Audit & Advisory September Forvaltningsrevisjon Øygarden kommune Økonomistyring og budsjettering

Audit & Advisory September 2011 Forvaltningsrevisjon Øygarden kommune Økonomistyring og budsjettering

Innhald 1. Samandrag... 2 2. Innleiing... 3 2.1 Bakgrunn... 3 2.2 Føremål og problemstillingar... 3 3. Metode... 3 3.1 Innleiing... 3 3.2 Dokumentanalyse... 3 3.3 Intervju... 4 3.4 Verifiseringsprosessen... 4 4. Revisjonskriterium... 4 4.1 Teoretisk plattform... 4 4.2 Lov og forskrifter... 5 4.3 Finansreglementet for Øygarden kommune... 6 4.4 Vedtak i kommunestyret 10.11.2010... 6 4.5 Delegasjonsreglementet... 6 5. Datadel... 8 5.1 Overordna organisering, ansvarsdeling og ressursar... 8 5.2 Budsjettprosessen... 8 5.2.1 Prosessar og premissar... 8 5.2.2 Rutinar, malar og system... 10 5.3 Budsjettoppfølging og rapportering... 10 5.3.1 Organisering og leiaroppfølging... 10 5.3.2 Rutinar... 11 5.3.3 Rapportering... 12 5.4 Bemanning og kompetanse i einingane... 13 6. Vurderingar... 14 7. Forslag til tiltak... 16 Referansar... 17 Vedlegg 1: Rådmannen sine merknader... 18 1

1. Samandrag Deloitte har kartlagt og vurdert økonomistyringa i Øygarden kommune. Økonomistyring omfattar aktivitetar og prosessar både på strategisk og operativt nivå i kommunen. Forvaltningsrevisjonen har hatt fokus på den operative økonomistyringa som omfattar budsjettering, budsjettoppfølging, rapportering og oppfølging av avvik. Gjennom forvaltningsrevisjonen er det ikkje avdekka vesentlege manglar ved økonomistyringa i Øygarden kommune. Ut frå ei samla vurdering er det vår oppfatning at Øygarden kommune har: etablert prosessar som bidrar til å sikre at budsjettet blir realistisk og i samsvar med regelverk og interne rutinar tenlege rutinar og system knytt til økonomistyring etablert ei periodisk økonomisk rapportering som dekkjer administrasjonens behov for økonomisk styringsinformasjon og dei folkevalde sitt behov for innsyn i den økonomiske utviklinga gjennom året naudsynt kompetanse og ressursar til å sikra ei forsvarleg økonomistyring Kommunen har eit forbetringspotensial når det gjeld å dokumentera og strukturera rutinar og å gjera desse lettare tilgjengelege for brukarane. Vidare kan kommunen styrka arbeidet med å utvikle økonomiske analyser til bruk i budsjettarbeidet. Det kjem også fram i undersøkinga at det kan vere rom for å nytta informasjon i ulike fagsystem på ein meir effektiv måte. Erfaringar viser at det kan vere komplisert og krevjande å berekne forventa inntekter og kostnader på vesentlege postar og sektorar i kommunen. Det er difor positivt at kommunen aktivt arbeider med å utvikle bruken av eksisterande verktøy og tilgjengelege interne og eksterne informasjonskjelder. Øygarden kommune nyttar årsprognosar som eit element i økonomistyringa på einingsnivå. Det er difor viktig at prognosane vert utarbeidd med tilstrekkeleg kvalitet og på ein konsistent måte i kommunen. Urealistiske prognosar kan føra til at økonomiske utfordringar vert avdekka så seint at det reduserer eininga/kommunen si moglegheit til å setja i verk naudsynte tiltak. Einingane har i tilstrekkeleg grad kompetanse og ressursar til å utøve ei forsvarleg økonomistyring, og det er positivt at kommunen har etablert ei organisering kor økonomiavdelinga følgjer opp, og gjev støtte og hjelp til einingane. Det er etablert faste rutinar for utarbeiding av budsjett som mellom anna omfattar involvering både frå politisk nivå og ei brei administrativ deltaking i budsjettprosessen. Det er ønskjeleg med politisk involvering tidlegare i budsjettprosessen for å få konkretisert premissar og rammer for budsjettet. 2

2. Innleiing 2.1 Bakgrunn I samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Øygarden kommune, sak 042/10, er det gjennomført ein forvaltningsrevisjon som tar for seg økonomistyring med vekt på rapportering og rapporteringsrutinar i Øygarden kommune. 2.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med oppdraget er å vurdere om Øygarden kommune si økonomistyring er føremålstenleg. Revisjonen har gjennomgått Øygarden kommune si økonomistyring knytt til den ordinære drifta. Revisjonen svarer på følgjande: 1. I kva grad har Øygarden kommune tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse til å utøve god økonomistyring? 2. I kva grad bidrar budsjettprosessen i Øygarden kommune til eit realistisk budsjett og grunnlag for god økonomistyring? 3. I kva grad blir årsbudsjettet sett i samanheng med Øygarden kommune sin økonomiplan? 4. I kva grad er budsjettoppfølging føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring i samsvar med gjeldande regelverk? 5. I kva grad er etablerte rutinar for rapportering føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring? 6. I kva grad blir det rapportert i samsvar med etablerte rutinar? 7. I kva grad er innhaldet i rapporteringa føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring? 3. Metode 3.1 Innleiing Prosjektet er gjennomført i samsvar med RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har samla inn data i samband med forvaltningsrevisjonen ved hjelp av dokumentanalyse og intervju. 3.2 Dokumentanalyse I prosjektet har vi gjennomgått kommunen sine rutinar for budsjettering, økonomioppfølging og rapportering. I tillegg har dokumentanalysen omfatta sentrale dokument som 3

organisasjonsplan, økonomiplan og budsjett, Delegasjonsreglement, Finansreglement, oversyn over tilvisings-, attestasjons- og innkjøpsmynde i kommunen, samt årsmelding og kvartalsrapportar. 3.3 Intervju Dokumentanalysen er supplert med til saman 5 intervju. Vi har gjennomført intervju med tre einingsleiarar og hatt samtalar med rådmann og økonomisjef. 3.4 Verifiseringsprosessen Referat frå intervjua er verifisert av dei som har blitt intervjua. Utkast til rapporten med vurderingar og forslag til tiltak har blitt sendt til Øygarden kommune ved rådmannen for verifisering og uttale. Rådmannen har i e-post 23.9.2011 gjeve tilbakemelding på rapporten. Kommentarar til datadelen er innarbeidd i endeleg rapport. 4. Revisjonskriterium 4.1 Teoretisk plattform Med økonomistyring meiner vi den aktiviteten i en organisasjon som tar sikte på å styre ressursbruken mot maksimering av overordnede målsettinger. 1 Økonomistyring omfattar aktivitetar og prosessar både på strategisk nivå og operativt nivå i ein organisasjon. Strategisk nivå omfattar strategiar og planlegging. På operasjonelt nivå inngår aktivitetar som budsjettering, avviksanalyse, rapportering, og iverksetting av korrigerande tiltak. God økonomistyring krev både føremålstenlege strukturar, system og rutinar, bemanning og kompetanse, samhandling og ein organisasjonskultur som til saman avgjer korleis økonomistyringa vert gjennomført. Dette er grunnelementa som må vere på plass for at ein skal kunne ha ei føremålstenleg og effektiv økonomistyring. Styringshjulet saman med grunnelementa er illustrert i figuren 2. Strategi Mål Korr. tiltak Analyse og rapportering Organisasjon og kultur System og rutinar Kompetanse Samhandling Budsjett 1 Pettersen og Bjørnenak (2005): Helse i hver krone? Om økonomisk styring i helsesektoren. Cappelen Akademiske Forlag, Oslo 2 Deloitte (2007). Desse fasane kan førekome i ulik rekkefølgje og styringshjulet kan innehalde fleire eller færre aktivitetar. 4

Analyser, rapportering og korrigerande tiltak ved avvik er sentrale moment i velfungerande økonomisk styring. Rapporteringa skal bidra til å gje god styringsinformasjon til administrativ og politisk leiing. Gjennom året vil rapportane gje administrasjonen grunnlag for kunne utøva økonomistyring gjennom korrigerande tiltak og gjera omdisponeringar innanfor delegasjonsfullmakta. Rapporteringa vil gje politikarane grunnlag for å vurdera økonomisk status og utvikling, samt vera eit grunnlag for politiske omdisponeringar, prioriteringar og eventuelle tilleggsløyvingar. 4.2 Lov og forskrifter I kommunelova går det fram følgjande: 23 Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet pkt 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak vert iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I 46 nr. 3 går det frem at «årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret.» Dette innebærer at de enkelte bevilgninger og de inntektsrammer budsjettet bygger på skal være ført opp ut fra hva som kan påregnes, og at også anslag over inntekter og utgifter skal være realistiske (jf. Ot.prp. nr. 43, 1999-2000). Budsjettet skal være fullstendig, dvs. at alle forventede inntekter, innbetalinger og bruk av avsetninger samt utgifter, utbetalinger og avsetninger i året skal tas med (jf. budsjettforskriften 6). 47. Årsbudsjettets bindende virkning. 1. Kommunestyrets eller fylkestingests bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. 2. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 3. Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. I Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) er det i 10 sett følgjande krav til budsjettstyring: Administrasjonssjefen, eventuelt kommune- eller fylkesrådet, skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret eller fylkestinget som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller kommune- eller fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. Videre går det frem av forskriften for årsbudsjettet for kommuner og fylkeskommuner: 5

10. Budsjettstyring Dersom administrasjonssjefen eller kommune- eller fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret foreslås nødvendige tiltak. 11. Endringer i årsbudsjettet Det skal foretas endringer i årsbudsjettet når det må anses påkrevd. Kommunestyret skal selv foreta de nødvendige endringer i årsbudsjettet. 4.3 Finansreglementet for Øygarden kommune Pkt 11 Rapportering og kontroll: Formål med rapportering er å informere om finansforvaltninga sine faktiske resultat, samt finansforvaltninga si eksponering i forhold til dei rammer og retningslinjer som er fastsett. Rådmannen rapporterer minst tre gonger pr. år til formannskapet, i minst to tertialrapportar og ein rapport snarast mogleg etter årsskifte. Rapporten skal innehalde: Oversikt over aktiva og passiva, samla og fordelt Oversikt over gjeldande finansiering av vedtekne investeringar (særleg mellomfinansiering) Oversikt over endringar mellom periodane Renter og vilkår samt marknadsrente Vurdering av risiko (kreditt- og marknadsrisiko) Oversikt over likviditetsstoda Oversikt over kommunen sine fond Avvik frå reglementet, konsekvensar og tilrådde handlingar 4.4 Vedtak i kommunestyret 10.11.2010 Finansforvaltninga i Øygarden kommune. Administrativ rutine. Gjeldande frå 01.11.2010 1 Formål Rutinen for finansforvaltning skal sikre at Finansforvaltninga utøves i tråd med kommunen sitt finansreglement, gjeldande lovar og denne forskrifta Finansforvaltninga er gjenstand for betryggande kontroll Rutinar for vurdering og handtering av finansiell risiko er etablerte og etterlevast Rutinar for å avdekke avvik frå finansreglementet er etablerte og handhevast 4.5 Delegasjonsreglementet Øygarden kommune sitt økonomiske delegasjonsreglement inneheld delegasjon av mynde frå kommunestyret til formannskapet og til rådmannen. I tillegg ei oversikt over delegert mynde frå rådmannen til organisasjonen (einingsleiarar). Tilvisings-, attestasjons- og innkjøpsmynde i Øygarden kommune. Delegasjon frå rådmannen, sist revidert 17.1.2011 6

1. Bakgrunn Rådmannen har fullmakt til å tilvise ordinære driftsutgifter i alle einingar. Jf vedteke budsjett. Til grunn ligg kommunestyret sitt delegasjonsreglement der det er bestemt at rådmannen har mynde til å ta avgjerd i alle einskildsaker, eller saker som ikkje er av prinsipiell karakter. Tilvisingsmynde byggjer på delegasjonsmynde gitt av rådmannen i samband med ny organisasjonsstruktur pr 01.07.2005 Tilvisingsmynde er relatert til ansvarsområde 2. Retningsliner Rådmannen delegerer tilvising og attestasjonsmynde innanfor investerings- og driftsbudsjett som følgjer av dette dokument. All attestasjons- og tilvisingsmynde skal praktiserast i samsvar med gjeldande delegasjonsreglement Alle driftsutgifter skal ha to underskrifter: o Attestasjon av den som har attestasjonsmynde o Tilvising av den som har tilvisingsmynde 7

5. Datadel 5.1 Overordna organisering, ansvarsdeling og ressursar Øygarden kommune har ei administrativ organisering med to stabseiningar og ein linjeorganisasjon med tre kommunalsjefar direkte underlagt rådmann. Stabseiningane omfattar kulturfeltet, økonomi, personal, IT og servicekontor. I økonomiavdelinga er det i tillegg til økonomisjef, tilsett to rådgjevarar. Avdelinga har ansvar for analysar, økonomisk kontroll, rapportering, ad hoc-oppgåver og støtte til linjeleiarane. I intervju kjem det fram at einingane opplever at det har vore ei positiv utvikling i økonomieininga. Ansvarsområda til kommunalsjefane omfattar Teknisk, Helse-omsorg og Skule-barnehage, med følgjande underliggjande einingar: Teknisk Helse-omsorg Skule-barnehage Teknisk drift og service Pleie-omsorg Skule (Alvheim/Bakken, Blomvåg, Teknisk plan og forvaltning Familiens hus Rong, Toftøy og Ungdomsskule) Helse/legetenesta Barnehage (Tjeldstø, Breivik og Terna) Kommunen arbeider med å få dokumentert de viktigaste rutinane/prosessane og få på plass eit oppdatert økonomiregelverk basert på mal for økonomireglement frå Norges Kemner og Kommunekassererforbund (NKKF). Det blir vedteke ei nettoramme for kvar eining. Kommunalsjefane har resultatansvar og tilvisningsfullmakter innan sine sektorar, men kan delegere fullmakter innan eige ansvarsområde til einingsleiarane. I intervju kjem det fram at einingsleiarane har fått tildelt ansvar for å følgja opp budsjettet for sine einingar. I intervju gjev einingsleiarane uttrykk for at dei har tilstrekkeleg kompetanse og ressursar til å bidra i budsjettprosessen og til å gjennomføra budsjettoppfølging og rapportering i tråd med fastsette retningsliner. Det blir stilt aukande krav til leiarane si styring og oppfølging av økonomien i eiga eining, og nokre leiarar saknar ein introduksjonspakke som mellom anna omfattar grunnleggjande opplæring i økonomistyring. 5.2 Budsjettprosessen 5.2.1 Prosessar og premissar Det går fram av økonomiplan 2010 2013 og budsjett 2010 at kommunelova set dei lovmessige rammene for kommunen sitt budsjett og økonomiplanarbeid. Føremålet med planane er å kartleggje kommunen sine økonomiske rammer i planperioden og vise kva som er prioriterte mål og oppgåver for kommunen i den same perioden innanfor dei økonomiske rammene til kommunen. Ein tek i budsjettarbeidet utgangspunkt i ei vidareføring av eksisterande drift/ordinære driftsrammer. I tillegg vil budsjettet byggje på informasjon i det økonomiske opplegget i statsbudsjettet og i kommunale føresetnader for budsjettåret. Administrasjonen startar budsjettprosessen i løpet av sommaren og aktivitetane går utover hausten. Rådmannen utarbeider eit notat med innspel på endringar i drift og investeringar, basert på politiske vedtak eller det rådmannen vurderer som viktig. I samband med investeringar har ein hatt 8

særleg fokus på fullføring av pågåande tiltak, og framlegg til moglege nye, nødvendige investeringar. Sjølv om kommunen har hatt tilfredsstillande driftsoverskot dei siste åra, vurderer rådmannen kommunen sin økonomi som sårbar, med lite fond og reservar til å takle uføresette endringar i inntekter og kostnader. Ved oppstarten av budsjettprosessen blir alle med budsjettansvar informert om prosessen, premissar, malar og verktøy som skal nyttast. Kommunestyret har i budsjett for 2011 og økonomiplanen for 2011 2014 vedteke at driftsutgiftene skal reduserast med 35 mill kroner i perioden 2011 2013, fordelt med 5 mill i 2011 og 15 mill i 2012 og 2013. Det vart også gjort vedtak om korleis nedtrekket i 2011 skulle fordelast på tenestesektorane. Ein viktig premiss for budsjettarbeidet er at kommunen også har vedteke eit mål om årleg nettoresultat i budsjettet på 30 35 mill. Budsjettarbeidet blir handtert administrativt frem til framskrive budsjett (justert for prisstigning etc.) blir sendt over til formannskapet første halvdel av november. I tillegg inneheld budsjettsaka frå administrasjonen framlegg til forslag til tiltak som bør vurderast innarbeidd i det framskrive budsjettet driftsbudsjettet. Administrasjonen legg og fram forslag til investeringar/investeringsbudsjett. Rådmannen opplever at politikarane kjem seint inn i budsjettprosessen og han gjev uttrykk for at budsjettarbeidet kunne blitt styrkt ved ei tidlegare involvering av dei folkevalde. Ved den politiske behandlinga av budsjettforslaget blir det vedteke endelege budsjettrammer for sektorane og einingane. Ved handsaminga av budsjettet blir det også utarbeidd og vedteke ein politisk utforma og forankra tekstdel til budsjettet som skal utfylla og forklara økonomiske prioriteringar, samt medverka til å setja retning og resultatkrav både innanfor drift og investering. Rådmannen gjev uttrykk for at både politisk og administrativt nivå etter hans vurdering bør vera tydelegare på kva økonomiske rammer som er forsvarlege/bør aksepterast. Det har vist seg vanskeleg å seia nei til gode føremål og dette har ført til eit samla nivå på dei kommunale tenestene som det kan være vanskeleg å oppretthalde. Rådmannen opplyser at dei har nokre utfordringar knytt til å få inn budsjettdata tidleg nok frå alle einingane. Vidare kjem det fram at det er krevjande å berekna investeringar, spesielt innan tekniske tenester. Investeringssida har vore prega av at budsjetta har vore sett for lågt. Administrasjonen har difor sett fokus på å få fram realistiske grunnlagsdata og at desse vert tatt omsyn til i den vidare budsjettprosessen. Det blir også kommentert at endringar i tilskotsordningar har gjort det utfordrande å budsjettere korrekte kostnader knytt til tilskot med krav til motyting, spesielt barnehagetilskot. Det har også vist seg vanskeleg å finna treffsikre måtar å budsjettere sjukelønsrefusjon på. Fleire opplever at det kan vera motsetnader mellom nivået på budsjettert sjukeløn og mål om reduksjon av sjukefråvær. Det kjem vidare fram at det etablerte prinsippet med å fordela kostnader knytt til AFP-ordninga ut på einingane ikkje blir oppfatta som naturleg av dei einingane som ikkje har personar som nyttar ordninga. Kommunen opplever dessutan at det innan nokre sektorar mellom anna sosiale tenester, barnevern og pleie- og omsorgstenestene kan vera utfordrande å berekne ressursbehov og økonomiske rammer, og å styre etter desse gjennom året. Dette har samanheng med at behova kan variere mykje, og at tenestene i stor grad er basert på at brukarane har lovbestemte rettar til tenester. 9

5.2.2 Rutinar, malar og system Budsjettprosessen er initiert av rådmannen og vert følgt opp av økonomisjef og kommunalsjefar. Rådmannen har dei siste åra arbeidd for å skape ein god prosess, med stor grad av medverknad frå einingsleiarane, mellom anna for å skape ei betre forankring for budsjettet i einingane. På økonomiområdet er det lite som har vore formalisert, men kommunen arbeider med å få dokumentert dei viktigaste rutinane/prosessane og få på plass eit økonomireglement. Den føreliggjande dokumentasjonen er i stor grad papirbasert, men er planlagd lagt ut på nett i løpet av året. Økonomireglementet vil bli utforma i samsvar med ein mal som er utvikla av NKKF. Kommunen har utarbeidd ein rettleiar for budsjettprosessen som inngår som ein del av økonomireglementet. Kommunen har nytta Arena som verktøy i budsjettarbeidet. Både budsjettarbeid og verktøy blir årleg evaluert som eit ledd i å gjera budsjettprosessen raskare og betre. Dette har resultert i at kommunen i budsjettarbeidet for 2012 har gått bort frå å nytta Arena, som blei opplevd som for teknisk komplisert å nytta i praksis. Økonomiavdelinga sender ut Excel rekneark med lønnsinformasjon som blir nytta av einingane som grunnlag for berekning og budsjettering av lønn og sosiale utgifter. Einingane kontrollerer og eventuelt oppdaterer reknearka med nye tilsette, ansiennitet, lønnsplasseringar og liknande. Dette er vesentleg for å kunne budsjettere lønns- og personalkostnadane rett. I arbeidet med å berekna lønnskostnader nyttar kommunen også turnusplanleggingssystemet Notus, som mellom anna reknar ut kostnadane ved dei turnusane som er lagt inn i systemet. Kommunen nyttar Kostra-data aktivt i budsjettarbeidet og i intervju går det fram at leiargruppa i pleie og omsorgssektoren går bak tala for å vurdera kor det kan vera grunnlag for å sjå nærare på og eventuelt endra kostnadsbruken i sektoren. Kommunen nyttar også andre tilgjengelege data om ressursbruken i ulike sektorar i kommunen. Budsjettala blir lagt inn i økonomisystemet Visma Unique etter kvart som tala er klare frå einingane. Det kjem fram i undersøkinga at krav til vesentlege reduksjonar i budsjettramma kan truga realismen i budsjettet einingar og fleire opplever at det kan vera ei utfordring å tilpassa budsjettet til den vedtekne budsjettramma. Rådmannen opplyser at kommunen brukar god tid på å gjennomføra og forankra arbeidet med nedtrekka. Det er etablert arbeidsgrupper på kvart tenesteområde som skal arbeide fram forslag til tiltak. I arbeidsgruppene er det einingsleiarar, kommunalsjef og to tillitsvalde. Rådmannen har hatt fellessamling for alle arbeidsgruppene for å legge føringar for arbeidet, framdrift, rammer og anna. I tillegg blir temaet tatt opp på møte i Kontaktutvalet for hovudtillitsvalde og rådmann/personalsjef.. dersom kommunen ikkje har etablert gjennomgåande prinsipp og rutinar for å gjennomføra budsjettreduksjonar. 5.3 Budsjettoppfølging og rapportering 5.3.1 Organisering og leiaroppfølging Driftsbudsjettet har ein sentral funksjon i den økonomiske styringa i Øygarden kommune og vert nytta som styringsverktøy i administrasjonen og på politisk nivå. Oppfølging av budsjettet skjer administrativt på leiarnivå basert på månadlege rapportar frå kvar eining. Oppfølging av 10

budsjett er innarbeidd i leiaravtalane for kvar einingsleiar, og økonomiavdelinga gjennomfører månadlege samtalar med einingsleiarane som eit ledd i styringsdialogen. Målet med styringsdialogen er å setje fokus på etterleving av budsjettet, drøfta risikovurderingar og gje støtte til einingane i økonomistyringsprosessen. Budsjettkontroll handlar også om haldningar til å drive effektivt og innan vedtekne rammer. Dette er det også fokus på i styringsdialogen. Styringsdialogen gjev økonomiavdelinga god innsikt i verksemda og gjer at dei raskare fangar opp situasjonar og behov som kan ha økonomiske konsekvensar i einingane. I rådmannen si leiargruppe er økonomi eit tilbakevendande tema og leiarmøta fungerer som ein viktig arena også i arbeidet med budsjettoppfølging i kommunen. Også i tenestesektorane og på einingsnivå er det etablert rutinar og praksis for leiarinvolvering i budsjettoppfølginga og leiarane har etablert ei differensiert oppfølging slik at dei har størst fokus på dei einingane/områda som har dei største økonomiske utfordringane. Den løpande oppfølginga av budsjettet på politisk nivå er tillagt dei to komiteane (for Levekår og Teknikk) og formannskapet. I tillegg skal det i løpet av budsjettåret fremjast eigne saker til kommunestyret som omhandlar kommunen sin økonomiske situasjon og kvalitet og omfang på det kommunale tenestetilbodet i høve til vedtekne mål. 5.3.2 Rutinar Budsjett- og rekneskapsinformasjon blir registrert i økonomisystemet Visma Unique, og dette systemet blir nytta som verktøy i budsjettoppfølginga. Kommunen har vald ikkje å periodisera budsjettet (fordele budsjettet på månadane i året) på sektorar og einingar mellom anna ut frå ei vurdering av at nytten av eit slikt arbeid ikkje vil stå i forhold til ressursbruken. Nokre vesentlege postar, som til dømes skatteinntekter, blir likevel periodisert. Kommunen har fastsett rutinar mellom anna for månadleg oppfølging av budsjett. Det kjem fram i intervju at rapportar som blir tatt ut frå økonomisystemet er eit viktig element i budsjettoppfølginga. Rapportane gjev detaljert oversyn over rekneskapen, og utviklinga av kostnader og inntekter innan kvart ansvarsområde. Desse blir nytta som grunnlag for kontroll av at alle kostnader og inntekter som blir ført på ei eining, faktisk gjeld eininga. Månadlege lønnsoversikter frå lønnsavdelinga blir også nytta til kontroll av lønnskostnadane i einingane. I intervju blir det opplyst at det i nokre einingar er tatt i bruk skyggerekneskap/særskilde registreringar for å ha tilstrekkeleg oppdatert og fullstendig oversikt over driftskostnadane. Dei månadlege økonomirapportane blir handsama i leiarmøte både på kommunenivå, i sektorane og i einingane. Ved kvar rapportering skal avvik kommenterast og det skal gjevast informasjon om årsaker og tiltak som er planlagt sett i verk. Ved eventuelle budsjettoverskridingar må det setjast i verk tiltak som gjer at drifta på årsbasis blir innanfor godkjend budsjett. Ved budsjettavvik kjem det fram at det ofte kan vera vanskeleg å finna tiltak som kan gje naudsynt innsparing. I intervju kjem det fram at leiarane legg ned mykje tid og kreativitet for å kunne gje eit tilfredsstillande tenestetilbod innan dei fastsette økonomiske rammene. Dei har mellom anna fokus på effektiviseringstiltak og på korleis det i periodar kan vera mogleg å gjera justeringar i drifta for å redusera overtid og vikarbruk. Det har også vore fokus på sjukefråværet og fleire einingar har ei positiv utvikling på dette området. Leiarane legg også vekt på å formidla sine forventningar til effektivisering, god økonomiforvaltning og styring ut i eigen organisasjon. 11

Det vert i liten grad gjennomført budsjettjusteringar i løpet av året og det er berre kommunestyret som kan vedta budsjettendringar som inneber endringar i rammene. Politiske utval og nemnder og rådmannen kan ikkje gjera vedtak som påverkar budsjett/økonomiplan fatta i kommunestyret. Dette gjeld både i forhold til dei tala som er vedtekne og dei premissar/vedtak som følgjer av tekstdelen til budsjettet. 5.3.3 Rapportering Oppfølging av budsjettet på politisk nivå skjer tertialvis med rapportar til formannskap og kommunestyre. Tertialrapporten inneheld ein driftsrapport for den samla driftsøkonomien i kommunen. Rapporten er utforma i hovudsak i samsvar med vedlegg 4 til forskrift om årsrekneskap og årsberetning for kommunar. Rapporten inneheld fire kolonnar med oppstilling av budsjett, periodisert budsjett, rekneskap og prognose. Tertialrapportane inneheld i tillegg ein tenesterapport med oppstilling over utgifter og inntekter for kvart tenesteområde i kommunen. For kvart tenesteområde er tala for årsbudsjett, rekneskap, årsprognose og prosentvis avvik mellom budsjett og prognose, presentert. I driftsrapportar til politisk nivå går det fram at prognosane er berekna med utgangspunkt i rekneskapstala for rapporteringsperioden og er eit uttrykk for leiinga sine forventningar til resultatet av drifta i året. Vidare går det fram av rapportane at budsjett og prognosar til saman gjev eit tilfredsstillande grunnlag for å overvaka økonomien. I tillegg vert det rapportert på investeringar. Rapporten inneheld oppstilling over prosjekt utan finansiering som er vedtekne tidlegare år, vedtekne og setje i verk investeringar vedtekne inneverande år, samt vedtekne investeringar inneverande år som ikkje er starta opp. Finansreglementet for Øygarden kommune stiller krav om rapportering og kontroll av finansforvaltninga i kommunen. Føremålet med rapporteringa er å informere om resultatet av finansforvaltninga og om den finansielle eksponeringa i høve til dei rammer og retningsliner som er fastsett. Rådmannen skal rapportera minst tre gonger pr år til formannskapet, i minst to tertialrapportar og ein rapport snarast mogleg etter årsskiftet. Rapporten pr 28.2.2011 var den første som vart lagt fram etter at Finansreglementet vart vedteke. Rapporten er utforma slik at det kjem tydeleg fram at finansforvaltninga skjer etter gjeldande retningsliner og at finansiell risiko er vurdert og handtert på ein god måte. I 2011 er det også planlagd å rapportera til formannskapet om investeringsrekneskapen på prosjektnivå. Administrativt vert det rapportert månadleg frå einingane og sektorane til økonomi/rådmann. Rapporten frå einingane omfattar rekneskapspostane løn, sjukelønsrefusjon, utgifter, inntekter og netto (differanse mellom utgifter og inntekter). Rapporten inneheld fire kolonnar med oppstilling av årsbudsjett, rekneskap hittil i år, rekneskapsprognose (berekna av økonomi ut frå budsjett og rekneskap), eininga si eiga prognose, avvik kr og avvik %. Den matematiske berekninga av prognosar vil ofte gje ei urealistisk prognose på grunn av at den ikkje tek utgangspunkt i eit periodisert budsjett. Kommunen er klar over dette, og legg ikkje vekt på denne prognosen i økonomistyringa. Ved handsaming av månadsrapportane skal einingsleiarane vurdera den matematiske prognosen og utarbeida ei ny prognose dersom rekneskapen gjev grunnlag for det. Prognosen blir berekna/fastsett med utgangspunkt i einingsleiaren sin kunnskap om kva inntekter og utgifter som er påløpt på rapporteringstidspunktet, og ei vurdering av korleis dei vil utvikle seg utover året. Prognosen og grunnlaget for den blir i nokre tilfelle drøfta i budsjettoppfølgingsmøte med økonomi. 12

I tillegg til den skriftlege rapporteringa gjev rådmannen ei verbal framstilling av økonomiske forhold under møte i formannskapet og kommunestyret. 5.4 Bemanning og kompetanse i einingane Kommunen gjev uttrykk for at det samla sett er tilstrekkelege ressursar og kompetanse i einingane til å sikra ein god budsjettprosess og realistiske budsjett. Einingane gjev uttrykk for at kunnskap er viktig for å kunne handtere økonomiansvaret på ein tilfredsstillande måte. Det synes vera god erfaring med dei system og malar som kommunen nyttar i budsjettprosessen og i økonomistyringa, men det blir gjeve uttrykk for at det kunne vore nyttig med eit tilbod til leiarane om grunnleggjande opplæring i budsjettering og økonomistyring. I samband med ei vurdering av bemanning og kompetanse i einingane vert det også kommentert at støtta frå økonomiavdelinga utgjer ein viktig ressurs for einingane. 13

6. Vurderingar I kva grad bidrar budsjettprosessen i Øygarden kommune til eit realistisk budsjett og grunnlag for god økonomistyring? Ut frå ei samla vurdering er det vår oppfatning at Øygarden kommune har etablert prosessar som bidrar til å sikre realistiske budsjett. Dette baserer seg mellom anna på at det blir kommunisert prioriteringar og premissar i forkant av budsjettprosessen. Dessutan at det er fastsett ei hensiktsmessig administrativ arbeidsdeling og retningslinjer, og at det er tatt i bruk tenlege system og etablert arenaer for dialog og samhandling. Ved den politiske behandlinga av budsjettforslaget mot slutten av året, normalt i november, blir det vedteke endelege budsjettrammer for sektorane og einingane og vedteke ein politisk utforma og forankra tekstdel til budsjettet som skal utfylla og forklara økonomiske prioriteringar, samt medverka til å setja retning og resultatkrav både innanfor drift og investering. Dette er ein praksis som synes særs godt eigna for å sikra at drifta vert i samsvar med politiske prioriteringar, men den formelle politiske involveringa kjem etter vår vurdering svært seint i prosessen. Budsjettarbeidet kunne blitt styrkt ved ei tidlegare involvering av dei folkevalde. Det kjem fram i undersøkinga at einingar opplever at det kan vera ei utfordring å tilpassa budsjettet til den vedtekne budsjettramma. Krav til vesentlege reduksjonar i budsjettramma kan truga realismen i budsjettet dersom kommunen ikkje har etablert gjennomgåande prinsipp og rutinar for å gjennomføra budsjettreduksjonar. Etter vår vurdering er det spesielt viktig at kommunen også framover har fokus på å forankra arbeidet med budsjettkutt i organisasjonen og for å skapa forståing for dei prinsippa som vert lagt til grunn i dette arbeidet. Erfaringar viser at det kan vera komplisert og krevjande å berekne forventa inntekter og kostnader på vesentlige postar og sektorar i kommunen. Det er difor positivt at kommunen aktivt arbeider med å utvikle bruken av eksisterande verktøy og tilgjengelege interne og eksterne informasjonskjelder. I følgje administrasjonen gjennomfører kommunen i liten grad budsjettjusteringar gjennom året. Dette har mellom anna samanheng med at kommunen ønskjer at organisasjonen skal ha fokus på det budsjettmessige utgangspunktet og å redusera arbeidsmengda knytt til vedtak, registrering og oppfølging av budsjettendringar. Det er viktig at kommunen i den grad det er naudsynt gjennomfører endringar i budsjettet i tråd med 11 i forskrift om årsbudsjett for kommunar og fylkeskommunar. I kva grad er det etablert ei budsjettoppfølging og rapportering som sikrar god økonomistyring? Revisjonen vurderer det som positivt at kommunen har etablert rapporteringslinjer for administrativ og politisk budsjettoppfølging og rapportering, og at driftsrekneskapen har ein sentral funksjon i den økonomiske styringa i kommunen. Vi vurderer det som ein styrke at oppfølging av budsjett er innarbeidd i leiaravtalane for kvar einingsleiar og at økonomiavdelinga gjennomfører månadlege samtalar med einingsleiarane som eit ledd i styringsdialogen. 14

Revisjonen vurderer kommunens rutinar og system knytt til økonomistyring som tenlege. Rutinane sikrar tidsmessig og relevant rapportering, gjennom månadleg administrativ rapportering, og tertialvis rapportering til folkevald nivå. Vi har ikkje funne indikasjonar på at kommunen ikkje har følgt vedtekne rutinar for rapportering. Øygarden kommune nyttar årsprognosar som eit element i økonomistyringa på einingsnivå. Det er difor viktig at prognosane vert utarbeidd med tilstrekkeleg kvalitet og på ein konsistent måte i kommunen. Urealistiske prognosar kan føra til at økonomiske utfordringar vert avdekka så seint at det reduserer eininga/kommunen si moglegheit til å setja i verk naudsynte tiltak. Prognosane blir, etter det revisjonen har fått opplyst, normalt utarbeidd i samarbeid med økonomiavdelinga, men det bør etter vår vurdering likevel etablerast ei form for systematisk kvalitetssikring av prognosane. I kva grad har kommunen tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse til å utøve god økonomistyring Undersøkinga viser at det gjennomgåande er tilstrekkelege ressursar og kompetanse i einingane til å utøve god økonomistyring, men at einingane også er avhengig av støtte frå ressursar i økonomiavdelinga. Det er positivt at einingsleiarar er nøgde med den støtta dei får frå økonomiavdelinga. Det er betryggande at einingane gjev uttrykk for at dei har fått opplæring i system og malar som kommunen nyttar i økonomistyringa, men kommunen har eit forbetringspotensial med omsyn til å gje tilbod til leiarar om grunnleggjande opplæring i budsjettering og økonomistyring. For at økonomikompetansen skal kunne utnyttes best mogleg i einingane, er det viktig at økonomieininga har god kunnskap om dei fag-/tenesteområda dei har ansvar for. Gjennomføring av styringsdialogen med einingane er eit viktig tiltak som også bidreg til å styrka økonomiavdelinga sin kunnskap om tenesteområda. 15

7. Forslag til tiltak Med utgangspunkt i observasjonar som er gjort i samband med forvaltningsrevisjonen, vil vi tilrå at Øygarden kommune: 1. Opprettheld fokus på arbeidet med å dokumentera rutinar og prosessar på økonomiområdet. 2. Vurderer dagens praksis for endring av vedteke budsjettet gjennom året for å sikra at alle vesentlege endringar i inntekts- og kostnadspostar blir reflektert i justert budsjett i samsvar med 11 i forskrift om årsbudsjett for kommunar og fylkeskommunar. 3. Vurderer å fordela budsjettala på månader (periodisera budsjettet), mellom anna for å forenkla den periodiske rapporteringa og forbetra avviksanalysane og gje eit betre grunnlag for berekning av prognosar. 4. Gjennomgår prinsipp og organisering av arbeidet med å tilpassa budsjettet på dei ulike einingane/sektorane til vedtekne rammer, og sikrar at dette blir godt forankra i organisasjonen. 5. Vurderer praksis, opplærings- og kvalitetssikringstiltak knytt til utarbeiding av prognosar på einings- og tenestenivå. 6. Vurderer korleis politisk nivå kan involverast tidlegare i budsjettprosessen. 7. Vurderer trongen for grunnleggjande opplæring, av leiarar, i budsjettering og økonomistyring. 16

Referansar Regelverk LOV 1992-09-25 nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) FOR 2000-12-15 nr 1423: Forskrift om årsbudsjett (for kommunar og fylkeskommunar) Øygarden kommune Organisasjonsplan Økonomisk delegasjonsreglement Reglement for finansforvaltninga i Øygarden kommune Finansforvaltninga i Øygarden kommune. Administrativ rutine. Økonomiplan 2010 2013. Budsjett 2010 Budsjett for 2011 og økonomiplan for 2011-2014 Rapport for finansforvaltninga per 28.02.2011 Driftsrapport økonomi pr 31.08.10 Driftsrapport pr 31.05.2011 Driftsrapport frå 525 Terna Barnehage Kvartalsvise rekneskapsrapportar 17

Vedlegg 1: Rådmannen sine merknader Rådmannen har i e-post gjeve tilbakemelding på utkast til rapport. Merknader til datadelen er innarbeidd i rapporten. Rådmannen har i tillegg gjeve følgjande tilbakemelding: Rådmann og økonomisjef har gått gjennom utkastet, og har få merknader. Vi kjenner oss igjen, og dine vurderingar er i stor grad like våre. 18