til virksom konkurranse mellom busselskapene, slik at denne delen av markedet er velfungerende. I sum virker imidlertid busselskapene å ha begrenset makt både sammenlignet med fagforeningene og oppdragsgiverne. Dermed får man et brudd med prinsippet om at bruk av konkurranse ved produksjon av offentlige tjenester bør handle om å utnytte styrkene til privat sektor. Bussbransjen har en utfordring ved at det er svak kobling mellom lønnsvekst og pris-/produktivitetsvekst i sektoren. Dette skyldes at administrasjonsselskapene og busselskapene har noe begrenset kontroll over lønnsutviklingen. Faren er at lønnen, som er den største kostnaden i sektoren, øker mer enn produktiviteten, slik at kollektivtransporten blir mindre konkurransedyktig mot privatbil. Bussbransjen har også en utfordring med lav lønnsomhet og fordeling av risiko i kontraktene. Tilsynelatende er det treghet i både oppdragsgivers og busselskapers oppbygging av nødvendig kompetanse, slik at sektoren har umodne selgere og umodne kjøpere. Kjøpersiden kan overføre mer risiko enn det er hensiktsmessig over på leverandør, mens selgerne ikke har lært seg å beregne riktig risikopremie, det vil si å prise tilbudene riktig. I et helhetlig perspektiv synes organiseringen av sektoren i dag å ha utfordringer på grunn av interessemotsetninger, uheldig maktfordeling og monopoltendenser i lønnsdannelsen. Muligheten for å gjøre noe med situasjonen er avhengig av en felles forståelse av at dagens situasjon ikke er bærekraftig. Svake marginer og underskudd kan ikke vedvare over tid. Alle parter er enige om at grunnlaget for ytterligere vekst i rutebussnæringen er godt med økende befolkningsvekst og satsing på kollektivtransport. Videre må de ulike parters insentiver samordnes slik at alle er tjent med et best mulig busstilbud til de reisende og vi unngår en suboptimal løsning for samfunnet. Det er for eksempel ikke nødvendigvis en felles bransjeavtale som er problemet i bransjen, men måten bransjeavtalen er bygget opp på som en normallønnsavtale der lønn per time skal være den samme i alle selskaper, uavhengig av arbeidsmarkedet og selskapenes/de ansattes produktivitet. I rapporten er mulige tiltak identifisert og konsekvenser av disse belyst. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 7

1. Innledning Oslo Economics har på oppdrag for Spekter utarbeidet en analysen: Markedsvurdering for bussbransjen - Hva konkurreres det om?. Spekter har bedt om en vurdering av hvordan konkurransen i sektoren fungerer i bred forstand. Det vil si både hva det konkurreres om i anbudene, og hva som er effekten for marked og operatører. Ved gjennomføringen av prosjektet har vi: Kartlagt konkurranseregimet i landets fylkeskommuner: Data om organisering, kontrakter, tildelingskriterier etc. Vurdert utviklingen i leverandørmarkedet: Data om antall aktører, markedsstørrelse, kostnader, inntekter mv. Figur 1-1 Trinnene i analysen Vurdert fordeling av ansvar og risiko: Både vurdering av faktisk fordeling og fordeler, ulemper og bærekraft av fordelingen. Hentet inn data fra selskapene og fylkeskommunenes hjemmesider, fra Regnskapsregisteret og fra SSB. Hentet inn vurderinger fra Spekters medlemmer blant administrasjonsselskaper og transportselskaper i arbeidsmøter og intervjuer. Spekter har deltatt i informasjonsinnhentingen og analysen/vurderingene. Figuren under viser trinnene i analysen. Tiltak og mottiltak Gjennomgang av viktige hendelser i reguleringen av bransjen som konkurranseutsetting, bransjeavtale og lovendringer. Status og erfaringer Gjennomgang av organisering, markedsstørrelse, konkurranse, lønnsomhet og markedsstruktur. Det vil si resultatet av tiltak og mottiltak. Vil konkurransen fungere over tid? Analyse av verdikjeden, makt, motmakt- og risikofordeling som sier noe om konkurransen fungerer over tid. Konsekvenser for framtiden Avslutningsvis forsøker vi å identifisere forbedringspunkter i sektoren, slik at man i størst mulig grad kan utnytte de sterke sidene til operatørene, men beholde den ønskede offentlige styringen av sektoren. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 8

2. Tiltak og mottiltak Konkurranseutsetting og bransjeavtale I dette kapitlet gjennomgår vi sentrale hendelser i bussbransjen: 2.2 Tiltaket: Konkurranseutsetting Ved en endring i den tidligere samferdselslova i 1994 ble det åpnet for frivillig bruk av anbud i lokal rutebiltransport. I 2011 ble EUs såkalte kollektivtransportforordning innført. Hovedregelen i kollektivtransportforordningen er at lokal kollektivtransport skal konkurranseutsettes, slik at anbud ikke lenger er frivillig. Formålet med konkurranseutsettingen var å hente ut effektivitetspotensialet. En studie fra 2008 tyder på at det ble hentet ut gevinster i størrelsesorden 10 pst. 2, men det har vært strid om dette tallet på grunn av en økning i administrative kostnader hos fylkeskommunene og administrasjonsselskapene. Det er mer sannsynlig at netto kostnadsbesparelse er ca. 6-8 pst. Se nærmere omtale i kapittel 2.5. 2.1 Forhistorie: Behov for fornyelse av bussmarkedet på 90-tallet? Bransjen vi ser på i denne analysen er lokal rutebiltransport. Lokal rutebiltransport utgjør den klart største delen av en samlet bussbransje, der også busstransport utenfor rute (turbuss) og fylkeskryssende rutebiltransport (ekspressbuss) inngår. Det som skiller lokal rutebiltransport fra turbuss og ekspressbuss er at fylkesinterne ruter er behovsprøvd. For turbuss og ekspressbuss er det fri etablering. Lokale monopoler førte til lavere produktivitet i bransjen Kollektivtransporten anses som en nettverksnæring, det vil si at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk område enn flere selskaper (naturlig monopol). Det naturlige monopolet er regulert gjennom tildelinger av eneretter på ruter og ruteområder fra det offentlige (regulert monopol). Et problem med monopolbransjer er at de blir mindre effektive og innovative over tid, fordi bedriftene ikke behøver å konkurrere i markedet. På 90-tallet ble det gjort studier som viste at det eksisterte et reelt effektiviseringspotensial på minst 10 pst. i norsk rutebilsektor 1. Status for konkurranseutsetting gjennomgås i rapportens kapittel 3.1. Konkurranse om markedet, ikke i markedet Konkurransen i bransjen skjer ved anbud eller forhandlinger mellom fylkeskommunene, eller deres administrasjonsselskap, og bussoperatørene. Spørsmålet er hvilken operatør som skal kjøre ruten og til hvilke betingelser. Vanligvis får valgt operatør et tilskudd fordi det ikke er betalingsvilje blant de reisende til å opprettholde det tilbudet som samfunnet ønsker. Det er ikke konkurranse mellom ulike operatører på samme rute. Konkurransen i lokal rutebiltransport er dermed om markedet og ikke i markedet. Bussene opplever likevel konkurranse i transportmarkedet fra andre transportformer som privatbil, sykkel og gange. Kunde- og markedsfokus i en styrt sektor Bussoperatørenes kunder i markedet er fylkeskommunene, mens brukerne er de reisende. Det at bestiller og bruker ikke er samme aktør gir noen utfordringer med hensyn til prioriteringene i sektoren. På et overordnet nivå kan fylkeskommunene og bussoperatørene ha samme mål om å få flest mulig reisende om bord på bussen, og ta markedsandeler fra privatbilen. 1 SNF-rapporten Effektiviseringsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske rutebilsektoren (SNF 1/98). Rapporten tok forbehold om at analysen bygget på et avgrenset erfaringsmateriale. 2 TØI-rapport 982/2008 Anbud på norsk Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 9

Forhandlinger Anbud Til daglig blir det likevel viktigst for operatørene å følge kravene fra oppdragsgiver til lavest mulig kostnad. For å gi et godt tilbud til de reisende er for eksempel sømløse reiser og knutepunktutvikling viktig. Dette avhenger av utbygging av infrastruktur for kollektivtransport og koordinering mellom en rekke offentlige og private aktører. Ofte ligger dette utenfor ansvarsområdet til både administrasjonsselskap og operatør. Når administrasjonsselskaper eller fylkeskommunene går inn og detaljstyrer det lokal busstilbudet, mister man den direkte eksponeringen mot markedet som i andre bransjer ansporer en utvikling av tilbudet. Det krever derfor målrettet styring og prioritering fra offentlige myndigheter for å avhjelpe denne utfordringen, for eksempel ved: Figur 2-1 Typisk endring av regime ved anbudsutsetting Nettokontrakt Operatør står for ruteplanlegging, markedsføring og billettering Innkjøp i samferdselsavdelingen Kompetanseoppbygging og prioritering av tjenesteutvikling rettet mot kundene (innovasjon) Kompetanseoppbygging og prioritering av operatørenes drifts- og kostnadseffektivitet (produktivitet) Kompetanseoppbygging og prioritering av administrativ styring både av kontrakter og intern organisering (administrasjon) Typisk endring av regime ved anbudsutsetting Figur 2-1 viser et typisk forløp fra et forhandlet regime for kjøp av rutebiltjenester til et anbudsregime. I tillegg til selve konkurranseutsettingen, overtar ofte et administrasjonsselskap ansvar for utforming av tilbudet. Det finnes varianter av dette i fylkeskommunene, men dette er altså «normalforløpet». Bruttokontrakt Administrasjons-selskap står for ruteplanlegging, markedsføring og billettering Innkjøp i administrasjonsselskap 2.3 Mottiltaket: Bransjeavtalen og regler om virksomhetsoverdragelse Konkurranseutsetting har vært omstridt i bussbransjen, spesielt blant arbeidstakerne som fryktet konsekvensene. En høringsuttalelse Norsk Transportarbeiderforbund fra 2008 til Samferdselsdepartementet om ansatte i kollektivtransporten sine rettigheter ved bruk av konkurranse sier: «Det har vært et stort problem at de ansatte har mistet alle opparbeide rettigheter når anbud i kollektivtransportsektoren har vært tatt i bruk, og de ansatte har tatt i jobb i det «vinnende selskap». Dette har vært fjerning av pensjonsordninger, fjerning av lokale avtaler om lønns- og arbeidsvilkår, tapte ansiennitetsrettigheter m.m. I tillegg har mange ansatte med både 20 og 30 års ansettelse i samme bedrift plutselig en dag befunnet seg i en situasjon der de har fått en midlertidig stilling med fem års ansettelseskontrakt. Naturlig nok har disse forholdene skapt både uro og vanskeligheter for de ansatte.» To ordninger ble innført for å avhjelpe utfordringene for bussjåførene som følge av konkurranseutsetting: Identiske nasjonale tariffavtaler fra 2008, som samordnet avtalene på tariffområdene på områdene til LO, YS, NHO og Spekter. Denne såkalte bransjeavtalen har karakter av en normallønnsavtale. Regler om virksomhetsoverdragelse ved anbudsoverdragelse fra 2010. Reglene innebærer at arbeidstakerne har rett til å følge med til vinnende selskap i anbud med sine lønnsog arbeidsvilkår. Den felles bransjeavtalen ga et særskilt løft i lønnskostnadene for busselskapene i 2012, da et tillegg knyttet til kompetansemoduler ble gjort gjeldende for et vesentlig større omfang av ansatte. Dette lønnsløftet skal ha avhjulpet rekrutteringsproblemer som skal ha vært i deler av bransjen frem til 2012. Før 2012 ble det for eksempel bedrevet Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 10

systematisk rekruttering fra østeuropeiske land noen steder i landet. Et spørsmål er likevel om rekrutteringsproblemet kunne vært løst mer smidig uten en felles bransjeavtale, gjennom klassiske minstelønnsavtaler der det gis rom for økte lønninger lokalt. 2.4 Resultatet: Effekter for marked og operatører Anbuds- og avtaleregimet er også omstridt blant operatørene (busselskapene). Det skal blant annet ha Figur 2-2 Sammenheng mellom effekt på marked og leverandører utviklet seg en situasjon med lave marginer i bransjen. Vi har derfor gjort en vurdering av: Effektene av anbud for utviklingen av markedet (antall leverandører, størrelse mv) Effektene av anbud for operatørene (kostnader, inntekter, mv) Markedseffekter og operatøreffekter henger vanligvis nært sammen. For det første kan et høyt antall leverandører gi hard konkurranse og lav lønnsomhet. For det andre kan lav lønnsomhet føre til avskalling, konkurser og fusjoner, noe som fører til færre leverandører. Sammenhengen er illustrert i Figur 2-2. Mer attraktivt å etablere seg i markedet Høyt antall leverandører, hardere konkurranse Økt lønnsomhet, høyere prisnivå Fallende lønnsomhet, lavere prisnivå Færre leverandører, mindre hard konkurranse Avskalling, konkurser, konsolidering Som figuren viser, er lav lønnsomhet i en bransje ikke en stabil situasjon. Bransjen vil ofte oppleve en konsolidering slik at konkurransen blir mindre hard og lønnsomheten beveger seg oppover igjen. Økte prisnivå vil på sin side gjøre det mer attraktivt å etablere seg i markedet. Det gir en type sirkulær utvikling som gjør at både innkjøpere og operatører må forvente at markedet svinger opp og ned. 2.5 Har man oppnådd 10 pst. effektivisering? Det er omdiskutert om man har oppnådd en effektivisering på 10 pst. i tråd med forventningen i forkant av anbudsutsettingen. Årsaken til diskusjonen er at oppgaver som tidligere lå hos busselskapene i stor grad flyttes inn i offentlige enheter (administrasjonsselskapene) ved konkurranseutsetting. Noe av effekten i form av billigere drift av ruter hos busselskapene motsvares dermed av økt offentlig administrasjon. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 11

Figur 2-3 Fordeling av ansvar i kollektivtransportsektoren før og etter konkurranseutsetting Kilde: Oslo Economics rapport Effektivitet i fylkeskommunalt kjøp av kollektivtransport (2013) Figur 2-3 over viser oppgaver som ofte blir flyttet fra busseselskapene til administrasjonsselskapene ved konkurranseutsetting. Dette er sammenlignet med organiseringen av ekspressbussmarkedet der det er fri etableringsadgang, og busselskapene har mye større ansvar for tilbudet som bringes frem. Det er verdt å merke seg at sjåfører/bemanning og drift av vognpark inkl. drivstoff er de tyngste kostnadspostene i bussbransjen. Disse kostnadspostene har blitt værende hos busselskapene. Av et kostnadsnivå på ca. 9,2 mrd. kr årlig i bransjen, vil 10 pst. besparelse utgjøre 920 mill. kr. Oslo Economics rapport Effektivitet i fylkeskommunalt kjøp av kollektivtransport (2013) undersøkte veksten i offentlige administrative kostnader knyttet til kollektivtransport. Trass i ufullstendighet i datagrunnlaget, var det to observerbare effekter: Administrasjonskostnadene og antall ansatte har økt betydelig. Fra 2008 til 2012 økte antall årsverk hos 13 fylkeskommuner/ administrasjonsselskap totalt fra 193 til 331, jf. tall som var rapportert inn i prosjektet. Administrasjonskostnadene utgjør sannsynligvis vesentlig mindre enn 10 pst. av totale kostnader i sektoren, blant annet basert på at økningen fra 193 til 331 årsverk i 13 fylkeskommuner neppe kan medføre 920 mill. kr i administrative kostnader i landets 19 fylker, jf. boks under. 193 årsverk i 2008 331 årsverk i 2012 =138 flere årsverk 700 000 kr er anslått kostnad per årsverk Gir 97 mill. kr i samlet kostnadsøkning som følge av 138 flere årsverk 9,2 mrd. kr var omsetning i bransjen 2012 Dermed utgjør 138 årsverk ca. 1 pst. av kostnadsbasen i bussbransjen I tillegg kommer økt antall årsverk i 6 av 19 fylker som vi ikke har data fra Rapporter fra 2000-tallet bekrefter et bilde av at man faktisk oppnådde en effektivitetsgevinst på 10 pst., for eksempel TØI-rapport 982/2008 «Anbud på norsk» (Longva og Osland). Denne rapporten registrerte også en økning i administrasjonskostnadene på 1-2 prosentpoeng av de totale kostnadene, ved hjelp av en enkel, men konsistent regneøvelse. Tallene i boksen over tyder på det siden 2008 er kommet en økning i administrasjonskostnadene på ytterligere 1-2 prosentpoeng. Det er dermed mer sannsynlig at netto kostnadsbesparelse i bransjen som følge av konkurranseutsetting er 6-8 pst. enn 10 pst. Netto kostnadsbesparelse trenger imidlertid ikke være lik netto effektiviseringsgevinst. En av målsetningene ved å overføre arbeidsoppgaver fra operatører til Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 12

myndigheter var å få bedre tilbudsutforming, og hvis administrasjonsselskapene klarer å utføre denne oppgaven mer effektivt enn busselskapene vil dette gi en tilleggsgevinst. 2.6 Liten fare for varig konkurransebegrensende konsolidering Dersom det er få etableringshindringer i en bransje, gir dette bedre vilkår for sunn konkurranse. Muligheten for nye aktører til å etablere seg i markedet synes å være gode; de viktigste produksjonsfaktorene bussjåfører og bussmateriell er det lett å få tak i. Sjåførene blir overført gjennom regler om virksomhetsoverdragelse, mens bussmateriell kan kjøpes nytt til en konkurransedyktig kostnad. Konsolidering med lokale eller nasjonale oligopoler/duopoler/monopoler kan inntreffe, men det virker ikke veldig sannsynlig at det vil være en stabil situasjon over tid. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 13

3. Status og erfaring Tidligere evalueringer av anbud i bussbransjen har vist at det offentlige har oppnådd kostnadsbesparelser gjennom lavere tilskudd til operatørene. Spørsmålet nå er hvilken effekt det har for operatørene og markedet på lengre sikt. Figur 3-1 Forventet forløp i prisnivået ved konkurranseutsetting og liberalisering av markeder Oslo Economics vurdering er at en presset lønnsomhet er en forventet utvikling av anbudsutsetting i bussbransjen. Erfaringen fra andre deregulerte markeder er at det ofte skjer en type priskollaps med etterfølgende konsolidering og prisøkning, jf. Figur 3-1. En utvikling med særskilt lavt prisnivå i første, og eventuelt andre, anbudsrunde er observert i flere anbudsutsatte markeder: Riks- og fylkesvegferjer Kortbaneflyruter Drift og vedlikehold av vei Forløpet er også omtalt i for eksempel Oslo Economics rapporter 2012-5 Analyse av markedet for drift og vedlikehold av veg og 2012-12 Konkurranseutsetting av riksvegferjedriften - på rett kjøl? utviklingen gir bærekraft i sektoren. For å analysere utviklingen i bussmarkedet gjør vi følgende: Kvantifiserer størrelsen på markedet, inkludert tilskudd fra det offentlige og billettinntekter de siste årene. Beregner utviklingen i markedsandeler de siste årene. Kartlegger utviklingen i antall busselskaper, med oversikt over oppkjøp, fusjoner og frafall de siste årene. Undersøker utviklingen i lønnsomhet for de største operatørene ved å se på offentlig tilgjengelige tall for regnskapsresultater de siste årene. Vi har konsentrert kartleggingen om utviklingen i bussmarkedet over de siste fem årene. Spørsmålet for bussbransjen er hvordan lønnsomheten i bransjen utvikler seg per 2014, og om den observerte Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 14

3.1 Konkurranseregimet i landets fylkeskommuner Tabell 3-1 Antall fylker fordelt på konkurranseregimer samlet oversikt ved inngangen til 2014 Anbud Kontrakt (på anbud) Tildelingskriterier (i anbud) Innkjøpsfunksjon 100 % på anbud Deler på anbud Nei, men planlagt Bruttokontrakt Nettokontrakt Lavest pris Pris og kvalitet Pris, kvalitet, i tillegg til andre kriterier som miljø Administrasjonsselskap Administrativ enhet Samferdselsavdelingen 7 8 4 14 1 6 4 5 12 1 6 Kilde: Se vedlegg til rapporten Tabell 3-1 gir en oversikt over konkurranseregimet i lokal kollektivtransport. Vi ser at av landets 19 fylker har 15 hele eller deler av busskontraktene sine på anbud. Av de resterende har samtlige planer om å legge rutebilproduksjonen ut på anbud innen 2020. Kartleggingen er nærmere dokumentert i eget vedlegg. Av sentrale funn fra kartleggingen kan følgende trekkes fram: opp anbudene i kontrakter for innkjøp av materiell, kapital/eierskap og drift. Formålet med å senke etableringshindringene er å stimulere konkurransen. Strategi for leverandørutvikling forekommer sjelden hos fylkeskommunene. Av de fylkeskommunene som har blitt spurt er det kun én som har en uttalt strategi. Det er stor variasjon mellom fylkeskommunene i andelen av finansieringen som kommer fra offentlig kjøp og andelen som kommer gjennom billettinntekter. Telemark er det eneste fylket som har nettokontrakter på anbud. Det er tre tilfeller av fylkeskommunalt samarbeid om innkjøpsfunksjon: o o Oslo og Akershus gjennom Ruter Vestfold og Telemark gjennom Vestviken kollektivtrafikk (her var Buskerud med tidligere) o Aust-Agder og Vest-Agder gjennom Agder kollektivtrafikk I Troms har det vært mye støy om administrasjonsselskapet Troms fylkestrafikk FKF, etter underskudd og problemer med materiell både på hurtigbåt og buss. Administrasjonsselskapet var i desember 2013 nær nedleggelse, men fylkestinget vedtok å videreføre driften. I Sør-Trøndelag har det også vært mye støy om administrasjonsselskapet, AtB, som styrer mot et stort underskudd i 2014. Også her er dagens modell videreført. Nordland fylkeskommune har en kontraktstrategi som søker å senke etableringshindre. De har delt Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 15

3.2 Et marked på knapt ti milliarder kroner Figur 3-2 Omsetning fylkesinternruter med buss, mill. kr, avrundet 8800 9200 8000 8200 8300 2008 2009 2010 2011 2012 Kilde: Statistisk sentralbyrås kollektivtransportstatistikk Omsetningen i markedet har økt fra 8 mrd. kr i 2008 til 9,2 mrd. kr i 2012, jf. Figur 3-2. Omsetning og kostnader er presentert mer detaljert under. Tabell 3-2 Fylkesinterne ruter med buss, mill. kr, avrundet 2008 2009 2010 2011 2012 Billettinntekt 3 300 3 300 3 400 3 600 3 700 Offentlige kjøp 4 700 4 900 4 900 5 200 5 500 Kostnader 7 700 8 000 8 300 8 600 9 200 Driftskostnader 6 900 7 200 7 400 7 500 7 800 Kilde: Statistisk sentralbyrås kollektivtransportstatistikk Tabell 3-2 illustrerer markedets størrelse basert på rutebilselskapenes rapportering til SSB. Det er usikkerhet om hva som faktisk er rapportert for de enkelte postene pga. anbudsutsetting, bruttokontrakter og elektronisk billettering i perioden. For eksempel løftes flere administrative kostnader fra operatør ved overgang fra netto- til bruttokontrakter. På et overordnet nivå antar vi likevel at tallene gir et bilde av markedets størrelse. Markedet i 2012 var på mellom 9 og 10 milliarder kroner. Av dette finansieres om lag 40 pst. av offentlige kjøp og resten fra billettinntekter. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 16

3.3 Nettbuss har høyest markedsandel, det er mange små og mellomstore operatører Ved hjelp av tall fra Brønnøysundregistrene, Statistisk sentralbyrå, selskapenes nettsider og nyhetssøk på Figur 3-3 Fordeling av markedsandeler (anslag) 2012 Andre operatører 5-10 % Saltens bilruter/ Nordlandsbuss 5-10 % internett har Oslo Economics beregnet utvikling i markedsandeler. Torghatten/ Fosen/ Norgesbuss 10-15 % Nettbuss 30-35 % Cominor <5 % Nobina 5-10 % Unibuss 10-15 % Tide 10-15 % Boreal 5-10 % Kilde: Brønnøysundregistrene, selskapenes hjemmesider, Oslo Economics Tabell 3-3 Utvikling i markedsandeler (anslag) 2009-2012 2008 2009 2010 2011 2012 Nettbuss 25-30 % 25-30 % 25-30 % 30-35 % 30-35 % Tide 10-15 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % Boreal 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % Fjord1 (kjøpt opp 2011-2012) 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % 0 % Unibuss 5-10 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % Nobina 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % Cominor >5 % >5 % >5 % >5 % >5 % Torghatten/Fosen/Norgesbuss 10-15 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % 10-15 % Saltens bilruter/nordlandsbuss 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % Andre operatører 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % 5-10 % Kilde: Brønnøysundregistrene, selskapenes hjemmesider, Oslo Economics Vi ser av Figur 3-3 og Tabell 3-3 at Nettbuss er den største aktøren, og at selskapet har styrket sin posisjon de siste fem årene. Det er mange små og mellomstore operatører i et nasjonalt marked. Det er ikke store skift i markedsandelene fra år til år. 3.4 Nettbuss og Torghatten mest aktive oppkjøpere Tabell 3-4 Oppkjøp og fusjoner med overtakelse av kontroll i lokal rutebiltransport fra 2006 Juli 2013 Tide kjøper Rutebilselskabet Haderslev A/S i Danmark Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 17

Juni 2013 Norgesbuss kjøper Firda Billag Januar 2013 Cominor AS lagt ut for salg. «Ikke akkurat budkrig om selskapet» per september 2013 November 2012 Januar 2012 Januar 2011 Juni 2010 Desember 2009 Juni 2008 Februar 2007 Juli 2006 Mars 2006 Norgesbuss kjøper SAS Flybussen Nettbuss kjøper 51 pst. av aksjene i bussvirksomhetene til Fjord1. I november 2012 kjøper Nettbuss de resterende 49 pst. Telemark bilruter kjøper 50 pst. av Telemark Ekspressbusstrafikk fra Nettbuss Nettbuss kjøper Klæburuten Torghatten kjøper Sørlandsruta Nettbuss kjøper Risør og Tvedestrand Bilruter Saltens bilruter (SB) Transport kjøper Ofotens bilruter Gaia Trafikk og HSD fusjoneres til Tide Troms innland rutebil (TIRB) kjøper Ofotens bilruter Kilde: NHO Transport, Konkurransetilsynet og internettsøk Tabell 3-4 viser at det har vært en viss konsolidering av bransjen siden 2006. Siden 2008 har Nettbusskonsernet eller Torghatten/Norgesbuss-konsernet vært involvert i alle strukturendringene i Norge i denne oversikten. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 18

3.5 Vanskelig bedriftsmarked Figur 3-4 Avisutklipp fra Troms folkeblad 17.9.2013 Et annet tegn på at oppkjøpsaktiviteten i bransjen har avtatt, er at busselskapet Cominor ble forsøkt solgt uten suksess i 2013, jf. avisutklippet i Figur 3-4 over. Det kan stilles spørsmål ved hvilke verdier det er i virksomhet som driver med lokal kollektivtrafikk. Eventuelle verdier bør ses i sammenheng med evnen til å vinne lønnsomme kontrakter med fylkeskommunene og administrasjonsselskapene. Troms folkeblad har skrevet følgende om behovet for salg av Cominor 29. januar 2013: «Generalforsamlinga i AS Tirb vedtok mandag å legge datterselskapet Cominor AS ut for salg. -Dette er nok noe som har presset seg frem over tid, spesielt etter at det nye anbudsregimet ble innført i Norge. Det har ligget i kortene at det med dette blir noen få, men store selskap igjen, sier Cominor-direktør Hege Pedersen. Cominor-direktøren viser til hvor krevende det er med tanke på både ressurser og kompetanse bare i forhold til å regne på et anbud. -For å kunne delta i et anbud må man dessuten ha muskler nok til å kunne starte opp, og ikke minste drifte når ting kommer på plass. Man skal gjøre de riktige valgene igjennom hele prosessen, understreker Pedersen. Hun viser også til at selskapene i dag i motsetning til tidligere ikke har samme kontroll over vognparkens levetid. -Dermed risikerer man å sitte med mange vogner når man taper et anbud. Jo større selskap, jo større fleksibilitet og desto mindre ille er det å tape i anbudskamper. Et større selskap har flere muligheter internt i egen organisasjon, forklarer Pedersen.» Troms folkeblad fulgte opp saken 17. september 2013 under overskriften IKKE AKKURAT BUDKRIG OM COMINOR: Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 19

«Hvorfor tar aksjesalget så lang tid? -Det er klart at dersom de innledende budene hadde vært kjempehøye, så hadde vi nok sikkert kommer til enighet fortere. I det ligger det at betalingsvilligheten ikke har vært høy nok til nå, påpeker Pedersen.» 3.6 Konsolideringen i bransjen er neppe i mål Det har i lengre tid vært en reduksjon i antall selskaper som driver rutedrift med buss i Norge. I 1990 skal det ha vært om lag 200 selskaper, mens det i 1998 var 105 selskaper. 3 I 1998 skal de fem største aktørene ha disponert 64 pst. av det totale antall busser i Norge. Jf. omtalen i kapittel 3.3 var markedsandelen til de fem største selskapene i 2012 økt til 81 pst. Når man undersøker konsolidering kan det skilles mellom to hovedtyper: 1. Konsolidering internt i et konsern, der søsterselskaper blir fusjonert, og lignende. Et eksempel på dette er at Nettbuss Sør og Nettbuss Drammen fusjonerte til ett selskap i januar 2013. 2. Konsolidering av selvstendige selskaper, der flere selskaper kommer under felles kontroll. Et eksempel på dette var da Nettbuss i 2012 kjøpte Fjord1s bussvirksomhet. Begge typer konsolidering er interessante å se nærmere på. De følger gjerne av et press om å oppnå økt lønnsomhet, og begge typer konsolidering kan gi effektivitetsgevinster. For oppdragsgiverne er imidlertid konsolideringen mellom selvstendige selskaper, altså den andre typen, mest interessant fordi den påvirker antall selvstendige leverandører i konkurransen. NHO Transport publiserer en oversikt over oppkjøp og fusjoner i bussbransjen som går tilbake til 1995. Oversikten inneholder begge typer konsolideringer, og interne konsolideringer har de siste årene vært den dominerende typen. På slutten av nittitallet var situasjonen motsatt. Da dominerte overtakelse av kontroll av andre selskaper. 3.7 Dårlig lønnsomhet i 2012 Tabell 3-5 Overskudd i bransjen etter Tabell 3-2, mill. kr, avrundet 2008 2009 2010 2011 2012 «Overskudd» 200 200 0 200 0 Kilde: SSBs kollektivtransportstatistikk/oslo Economics Tabell 3-5 viser differansen mellom operatørenes inntekter og kostnader. Dette gir en margin på mellom 0 og 3 pst., noe som kan karakteriseres som lavt. 4 Vi har også sett på resultatgraden i ni av de største busselskapene i Norge ved å hente tall fra Regnskapsregisteret. Utviklingen i deres driftsresultat er vist i Tabell 3-6. Tabell 3-6 Driftsresultat i pst. av driftsinntekter 2008 2009 2010 2011 2012 Vektet snitt 0,2 2,5 4,0 1,2-0,3 Kilde: Regnskapsregisteret/Brønnøysundregistrene Tabell 3-6 viser også at resultatgraden i bransjen har vært nokså lav. Tabellen viser også at resultatet økte fra 2008 til 2010 og falt igjen etter det. Innspillene på hvorfor det var en topp i 2010 for bransjen som helhet har vært, med forbehold om at man ikke har kjennskap til detaljer hos andre selskapers drift: At resultatgraden er nokså sensitiv for at lønnsog drivstoffkostnader ikke endrer seg helt synkront med indeksjusteringer i kontraktene. At turbilkjøring ved erstatningskjøring for tog kan ha vært relativt lønnsomt, og at det var mer av det i 2010 Når man ser på resultatet for de ni største selskapene på selskapsnivå i 2012 ser vi at fem av dem hadde negativ resultatgrad. Dette er presentert i Figur 3-5. I kapittel 3.7 under ser vi at det er lav lønnsomhet i bransjen. Med mindre eierne aksepterer lav avkastning, må de iverksette tiltak, og konsolidering er et av flere virkemidler for å øke lønnsomheten. 3 Jf. «Regulering av busselskapene» av Morten Nordberg. Discussion Paper 5/2001 Handelshøyskolen BI 4 Det er noe usikkerhet om tallene over gir et riktig bilde av lønnsomheten i næringen, blant annet fordi det kan være svakheter i datagrunnlaget hos SSB. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 20

Figur 3-5 Driftsresultat i pst. av driftsinntekter, 2012 Saltens bilruter AS 5,5 Norgesbuss AS 4,2 Fjord1 Buss Møre AS 1,6 Nettbuss ASA 0,8 Boreal Transport Sør AS -0,1 Unibuss AS -2,3 Tide Buss AS -2,3 Cominor AS -3,4 Nobina Norge AS -11,3 Kilde: Regnskapsregisteret/Brønnøysundregistrene Figur 3-5 viser de ni selskapene vi har valgt ut blant de største i næringen, med deres resultatgrad. Det er nokså stort sprik i resultatgraden i de ulike selskapene, noe som indikerer at selskapene er ulike i sin prissetting eller i sin driftseffektivitet. Vi tar forbehold om mulige feilkilder i rapporteringen som inntekt fra andre virksomheter enn rutebusstjenester, selv om det er forsøkt korrigert for dette. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 21

3.8 Lønnsutviklingen Figur 3-6 Kostnadsindeks for buss. 1. kvartal 2010=100 Kilde: Statistisk sentralbyrå Figur 3-6 viser utviklingen i arbeidskostnader, administrasjon og reparasjon og vedlikehold, samt totalindeksen for buss fra 2010 til 2013. Denne indeksen ble etablert i 2010. Av figuren ser man at kostnadene er stigende, og at det er arbeidskostnadene som har steget mest. Vi har sammenlignet lønnsnivået i rutebilsektoren med andre sektorer i Tabell 3-7 under. Tabell 3-7 Gjennomsnittlig månedslønn sammenlignet med andre næringer Ansatte i samferdsel Ansatte i kommunal og fylkeskommunal virksomhet 2010 2011 2012 2013 Samferdsel totalt 36 600 37 900 39 200 40 500 Tur- og rutebiltransport 29 000 29 600 31 600 32 700 Landtransport med gods 31 500 32 000 32 900 33 500 Kommunal sektor totalt 35 400 36 400 38 600 39 300 Kontor- og kundeserviceyrker 29 500 30 400 32 100 32 600 Salgs-, service- og omsorgsyrker 29 300 30 000 31 800 32 500 Håndverkere 31 300 32 300 33 800 34 500 Operatør/sjåfør 31 500 32 800 34 200 35 000 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 22

Yrker uten krav til utdanning 27 200 27 800 29 300 30 000 Ansatte i industri Industri totalt 36 700 38 500 39 800 41 400 Håndverkere o.l. 32 200 33 700 34 400 35 400 Operatører og sjåfører 29 900 31 200 32 400 33 500 Yrker uten krav til utdanning 28 700 29 800 30 800 32 000 Ansatte i bygge- og anleggsvirksomhet Bygg og anlegg totalt 35 000 36 100 37 200 38 400 Håndverkere o.l. 32 200 33 200 34 000 35 100 Operatører og sjåfører 31 800 33 000 34 400 35 400 Yrker uten krav til utdanning 28 000 28 200 29 600 31 400 Kilde: Statistisk sentralbyrå Når man sammenligner lønnsnivået for lønns- og rutebiltransport med nivået i sammenlignbare næringer, jf. Tabell 3-7, virker bussnæringen å ha et lønnsnivå som ligger på nivå med disse. Operatører og sjåfører i industrien har en månedslønn på 33 500 kr, sammenlignet med 32 700 kr i rutebilsektoren. Figur 3-7 Lønnsøkning fra 2011-2012 I Figur 3-7 har vi undersøkt om det var en særskilt økning i lønnsnivået i rutebilnæringen fra 2011 til 2012, slik det er blitt hevdet. 7% 3% 4% 4% 4% Tur- og rutebiltransport Landtransport med gods Operatører og sjåfører i kommunal sektor Kilde: Statistisk sentralbyrå/oslo Economics Operatører og sjåfører i industri Operatører og sjåfører i bygg og anlegg Figuren viser at bussbransjen hadde en lønnsøkning fra 2011 til 2012 som var høyere enn arbeidstakere i sammenlignbare kategorier, dvs. næringer som kan rekruttere blant de samme arbeidstakerne. En 7 pst. økning i lønn fra er altså vesentlig høyere enn både lønnsøkningen i industri og bygg og anlegg, næringer der lønnsdannelsen tradisjonelt er nærmere knyttet mot produktivitetsvekst, og lønnsøkningen i kommunal sektor, som også er innenfor et regulert regime. En slik særskilt lønnsøkning var mulig fordi man har en normallønnsavtale der alle aktørene må justere lønnen likt, i stedet for at lønnen er knyttet til produktiviteten lokalt. 3.9 Utviklingen i prisnivået i bransjen En særskilt lønnsøkning som den man observerte i 2012 må man forvente at slår ut i høyere prisnivå i bransjen på sikt. Prisnivået har imidlertid holdt seg lavt i gjentatte anbudsutlysninger, som illustrert i Figur 3-8 under. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 23

Figur 3-8 Faktorer som har påvirket prisnivået i bussbransjen Flere faktorer skal ha påvirket bransjeutviklingen de siste årene: Dereguleringen og anbudsutsettingen synes å ha gitt en effektiviseringsgevinst. Dette er dokumentert blant annet i TØI-rapport 982/2008 Anbud på norsk. Anbudsutsettingen har løftet risiko og oppgaver fra bransjen til administrasjonsselskapene. Noe av de fallende prisene er dermed spist opp av økt offentlig administrasjon. Administrasjonsselskapene har overtatt ansvaret for produktutviklingen i markedet, slik at bussbransjen ikke får ta del i gevinster av at kollektivtilbudet blir bedre. Finanskrisen synes å ha lagt et press på prisene på materiellet, noe som betyr at innkjøp av selve bussene er blitt billigere. Det har vært en betydelig fornying av bussparken, uten at dette har slått inn på høyere priser i anbudene. På den ene side skyldes dette at etterspørselen etter nytt materiell fra EU-land, som er hardere rammet av finanskrisen, har falt. På den andre side har det relativt sett blitt dyrere å vedlikeholde gamle busser i Norge, sammenlignet med andre land, fordi vi har hatt høyere lønnsvekst i Norge. Lønnsutviklingen blant bussjåfører var fra 2011 til 2012 litt høyere enn for resten av samfunnet, som følge av forhandlingsresultatet fra den sentrale bransjeavtalen. Den relativt gode lønnsutviklingen er delvis et tiltak for å avhjelpe rekrutteringsproblemer i næringen, og har bidratt til lavere opplæringskostnader ved mindre behov for rekruttering fra utlandet. Utviklingen i bussbransjen er dermed ikke typisk for liberaliserte markeder. Den viktigste forskjellen er at bransjen ikke har konsolidert seg slik at prisene har økt etter den første priskollapsen. 3.10 Sammenheng mellom lønnsomhet og risiko I følge økonomisk teori (finansteori) skal lønnsomhetspotensialet for en bedrift øke med hvor høy risiko bedriften påtar seg. Lave risikonivåer er forbundet med lavt lønnsomhetspotensial og høy risiko med høyt lønnsomhetspotensial. Bussbransjen har stabil etterspørsel og leverer tjenester på langsiktige kontrakter. Sammenlignet med for eksempel kommersiell luftfart, shipping og offshore er derfor risikoen lavere, og man må forvente lavere lønnsomhet i snitt. Risikoen for busselskapene er ytterligere redusert ved at ruteplanlegging er flyttet fra bransjen til administrasjonsselskapene, lønns- og arbeidsvilkår er fastsatt sentralt og bussene stilles til rådighet gjennom Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 24

leasingavtaler. Farene for å tape og mulighetene for å tjene penger er derfor få i bransjen. Opplevelsen i bransjen er imidlertid at risikoen i bransjen ikke er spesielt lav. Operatørene er påført risiko gjennom kontraktene med det offentlige, ofte risiko som ikke er påvirkbar for operatørene. Eksempler på dette er effekter av veiarbeid og veiomlegginger, og forhold som ruteomlegginger og bonusordninger der kontraktene oppfattes som ensidige i kjøpers favør. På kort sikt kan oppdragsgiverne tjene på en slik risikofordeling. På lengre sikt vil økt risiko avspeile seg i risikopremien som legges inn i anbudskontraktene, fordi busselskapenes eiere neppe aksepterer å gå med tap når de skal prise nye anbud. Hvor lang tid en slik utvikling vil ta er usikkert. Hvis det er høy risiko i bransjen så må man forvente at noen vil tape hele kapitalen, det vil si at enkeltselskaper går konkurs. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 25

4. Vil konkurransen fungere over tid? Fordeling av risiko mellom oppdragsgiver og leverandør i en kontrakt er av sentral betydning for om konkurransen skal fungere. For at det faktisk skal være noe å konkurrere om for busselskapene må det overføres risiko til busselskapene gjennom kontraktene. Videre er det av betydning hvilken risiko som overføres: For å utnytte de sterke sidene til busselskapene er det viktig å overføre den risikoen som selskapene kan påvirke og/eller håndtere bedre enn den offentlige oppdragsgiveren. For å undersøke om bussektoren er organisert på en måte som gir velfungerende konkurranse både med hensyn til konkurranse mellom aktørene, og utnytter de sterke sidene til bussbransjen, har vi derfor undersøkt plassering av risiko ved å se på verdikjeden i hele sektoren. Vi har også analysert verdikjeden med hensyn til makt og insentiver, og derfra utledet maktfordeling og kobling til produktivitet i sektoren. Fremgangsmåten er vist i figuren under. Figur 4-1 Fremgangen i analyse av verdikjeden Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 26

4.1 Verdikjeden består av kryssende interessenter og insentiver Verdikjeden i sektoren har vi definert som gangen fra samfunnets grunnleggende transportbehov, via offentlige myndigheter, busselskaper og andre leverandører, til de reisende. Figur 4-2 Verdikjeden i bussbransjen I denne verdikjeden er det en rekke aktiviteter som gjennomføres for å fremskaffe busstilbudet. Vi har forsøkt i illustrere verdikjeden i bussmarkedet i figuren under. Hvert av leddene bidrar til verdien på sluttproduktet. Et kjennetegn for bussbransjen er at ulike aktører har innflytelse på ulike ledd i verdikjeden. Dette står i motsetning til enkelte andre bransjer der bedrifter har integrert seg gjennom hele verdikjeden. Verdikjedens evne til å yte et godt busstilbud er avhengig av at aktørene har felles interesser i å dekke det grunnleggende transportbehovet. Hvis det er kryssende interesser mellom aktørene, kan det gå på bekostning av produktiviteten. I de følgende vil vi gjennomgå hvert ledd i verdikjeden med tanke på interessenter, makt, påvirkningsmuligheter og insentiver 4.1.1 Befolkningen og de reisendes behov for busstilbud er sammensatt Flere samfunnsinteressenter ønsker å være med å definere behovet for kollektivtransport, der fremkommelighet for de bussreisende, altså transport av personer, kan sies å være den primære samfunnsinteressen. Andre samfunnsinteresser som er viktig for busstilbudet er miljø, by- og arealutvikling, trafikksikkerhet og universell utforming. Makten og påvirkningsmulighetene for de ulike samfunnsinteressene endres over tid, avhengig av politiske strømninger og hvor godt interessegruppene klarer å organisere seg. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 27

Insentivene for å synliggjøre behovet for et godt busstilbud er ikke de sterkeste. Busstilbudet kan bli stemoderlig behandlet blant annet fordi privatbil i mange situasjoner er et foretrukket fremkomstmiddel (mens man vil at andre tar bussen), og at de mest ressurssterke gruppene i samfunnet relativt sett reiser mindre med buss. Buss kan også bli nedprioritert sammenlignet med skinnegående transportmidler. 4.1.2 Kollektivtransporten konkurrerer med godstransport og privatbilisme om plass på veien Insentivene for å gi gode finansielle rammer til kollektivsektoren synes å være relativt gode. I gjeldende Nasjonal Transportplan 2014-2023 er det for eksempel varslet en vekst i de finansielle rammene fra staten til Belønningsordningen som skal bidra til at veksten i persontransport i byområdene skal tas av kollektivtrafikk, syklende og gående. Mye av transporten som utføres av buss, spesielt i spredt bebygde strøk, er dessuten lovpålagt skoleskyss. 4.1.4 Innovasjon, rutetilbud og ITS styres av offentlig monopolist Interessentene i transportinfrastruktur er kollektivtransportsektoren, godstransportører, privatbiler, og by- og arealutvikling. For bussen er det viktig med kollektivfelt, holdeplasser, knutepunktutvikling og veistandard. Infrastrukturen eies og kontrolleres av ulike offentlige forvaltingsnivå, avhengig av om den enkelte vei er riksveg, fylkesveg eller kommunal veg. I hvert ruteområde (område som dekkes av en kontrakt om bussdrift) er det vanligvis veier som kontrolleres av alle forvaltningsnivåene. I tillegg er det mange private veier, som av og til benyttes av rutegående busser. Insentivene for å utvikle bussinfrastruktur er under press både fordi infrastrukturen er spredt på ulike eiere/forvaltere og fordi hver enkelt eier/forvalter må ta hensyn til flere interessenter enn kollektivtransporten. 4.1.3 Relativt gode utsikter for finansielle rammer Interessentene for finansielle rammer for kollektivtransporten er alle aktørene som konkurrerer om samferdselsbudsjettene. Hovedkonkurrenten for kollektivsektoren er generelle midler til veg både investeringer og vedlikehold. De finansielle rammene til kollektivtransporten bestemmes for det første av det fylkeskommunale tilskuddsnivået, som igjen får sine inntektsrammer bestemt av staten. For det andre bestemmes finansieringsgrunnlaget av om det er aksept og mulighet for å øke inntektsgrunnlaget fra billettsalget. Dette leddet i verdikjeden innebærer utviklingen av tilbudet til publikum, det vil si tilbudets rutestruktur, ruteopplysning, takster, markedsføring osv. Gjennom innovative løsninger i tilbudet og bruk av Intelligente transportsystemer og tjenester (ITS) kan produktiviteten i sektoren antakelig økes kontinuerlig. Interessentene er primært de reisende og busselskapene som er interesserte i et godt tilbud, og sjåførene som er interessert i egne arbeidstider. Busselskapene kan være interessert i å overta oppgaver og innflytelse på området, forutsatt at det fører til økte inntjeningsmuligheter. I dag er det først og fremst administrasjonsselskapene som kontrollerer produktutviklingen. Før konkurranseutsettingen lå ansvaret i mye større grad hos busselskapene. Administrasjonsselskapenes interesser i å utvikle et godt tilbud er antakelig nokså gode. Likevel er det en utfordring at hvert administrasjonsselskap er monopolist i sitt område, slik at det er risiko for at man ikke klarer å hente ut det fulle potensialet av et høykvalitets kollektivtilbud. Utfordringer for administrasjonsselskapene er at de verken har direkte kontakt med kundene eller sjåførene som produserer tjenestene. I prosjektet har vi fått flere innspill om risikoen for overordnet utvikling av tilbudet: Anbud har vært brukt som brekkstang for at fylkeskommuner, ofte ved administrasjonsselskaper, skal overta kontroll over kollektivtilbudet. På oppdragsgiversiden er det en utbredt oppfatning om at bruttokontrakter er den mest hensiktsmessige kontraktsformen. Nettokontrakter ga ikke operatørene nok insentiver til å ta risiko. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 28

En utfordring ved bruttokontrakter er å få alle i bransjen til å jobbe i samme retning. Økonomiske insentiver kan brukes i kontraktene, men det kan bli kostbart hvis det er vellykket fordi det medfører økte overføringer til operatør. Sømløse reiser er ønsket, det vil si at buss, tog, trikk og t-bane må henge sammen. Det er store politiske ambisjoner i bypakkene, noe som vil kreve store løft både i investeringer og driftstilskudd å realiseres. Eksempel fra Buskerudbyen: Investeringer på 25 mrd. kr, driftstilskudd må øke flere hundre mill. kr i året. En satsing kan delvis finansieres med bompenger et virkemiddel som i seg selv gir kollektivtransport en konkurransefordel overfor privatbilen. Det vil være nødvendig med knutepunktutvikling. God kollektivtransport kan være nødvendig for å mobilisere arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet. Fylkeskommunene er avhengig av økte statlige overføringer for å finansiere en utvikling av tilbudet. Den statlige «deflatoren» følger ikke alltid underliggende kostnadsutvikling, slik at det eksisterer et manglende samsvar. Tilskuddsgraden i sektoren har økt, men utviklingen i antall reisende har stått relativt stille. 4.1.5 Konkurranseutsettingen omfatter ikke lenger lønns- og arbeidsvilkår Interessentene i konkurransegrunnlaget er administrasjonsselskapene som ønsker en kontrakt som styrer tilbudet på riktig måte og busselskapene som ønsker gode driftsvilkår. Etter innføring av felles bransjeavtale med normallønn og regler om virksomhetsoverdragelse er dette leddet blitt av vesentlig mindre interesse for bussjåførene. I bransjeavtalens 5.1 går det frem at det kan avtales lokale tillegg, men normallønnen er så høy at det er lite eller ingenting å gå på lokalt. Etter yrkestransportloven gjelder i tillegg regler om virksomhetsoverdragelse ved anbud, slik at arbeidstakerne får med seg lønns- og arbeidsvilkår til ny arbeidsgiver. Det er ikke nødvendigvis en felles bransjeavtale som er problemet i bransjen, men måten bransjeavtalen er bygget opp på som en normallønnsavtale der lønn per time skal være den samme i alle selskaper, uavhengig av arbeidsmarkedet og selskapenes/de ansattes produktivitet. Vedtektene til de to arbeidstakerorganisasjonene i sektoren omhandler også konkurranseutsetting. Yrkestrafikkforbundet arbeidsoppgaver inkluderer å «ivareta medlemmer ved anbud o.l.», jf. vedtekter vedtatt 19. oktober 2012. Norsk Transportarbeiderforbund har i sitt handlingsprogram for 2009-2013 skrevet at forbundet skal jobbe for at Bussbransjeavtalen ikke inneholder elementer som direkte kan utnyttes i en konkurransesituasjon. Administrasjonsselskapene bestemmer konkurransegrunnlaget og har gode insentiver til å utforme det på en god måte. Utfordringen er knyttet til kompetanse om hvordan gode konkurranser og avtaler utformes, og samordning mellom ulike administrasjonsselskaper. I prosjektet har vi fått noen innspill om utfordringene ved selve konkurranseutlysningen: Sektoren er kompetansekrevende på administrasjonssiden. Det er behov for profesjonalisering av innkjøpsfunksjon. Stordriftsfordeler eksisterer på kompetansesiden. Det er mulig at fylkene er for små. Det pekes på en byråkratisering av oppdragsgiversiden. Sammenlignet med rene kommersielle næringer, er fokuset på kunde og marked lavt. Andre hensyn veier relativt sett tyngre (driftsoptimalisering, arbeidstakere, operatører, fordeling, universell utforming, sikkerhet, distriktsog fordelingshensyn). Fylkene og administrasjonsselskapene bør nyttiggjøre seg kompetanse og erfaringer hos operatørene uten at det kommer i konflikt med anskaffelsesregelverket. Felles ønske om mindre detaljeringsgrad i spesifikasjonene, og at kravene som stilles i større grad skal være like på tvers av fylker. Dette gjelder både for materiell og kontrakter. 4.1.6 Konkurransen presser lønnsomheten Interessentene i konkurransen (anbudsrunden) er administrasjonsselskapene som ønsker sunn konkurranse og busselskapene som ønsker prisnivå som gjør det mulig å tjene penger. Busselskapene bestemmer om de vil levere tilbud og til hvilke priser de vil levere. I praksis er likevel det enkelte selskaps innflytelse begrenset av konkurransen. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 29

Gjennom prosjektet har vi fått inntrykk av at kalkulering av anbud er kompetansekrevende for operatørene, særlig med hensyn til hvilken risiko den enkelte kontrakt overfører til operatør. Selskapene har insentiver til å konsolidere seg for å redusere konkurransen. Innspill i kartleggingen om markedsrisiko: Oppdragsgivere har positive erfaringer med anbud. De har gitt lavere priser og mer kontroll, men også økt kompetansebehov. På begge sider er det liten tro på at dagens markedssituasjon er bærekraftig. Hvordan oppdragsgiverne agerer og tilnærmer seg markedet/bransjen er strengt regulert i anskaffelsesregelverket. Økt kontraktkompetanse både på oppdragsgiver og leverandørsiden gir økte administrative kostnader. Konkurransen er hardest i tett befolkede områder noe som kan skyldes at kontraktene har større volum der. I spredt bebygde strøk, der det er vanskeligere å få flere leverandører, er det mer aktuelt å benytte alternative tildelingsformer. Det vil si at man ikke benytter anbud, men en form for direkte tildeling av kontrakt etter forhandlinger der det er mulig innenfor regelverket. Det er en oppfatning om at større kontrakter kan gi bedre konkurranse. 4.1.7 Innovasjon, bussdrift og produktivitet er avhengig av at kontraktene gir rom for gode løsninger resultat. Det er felles interesser i at sjåførenes arbeidshverdag skal være god. Når lønn er koblet til produktivitet, slik det er på mange andre samfunnsområder, har også de ansatte positiv interesse i økt produktivitet. Dersom dagens normallønnsavtale i bransjen blir byttet ut med en minstelønnsavtale, vil det gi de ansatte økt interesse i bransjens produktivitet. I prosjektet har det kommet frem flere forhold som handler om driftseffektiviteten i kontraktene: Anbud antas å ha gitt store besparelser for offentlige oppdragsgivere, men deler av besparelsene skyldes antakelig at selskapene ikke driver med overskudd, og er i tilfelle en ren overføring til oppdragsgiverne, som ikke er bærekraftig på sikt. Når fylkeskommuner/administrasjonsselskaper utformer tilbudet, er det en risiko for at det ikke tar tilstrekkelig hensyn til samlet driftslogistikk. Dermed kan tomkjøringen øke. Ved endringer i ruteopplegget i kontraktsperioden, vil andelen tomkjøring bli påvirket. Dette kan gi dårligere lønnsomhet for operatørene. Det er eksempler på kontrakter der operatører overføres risiko for vegarbeid og trafikale forhold 8-10 år frem i tid. Det stilles spørsmål om infrastrukturendringer bør gi reforhandlingsgrunnlag på lik linje med endringer i avgifter, lover og forskrifter. 4.1.8 Bussmateriellet er blitt stadig billigere Interessentene i økt produktivitet i selve driften er busselskapene som kan øke marginene, de ansattes for sin egen arbeidshverdag og administrasjonsselskapene som kan ta del i økt produktivitet gjennom lavere kontraktspriser. Busselskapene er parten som bør ha størst innflytelse. De er imidlertid avhengig av å ha gode rammer for å utvikle gode løsninger innenfor kontraktregimet med administrasjonsselskapene. Videre har de behov for å samarbeide med de ansatte/lokal tillitsvalgte for å finne gode løsninger. Interessene til de ansatte kan til en viss grad krysse andres interesser i den grad økt produktivitet skyldes større press på tid og ytelse, med økt stress som mulig Interessentene i bussenes utforming er de reisende og de ansatte som skal bruke dem, busselskapene som skal fremskaffe dem og administrasjonsselskapene som skal utvikle et godt tilbud. Makten sitter i utgangspunktet hos administrasjonsselskapet som kan diktere utforming av materiell i konkurransegrunnlaget. Når detaljstyring ikke benyttes, blir i praksis en del av innflytelsen plassert hos busselskapene. Leverandørene, det vil si bussfabrikkene, har innflytelse gjennom hvilke innkjøps- og finansieringsvilkår de gir. Disse vilkårene har etter finanskrisen vært svært gode fordi etterspørselen etter busser skal ha vært svak i mange europeiske land. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 30

Insentivene til å fremstille godt bussmateriell er gode, i den betydning at alle partene har felles interesse i god kvalitet på materiellet. Noen utfordringer knyttet til bussmateriell, som er fremkommet i prosjektet: Materiellet er ofte detaljert spesifisert i utlysningen. Det kan være behov for å gå i retning av felles standard nasjonalt, eller mer bruk av funksjonsbeskrivelser. Spesifisering av materiell er kompetansekrevende. Materiellkrav gir også som effekt at bussene ofte kan brukes i kun en kontraktsperiode. Annenhåndsmarkedet svekkes. Høyt lønnsnivå i Norge gjør at vedlikeholdskostnadene blir høye, og dermed at fortsatt bruk av eldre busser heller ikke er så attraktivt. Svak økonomisk utvikling i Europa har holdt kostnadene for nytt materiell nede. 4.1.9 Felles interesse i god rekruttering og godt arbeidsmiljø, uklar kobling mellom lønnsvekst og produktutvikling Interessentene i at arbeidskraften bidrar til merverdi i verdikjeden er administrasjonsselskaper, busselskaper og ansatte. Lønnskostnader utgjør anslagsvis 55-60 pst. av totalkostnad for operatørene. For at både arbeidskraften og bedriftseierne skal bidra til merverdi i verdikjeden er det en klar fordel at lønnen er knyttet til verdiskapningen. I privat sektor gjøres dette som hovedregel ved at en større del av lønnsveksten fastsettes lokalt. Siden 1990-tallet har tariffavtaler i NHO-systemet med rett til lokale forhandlinger hatt bestemmelser om at lønnstillegget i den enkelte bedrift skal fastsettes ut fra fire kriterier: 5 Bedriftens økonomi Produktivitet Framtidsutsikter Konkurranseevne 5 Se forkaring på NHOs nettsider: https://www.nho.no/lonn-og-tariff/tariffoppgjor-oglonnsdannelse/sideartikler/lokale-lonnsforhandlinger/ Siden bussektoren har en felles normallønnsavtale er lønnsdannelsen frikoblet fra verdiskapingsperspektivet, blant annet fordi det i praksis ikke mulig for den enkelte arbeidsgiver å oppnå noe mindre enn rammen for lønnsvekst fra frontfaget. Administrasjonsselskapene/fylkeskommunene Administrasjonsselskapene er en interessent som ønsker konkurransedyktige kostnader, god rekruttering og kompetente sjåfører. For administrasjonsselskapene er det dermed ingen fordel at det er en felles normallønnsavtale i sektoren. Busselskapene Busselskapene har langt på vei samme interesser som administrasjonsselskapene, men det er hevdet at de kan være noe svakere. De svakere interessene skyldes blant annet at den felles bransjeavtalen gjør at lønnen er lik for alle selskapene, slik at dette ikke er et element i konkurransen. På kort sikt kan man argumentere for at bransjen har insentiv til å begrense lønnsveksten fordi lønnsvekst vil redusere lønnsomheten i kontraktene busselskapene har med administrasjonsselskapene. Problemet er at det i dagens forhandlingssystem ikke er mulig å oppnå lavere lønnsvekst enn det som settes i frontfagets rammer. Busselskapene kan godta høyere lønnsvekst enn frontfaget, uten å få svekket konkurranseevne fordi alle andre selskaper får samme lønnsvekst. Samtidig er det umulig å få lavere lønnsvekst enn frontfaget, fordi man etter en arbeidskonflikt vil havne i mekling der man vil få frontfagets tillegg. Arbeidstakerne Sjåførene deler interessen i god rekruttering og kompetente sjåfører, men har til dels kryssende interesser ved at de ønsker høyere lønn enn det som nødvendigvis følger av produktiviteten. I teorien kan sjåførenes ønske om høy lønn begrenses dersom dette driver kostnadene opp så mye at kollektivtilbudet svekkes og sysselsettingen faller, jamfør arbeidstakernes situasjon i konkurranseutsatt industri. Bussnæringen er imidlertid ikke utsatt for konkurranse fra produsenter i utlandet, og den norske rutebilnæringen kan operere tilnærmet uavhengig av prisnivået i utenlandsk bussbransje. Faren for at busstilbudet svekkes på grunn av økte lønnskostnader er begrenset på grunn av at skoleskyss er et lovpålagt tilbud, og at kollektivtransporten er et politisk prioritert område. Busselskapene kan dermed på sikt dekke inn økte kostnader ved å sette prisene opp. Dette gjør at det blir enklere å gjennomføre gode lønnsoppgjør uten at sysselsettingen vil falle. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 31

Maktfordeling Makten til å sette lønn sitter i den felles bransjeavtalen som fremforhandles sentralt mellom arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden i bussbransjen. Siden normallønnsavtalen er frikoblet fra verdiskapning og konkurranseevne i den enkelte bedrift, som forklart over, vil lønnsveksten som minimum følge frontfaget med dagens ordning. Fylkeskommunene og administrasjonsselskapene har en viss mulighet til indirekte påvirkning, ved at de bestemmer hvordan lønnskostnader skal reguleres i kontraktsperioden. Det er flere alternativer for reguleringsgrunnlag: Lønnsindeks for bussjåfører Lønnsindeks for samferdsel Lønnsindeks for alle ansatte Følge frontfaget direkte Konsumprisindeks Ingen regulering av lønnskostnader De ulike valgmulighetene påvirker hvor mye risiko busselskapene påtar seg for lønnsveksten. For å unngå ukontrollert lønnsvekst, er det som hovedregel best at selskapene tar risiko for lønnsveksten. Da vil bransjen på kort sikt tape på lønnsoppgjør som eventuelt går utover rammen. Valg av regulering har både betydning for mengden risiko som overføres til selskapene, og selskapenes insentiver til å holde lønnsveksten på riktig nivå. I prosjektet er det kommet noen innspill til risikofordeling for arbeidskraft: Fordeling av risiko ved regulering av lønnskostnader er et stridstema. Indeksregulering kan føre til at bransjen kan sende økte lønnskostnader direkte videre til oppdragsgiver/det offentlige, men det er ikke enighet om at dette skjer i praksis. Indeksregulering i større grad basert på spesifikke lønnskostnader fra bussbransjen vil redusere risikoen for busselskapene, men samtidig fjerne insentiver for å holde lønnen på riktig nivå. Felles (sentral) tariffavtale med normallønn i bransjen har bidratt til å løfte lønnsnivået, og dermed bedret rekrutteringen, men ført til at arbeidsgiverne mister styring over lønns- og arbeidsvilkår lokalt. Felles tariffavtale må ses i sammenheng med et behov for å løfte lønnsnivået i bussbransjen. Rekrutteringen har til tider vært utfordret av lavt lønnsnivå, men relativt høyere lønnsnivå de siste årene gjør at erfarne sjåfører kommer tilbake til yrket. Ved utjevning av lønnsforskjeller må lavtlønnsyrker ha høyere prosentvis vekst enn andre grupper. Dette kan drive kostnadene i bussektoren. Insentivene for partene som sitter med makten til å sette riktig lønn står ikke helt i samsvar med hvem som får regningen for økte lønnskostnader. Dette skyldes både at de som sitter på makten har svake insentiver for å holde et konkurransedyktig kostnadsnivå, og at det er svak kobling mellom lønnsnivå og produktivitet i sektoren. 4.1.10 Busstilbud under press på grunn av kryssende interesser Interessentene i et godt busstilbud er alle som har interesser og innflytelse i verdikjeden. Som nevnt innledningsvis vil verdikjeden fremskaffe et godt busstilbud dersom aktørene i verdikjeden har samme insentiver til å dekke det grunnleggende transportbehovet. Gjennomgangen har vist at disse insentivene trekker i ulik retning med fare for at konkurransen i bussbransjen over tid ikke vil fungere så godt som den har potensiale til. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 32

4.2 Illustrasjon av kryssende interesser i bransjen Basert på gjennomgangen i kapitlet foran kan man illustrere de kryssende interessene som vist i figuren under. Figur 4-3 Interessekart i bussbransjen Det kan diskuteres hvor på skalaen de kryssende interessene skal plasseres. Figuren er ment å fange opp sentrale dilemmaer: De ansatte og delvis busselskapene har noe begrenset interesse i et godt busstilbud. Dette fordi det i noen tilfeller kan komme i konflikt med høy lønn, ønsket arbeidstid og delvis høy lønnsomhet. Busselskapenes viktigste interesse er høy lønnsomhet. Sunn lønnsomhet i bransjen er delvis delt av administrasjonsselskapene fordi det gir et mer stabilt leverandørmarked, i motsetning til pressede leverandører som kan være vanskelig å forholde seg til. Arbeidstakerne har mindre interesse i høy lønnsomhet, fordi deres lønn er frikoblet fra lønnsomhet og produktivitet gjennom felles normallønnsavtale. Arbeidstakernes viktigste interesse er høy lønn. Busselskapene og administrasjonsselskapene har interesse av høy lønn for å sikre rekruttering og motivasjon. Reisende, administrasjonsselskaper og busselskaper antas å ha interesse i høy sysselsetting. Sysselsetting er den viktigste innsatsfaktoren, og derfor avgjørende for omfanget av busstilbudet og omsetningen til bransjen. De ansatte har noe begrenset interesse i at sysselsettingen i bransjen skal øke fra dagens nivå. Det er tilstrekkelig at nedbemanning unngås. Busstilbudet er offentlig kjøpt og delfinansiert slik at det neppe er stor fare for mange av dagens arbeidsplasser, uansett framtidig situasjon. Godt arbeidsmiljø er påvirket av fasiliteter, rutetider og traseer. Dette defineres i kontrakt mellom busselskap og administrasjonsselskap, og Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 33

ledelsen i busselskapet må i den prosessen sikre at de vil være i stand til å ivareta sitt HMSansvar innenfor kontraktrammene. Viktige beslutninger for arbeidsmiljøet, utover det som er lovbestemt, tas dermed utenfor arbeidsgiver- /arbeidstakerrelasjonen. 4.3 Makt og motmakt Makten og motmakten i verdikjeden er avhengig av spillet mellom aktørene. Spillet i bussbransjen foregår langs flere akser, der disse to aksene er sentrale: Fagforeninger versus busselskap (tariffavtale) Fylke versus busselskap (anbud/avtale) Skal vi vurdere bransjeutviklingen fremover, må vi se på makten og spillet, hva som er faktorene, hvem som egentlig bestemmer, og hva som blir konsekvensen av det samlede bildet. 4.3.1 Risikoelementer i bussmarkedet Figuren under illustrer hvilke usikkerhetselementer som finnes i bussmarkedet. Usikkerhetselementene påvirker både inntekts- og utgiftssiden. Figur 4-4 Usikkerhetselementer i bussmarkedet Usikkerheten i bransjen strekker seg dermed langs en rekke akser, hvorav flere ligger under kontrollen til administrasjonsselskapene, busselskapene eller fagforeningene. I denne rapporten har vi konsentrert oss om forholdet oppdragsgiver-operatør-ansatt. Vi holder da problemstillingene knyttet til at det som avgjør om trafikken øker helt utenfor ansvarsområdet til fylkeskommune, busselskaper og ansatte. Dette Tabell 4-1 Risikofordeling gjelder for eksempel parkeringspolitikk, og kommunal og statlig veginfrastruktur. 4.3.2 Tilsynelatende lite å konkurrere om Ved hjelp av Ruters kontrakt om Busstjenester Oslo nord-øst, lyst ut i mars 2013, har vi sett nærmere på risikofordelingen i en enkeltkontrakt. Usikkerhetselement Kontraktregulering Oslo Nord-Øst 2013 Kontraktens varighet, dvs. om opsjon på forlengelse skal utløses Avstandskostnader Tidskostnader Kapitalkostnader Oppdragsgiver har ensidig rett til å utløse opsjon. Det betyr at operatør ikke kan si nei hvis oppdragsgiver ønsker å utløse opsjonen. Reguleres 65 % etter konsumprisindeks og 35 % etter delindeks for autodiesel Reguleres 100 % etter lønnsindeks for samferdsel Reguleres 20 % etter NIBOR. 80 % reguleres ikke Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 34

Offentlige avgifter, lover og forskrifter Bonus/malus Gebyr Ruteproduksjonen kan endres i kontraktsperioden av ulike årsaker: Generelle endringer Endret befolkningsmønster Passasjervekst Oppdragsgivers økonomiske rammer Kjøremønster Nye skoler, kjøpesentre etc. Endringer av vesentlig betydning kompenseres. Med vesentlig menes mer enn 1 % av årlig godtgjørelse. Incitamentavtale (definert i eget dokument) Ved mislighold av kvalitet (definert i eget dokument) Oppdragsgiver kan kreve endringer som ikke er vesentlige. Endringer kan gjøres i volum (timer og km) og antall busser. Pris pr. enhet kan ikke endres annet enn reguleringsbestemmelsene. Kilde: Ruter I prosjektet er det kommet frem et anslag at 92 pst. av kostnadene er like for selskapene, mens de resterende 8 pst. er påvirkbare. Dette er i tråd med hovedbildet fra kartleggingen og analysen i dette prosjektet. Tabellen under gjengir dette prosjektets vurdering av hvilke elementer som er påvirkbart for operatøren. Tabell 4-2 Operatørs mulighet til å påvirke konkurranseelement Konkurranseelement Operatørs mulighet å påvirke Påvirkbart Ikke påvirkbart Lønn Lite påvirkbar Rekruttering av sjåfører i anbudsperioden. Sjåførenes kompetanse. Felles normallønnsavtale i bransjen angir lønnsnivå. Regelverk om virksomhetsoverdragelse ved anbudsoverdragelse bidrar til felles rekruttering. Materiell Lite påvirkbar Forhandling med leverandør om pris. Valg av løsning der det er funksjonskrav. Spesifikasjon av materiell begrenser handlingsrommet. Implisitt krav om nye busser i hver kontrakt. Kapitalkostnader Noe mer påvirkbar Kravet til avkastning på eiernes egenkapital kan settes fritt. Lånekostnader er nokså like for alle. Driftseffektivitet Noe påvirkbar Gjennom et godt planlagt driftsopplegg kan kostnader til tomkjøring og lønn reduseres. Ruteopplegget er gitt av oppdragsgiver, og det kan endres i kontraktsperioden. Trafikale forsinkelser. Billettinntekter Lite påvirkbar Hvor mange som velger å ta buss bestemmes i liten grad av variasjoner i sjåførenes serviceinnsats. I rene bruttokontrakter (uten noen form for bonus) er billettinntektene dessuten av liten interesse for Antall passasjerer bestemmes i størst grad av forhold som ligger utenfor operatørens sfære, for eksempel rutetider, fremkommelighet, tilgang på privatbil etc. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 35

busselskapene. Kontraktinntekter Noe mer påvirkbar Busselskapene står fritt til å velge hvilken pris de legger inn i anbudene for å betjene kontraktene. I praksis er muligheten til å skaffe høye kontraktinntekter begrenset av konkurransesituasjonen i anbudsmarkedet. 4.4 Maktfordeling fagforening vs. busselskap (tariffavtale) Operatørene/busselskapene sitter med ansvaret for bemanning av sjåfører i rutebilsektoren. Sjåførlønn er den største kostnadsposten i sektoren, og står for mer enn halvparten av kostnadene. 6 Som største kostnadspost er personalkostnader en viktig kilde til kostnadsbesparelser i sektoren. Lønnsog arbeidsvilkårene er imidlertid tungt regulert gjennom en felles bransjeavtale (normallønnsavtale) og regler om obligatorisk virksomhetsoverdragelse. I sum er det derfor lite handlingsrom for operatørene når det gjelder lønnsnivå. Makten ligger i større grad hos fagforeningene, med en eventuell motvekt hos arbeidsgiverorganisasjonene NHO Transport og Spekter, og hva som bestemmer deres forhandlingsstyrke. I offentlige dokumenter og politisk debatt om utvikling av kollektivtilbudet varsles det utsikter til gode økonomiske rammer for kollektivtransporten. Buss er også kostnadseffektivt målt i kroner per personkilometer sammenlignet med andre kollektivformer (trikk, t-bane og jernbane), særlig når man tar hensyn til kostnader til infrastruktur og materiell. Fagforeningene kan derfor nærmest legge til grunn at høye lønnsøkninger kan veltes over på busselskapenes kunder, som hovedsakelig er de offentlige oppdragsgiverne. I en arbeidskonflikt er det også arbeidstakerne som har sterkest makt. Ved at Yrkestrafikkforbundet og Norsk Transportarbeiderforbund har et tariffpolitisk samarbeid, og det er en felles bransjeavtale, kan fagforeningene lamme busstilbudet i hele landet. Siste utvei av en arbeidskonflikt er tvungen lønnsnemnd, der arbeidstakerne kan forvente et oppgjør tilsvarende frontfaget, som dermed blir minimumsresultatet. Fagforeningens makt kan til en viss grad begrenses av at de i tillegg til lønn har interesse i medvirkning og medbestemmelse til arbeidsmiljøet, utover det som er fastsatt i lovkrav. Dette gjelder fasiliteter, rutetider og traseer som i større grad bestemmes av administrasjonsselskapene, som fagforeningen primært kan påvirke indirekte, gjennom sin arbeidsgiver. Makten til fagforeningen kan også begrenses av lønnsomheten i bransjen. I dagens situasjon, der lønnsomheten til mange av operatørene er hardt presset, og de samme operatørene er bundet til langvarige avtaler med administrasjonsselskaper, vil arbeidsgiverne ha incentiver til å holde igjen på lønnsveksten. Faren for at enkelte busselskaper går konkurs er tilstede noe som kan gi økt forhandlingsvilje for busselskapenes organisasjoner. Trussel om arbeidsgivers konkurs har likevel begrensede konsekvenser for arbeidstakerne. Sjåførene kan forvente fortsatt drift etter en konkurs, fordi busstilbudet fortsatt må opprettholdes, uansett hvem som er arbeidsgiver. I sum har dermed busselskapene nokså lite makt over lønnsnivået. I dagens situasjon med presset lønnsomhet har bransjen likevel en viss forhandlingsstyrke som gjøre det vanskeligere for fagforeningen å oppnå oppgjør utover frontfagrammen. I 2012 greide fikk man i bransjen likevel et oppgjør som var bedre enn rammen, mens det er vanskelig å forestille seg lønnsoppgjør under rammen. 6 Sjåførlønn utgjør 55-60 pst. av driftskostnadene. Medregnet fylkenes administrasjonskostnader blir andelen noe lavere. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 36

4.5 Maktfordeling mellom administrasjonsselskap vs. busselskap (anbud/avtale) Tabell 4-3 Maktfordeling mellom administrasjons- og busselskap Administrasjonsselskapets makt Busselskapets makt Fylket/administrasjonsselskapet sitter på makt over busselskapet gjennom at det mer eller mindre ensidig kan diktere kontraktene i anbudsutlysningen. Residualen i kontraktene er hvilken pris det enkelte busselskap er villig til ta for å utføre kontrakten. Fylket/administrasjonsselskapet kan i prinsippet overføre makt og ansvar til busselskapene gjennom valg av kontraktstrategi. Tabellen over indikerer at fylket har mest makt. Det er likevel noen klare begrensninger i makten til aktørene. Fylket/administrasjonsselskapets makt kan begrenses av: Manglende tilgang på informasjon om busselskapets utføring av tjenestene, for eksempel hva gjelder kvalitet. Umulig å regulere alle forhold i en kontrakt uten at administrasjonskostnadene går i været. Svært rigid kontraktsoppfølging kan gi et konfliktfylt klima og hemme motivasjonen hos leverandørene. Det vanskelig å regulere forhold som leverandørutvikling, motivasjon og læring. Fylket/administrasjonsselskapets makt er også begrenset av at andre offentlige myndigheter har stor innvirkning på etterspørsel og infrastruktur for lokal kollektivtransport. Fylket/administrasjonsselskapet er avhengig av intern kompetanse for å hente ut gevinster knyttet til effektivisering og produktivitetsforbedringer. Busselskapenes makt kan begrenses av konkurransesituasjonen, som er bestemmende for prisen som settes. Dersom alle busselskapene får økt sine kostnader på samme måte, for eksempel ved at normallønnen øker, må dette bli avspeilet i prisene som kommer inn i tilbudene. Alternativet er at busselskapenes fortjenestemarginer reduseres, eller at kontrakter opereres med tap. Økte tilskudd som følge av økt normallønn trenger ikke slå inn i kontraktene før ved neste anbudsrunde, og det er flere år mellom anbudsrundene i hvert kontraktsområde. Fylkeskommunene og administrasjonsselskapene har dermed en viss mulighet til indirekte påvirkning, ved at de bestemmer hvordan lønnskostnader skal reguleres i kontraktsperioden. Det er som tidligere omtalt alternativer for reguleringsgrunnlag: Lønnsindeks for bussjåfører Lønnsindeks for samferdsel Lønnsindeks for alle ansatte Følge frontfaget direkte Konsumprisindeks Ingen regulering av lønnskostnader Ved å velge en indeksregulering som overfører risiko til busselskapene, vil oppdragsgiverne til en viss grad disiplinere bussbransjen i normallønnsutviklingen. Utviklingen til frontfaget vil likevel danne gulvet for lønnsnivå i alle selskap og i alle geografiske områder, uavhengig av bransjens produktivitet. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 37

5. Konsekvensene for framtiden 5.1 Samlet sett har busselskapene lite makt, mens administrasjonsselskap og arbeidskraften er monopolisert Alt tyder på at anbud har ledet til virksom konkurranse mellom busselskapene, slik at denne delen av markedet er velfungerende. I hvilken grad dette gir et velfungerende marked for bussnæringen som helhet avhenger av hvor stor innflytelse de konkurranseutsatte busselskapene har i verdikjeden. Som kapittel 4.3 til 4.5 viser, virker busselskapene å ha mindre makt enn både fagforeningene og oppdragsgiverne. Dermed får man et brudd med prinsippet om at bruk av konkurranse ved produksjon av offentlige tjenester bør handle om å utnytte styrkene til privat sektor. Dette har to implikasjoner: Gjennom konkurranseutsetting og liberalisering kan man vanligvis hente gevinster ved å spille på styrkene til privat sektor. Når privat sektor i liten grad har makt og ansvar, blir det færre gevinster å hente gjennom konkurranseutsetting. Det er begrensede insentiver til å dempe lønnsveksten i bransjen, fordi verken fylke eller fagforening står i en konkurransesituasjon og det enkelte busselskap ikke har kontroll over lønn. I figuren under har vi vist hvilke ledd i bransjen som er konkurranseutsatt, basert på gjennomgangen i kapittel 4.1. Figur 5-1 Verdikjeden i bussbransjen ledd farget oransje er konkurranseutsatt Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 38

Figuren viser at man ikke har oppnådd hele formålet med konkurranse i sektoren: Verdikjeden oppstrøms frem til konkurranseutlysning er monopolisert av det offentlige som har enerett på å utforme tilbudet. Administrasjonsselskapene kan bruke kontraktene til å påvirke innovasjon, drift, produktivitet og materiellkrav, slik at dette fjernes som et konkurranseelement. Lønns- og arbeidsvilkår dikteres gjennom en felles normallønnsavtale i bransjen, noe som i praksis fungerer som et monopol. 5.2 Manglende kobling mellom medvirkning, lønn og produktivitet i sektoren Bussbransjen synes å ha en utfordring ved at lønnsvekst og pris-/ produktivitetsvekst i sektoren ikke er koblet. Dette skyldes at administrasjonsselskapene og busselskapene har noe begrenset kontroll over lønn og at ansatte og busselskapene har noe begrenset kontroll over arbeidssituasjonen, utover det som er lovbestemt og innenfor handlingsrommet i avtalene med offentlig oppdragsgiver. Faren er på den ene side at lønnen, som er den største kostnaden i sektoren, øker mer enn produktiviteten, slik at kollektivtransporten blir mindre konkurransedyktig. På den andre side er det fare for at arbeids- og driftssituasjon ikke blir utviklet i samarbeid med de ansatte. I tillegg til å begrense mulighetene for endringer som øker produktiviteten, kan det også gjøre at arbeidssituasjonen ikke løftes utover lovbestemte minstekrav. 5.3 Partenes interesse for endring av dagens situasjon Organiseringen av sektoren i dag har utfordringer på grunn av interessemotsetninger, uheldig maktfordeling og monopoltendenser. Muligheten for å gjøre noe med situasjonen er avhengig av en felles forståelse av at dagens situasjon ikke er bærekraftig. I figuren under har vi illustrert de ulike partenes viktigste områder for forbedring. Figur 5-2 Sense of urgency i bussbransjen Figuren viser at én av partene, arbeidstakerne, ikke synes å dele de øvrige partenes syn på at dagens situasjon ikke er bærekraftig. Derfor er det lett å peke på forhold som gir utsikter til å gjøre noe med situasjonen der lønnen blir satt i en type monopolmarked. Gode utsikter til utvikling av kollektivtilbudet, bussens stilling som kostnadseffektivt og fleksibelt transportmiddel i kollektivtransporten, og utføring av lovbestemte oppgaver som skoletransport gjør at fagforeningene risikerer lite ved å tvinge frem gode lønnsoppgjør for egen del. 5.4 Én vinner flere tapere Konsekvensen av figuren om «Sense of Urgency» over er at tre parter ville tjene på endring av dagens situasjon mens én part ikke gjør det. Faren er da at Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 39

den ene parten, arbeidstakerne, har innrettet seg på en slik måte at øvrige parter, administrasjonsselskaper/fylkeskommuner, busselskapene og de reisende vil komme relativt sett dårligere ut i framtiden. Dette fremstår som en suboptimal løsning for samfunnet. Manglende felles forståelse for at dagens situasjon ikke er bærekraftig kan være et hinder for vilje til endring. 5.5 Umodne kjøpere og umodne selgere Samtidig er det et spørsmål om noen av utfordringene i dagens situasjon kan løses uten at det går på bekostning av situasjonen til arbeidstakerne. En slik mulighet kan ligge i relasjonen mellom fylkeskommune/administrasjonsselskap og busselskapene. Relasjonen er helt sentral i delen av verdikjeden vist i figuren under. Figur 5-3 Del av verdikjede som dekker relasjonen administrasjonsselskap - busselskap økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. 5.6 Mulig løsning 1: Overføring av mer risiko til busselskapene Siden det er busselskapene som er den konkurranseutsatte aktøren i verdikjeden, kan økt risiko og ansvar til busselskapene i større grad gi rom for å utnytte styrkene til privat sektor. Dette vil gi rom for økt lønnsomhet i bussbransjen, ved at de dyktige selskapene kan hente ut høyere lønnsomhet. Overføring av risiko vil føre til både økt mulighet for lønnsomhet (for dem som lykkes) og økt fare for konkurs (for dem som ikke lykkes). Fare for konkurs er noe man må akseptere i et velfungerende marked, der man beskytter konkurransen og ikke konkurrenten. De verdifulle delene av et konkursbo kjøpes opp av konkurrenter, mens de som vil lide et tap først og fremst er eierne og kreditorene. For at overføring av risiko til busselskapene skal gi størst mulig gevinster totalt sett, bør busselskapene ha/få mulighet til å påvirke den enkelte risikofaktoren og/eller kunne håndtere risikoen mer effektivt enn oppdragsgiver. Dette forutsetter også overgang fra normallønnsavtale til minstelønnsavtale i sektoren. Det er flere måter å overføre risiko til busselskapene på, blant annet: I den grad det ikke er et velfungerende marked, kan dette bøtes på dersom det bygges opp kompetanse både ved konkurranseutlysning og konkurransen. Altså både hos administrasjonsselskap og busselskap, der det er hevdet at det er en utfordring med umodne selgere og umodne kjøpere: Kjøperne har varierende kompetanse og erfaring, og kan dytte mer risiko enn nødvendig over på leverandør. Selgerne har ikke lært seg å beregne riktig risikopremie, det vil si å prise tilbudene riktig. Oppbygging av kompetanse og modning hos administrasjonsselskap og busselskap vil være mulig, og kan lede til et mer velfungerende marked. En forutsetning for et mer velfungerende marked, der konkurransen virker, vil være at busselskapene får mer kontroll over verdiskapning, produktivitet og drift i eget selskap. Et velfungerende marked bør igjen få som konsekvens at normallønnsavtalen erstattes av en minstelønnsavtale, der en betydelig del av lønnen forhandles frem basert på den enkelte bedrifts Økt bruk av nettokontrakter, altså kontrakter der busselskapene beholder og tar risiko for inntektene. Nettokontrakter bør brukes i kombinasjon med at busselskapene får økt ansvar og innflytelse på rutetilbud, takster og bruk av nye løsninger innenfor ITS og annet. Utlyse kontrakter med mer krav til funksjon og mindre detaljkrav. Åpne for friere etablering av kommersielle ruter, jf. dagens regulering av ekspressbuss. Kommersielle ruter, som altså ikke er beskyttet mot konkurranse om passasjerene, kan også kombineres med offentlige tilskudd. Kollektivtransportforordningen åpner for tilskudd uten bruk av anbud, forutsatt at likebehandlingsprinsippet gjelder. 5.7 Mulig løsning 2: Legge bussdrift i offentlige forvaltningsorganer En annen mulighet er at fylkeskommunene eller administrasjonsselskapene overtar selve bussdriften i stedet for å kjøpe den gjennom kontrakter. Tjenestene blir i tilfelle produsert i en forvaltningsbedrift. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 40

Hvorvidt det er en god løsning at det offentlige selv drifter bussene er ikke vurdert, men man vil risikere å miste gevinstene man har oppnådd med konkurranse. Spørsmålet er om det er fordeler som kan oppveie ulempene. Administrasjonsselskapene vil spare transaksjonskostnader i anbudsutsetting og kontraktsoppfølging, men som vi vist til i kapittel 2.5, synes ikke disse kostnadene å være like store som besparelsene skapt av konkurransen. 5.8 Mulig løsning 3: Mer bruk av lokale avtaler Bruk av en felles normallønnsavtale i bransjen kan være effektivt for å sikre lønns- og statusheving for arbeidstakerne i bussbransjen, men på sikt kan det ha uheldige konsekvenser. For det første er det neppe nødvendig at lønnsnivået for sjåfører i et geografisk område uten press i arbeidsmarkedet skal ha den lønna som er nødvendig for å tiltrekke seg nødvendig kompetanse i områder med press i arbeidsmarkedet. For det andre gir det mindre spillerom for det enkelte selskap å lønne arbeidstakerne bedre dersom selskapet blir mer effektivt. I bransjeavtalen er det i dag åpnet for at lokale avtaler kan avtales for turbilkjøring, og at man lokalt kan inngå avtaler om bonusordninger, produksjonspremie og andre lokale tillegg for all kjøring. Dersom lokale variasjoner i større grad tas i bruk for all busskjøring, vil man kunne få et mer konkurransedyktig busstilbud på grunn av bedre kobling til produktivitet. Dette kan løses ved å beholde en felles bransjeavtale, men omregulere den til en minstelønnsavtale, slik som hovedregelen er i privat sektor. Det gir større mulighet for å la lønningene følge produktivitetsutvikling, lønnsomhet og rekrutteringsbehov i de ulike busselskapene og i lokale geografiske områder. 5.9 Smitteeffekter til andre bransjer som konkurranseutsettes Erfaringene fra bussbransjen kan også overføres til andre bransjer. Reglene om virksomhetsoverdragelse gjelder for eksempel allerede både for buss og jernbane, inkludert sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. jf. Ot.prp. nr. 60 (2008-2009). Bransjeerfaringene kan gi læringseffekter for hvordan risiko bør og kan overføres eller fordeles, om det er en god idé med felles (monopolisert) bransjeavtale og hva bransjeforeningene bør arbeide for å få gjennomslag for hos politiske myndigheter. Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 41

6. Vedlegg 6.1 Datagrunnlag konkurranseregimet, fylkesvis oversikt Informasjonen om fylkene har fremkommet gjennom samtaler med ansvarlige i fylkeskommunene eller heleide drifts- og admirasjonsselskaper. Deler av informasjonen er også hentet fra diverse hjemmesider og årsmeldinger/rapporter. Nøkkeltallene for kollektivtransporten er hentet fra kollektivstatstikken til SSB og NHOs anbudsoversikt. Der disse kildene ikke har ført fram, er feltene merket med «ikke tilgjengelig». Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om? 42

Finnmark fylkeskommune Figur 6-1 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 5,2 mill. 1,6 mill. Ikke tilgjengelig Ikke tilgjengelig Figur 6-2 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling Finnmark fylkeskommune er i en prosess der alle kollektivkontrakter på land og sjø skal lyses ut på anbud, med oppstart av nye kontrakter i 2015 2016. Finnmark fylkeskommune er en relativt liten aktør. Det et klassisk eksempel på et tradisjonelt forhandlet innkjøpsregime, der fylkeskommunen har liten administrasjon, og operatøren forestår utformingen av tilbudet. Type kontrakter Effektiviseringsavtale med Boreal transport for perioden 2008-2015. Tildelingskriterier Ikke avklart ennå Organisering innkjøpsfunksjonen I fylkeskommunens samferdselsavdeling (2 ansatte) Troms fylkeskommune 43 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Figur 6-3 Nøkkeltall for 2012 Figur 6-4 Oversikt over konkurranseregimet Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 11,7 mill. 9,9 mill. 93 mill. kr 222 mill. kr Anbud/forhandling 100 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakt (oppdragsgiver har inntektsansvar) Operatør har ansvar for driftsledelse, billettsalg på transportmidler, hittegodsservice, håndtering av bussgods og vognstasjonering Tildelingskriterier Lavest pris, inkludert på opsjon Troms fylkeskommune har forsøkt å omorganisere innkjøpsfunksjonen, men det har foreløpig ikke vært helt vellykket. Det har blant annet vært underskudd, full krangel om en busskandale i Tromsø og problemer med hurtigbåter. Organisering innkjøpsfunksjonen Troms fylkestrafikk FKF er et foretak fylkeskommunen har opprettet for å administrere driften av kollektivtrafikken. Det omfatter: o Kontrakter med alle transportørene som kjører fylkeskommunale ruter og oppfølging av dem o Planlegging av ruter og produktutvikling o Salg, informasjon og markedsføring o Drift av elektronisk billetteringssystem og ruteinformasjon o Utstedelse av skolekort Troms fylkeskommune bestiller og finansierer disse tjenestene Troms fylkestrafikk legges ned (2012) etter at det ble konkludert med at samferdselsselskapet ikke fungerte 44 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Nordland fylkeskommune Figur 6-5 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer 15 mill. Figur 6-6 Oversikt over konkurranseregimet Passasjerer 5,4 mill. Anbud/forhandling 100 % på anbud Billettinntekter Offentlig kjøp 102 mill. kr 302 mill. kr Type kontrakter Bruttokontrakt med incitamentsavtale Takster fastsettes årlig av Nordland fylkeskommune Tildelingskriterier Lavest pris Den tredelte modellen for anskaffelse skal gi bedre konkurranse, da det betyr at operatørene ikke lengre trenger å anskaffe materiellet. Fylkeskommunen jobber dermed aktivt for å få flere til å delta i anbudsrunder. Vi stiller spørsmål ved om det kan bli koordineringskostnader. Dette blir en kost/nyttevurdering. Organisering innkjøpsfunksjonen Samferdselsavdelingen er en integrert avdeling i fylkeskommunen. Fylkeskommunen har iverksatt ny, tredelt modell for anskaffelser o Ett anbud på innkjøp av driftsmidler o Ett anbud på kapital/eierskap o Ett anbud for drift. Det er ca. 10 personer som jobber med bruttoanbudene. 45 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Nord-Trøndelag fylkeskommune Figur 6-7 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 9,2 mill. 3,8 mill. 13 mill. kr 160 mill. kr Figur 6-8 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 100 % på forhandling Mål om anbud i 2019 Rammeavtalene gjelder ut 2013 o Avtalene skal forlenges Type kontrakter Rammeavtale med effektiviseringskrav for fire operatører (nettokontrakter) o Ruter, frekvens, etc, er politisk bestemt Tildelingskriterier Pris og kvalitet Fylket har svært lave billettinntekter. Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøpsfunksjonen er organisert internt i fylkeskommunen o 1 person som jobber med innkjøp De lave billettinntektene skyldes at en relativt stor andel av produksjonen er skolebuss og at deler av kollektivtransportproduksjonen på stamrutene er utenfor fylkeskommunal regi (jernbane og ekspressbuss). 46 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Sør-Trøndelag fylkeskommune Figur 6-9 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 19,1 mill. 29,5 mill. 311 mill. kr 505 mill. kr Figur 6-10 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling Fra august 2013 er 100 % på anbud Type kontrakter Tjenestekontrakter (bruttokontrakter) Tildelingskriterier Økonomisk mest fordelaktig tilbud vurdert på grunnlag av fastsatte kriterier o Pris og kvalitet Sør-Trøndelag er et klassisk eksempel på et fylke som har opprettet administrasjonsselskap, anbudsutsatt rutedriften og tatt hånd om planlegging og markedsføring av tilbudet til kundene. Organisering innkjøpsfunksjonen Fylkeskommunen har opprettet et heleid aksjeselskap, AtB, med ansvar for gjennomføring av anbudsrunder AtBs ansvarsområder dekker: o Planlegging av ruter o Markedsføring av tilbud o Oppfølging av kvalitet på tilbud 47 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Møre og Romsdal fylkeskommune Figur 6-11 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 18 mill. 10,8 mill. 161 mill. kr 329 mill. kr Figur 6-12 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 14 % på anbud 27 % fra og med 2014 og 100 % fra og med 2016 Type kontrakter Bruttokontrakter på anbud o Bonus til sjåførene som prosentandel av billettinntekter Nettokontrakter på fremforhandlede avtaler Tildelingskriterier Lavest pris Organisering innkjøpsfunksjonen I fylkeskommunens samferdselsavdeling 1 som jobber fast med innkjøp o Anbudsgruppe med opptil 7 personer som jobber med innkjøp i perioder Møre og Romsdal er det eneste fylket med bonusordning for sjåfører. Innført etter modell fra Danmark. 48 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Sogn og Fjordane fylkeskommune Figur 6-13 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer 4,4 mill. 8,7 mill. Figur 6-14 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling Per i dag er ingen kontrakter på anbud Fra juni 2014 er 18 % på anbud og fra juni 2017 er 100 prosent på anbud Billettinntekter Offentlig kjøp 45 mill. kr 221 mill. kr Type kontrakter Nettokontrakter i dagens avtaler Når kontraktene legges ut på anbud vil det være på bruttokontrakter Tildelingskriterier Pris og kvalitet Sogn og Fjordane er et klassisk eksempel på et fylke med fremforhandlede kontrakter og nettoavtaler i dag. Organisering innkjøpsfunksjonen I fylkeskommunens samferdselsavdeling o Forhandler med selskapene på årlig basis Samferdselsavdelingen fastsetter omfanget av personrutetjenestene 49 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Hordaland fylkeskommune Figur 6-15 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 32,4 mill. 40,4 mill. Ikke tilgjengelig Ikke tilgjengelig Figur 6-16 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 99 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter på samtlige avtaler Tildelingskriterier Varierer fra kontrakt til kontrakt, men vanligvis pris, kvalitet og miljø o Pris vektes med 60 % (som regel) Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøp og drift er organisert i Skyss, som er en egen administrativ enhet under samferdselsavdelingen i fylkeskommunen I forbindelse med innkjøp har Skyss dialog med fylkeskommunen Skyss er hybrid mellom et administrasjonsselskap og en samferdselsavdeling. 50 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Rogaland fylkeskommune Figur 6-17 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 17,8 mill. 21,7 mill. 213 mill. kr 595 mill. kr Figur 6-18 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 88 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter på anbud o Bonusordning for passasjervekst i Nord- Rogaland Tilskuddskontrakter i de fremforhandlede avtalene Tildelingskriterier Pris og kvalitet, men også miljø i noen tilfeller Det er igangsatt prosesser for å få satt mer kollektivtransport ut på anbud. Organisering innkjøpsfunksjonen Kolumbus er et foretak fylkeskommunen har opprettet for å administrere driften av kollektivtrafikken. Det omfatter: o Planlegging av ruter og produktutvikling o Salg, informasjon og markedsføring o Kjøp av transporttjenester o Universell utforming Den årlige bestillingen fra Rogaland fylkeskommune til Kolumbus beskrives i en leveranseavtale. 51 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Vest-Agder fylkeskommune Figur 6-19 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter 9,9 mill. 10,5 mill. Ikke tilgjengelig Figur 6-20 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 100 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter på alle avtaler Tildelingskriterier Lavest pris Offentlig kjøp Ikke tilgjengelig Fra 2013 eies AKT av Vest-Agder fylkeskommune (40 %), Aust-Agder Fylkeskommune (40%) og Kristiansand kommune (20 %). Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøp at av kollektivtjenester i Vest-Agder har siden 2008 blitt organisert i Agder Kollektivtransport AS (AKT) AKTs oppgaver knytter seg til: o Ansvar for all kollektivtrafikk og skoletransport o Ansvar for kontrakter med busselskaper og undertransportører o Ruteopplysning for begge Agderfylkene 52 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Aust-Agder fylkeskommune Figur 6-21 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 8,7 mill. 4,5 mill. Ikke tilgjengelig Ikke tilgjengelig Figur 6-22 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling Ingen kontrakter på anbud i Aust-Agder o 60 % fra og med 2015 o 100 % fra og med 2017 Type kontrakter Bruttokontrakter på framtidige anbud Nettokontrakter i dagens fremforhandlede avtaler Tildelingskriterier Lavest pris Frem til 1. januar 2015 vil Aust-Agder fylkeskommune være ansvarlig for produksjon/drift av eksisterende avtaler med bussoperatørene i Aust- Agder fylke. Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøpsfunksjonen er i dag organisert i fylkeskommunens samferdselsavdeling Innkjøp at av kollektivtjenester i Aust-Agder vil i framtiden bli organisert i AKT 53 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Telemark fylkeskommune Figur 6-23 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 8,6 mill. 4,6 mill. 50 mill. kr 151 mill. kr Figur 6-24 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 88 % på anbud Type kontrakter Nettokontrakter o Politisk vedtak Tildelingskriterier Lavest pris Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøp at av kollektivtjenester i Telemark er organisert i Vestviken kollektivtrafikk AS (Vtk) Fylkeskommunen kjøper tjenester fra innkjøpsselskapet Vestvik kollektivtransport eies av fylkeskommunene Telemark, Vestfold og Buskerud Har kun avtale om leveranse med Telemark og Vestfold og får dermed tilskuddene sine derfra Telemark er et av fylkene som har satset mest å nettokontrakter i anbud. Fylkeskommunen evaluerer for tiden organiseringen av innkjøpsfunksjonen. 54 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Vestfold fylkeskommune Figur 6-25 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter 9,5 mill. 8,7 mill. 123 mill. kr Figur 6-26 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 100 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter Tildelingskriterier Lavest pris Offentlig kjøp 280 mill. kr Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøp at av kollektivtjenester i Vestfold er organisert i Vestviken kollektivtrafikk AS (Vtk) o Fylkeskommunen kjøper tjenester fra innkjøpsselskapet En evaluering fra 2013 konkluderer med at VKT, sett fra Vestfold fylkeskommunes perspektiv, har fungert godt i forhold til hva som var forutsetningene for samarbeidet. 55 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Buskerud fylkeskommune Figur 6-27 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 11,6 mill. 10,8 mill. 133 mill. kr 300 mill. kr Figur 6-28 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 30 % på anbud (fra 01.07.2013 Mål om 100 % i 2015 med en gradvis opptrapping frem til da Type kontrakter I all hovedsak bruttokontrakter o Politiske føringer Nettokontrakt på én liten fremforhandlet avtale Tildelingskriterier Pris (70 %) og kvalitet (30 %) Brakar har blitt evaluert. Med hvilket resultat? Organisering innkjøpsfunksjonen I Buskerud organiseres innkjøpsfunksjonen i Buskerud Kollektivtrafikk AS (Brakar). o Ble formelt stiftet 26. oktober 2009 og kom i ordinær drift 1. juli 2010 Brakar er et administrasjonsselskap som er ansvarlig for utvikling, drift og samordning av kollektiv persontransport og skoleskyss. 56 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Oppland fylkeskommune Figur 6-29 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 12,4 mill. 6,1 mill. 50 mill. kr 280 mill. kr Figur 6-30 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 50 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter på anbud o Noen kontakter med incentivordninger Nettokontrakter og bruttokontraket på fremforhandlede avtaler Tildelingskriterier Lavest pris (vektes med 85 %) Miljø, passasjersikkerhet, kapasitet, komfort og universell utforming Oppland har en strategi for oppfølging av operatørene ved driftsmøter, etc. Organisering innkjøpsfunksjonen Opplandstrafikk er ansvarlig for kollektivtrafikken i Oppland, som også inkluderer: o Skoleskyssordning o Tilrettelagt transport for funksjonshemmede o Service-, bestillings- og fleksiruter o Transportløyver Opplandstrafikk er heleid av Oppland fylkeskommune Opplandstrafikk er samlokalisert med fylkeskommunen 57 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?

Hedmark fylkeskommune Figur 6-31 Nøkkeltall for 2012 Produksjon i rutekilometer Passasjerer Billettinntekter Offentlig kjøp 9 mill. 4,8 mill. 38 mill. kr 271 mill. kr Figur 6-32 Oversikt over konkurranseregimet Anbud/forhandling 39 % på anbud Type kontrakter Bruttokontrakter på anbudsavtaler Nettokontrakter på fremforhandlede avtaler Tildelingskriterier Vurdere individuelt for hver enkelt anskaffelse Utvikling mot høyere vekting av forhold som miljø og gjennomføringsevne o Siste anbudsrunde: pris 60 %, gjennomføringsevne 20 % og miljø 20 % Hedmark er et eksempel på fylke som går over fra forhandlede nettokontrakter til anbudsutsatte bruttokontrakter. Organisering innkjøpsfunksjonen Innkjøp av kollektivtjenester i Hedmark skjer gjennom Hedmark Trafikk som er et fylkeskommunalt foretak som har ansvaret for utvikling og markedsføring av kollektivtilbudet i Hedmark. Hedmark Trafikk ble opprettet som et fylkeskommunalt foretak i 2000. Hovedområdene til Hedmark Trafikk er samordning, drift og kjøp av transporttjenester i Hedmark. 58 Markedsvurdering for bussbransjen Hva konkurreres det om?