Sund kommune Økonomistyring Rapportering og rapporteringsrutinar. Selskapskontroll Eigarskapsforvaltning

Transkript

1 Sund kommune Økonomistyring Rapportering og rapporteringsrutinar Selskapskontroll Eigarskapsforvaltning Audit & Advisory Oktober 2009

2 Innhald 1. Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Metode Innleiing Dokumentanalyse Intervju Verifiseringsprosessen Revisjonskriterium Teoretisk plattform Lov og forskrifter Retningslinjer og rutinar: Havnekontorrapporten Finansreglementet for Sund kommune Vedtak i kommunestyret K-112/08 ( ) Delegasjonsreglementet Datadel Organisering og ansvarsdeling Politisk organisering Administrativt organisering Økonomisk styring i Sund kommune Årsbudsjettet Politiske vedtak Økonomistyring av investeringsprosjekt Ressursar ved økonomiavdelinga Økonomisk rapportering Rutinar Rapporteringsgrunnlag og analyser Rapporteringsinnhald Rapportering frå einingsleiar til administrasjonen Rapportering frå administrasjonen til politisk nivå Delegasjonsreglementet Vurderingar Økonomistyring Rutinar og mal for rapportering Etterleving av rutinar Havnekontorrapporten Finansreglementet Rapportering Analysegrunnlag Innhald i rapporteringa Frå einingsleiar til administrasjonen

3 5.5 Delegasjonsreglementet Forslag til tiltak Referansar Vedlegg 1: Rådmannen sine merknadar

4 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn I samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Sund kommune, sak 013/09, er det gjennomført ein forvaltningsrevisjon som tar for seg økonomistyring med vekt på rapportering og rapporteringsrutinar i Sund kommune. 1.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med oppdraget er å gjennomføre eit forvaltningsrevisjonsprosjekt av rapportering og rapporteringsrutinar knytt til kommunen sin økonomistyring for å vurdera om denne er føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring av kommunen si verksemd. Revisjonen vil svare på følgjande: 1. I kva grad er etablerte rutinar for rapportering føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring? 2. I kva grad vert det rapportert i samsvar med etablerte rutinar? 3. I kva grad er innhaldet i rapporteringa føremålstenleg for å oppnå god økonomistyring? 4. I kva grad er rapportering og rapporteringsrutinar tilpassa kommunen sitt økonomiske delegasjonsreglement? Revisjonen har omfatta ei vurdering av økonomisk rapportering i rekneskapsåret 2008 for kommunen si ordinære drift. 2. Metode 2.1 Innleiing Prosjektet er gjennomført i samsvar med RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har samla inn data i samband med forvaltningsrevisjonen ved hjelp av dokumentanalyse og intervju. 2.2 Dokumentanalyse I prosjektet har vi gjennomgått Sund kommune sine rutinar for rapportering, rapportar frå einingsleiarar til administrasjonen (her rådmannsnivå) og rapportering frå administrasjonen til politisk nivå. I tillegg har dokumentanalysen omfatta sentrale dokument som Delegasjonsreglement, Sund kommune sitt Finansreglement, samt årsmelding 2008 og kvartalsvise rekneskapsrapportar i

5 2.3 Intervju Dokumentanalysen er supplert med til saman 5 intervju. Vi har gjennomført intervju med to einingsleiarar, ein person frå administrasjonen og to politikarar. 2.4 Verifiseringsprosessen Referat frå intervjua er verifisert av dei som har blitt intervjua. Utkast til rapporten med vurderingar og forslag til tiltak har blitt sendt til Sund kommune ved rådmannen for verifisering og uttale. 3. Revisjonskriterium 3.1 Teoretisk plattform Med økonomistyring meiner vi den aktiviteten i en organisasjon som tar sikte på å styre ressursbruken mot maksimering av overordnede målsettinger 1. Økonomistyring omfattar aktivitetar og prosessar både på strategisk nivå og operativt nivå i ein organisasjon. Strategisk nivå omfattar strategiar og planlegging. På operasjonelt nivå inngår aktivitetar som budsjettering, avviksanalyse, rapportering, og iverksetting av korrigerande tiltak. Desse fasane kan illustrerast som eit styringshjul som vist i figuren nedanfor 2. God økonomistyring krev både føremålstenlege strukturar, system og rutinar, bemanning og kompetanse, samhandling og ein organisasjonskultur som til saman regulerer korleis økonomistyringa vert gjennomført. Dette er grunnelementa som må vere på plass for at ein skal kunne ha ei føremålstenleg og effektiv økonomistyring. Styringshjulet saman med grunnelementa er illustrert i figuren under: Strategi Mål Korr. tiltak Analyse og rapportering Organisasjon og kultur System og rutinar Kompetanse Samhandling Budsjett 1 Pettersen og Bjørnenak (2005): Helse i hver krone? Om økonomisk styring i helsesektoren. Cappelen Akademiske Forlag, Oslo 2 Deloitte (2007). Desse fasane kan førekome i ulik rekkefølgje og styringshjulet kan innehalde fleire eller færre aktivitetar. 4

6 Analyser, rapportering og korrigerande tiltak ved avvik er sentrale moment i velfungerande økonomisk styring. Rapporteringa skal bidra til å gje god styringsinformasjon til administrativ og politisk leiing. Gjennom året vil rapportane gje administrasjonen grunnlag for kunne utøva økonomistyring gjennom korrigerande tiltak og gjera omdisponeringar innanfor delegasjonsfullmakta. Rapporteringa vil gje politikarane grunnlag for å vurdera økonomisk status og utvikling, samt vera eit grunnlag for politiske omdisponeringar, prioriteringar og eventuelle tilleggsløyvingar. For å kunne oppnå tilfredsstillande styringsinformasjon til administrativt og politisk nivå må rapporteringa vera påliteleg, relevant og vera uttrykt på ein oversiktleg måte. Relevant i denne samanheng er knytt til at informasjonen er tidsriktig og presis i forhold til å få fram viktig styringsinformasjon. Grad av relevans i rapporteringsinnhald vil kunne vera avhengig av kva nivå rapporteringa er gitt til. Ein kan tenke seg at administrasjonen handterer meir detaljert styringsinformasjon om dei ulike einingane enn det som er relevant som styringsinformasjon for det politiske nivå. Påliteleg er knytt til at rapporteringa er i samsvar med dei faktiske forhold og gjev eit heilskapleg og korrekt bilete av til dømes ei eining, samt at grunnlagsdata for rapportering er korrekte og oppdatert. Feil i grunnlagsdata eller manglande oppdatering av dette vil undergrave rapportens pålitelegheit. At informasjonen i rapporten er uttrykt på ein oversiktleg måte er naudsynt for at mottakarar skal kunne gjera ei samla vurdering av det som vert presentert. 3.2 Lov og forskrifter I kommunelova går det fram følgjande: 23 Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet pkt 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak vert iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 47. Årsbudsjettets bindande virkning. 1. Kommunestyrets eller fylkestingests bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. 2. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 3. Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. I Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) er det i 10 sett følgjande krav til budsjettstyring: Administrasjonssjefen, eventuelt kommune- eller fylkesrådet, skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret eller fylkestinget som viser utviklingen i inntekter og 5

7 innbetalingar og utgifter og utbetalingar i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller kommune- eller fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. 3.3 Retningslinjer og rutinar: Havnekontorrapporten 3 Kvartalsrapportering frå einingsleiarar påfølgande månad: Krav til innhald: 1. Kvartalsrapporten skal synleggjere det som eininga har lukkast best med i perioden. 2. Kvartalsrapporten skal vise avvik i høve til budsjett og verksemdplan. Både meirforbruk og mindreforbruk skal rapporterast: a. Kvartalsrapporten summerar avvik som er kome fram gjennom budsjettoppfølging som eininga skal foreta minimum kvar månad. b. Kvartalsrapporten summerer alle resultat av milepelsgjennomgang av verksemdplanen for kvartalet. c. Rapporten viser kva som allereie er gjort for å lukke avviket, og framlegg til nye tiltak for å lukke avviket. Det skal gå fram om framlegg til tiltak er tilstrekkeleg for å lukke avviket. d. Avvik som kan få økonomiske konsekvensar på anna eining må gjerast særskilt greie for i rapporten. Rapportere kvart kvartal til politisk nivå Leiarsamtale med rådmannen (to gonger pr år, februar og oktober) Finansreglementet for Sund kommune Pkt 10 rapportering og kontroll: Formålet med rapportering er å informere om finansforvaltninga sine faktiske resultater, samt finansforvaltninga si eksponering i forhold til dei rammer og retningslinjer som er fastsett. Administrasjonssjefen rapporter minst to gonger pr. år til formannskapet, ein gong før 1.7. Rapporten skal innehalda: Oversikt over gjelda Oversikt over gjeldande finansiering av vedtekne investeringar (særleg mellomfinansiering) 3 Havnekontorrapporten Handbok i økonomi- og verksemdsstyring, januar

8 Oversikt over likviditetsstoda Oversikt over kommunen sine fond Vedtak i kommunestyret K-112/08 ( ) Rådmannen må få plass økonomiske styringsrutinar i heile organisasjonen som sikrar at kommunestyret ved kvar kvartalsrapport får den nødvendige styringsinformasjon som det er behov for. Formålet med styringsinformasjonen er at kommunestyret skal vera i stand til å omfordele og prioritere innanfor rammene av totalbudsjettet Delegasjonsreglementet Sund kommune sitt økonomiske delegasjonsreglement inneheld delegasjon av mynde frå kommunestyret til formannskapet og til rådmannen. I tillegg ein oversikt over delegert mynde frå rådmannen til organisasjonen (einingsleiarar). Delegasjonsmodellen byggjar på prinsippet om at mynde skal liggja nærast mogeleg brukarane av tenestene og av delegasjonsreglementet går det fram følgjande under punkt 1 innleiing: Dette krev at fullmakt knytt til økonomi vert delegert til dei som skal ta daglege avgjerd. Dette inneber at einingane har stor fridom innafor den gjevne budsjettramma og dei mål og resultat som vert sett for eininga. Einingane får normalt fullmakt til å overføre overskot frå eit år til neste budsjettår, og vil vera ansvarleg for eventuelt underskot. Tilbakebetaling av underskotet skal skje i løpet av dei 2 påfølgjande åra. Dette slik at eininga skal ha tid til å tilpassa drifta. Punkt 10. Delegerte tilvisningsmynde og budsjettansvar frå rådmannen (utdrag): b) Leiar for ansvarsområdet skal oppjustere driftsbudsjettet for meirinntekter og meirutgifter. 4. Datadel 4.1 Organisering og ansvarsdeling Politisk organisering Sund kommune har 25 representantar i kommunestyret og sju i Formannskapet. Vidare er Sund kommune organisert med Forvaltningsstyre/planutval, Administrasjonsutval, Arbeidsmiljøutval, Tingingsutval, Kontrollutval, Saksgruppe næring og utvikling/landbruk/vilt og Saksgruppe levekår og nærmiljø. Saksgruppene får sine oppdrag frå kommunestyret eller ordførar og rapporterer til kommunestyret. 7

9 4.1.2 Administrativt organisering Sund kommune har ein organisatorisk modell (flat struktur) kor einingane er direkte underlagt rådmann. Kommunen er organisert med følgjande einingar: 1. Støttefunksjonar (politisk sekretariat, rådgjevarar, personal/løn og økonomi) 2. Areal, drift og service 3. Helse 4. Omsorgstenesta 5. Kultur og kvalifisering 6. Reinhald, transport og heimehjelp 7. Ein ungdomsskule og sju barneskular 8. Fem barnehagar 9. Hjelpetenesta Kvar eining har einingsleiar med budsjett- og personalansvar. Innanfor vedtatt budsjettramme er einingsleiarane tildelt fullmakt gjennom det økonomiske delegasjonsreglementet til Sund kommune. 4.2 Økonomisk styring i Sund kommune Rekneskapet for 2008 viser eit rekneskapsmessig mindreforbruk på kr Til samanlikning var det eit mindreforbruk i 2007 på kr Netto driftsoverskot i 2008 var på kr ,- mot i Årsbudsjettet Årsbudsjettet har ein sentral funksjon i den økonomiske styringa i Sund kommune og vert nytta som styringsverktøy i organisasjonen og på politisk nivå. Sund kommune nyttar budsjettsystemet Arena i budsjettprosessen. Einingsleiarane deltek aktivt i utarbeidinga av budsjettet. Ein av einingsleiarane nemner i denne samanheng at ein kunne ønskje seg ei betre opplæring i budsjettsystemet. Einingsleiarane arbeidar også med budsjettgrunnlaget for si eining når dei vert pålagt uspesifiserte kutt. I tillegg har einingsleiarane ansvar for å laga konsekvensjustert budsjett. I intervju vert det gjeve uttrykk for at einingsleiarane er trygge på føresetnadene i budsjettet og at budsjettet for 2008 i all hovudsak var realistisk. Endelege tal for rekneskapsåret 2008 synar at sum driftsutgifter for 2008 er 11,6 % høgare enn regulert budsjett og sum driftsinntekter er 12,4% høgare enn regulert budsjett. Administrasjonen gjev uttrykk for at ein i enkelte tilfeller har vore noko sein med å gjera budsjettjusteringar. Gjennomgangen synar og at administrasjonen i enkelte tilfeller er noko sein med å berekna den økonomiske effekten av endringar, til dømes den samla verknaden av lønnsoppgjeret. Som oftast er det kvartalsrapportane som dannar grunnlag for budsjettjusteringar, men og einskildvedtak, vedtak om innsparingskrav og konsekvensjustering av budsjettet. Administrasjonen meinar at kvartalsrapportane gjev betre grunnlag for budsjettjustering enn om det vert gjennomført budsjettjustering i samband med vedtak i einskildsaker. Større budsjettjusteringar vert vedteke av kommunestyret. Innanfor einingane er det einingsleiar som bestillar budsjettjusteringar hos økonomi. Rådmannen vert i kvart tilfelle konferert om ein skal tillata budsjettjusteringa. I følgje det 8

10 økonomiske delegasjonsreglementet skal leiar for ansvarsområdet oppjustere driftsbudsjettet for meirinntekter og meirutgifter. I dette ligg det at einingsleiar skal gjera oppjusteringar i budsjettpostar innan netto budsjettramme for si eining. Dette vert i liten grad gjort og heller ikkje etterspurt frå rådmannen. Det kjem fram i intervjua at ein bør ha ein diskusjon på korleis dette punktet skal praktiserast Politiske vedtak Det er i intervju med ein av politikarane kome fram at administrasjonen burde gitt betre saksutgreiing til kommunestyret i saker som har vesentlege økonomiske effektar, og at ein i saksframstillinga i større grad burde skissere økonomiske effektar på kort og lang sikt. Det vert vidare i intervju opplyst at det ikkje vert gjort justeringar av budsjettet i samband med politiske vedtak som har økonomiske effektar. Det kan difor vera vanskeleg å halde oversyn over dei samla økonomiske effektane av vedtak som vert gjort gjennom året Økonomistyring av investeringsprosjekt I intervju med politikarar og administrativt tilsette kjem det fram at Sund kommune har ei utfordring knytt til økonomisk styring av større investeringsprosjekt. Det vert i intervju også påpeika at samhandlinga og kommunikasjon mellom ulike einingar og eininga som styrer prosjekta og administrasjonen kunne vore betre. Det vert vist til prosjekt kor det har vore kostnadsoverskridingar som burde vore rapportert til administrasjonen og politisk nivå på eit tidligare tidspunkt. I intervju vart det informert om at større prosjekt ofte vert styrt av eksterne prosjekt- og byggjeleiarar, og at kommunen sitt prosjektrekneskap ikkje er godt nok for å halde kontroll med alle vesentlege kostnader i prosjekta Ressursar ved økonomiavdelinga Det vert etterspurt meir oppfølging og støtte frå einingsleiarane enn det økonomiavdelinga har klart å levere. Rådmannen og økonomileiar hadde lagt opp til ei individuell oppfølging av einingsleiarane, men på grunn av kapasitetsutfordringar er ikkje dette blitt gjort. Ei årsak er at prosjektet knytt til innføring av eigedomsskatt i 2008 har teke mykje ressursar. Ein politikar meinar at økonomiavdelinga burde vore styrka ressursmessig. Auka bemanning kunne gjort det mogleg å gjennomføra ei betre opplæring av einingsleiarar i høve til økonomisk styring og ei tettare oppfølging av einingsleiarar. 4.3 Økonomisk rapportering Rutinar Havnekontorrapporten vart utarbeidd med brei deltaking av leiarar i kommunen, implementert i januar 2008 og førelagt kommunestyret som orienteringssak. Einingsleiarane opplyser om at dei kjenner innhaldet i Havnekontorrapporten godt, samt at den vert vurdert som eit godt verktøy. Dei meinar og at den i all hovudsak fungerer i samsvar med målsettinga. Krav til innhald i rapportane vert av intervjuobjekta vurdert å vera tilstrekkeleg for å oppnå god økonomisk styring, men det vert gjeve uttrykk for at det kan vera naturleg med ei drøfting av omfang på rapporteringa i forhold til krava. I tillegg er det på einingsleiarnivå blitt drøfta korleis kravet om å rapportera positive avvik skal forståast og praktiserast. 9

11 Administrasjonen gjev uttrykk for at dei er avhenging av at einingane rapporterer om forhold i drifta som vil få følgjer for budsjettet i etterfølgjande periodar. Mekanismen i rapporteringa er at ein gjev melding om forhold som vil gje avvik i seinare periodar. Dette er ikkje spesifikt uttrykt i Havnekontorrapporten. Ein politikar gjev uttrykk for at einingsleiarane må vera meir framsynte og rapportera opent om behovet framover, ikkje berre inneverande kvartal. Dette for å få ei behandling av moglege tilleggsløyvingar på eit tidligare tidspunkt. Dei fleste intervjuobjekta gjev uttrykk for at frekvensen på rapporteringa er tilstrekkeleg for å oppnå god økonomisk styring. Ein av politikarane meinar at einingsleiarane burde rapportert hyppigare, kanskje kvar månad. Gjennomgangen av kommunen si rapportering i 2008 syner at det ikkje er rapportert i samsvar med rapporteringskravet i Finansreglementet. Dette kjem og fram i intervju med politisk og administrativt nivå. Administrasjonen opplyser om at dei har gjeve kommentarar til politisk nivå om forhold knytt til finansforvaltninga, men at informasjonen ikkje har kome tydleg nok fram i rapporteringa. I 2008 har einingsleiarane rapportert til administrasjonen ved rådmannen kvartalsvis. Rapportane frå einingsleiarane vart vedlagt rådmannen si kvartalsvise rapportering til kommunestyret. Rapportane vart behandla i kommunestyret 20. mai, 9. september og 4. november 2008 etter føregåande behandling i Formannskapet. Ved rapportering frå einingsleiarane 1. kvartal 2008 mangla det rapport frå eit ansvarsområde. Rapporteringa vart gjennomført i april månad. Ved rapportering 2. kvartal 2008 mangla det rapport frå eit anna ansvarsområde. Rapporteringa vart i hovudsak utført i august månad, men ein rapport er datert i september, tre i juni og tre i juli. I 3. kvartal 2008 manglar det rapportar frå ni ansvarsområdar. Dette representerer fire einingsleiarar. Rapporteringa vart gjennomført i oktober månad. Administrasjonen opplyser at det i enkelte tilfeller vert gjeve dispensasjon i forhold til rapportering, til dømes ved sjukdom. Det vert då gjennomført samtalar med eininga om dei økonomiske forholda som grunnlag for vidare rapportering. Administrasjonen opplyser vidare at dei i nokon grad har tilpassa fristane i rutinen i forhold til frist for vidare rapportering til kommunestyret og at manglande rapportering blir etterspurt. Ved kvar kvartalsrapportering føreligg det rapportar som ikkje er datert og underteikna av einingsleiar. I intervju med administrativt nivå kjem det fram at rutinane for rapportering i Havnekontorrapporten i stor grad vert etterlevd i organisasjonen, men at kvaliteten i rapporteringa kan verta betre. Einingsleiarane er vorte utfordra i forhold til oppfølging og rapportering. Administrasjonen meinar at det har skjedd eit løft i forhold til rapporteringa, men er framleis ikkje nøgd med kvaliteten i rapporteringa. Spesielt er det trekt fram manglande samanhengen mellom verksemdsplan og budsjett i rapporteringa. I tillegg til den skriftlege rapporteringa gjev rådmannen ei verbal framstilling av økonomiske forhold under kvart møte i formannskapet. 10

12 Administrasjonen opplyser at økonomi vert teke opp som tema i medarbeidarsamtalar ved behov. Nye behov hos einingane vert diskutert med rådmannen, til dømes vert det for skular og barnehagar gjennomført ei kartlegging av behov kommande skuleår Rapporteringsgrunnlag og analyser Einingsleiarane nyttar detaljerte rekneskapsrapportar frå økonomisystemet Unique som grunnlag for analyse og rapportering. I intervju med ein av einingsleiarane vert det gjeve uttrykk for at ein ønskjer betre opplæring i bruk av økonomisystemet. Rekneskapsrapportar som økonomiavdelinga sender ut til einingsleiarar inneheld ansvar, teneste og art (rekneskapskonto) med følgjande oppstilling: Ansvar, teneste og art Rekneskap 2008 Buds(end) 2008 Rekneskap 2007 % - forbruk Rekneskap 2008 er presentert med tal for perioden til dømes pr Buds(end) 2008 er presentert med tal for heile året samt at rekneskap 2007 er tal for same periode året før. Prosentvis forbruk representerer forholdet mellom rekneskap 2008 og buds(end) I rapportering frå einingsleiarane er det nemnt tilfeller der rekneskapsrapportane inneheld feil periodisering av inntekter og utgifter. I intervju med ein av politikarane vart tilsvarande forhold påpeika. Administrasjonen meinar at ein kunne hatt ei betre periodisering av større inntekts- og utgiftspostar. Gjennomgangen syner også at budsjettet ikkje er periodisert eller fordelt pr. månad. Einingsleiarane og administrasjonen har månadleg oppfølging av den økonomiske utviklinga kor ein har fokus på avvik frå budsjett og eventuelle driftsmessige endringar med konsekvens for økonomien. Den månadlege gjennomgangen vert og nytta til kvalitetssikring av bokføringa der det er fokus på spesielle postar og bruk av momskoder. Ein vurderer ved den månadlege analysen om det er naudsynt å sette i verk tiltak. Kvartalsvis gjennomfører administrasjonen ei grundigare økonomisk oppfølging enn ved månadsrapporteringa. Rapportering frå rådmannen til politisk nivå baserer seg på rapportar frå einingsleiarane, samt eigne analysar Rapporteringsinnhald Rapportering frå einingsleiar til administrasjonen Mal for kvartalsrapportering følgjer av Havnekontorrapporten vedlegg 2. Malen inneheld følgjande oppstilling av status rekneskap for ansvarsområdet: Ansvar R B 2008 R 2007 % - forbruk Utgifter Inntekter Sum ansvar Tala vert presentert med ansvar, sum utgifter, sum inntekter og nettoeffekt (sum ansvar). 11

13 Det er i tillegg eigne rubrikkar kor einingsleiar skal kommentera avvik, tiltak i høve til avvik, status i høve tiltak til årets budsjett, positive resultat så langt i år, samt nye utfordringar for eininga. Alle einingsleiarane har nytta rapporteringsmalen i Ingen av einingsleiarane har gjennom året kommentert resultat av milepelsgjennomgang av verksemdplanen i kvartalsrapportane. I intervju vert det opplyst at ein administrativt ikkje har følgt opp manglande rapportering knytt til verksemdsplan. Vidare vert det opplyst at ein er usikker på om verksemdplanar er tilstrekkeleg forankra i alle einingar, og om dei har tilstrekkeleg oppfølging av måloppnåing gjennom året. I rapportane frå einingsleiarar er rekneskapsmessig meirforbruk i høve til budsjett i all hovudsak kommentert, men det er i enkelte tilfeller registrert avvik som ikkje er kommentert. I den grad mindreforbruk er kommentert er det knytt opp til inndekning av meirforbruk ved andre rekneskapsposter innanfor eininga. Det er i varierande grad rapportert avvik med beløp enkeltvis og i sum. Ved avvik kommenterer einingsleiar i hovudsak tiltak, men det er i liten grad skilt mellom kva tiltak som er satt i verk og kva tiltak som er planlagt. Det er i varierande grad vist eller kommentert økonomisk verknad av tiltaka, og om dei er tilstrekkelege for å dekka inn meirforbruket. Administrasjonen opplever at det er kvalitetsmessige forskjellar i rapporeringa frå einingsleiarane og gjev uttrykk for at årsaka kan vera at nokre einingsleiarar treng meir støtte frå økonomiavdelinga enn andre, samt ulik prioritering og arbeidsbelastning i einingane. Dersom det vert avdekkja feil i analysen av økonomiske forhold, eller at kommentarane frå einingsleiar ikkje er gode nok sender administrasjonen rapportane tilbake til einingsleiarane. Rapportering frå administrasjonen til politisk nivå Kommunen har ikkje utarbeidd noko mal for den kvartalsvise rapporteringa til politisk nivå. Gjennom kommunestyrevedtak er rådmannen pålagt å få på plass økonomiske styringsrutinar som sikrar at kommunestyret ved kvar kvartalsrapport får nødvendig styringsinformasjon. I intervju er det gjeve uttrykk for at rapportane bør vera korrekte, grundige og pedagogisk framstilt. Det er vidare ei forventing om at rådmannen rapporterer om vesentlege endringar i verksemda som kan ha verknad for det vedteke budsjettet. I intervju kom det fram delte oppfatningar av i kor stor grad kommunestyrevedtaket er tilfredsstilt. Rekneskapstala vert presentert på overordna nivå for kvart enkelt ansvarsområde som vist i tabell under Rapporteringsinnhald. Ein politikar gjev uttrykk for at dette blir for overordna. Politikarane er interessert i å sjå kva postar innanfor ei eining som har avvik. Dette vert i varierande grad presentert i dag. Dette gjer at det er vanskeleg å lese den økonomiske ståa ut frå rekneskapstala. Gjennom året 2008 har administrasjonen ved kvartalsvis rapportering valt å leggje ved rapportane frå einingsleiarane for gje meir detaljert informasjon om økonomiske forhold i dei ulike einingane. Dette vart endra i 2009 etter ei tilbakemelding frå politikarane om at dei ønskjer informasjonen strukturert på ein anna måte. I rapporteringa har administrasjonen som følgje av dette valt å splitte opp dei største postane på inntekts- og utgiftssida innan kvar eining. Administrasjonen opplyser at det har kome nokre tilbakemeldingar på månadsrapportane frå politikarane. Desse kommentarane er knytt til forhold som er rapportert tidlegare, men som 12

14 ikkje vert kommentert i seinare rapportering. I tillegg har det vore avvik som politikarene oppfattar som vesentlege, men som administrasjonen ikkje har kommentert. Avvik og tiltak vert kommentert av administrasjonen, men det vert ikkje presentert ei samla oversikt over avvika og dei økonomiske effektane av tiltaka. Innanfor enkelte ansvarsområde vert det nytta prognosar for å beskrive utviklinga. Prognosane vert i varierande grad presentert med beløp og det vert ikkje presentert ei prognose som synar ei samla forventa utvikling for året. I tekstdelen til rapporteringa nyttar administrasjonen i mange tilfelle relative nemningar som høgt, høge, lavt, normalt og gode ved beskriving av økonomiske storleikar. Ein av politikarane gjev uttrykk for at rapportane er utydelege og det er vanskeleg å vurdera den økonomiske konsekvensen av dei rapporterte avvika. I all hovudsak vert den økonomiske utviklinga vurdert i forhold til budsjett, men i enkelte tilfelle vert utviklinga vurdert i forhold til fjoråret. Administrasjonen kommenterer i enkelte tilfeller at meirforbruk vil verta finansiert ved bruk av fond. Det vert i denne samanheng ikkje opplyst om fondsutviklinga. 4.4 Delegasjonsreglementet Sund kommune sitt økonomiske delegasjonsreglement inneheld delegasjon av mynde frå kommunestyret til formannskapet og til rådmannen. I tillegg ein oversikt over delegert mynde frå rådmannen til organisasjonen (einingsleiarar). Det økonomiske delegasjonsreglement omtalar ikkje krav til økonomisk rapportering eller krav om rapportering/melding ved bruk av fullmakt eller disponering innanfor gitt delegasjon. Både administrasjonen og politikarar gjev i intervju uttrykk for at dagens rapportering gjev tryggleik for at ein held seg innanfor budsjettrammane, men ikkje om alle disponeringar/tilvisingar er innanfor dei rammene som er sett i det økonomiske delegasjonsreglementet. Det at einingsleiarar gjer analyser samt at ein tidleg rapporterar om avvik og kva ein kan gjera for å dekkje inn avviket vert vurdert som viktig for å sikre etterleving av det økonomiske delegasjonsreglementet. Administrasjonen peikar på at det er lenge sidan det økonomiske delegasjonsreglementet har vore oppe til drøfting. I praksis vert einingar innanfor skule og einingar innanfor barnehage budsjettmessig sett i samanheng i forhold til disponering av økonomiske rammer. Dette gjer at ein einingsleiar ikkje står fritt til å disponera eventuelt mindreforbruk i eiga eining. I intervju med ein av politikarane vert det stilt spørsmål ved om det økonomiske delegasjonsreglementet gjev einingsleiarane for vide fullmakter. Vedkommande opplever det vidare som ei utfordring å forstå dei praktiske konsekvensane av reglementet og saknar ei konkretisering av innhaldet. 13

15 5. Vurderingar 5.1 Økonomistyring Etter revisjonen si vurdering er det uheldig at Sund kommune er sein med å berekne økonomiske føljer av endringar i budsjettføresetnadar og med å gjennomføre budsjettendringar. Kommunen bør i større grad gjennomføre budsjettendringar gjennom året. Dette er viktig for å oppretthalde årsbudsjettet som eit operasjonelt styringsverktøy, gje oversikt til kommunestyret og tilfredsstille lov og forskriftskrav. Revisjonen har merka seg at det er utfordringar knytt til økonomisk styring av investeringsprosjekt. Det er revisjonen si oppfatning at investeringsprosjekt i mange tilfelle krev tettare administrativ oppfølging, hyppige analyser i forhold til framdrift/investeringsbudsjett, samt hyppigare rapportering enn den ordinære drifta. 5.2 Rutinar og mal for rapportering Det at einingsleiarane har delteke aktivt med utarbeiding av rutinar for rapportering kan bidra til betre forståing og etterleving av rutinane. Revisjonen vurderer det som viktig at nye einingsleiarar får opplæring i gjeldande rutinar. Det er revisjonen si vurdering at gjeldande rutinar med kvartalsvis rapportering i all hovudsak synast å vera føremålstenleg for å oppnå forsvarleg økonomistyring. Revisjonen vurderer det likevel som viktig at einingsleiarar som identifiserer vesentlege avvik frå budsjett og budsjettføresetnader ved den månadlege oppfølginga, rapporterer dette til administrasjonen på analysetidspunktet. Ei slik rutine vil gje ei meir differensiert rapportering som kan bidra til tettare økonomisk styring. Revisjonen konstaterer at det ikkje er direkte samsvar mellom krav til innhald i følgje Havnekontorrapporten og mal for rapportering. Etter vår vurdering aukar dette risikoen for at einingsleiarane ikkje rapporterar i samsvar med krava. I rapporteringsmalen vert det lagt opp til å presentere rekneskapstal hittil i år mot budsjett for heile året. Etter revisjonen si vurdering gjev ikkje denne samanlikninga god styringsinformasjon då tala ikkje synar avviket i perioden verken i beløp eller i prosent. Revisjonen stiller også spørsmål ved om det er føremålstenleg å presentere rekneskapstal frå fjoråret i kvartalsrapportane. Rapporteringsmalen som vert nytta legg etter revisjonen si vurdering i for liten grad opp til ei skjematisk framstilling av avvik, beløpsmessig konsekvens enkeltvis og i sum, tiltak og beløpsmessig konsekvens av tiltaka. Bruk av til dømes tabellar vil etter vår vurdering gje ei meir oversiktleg rapportering. Havnekontorrapporten synast å leggje opp til at alle avvik skal kommenterast. Vi vurderer det som lite føremålstenleg at alle avvik uavhengig av størrelse vert kommentert. Vidare er det etter vår vurdering føremålstenleg at einingsleiarar i større grad presenterer vesentlege mindreforbruk i rapporten. 14

16 5.3 Etterleving av rutinar Havnekontorrapporten Det er ein veikskap at rapportar frå einingsleiar ikkje blir levert eller levert etter fristen. Dette er ikkje i tråd med gjeldande rutinar og kan svekke økonomistyringa i kommunen. Etter revisjonen si vurdering avdekker dette også manglar ved administrasjonen si oppfølging av einingane. Vurderinga av analysegrunnlag og krav til innhald i rapportering i høve Havnekontorrapporten følgjer av punkt 5.4 Rapportering Finansreglementet Gjennomgangen syner at administrasjonen ikkje har utarbeidd eigne rapportar om kommunen si finansielle stilling. Ved gjennomgang av innhald i rapportering til politisk nivå for rekneskapsåret 2008 har vi heller ikkje fått tryggleik for at krav til rapportering etter Finansreglementet punkt 10 er innfridd. 5.4 Rapportering Analysegrunnlag Revisjonen meinar at manglande periodisering av inntekter og utgifter aukar risikoen for å gjera feile vurderingar av analysegrunnlaget, og at manglande fordeling av årsbudsjettet kompliserer analysearbeidet unødig Innhald i rapporteringa Frå einingsleiar til administrasjonen Det er etter revisjonen si vurdering ein veikskap at einingsleiar ved den kvartalsvise rapporteringa ikkje kommenterer avvik frå verksemdsplan. Det er ikkje i tråd med gjeldande rutine og det gjev heller ikkje administrasjonen tryggleik for at det er samanheng mellom vedtekne aktivitetar og bruk av midlar. Samanhengen mellom bruk av ressursar og oppnådd effekt i forhold til mål bør vera ein sentral del av økonomi- og verksemdstyringa i kommunen. Etter revisjonen si oppfatning er framstillinga i rapportane lite oversiktleg og ein mister oversikten over avvika og dei økonomiske følgjande av avvika enkeltvis og i sum. Etter revisjonen si vurdering bør einingsleiarane i større grad kommentere vesentleg mindreforbruk. Revisjonen meinar at det ikkje er i samsvar med gjeldande rutine at det ikkje konsekvent vert gjeve oversikt over økonomiske verknader av føreslåtte tiltak. I tillegg til manglande styringsinformasjon gjev det ikkje tryggleik for at tiltaka er tilstrekkeleg vurdert av einingsleiar i forhold til å dekkje inn avviket. 15

17 Frå administrasjonen til politisk nivå Revisjonen registrerar at det er delte oppfatningar om vedtaket i kommunestyret (K-112/08) er innfridd av administrasjonen. Etter vår vurdering kan dette ha samanheng med at innhaldet i rapporteringa til politisk nivå ikkje i tilstrekkeleg grad er konkretisert og formalisert. Revisjonen vurderer det som viktig at administrasjonen og politisk nivå avklarar kva som skal reknast som nødvendig styringsinformasjon og korleis ein skal definera omgrepet vesentlege avvik. Revisjonen meinar også at ein i rapporteringa bør unngå å nytta relative nemningar som høgt, høge, lavt, gode utan at innhaldet i desse nemningane er definert. Etter vår vurdering er ikkje styringsinformasjon presentert på ein tilstrekkleg strukturert og oversiktleg måte. Det er vanskeleg å vurdere den samla økonomiske effekten av avvik og tiltak, samt vurdere om den samla ressursbruken er effektiv. Revisjonen vurderer det som ein veikskap at det ikkje vert presentere ei prognose som synar den samla økonomiske utviklinga for året. I den grad ein i rapportar gjev uttrykk for at eit meirforbruk vert dekkja ved bruk av fond vurderer vi det som føremålstenleg at fondsutviklinga vert presentert. 5.5 Delegasjonsreglementet Etter revisjonen si vurdering gjev rapporteringsrutinane tryggleik for at einingsleiarar og administrasjonen held seg innanfor fullmaktene i det økonomiske delegasjonsreglementet i forhold til tildelte budsjettrammar. Det er revisjonen si vurdering at manglande konkretisering av innhaldet i det økonomiske delegasjonsreglementet skapar uvisse, og er uheldig i forhold til oppfølging av reglementet. Revisjonen vurderer det som ein mangel at ein ikkje rapporterer om etterleving av det økonomiske delegasjonsreglementet. Ei slik rapportering vil gje både administrasjonen og politisk nivå større tryggleik for at det økonomiske delegasjonsreglementet vert etterlevd i organisasjonen, samt ei bevisstgjering av ansvar og mynde. 16

18 6. Forslag til tiltak 1. Sund kommune bør vurdere dagens praksis for endring av årsbudsjettet gjennom året. 2. Sund kommune bør vurdere ressursbehovet ved økonomiavdelinga. 3. Sund kommune må sikre at vesentlege periodiseringseffektar vert innarbeidd i analysegrunnlaget, og at budsjettala vert fordelt på månader. 4. Sund kommune bør definera nærare kva som reknast som vesentleg avvik ved rapportering til administrativt og politisk nivå. 5. Kommunestyret bør definera nærare kva som ligg i omgrepa vesentleg styringsinformasjon og vesentlege avvik. 6. Sund kommune bør tilpassa rapporteringstidspunktet slik at ein oppnår ei meir differensiert rapportering. 7. Sund kommune bør sikre samsvar mellom malen for rapportering og krav til innhald. 8. Rapporteringa bør i større grad innehalda skjematiske oversiktar over ansvarsområde, poster med vesentlege avvik i beløp, tiltak og den økonomiske effekten av tiltaka, samt ei samla prognose for året. 9. Sund kommune bør etablera rutinar som sikrar at rapportar vert levert innan fastsette fristar. 10. Sund kommune bør ha ei tettare oppfølging av einingsleiarane i forhold til å sikre kvalitet i rapporteringsinnhald. 11. Sund kommune bør kartlegge behovet for opplæring i bruk av budsjettsystemet Arena og økonomisystemet Unique. 12. Sund kommune må tilfredsstilla kravet til rapportering som følgje av Finansreglementet punkt 10 rapportering og kontroll. 13. Sund kommune bør definera klårare korleis det økonomiske delegasjonsreglementet skal praktiserast. 14. Sund kommune bør nytta den økonomiske rapporteringa til å få større tryggleik for at det økonomiske delegasjonsreglementet vert etterlevd i organisasjonen. 17

19 Referansar Regelverk LOV nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) FOR nr 1423: Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) Sund kommune Det økonomisk delegasjonsreglement, vedtak K-028/02 Havnekontorrapporten, handbok i økonomi og verksemdsstyring, januar 2008 Finansreglement, vedtak K-143/04 Kommunestyrevedtak K-112/08, punkt 3 Kvartalsvise rekneskapsrapportar for og Kvartalsrapportar til administrativt og politisk nivå i 2008 Månadsrapportar til politisk nivå i

20 Vedlegg 1: Rådmannen sine merknadar Rådmannen har fått tilsend eit høyringsutkast av Deloitte AS sin rapport. Etter rådmannen si vurdering gjev rapporten eit godt bilete av Sund kommune sitt rapporteringsopplegg og dei utfordringar me har for å gjera dette betre. Rådmannen oppfattar at Deloitte AS meiner at Havnekontorrapporten gjev eit godt grunnlag for å arbeida vidare med å forbetra rapporteringa og rapporteringsrutinane. Dei tiltaka Deloitte AS har forslag om i kap. 6 i sin rapport, gjev ei presisering av tema som er aktuelle å jobba vidare med også med utgangspunkt i Havnekontorrapporten. Rådmannen har hausten 2009 starta eit nytt delprogram i den løpande leiarutviklinga i organisasjonen vår. På første møtet hadde leiarforum ein gjennomgang av status i høve til arbeidet opp mot Havnekontorrapporten. Me oppsummerte at det er relativt mange punkt i rapporten det må arbeidast vidare med. Det vidare leiarutviklingsprogrammet vil ha hovudfokus på dette arbeidet. KS Konsulent AS er vår støttespelar også i denne delen av utviklingsprogrammet. Rådmannen merkar seg at Deloitte AS i sine forslag til tiltak peikar på Sund kommune. I kommentarane vert politikarane utfordra til å engasjera seg i oppfylging av aktuelle tiltak. Rådmannen ynskjer eit samspel med politikarane for å styrka rapporteringa og å betra rapporteringsrutinane. 19