Tjenestekonsesjonskontrakter

Tjenestekonsesjonskontrakter Grensen mellom tjenestekonsesjonskontrakter og tjenestekontrakter Kandidatnummer: 176 Antall ord: 11941 JUS399 Masteroppgave Det juridiske fakultet UNIVERSITETET I BERGEN 31.05.2015

Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse... 1 1 Innledning... 3 1.1 Plassering av tema... 3 1.2 Presentasjon av problemstilling... 4 1.3 Metode og rettskildebruk... 5 1.3.1 Den juridiske metoden... 5 1.3.2 EU- og EØS-rett... 5 1.3.3 Nasjonal rett... 6 1.3.4 KOFA-avgjørelser som rettskilde... 7 1.3.5 Juridisk teori... 8 1.4 Avklaringer og avgrensninger... 8 1.4.1 Rettsområde... 8 1.4.2 Parter... 9 1.4.3 Avgrensning... 9 2 Ulik regulering... 10 2.1 Tjenestekontrakt... 10 2.1.1 Definisjon... 10 2.1.2 Regulering av tjenestekontrakter... 10 2.2 Tjenestekonsesjonskontrakt... 12 2.2.1 Definisjon... 12 2.2.2 Regulering av tjenestekonsesjonskontrakter... 12 2.3 Legislativ begrunnelse for ulik regulering... 16 2.3.1 De fire frihetene og de grunnleggende prinsippene... 16 2.3.2 Særegenheten ved tjenestekonsesjonskontrakter... 17 3 Vilkår for tjenestekonsesjonskontrakt... 19 3.1 Innledning... 19 3.2 Vederlag... 19 3.2.1 Betalingsstrøm... 19 3.3 Reell og ikke ubetydelig risiko... 21 3.3.1 Overdragelse av risiko... 21 1

3.3.2 Grad av risiko... 22 3.4 Særrett... 25 3.4.1 En eller flere leverandører... 25 3.4.2 Etableringshinder... 26 3.5 Vekting av vilkårene... 27 3.6 Avsluttende om vilkår... 29 3.6.1 Oppsummering... 29 4 Endring i regulering... 30 4.1.1 Behovet for regulering... 30 4.1.2 Opprettholdelse av ulik regulering... 31 5 Direktiv om tildeling av konsesjonskontrakter... 33 5.1 Direktivets formål... 33 5.2 Ny regulering... 33 5.3 Vilkårene i det nye direktivet... 36 5.3.1 Vederlag... 36 5.3.2 Risikoovertakelse... 37 5.3.3 Særrett... 37 5.4 Betydning for grensedragning... 38 6 Avslutning... 40 6.1 Tilbakeblikk på problemstillingen... 40 6.1.1 Ulikheter med stor praktisk betydning... 40 6.1.2 Konsesjonskontrakter som virkemiddel i effektiv forvaltning... 40 7 Litteraturliste... 42 2

1 Innledning 1.1 Plassering av tema Offentlig sektor i Norge foretar årlig innkjøp for omlag 400 milliarder kroner. 1 Regelverket for offentlig anskaffelser skal sikre økt verdiskapning gjennom effektiv ressursbruk, samtidig som gjennomsiktighet ved hele prosessen dokumenteres. Sammen med forbudet mot korrupsjon 2 skal anskaffelsesregelverket videre forhindre at avgjørelsene som treffes er resultat av utenforliggende påvirkning. 3 Å hindre korrupsjon og ulovlig forfordeling av offentlige midler er viktig for å verne om rettstaten, konkurransen i næringslivet og den økonomiske utviklingen i samfunnet. 4 Tillit til den offentlige sektors upartiskhet og integritet er videre en forutsetning for et stabilt demokrati. 5 For å sikre ivaretakelsen av de ovennevnte hensyn ved den praktiske gjennomføringen av offentlige anskaffelser, fastsetter anskaffelsesloven 6 og forskrifter om offentlig anskaffelser, fremgangsmåten den offentlige sektor skal følge. Ved siden av den klassiske forskriften om offentlige anskaffelse (FOA) 7, er innkjøp til forsyningssektoren og forsvarssektoren underlagt særlig regulering gjennom henholdsvis forsyningsforskriften 8 og forskrifter for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. 9 Regelverket er en implementering av de internasjonale forpliktelsene Norge har etter EØS-avtalen og WTO-avtalen, og utgjør et omfattende regelverk. Til tross for, eller kanskje på grunn av den omfattende reguleringen ved offentlige anskaffelser, har det blitt rettet en rekke kritiske innspill mot dagens regelverk. Offentlige anskaffelser var blant annet et viktig punkt i Produktivitetskommisjonens første rapport som ble overlevert til Finansdepartementet i februar 2015. 10 Det følger av rapporten at forenklet konkurranseutsetning kan gi store kostnadsgevinster for Norge 11, og at dagens detaljerte, 1 SSB tall for 2013, publisert 23.01.2015 2 Korrupsjonsbestemmelser er inntatt i straffelovens 276 a-d. 3 NOU 2002: 22 En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon, s. 37 4 Fortalen til Strafferettslig konvensjon om korrupsjon Strasbourg, 27.1.1999. 5 NOU 2002: 22 s. 37 6 Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser 7 Forskrift om offentlig anskaffelse 7. april 2006 nr. 402 8 Forskrift om innkjøp i forsyningssektorene 7. april 2006 nr. 403 9 Forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser 4. oktober 2013 nr. 1185 10 NOU 2015 :1 Produktivitet grunnlag for vekst og velferd, s. 351 11 NOU 2015:1 s. 371 3

formalistiske og kompliserte anskaffelsesregelverk medfører transaksjonskostnader som reduserer denne gevinsten. Produktivitetskommisjonens kritikk av nåværende regelverk er ikke unik, og dagens regelverk er under store endringer både nasjonalt og i EU. Det er vedtatt et nytt direktiv om offentlig anskaffelser 12 og det arbeides i Norge med både forenkeling av de nasjonale reglene 13 og implementering av det nye direktivet. 1.2 Presentasjon av problemstilling Oppgavens problemstilling er grensedragningen mellom tjenestekontrakter og tjenestekonsesjonskontrakter. Utgangspunktet ved offentlige anskaffelser er at alle kontrakter faller inn under forskriften, jf. FOA 1-3 bokstav j. Tjenestekonsesjonskontrakter er imidlertid unntatt fra anskaffelsesforskriften og er dermed ikke underlagt et regelverk. Skillet mellom en tjenestekontrakt og en tjenestekonsesjonskontrakt er således et skille mellom et kontraktsforhold som er underlagt omfattende regulering og et kontraktsforhold som ikke er regulert. Dersom en kontrakt er en tjenestekontrakt vil regelverket for offentlig anskaffelse komme til anvendelse. Er derimot anskaffelsen en tjenestekonsesjonskontrakt, vil det være manglende regulering, lite teori og lite rettspraksis å forholde seg til. 14 Det er dermed av stor praktisk betydning hviken kontraktstype det er snakk om. Samtidig som forskjellene i reguleringen av tjenestekontrakter og tjenestekonsesjonskontrakter er store, er grensedragningen mellom kontraktstypene per dags dato uklar. Tjenestekonsesjonkontrakter står foran større endringer som følge av nytt konsesjonsdirektiv. Dette innebærer en overgang fra det uregulert til å være regulert gjennom et regelverk. Oppgavens problemstilling må av denne grunn ikke bare rette seg mot skillet mellom tjenestekonsesjonskontrakter og tjenestekontrakter per dags dato, men også mot hvilke endringer som vil komme gjennom implemententering av det nye direktivet om konsesjonsavtaler. Det vil også bli sett på ulikhetene i prosessen ved inngåelse av en tjenestekonsesjonskontrakt kontra inngåelse av en tjenestekontrakt. 12 Direktiv 2014/24/EU Directive 2014/24/EU of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC 13 NOU 2014: 4 Enklere regler bedre anskaffelser, forenkling av det norske anskaffelsesregelverket. 14 Directive 2014/23/EU of 26 February 2014 on the award of concession contracts, som regulerer konsesjonskontrakter er vedtatt i EU, men implementert i Norge ennå. 4

1.3 Metode og rettskildebruk 1.3.1 Den juridiske metoden En metodisk utfordring under arbeidet med oppgaven er det norske regelverkets nåværende manglende regulering av tjenestekonsesjonskontrakter. I mangelen på primære rettskilder innenfor tjenestekonsesjonskontrakter er det derfor aktuelt å se på reguleringen av tjenestekontrakter og hvordan dagens regulering går overens med rettspraksis. En slik sammenlikning av reguleringen må imidlertid gjøres med bevissthet rundt ulikhetene ved de to ulike kontraktstypene og at nettopp disse ulikhetene kan gjøre en sammenlikning utfordrende. 1.3.2 EU- og EØS-rett Norge er et EØS-land og er dermed forpliktet til å følge regelverket inntatt i EØS-avtalen. 15 Det norske anskaffelsesregelverket og implementeringen av reglene som er fastsatt i EU er en følge av dette EØS-medlemskapet. Hvis det oppstår problemer med forståelsen av EØSreglene i en nasjonal domstol er EFTA-domstolen etter ODA art. 32 16 gitt kompetanse til å avsi veiledende uttalelser. EFTA-avgjørelser er ikke bindende dommer, men tillegges vekt som rettspraksis. Denne vektleggingen kom til uttrykk i Finanger-saken 17 hvor EFTAdomstolen på etterspørsel fra Høyesterett avsa en rådgivende vurdering av regelverket. 18 Den rådgivende avgjørelsen ble tillagt avgjørende vekt i Høyesteretts plenumsavgjørelse. EFTA-domstolens avgjørelser har dermed verdi for tolkningen av EØS-avtalen. De rådgivende uttalelsene om forståelsene av regelverket vil imidlertid måtte tilpasses avgjørelser etter EU-domstolen. EU-domstolens avgjørelser belyser ikke rettstilstanden bare for medlemsland, men også for EØS-landene. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å tolke regelverket etter 15 Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven). 16 Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkningsorgan og en Domstol (ODA). 17 Rt. 2000 s. 1811 18 Sak E-1/99, Finanger 5

foreliggende praksis i EU-domstolen. 19 EU-domstolen avsier dom uavhengig av tidligere rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen. 20 Rettsavgjørelser fra EU vil tillegges mest tyngde når det kommer til forståelse av regelverket om offentlig anskaffelse generelt, samt ved grensedragningen mellom tjenestekonsesjonskontrakter og tjenestekontrakter. Det foreligger flere avgjørelser fra domstolen som belyser problemstillingen og som vil bli referert til i denne oppgaven. Det nye direktivet om tildeling av konsesjonskontrakter er vedtatt i EU, og implementeres i det norske anskaffelsesregelverket i 2016. Det vil i oppgaven bli sett på hvilke endringer direktivet kan medføre i regulering av tjenestekonsesjonskontrakter. I forbindelse med arbeidet med nytt direktiv ble reguleringen av tjenestekonsesjonskontrakter i EU-medlemslandene undersøkt. 21 Funn fra disse undersøkelsene er videre analysert 22 av Europaparlamentets Generaldirektorat for intern politikk 23, som er en del av parlamentets sektreteriat og har ansvar for slike undersøkelser. Analysen er av interesse for å se hvordan andre medlemsland har forholdt seg til den manglede overnasjonale reguleringen og hvilke ulikheter som har oppstått fra medlemsland til medlemsland. 1.3.3 Nasjonal rett Tjenestekonsesjonskontrakter faller inn under anskaffelsesloven, men er ellers ikke regulert gjennom et eget regelverk og er i liten grad behandlet i autoritative lovtekster. Kontraktstypen er imidlertid definert i FOA 4-1 bokstav e, den omtales i den forenklende forskriften for offentlige anskaffelser, samt at det blir redegjort nærmere for tjenestekonsesjoner i veilederen til FOA. 24 Det nye direktivet for konsesjonskontrakter skal som nevnt implementeres i 2016. I den forbindelse ligger et utkast til ny forskrift ut til høring hos Nærings- og fiskeridepartementet. 25 19 EØS loven 6 20 Det er imidlertid saker der EU-domstolen har vist til avgjørelser i EFTA-domstolen. Eksempelvis C-192/01 med henvisning til sak E-3/00. 21 Commission staff working document impact assessment of an initiative on concessions, Compact assessment, SEC(2011) 1588, 22 Analytic overview of the legal framework of EU member states regarding the awarding for consession contracts, IP/A/IMCO/NT/2012/09, PE 475.123, 23 The Directorate-General for Internal politics, policy departement, Economic and Scientific policy 24 Veiledning til regelverket om offentlige anskaffelser 2013, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, kap. 3.2 25 Høringsbrev 17.03.15, høringsnotat 4: Forslag til ny forskrift om konsesjonskontrakter 6

Dette utkastet sier noe om hvor tett lovgiver tenker å legge seg opp mot direktivet og hvor det vil foreligge forskjeller. Et høringsutkast vil ikke ha rettslig vekt og vil i denne oppgaven kun benyttes for å illustrere hvordan direktivet kan tenkes å påvirke rettssituasjonen i Norge. Manglede autoritativ regulering avhjelpes ikke av nasjonal rettspraksis. Domstolene har i liten grad behandlet den materielle jussen i offentlige anskaffelser og er dermed ikke en sentral rettskilde. Bakgrunnen for at materielle tvister om offentlig anskaffelser i liten grad behandles av domstolene er at det er opprettet en egen klagenemnd på området. 26 1.3.4 KOFA-avgjørelser som rettskilde Klageorganet for offentlig anskaffelser (heretter omtalt som KOFA), er Norges tvisteløsningsnemnd for tvister om offentlige anskaffelser. KOFA har kompetanse til å vurdere om det foreligger overtredelser av anskaffelsesregelverket og avsi rådgivende uttalelser, jf. klagenemndsforskriften. 27 KOFA har etter anskaffelsesloven 12 myndighet til å behandle tvister om brudd på rettigheter og plikter i anskaffelsesregelverket. Der tvisten ikke utgjør et brudd på anskaffelsesregelverket, vil KOFA ikke kunne behandle klagen. I det norske anskaffelsesregelverket finner man hovedsakelig regulering av anskaffelser i den klassiske anskaffelsesforskriften. 28 Ved å være unntatt fra forskriften vil tjenestekonsesjonskontrakter dermed falle utenfor regulering som følger av dette regelverket. KOFA vil imidlertid gjerne foreta en vurdering av hvorvidt det foreligger en tjenestekonsesjonkontrakt, og disse vurderingene har betydning for praksis i det offentlige. Vekten som kan tillegges en KOFA-avgjørelse må imidlertid sees i sammenheng med nasjonale domstoler og EU-domstolen. En rådgivende uttalelser fra en klagenemnd vil ikke ha samme rettslig verdi som en avgjørelse fra domstolene, og ved motstrid vil en dom har forang over en KOFA-avgjørelse. KOFA-avgjørelser er likevel av stor praktisk betydning for tolkningen av anskaffelsesregelverket i Norge. Siden opprettelsen i 2003 har KOFA gitt avgjørelser i totalt 2672 saker. 29 Avgjørelsene blir stort sett fulgt av både oppdragsgiver og leverandør, noe som skaper en forutberegnelighet ved tolkning av anskaffelsesregelverket. 26 Forskrift 15. november 2002 om klagenemnd for offentlige anskaffelser 27 Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser, 1 28 FOA 29 kofa.no/no/avgjorte-saker/. Fra 2003 til sak 2014/139, 29.04.2015. 7

Som følge av lite rettspraksis fra domstolene når det kommer til offentlig anskaffelse og tjenestekonsesjonskontrakter især, blir dermed KOFA-avgjørelser stående som viktige rettskilder som det vil være vanskelig for oppdragsgiver og leverandører å fravike. 1.3.5 Juridisk teori Tjenestekonsesjonskontrakter er i liten grad behandlet i norsk juridisk litteratur. I bøker om offentlige anskaffelser kan man gjerne få en kortere omtale, men det er utfordrende å finne behandling som går i dybden av problemstillingene som kan oppstå ved inngåelse av slike kontrakter. Juridisk litteratur fra andre land bidrar til et større utvalg og viser en grundigere behandling, men det er fremdeles vanskelig å finne en fullstendig behandling slik man kan finne ved å lese teori om tjenestekontrakter. Gjennom artikler kan man imidlertid finne mer dyptgående behandling av enkelte sider ved tjenestekonsesjonskontrakter. Public Procurement Law Review er eksempelvis et faglig tidskrift hvor endringer og nyheter innenfor anskaffelsesretten i EU behandles, og er en god kilde for vurderinger av rettstilstanden. 1.4 Avklaringer og avgrensninger 1.4.1 Rettsområde Når offentlig myndighet inngår avtaler på vegne av samfunnet vil prosessen nødvendigvis måtte være i samsvar med aktuell regulering som forvaltningsloven 30 og offentleglova 31. Som følge av dette vil de grunnleggende regler som følger av disse lovene kunne supplere den mangelfulle reguleringen tjenestekonsesjonskontrakter, blant annet ved å sikre at det offentlige overholder regelverket om rett til innsyn. Det vil i oppgaven imidlertid kun fokuseres på anskaffelsesregelverket da dette er et av utgangspunktene for grensedragningen mellom tjenestekontrakter og tjenestekonsesjonskontrakter. Videre vil endringene som følger av nytt anskaffelsesdirektiv bety forandringer i anskaffelsesregelverket. 30 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) 31 Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). 8

1.4.2 Parter Ved inngåelse av en kontrakt om offentlige anskaffelser er det normalt sett to hovedparter, oppdragsgiver og leverandør. Partsbegrepene er ikke definert i gjennom lov eller forskrift om offentlige anskaffelser, men lovteksten bruker disse beskrivelsene på partene. En oppdragsgiver i en offentlig anskaffelse vil være den part som ønsker å kjøpe en vare eller få en tjeneste utført. Dette behovet dekkes av en tilbyder som mottar vederlag for dekke oppdragsgivers behov. Manglende regulering av tjenestekonsesjonskontrakter medfører at det ikke følger nærmere definisjon av partene ved tjenestekonsesjoner, i oppgaven vil det derfor bli brukt tilsvarende begreper som i anskaffelsesregelverket. Et eksempel, hentet fra en KOFA-avgjørelse, på parter i en tjenestekonsesjonskontrakt er Kristiansund videregående skole og Caféstuepikene AS. Skolen hadde behov for å få skolens kantinedriftet driftet. Til dette fikk oppdraggiver Kristiansund videregående skole inn en leverandør, Caféstuepikene AS, som utførte drift av kantinen mot retten til all inntekt fra salget til kantinens brukere. 32 1.4.3 Avgrensning Når problemstillingen viser til tjenestekontrakter og tjenestekonsesjonkontrakter, er det nødvendig å foreta en avgrening mot andre typer konsesjoner. Oppgavens fokus er tjenestekonsesjoner, da det er slike konsesjoner som har uklare grensedragninger. Bygg- og anleggskonsesjonser faller dermed utenfor oppgavens omfang. Videre vil oppgaven forholde seg til regelverket rundt offentlige anskaffelser uten å se på særregulering etter forsyningsforskriften og forskrift for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Det er den klassiske anskaffelsesforskriften som oftest anvendes grunnet begrensningene som er knyttet opp til særreguleringen. Dette gjenspeiles i rettskilder hvor vurderingene av tjenestekonsesjonskontrakter hovedsakelig knyttes opp mot reguleringen i den klassiske anskaffelsesforskriften. 32 KOFA sak 2014/99 9

2 Ulik regulering 2.1 Tjenestekontrakt 2.1.1 Definisjon For at det skal foreligge kontrakt om offentlige anskaffelse må det etter legaldefinisjonen i FOA 4-1 bokstav a foreligge en gjensidig bebyrdende avtale som inngås skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Forskriftens regler kommer altså til anvendelse der det foreligger en gjensidig bebyrdende kontrakt. Begge parter må etter dette ha forpliktelser i avtaleforholdet. Videre må forpliktelsene være avhengig av hverandre, som i sak C-107/98 hvor leverandør AGAC leverte products, namely fuel, to the Municipality of Viano in return for payment. 33 En tjenestekontrakt er etter 4-1 bokstav d en kontrakt [ ]som gjelder tjenester. Eksempel på slike tjenester kan være levering av konsulentbistand, innleie av vikarer og utføring av vaskearbeid. I en offentlig tjenestekontrakt vil bebyrdelsen for det offentlig som oppdragsgiver hovedsakelig være av økonomisk art, som at det offentliges vederlag er betaling for ytelsen leverandør leverer. En tjenestekontrakt vil eksempelvis være aktuell der et universitet har behov for byggleder i forbindelse med ombygging og renovering av bygg. Det inngås da en tjenestekontrakt med en leverandør som leverer byggledelsetjenester. 34 2.1.2 Regulering av tjenestekontrakter Tjenesteskontrakter omfattes av FOA, og det må foretas en konkurransekunngjøring etter forskriftens bestemmelser, jf. 1-3 1. ledd. Forskriften er delt inn i tre deler. Del I har generelle regler som gjør seg gjeldende for alle anskaffelser uavhengig av estimert verdi 35, men fungerer også særlig regulerende på 33 EU-domstolen sak C-107/98, Premiss nr. 48 34 KOFA sak 2014/129 35 FOA 2-3. 10

anskaffelser med en verdi under terskelverdien på 500 000 NOK som ikke er underlagt reglene som følger i del II eller III. Del II regulerer, sammen med de generelle bestemmelsene i del I, anskaffelser med verdi over 500 000 NOK, men under EØS terskelverdien. En slik anskaffelse skal utlyses nasjonalt gjennom Doffin, jf. FOA 9-1, og er underlagt flere regler for å sikre rettferdig konkurranse. Doffin er den norske databasen for kunngjøring av offentlige anskaffelser som også videreformidler kunngjøringer over EØS-terskel til databasen TED. 36 For anskaffelser over EØS-terskel er det forskriftens del I og III som kommer til anvendelse. De nasjonale reglene for anskaffelser under EØS-terskel og reglene for anskaffelser over terskelen er lagt opp til langt på vei å være felles. Det er likevel noen ulikheter i reguleringen som følger av at konkurranseutlysningen skal beregnes å nå flere leverandører enn en nasjonal utlysning og også interessenter av annen nasjonalitet. I regulering kommer dette blant annet til uttrykk gjennom krav om oversettelse av konkurranseinformasjonen 37 og lengre tidsfrister. Der det mistenkes brudd på anskaffelsesregelverket kan part med saklig interesse 38 levere klage til KOFA. I tråd med sin kompetanse vil klagenemnda vurdere om det foreligger en overtredelse av regelverket og komme med en rådgivende avgjørelse jf. klagenemndas forskrift. 39 KOFA tar i all hovedsak ikke stilling til erstatningsspørsmål. For en rettsavgjørelse om eksempelvis erstatning for negativ eller positiv kontraktsinteresse, må saken behandles i domstolen. Eksempelvis ble Møre og Romsdal fylkeskommune i Høyesterett pålagt å erstatte den positive kontraktsinteressen til ariktektselskapet Nuclus som ble forbigått i en anbudskonkurranse som følge av feil i saksbehandlingen. 40 36 www.doffin.no/home/about 37 Av FOA 18-1 følger krav om oversettelse av kunngjøring til et offisielt EU-språk. Det følger ikke et slikt krav for selve konkurransedokumentene av forskriften. 38 Klagenemndsforskriften 6. 39 Forskrift om klagenemd for offentlige anskaffelser 40 Rt. 2001 s. 1062 11

2.2 Tjenestekonsesjonskontrakt 2.2.1 Definisjon Etter FOA 4-1 bokstav e er tjenestekonsesjonskontrakt definert som en tjenestekontrakt. Det foreligger dermed fremdeles et krav til gjensidig bebyrdelse. Av bestemmelsen følger det midlertid en ulikhet i definisjonene når det kommer til kontraktens vederlag, hvor det fremgår at vederlaget for tjenesten som skal utføres skal enten utelukkende bestå av retten til å utnytte tjenesten, eller en slik rett sammen med betaling. For leverandør vil dermed inntekten i avtaleforholdet følge av å benytte seg av utnyttelsesretten som egentlig hører til oppdragsgiver. Et typisk kontraktsforhold hvor kjøper betaler for utføring av en tjeneste vil dermed falle utenfor denne definisjonen. Hvis det offentlige ønsker en ytelse, som eksempelvis en parkeringstjeneste utført på en offentlig parkeringsplass, kan det inngås en avtale med et parkeringsselskap hvor selskapet drifter parkeringsplassen. Vederlaget parkeringsselskapet får av det offentlige vil være retten til å ta betalt av tredjepart som benytter seg av parkeringsplassen. Om ikke driften er innbringende nok til at det blir en rimelig avtale i samsvar med avtaleloven, 41 kan oppdragsgiver i tillegg gi leverandør noe direkte betaling for tjenesten. 42 I utgangspunkt vil dette være en gjensidig bebyrdende avtale som faller inn under forskriftens virkeområde, jf. FOA 1-3, 1. ledd. Det følger likevel av bestemmelsens bokstav j at forskriften ikke regulerer tjenestekonsesjonskontrakter. 2.2.2 Regulering av tjenestekonsesjonskontrakter Grunnet manglende regelverket for tjenestekonsesjonskontrakter i EU-retten, er reguleringen i stor grad underlagt nasjonale regler. I forbindelse med utarbeidelsen av nytt direktiv ble det utført undersøkelser av praksisen rundt tildeling av tjenestekonsesjoner i medlemslandene. Felles for alle medlemslandene var at alle la til grunn at en tjenestekonsesjonskontrakt har tre avgjørende parter; den offentlige oppdragsgiver, konsesjonsinnehavende leverandør og 41 Lov 31. mai 1918 nr. 4 om avslutning av avtaler, om fuldmagt og om ugyldige viljeserklæringer (avtaleloven) 36, hjemmel for tilsidesettelse av urimelig avtale. 42 I KOFA sak 2009/119 ble det gitt betaling i tillegg til utnyttelsesretten som vederlag 12

brukerne av tjenesten. Videre var det en samstemt oppfattelse om at brukerne skal stå for betaling av tjenesten. 43 Resultatet av undersøkelsen viste imidlertid at det er store ulikheter i hvordan medlemland behandler tjenestekonsesjonsavtaler, noe som fører til et lite oversiktlig og samstemt regelverk. I undersøkelsen kom det frem at dette blant annet skyldes at majoriteten av medlemslandene ikke hadde noen regulering av tjenestekonsesjonskontrakter og dermed lot det være opp til hver enkelt beslutningstaker i det offentlig å legge føringer for hvordan prossessen skulle legges opp og hvilken form kontrakten skulle ha. 44 Resultatet viste svært ulik praksis som følge av ulik grad av nasjonal regulering. Et eksempel på ulikheter var ved tjenestekonsesjonskontraktenes varighet. Ingen av landene praktiserer en maksimumsvarighet, men flere land opererte med en minimumsangivelse av kontraktens lengde. I Polen var minimumet satt på 15 år, mens for bestemte tjenestekonsesjonskontrakter i Spania var det et minimum på 60 år. 45 Et annet eksempel er kalkulering av kontraktens verdi. De fleste landene i undersøkelsen la den totale fortjenesten til grunn da de skulle beregne kontraktens verdi. I Frankrike og Lativa ble det imidertid kun lagt til grunn verdien av fortjenesten som kom direkte fra oppdragsgiver. Fortjeneste som følge av benyttelse av utnyttelsesretten ble ikke tatt med i beregningen. Videre var det land som ikke hadde noen regulering av terskelverdi, og dermed ikke hadde noen fastsatt praksis innad i landet. 46 Man kan etter dette se at det er oppstår uklarheter rundt tjenestekonsesjonskontrakter i EU som følge av den manglende reguleringen. I norsk rett faller tjenestekonsesjonskontrakter utenfor anvendelsesområdet til anskaffelsesforskriften jf. FOA 1-3 1. avsnitt. Det må dermed vurderes om kontraktstypen er unntatt alt regelverk for anskaffelser, eller om anskaffelsesloven kommer til anvendelse. I Parajett-saken 47 behandlet KOFA spørsmålet om regulering av tjenestekonsesjoner. Det ble i saken lagt til grunn at en kontrakt om produksjon og distrubsjon av et lovverk var en tjenestekonsesjonskontrakt. KOFA slo fast at kontrakten falt utenfor direktivene og FOA sitt virkeområde. Av anskaffelseslovens 3 følger det at loven kommer til anvendelse på 43 PE 475.123 s. 12, kap. 2.4 44 PE 475.123 s. 9, kap 2 45 PE 475.123 s. 20, kap. 3.1.3 46 PE 475.123 s. 19, kap 3.1.2 47 KOFA sak 2003/250 13

anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Uten en nærmere presisering av hva som faller inn under ordlyden anskaffelser, og uten forarbeid som talte for at tjenestekonsesjoner skulle falle inn lovens virkeområde, kom KOFA frem til at heller ikke loven fikk anvendelse på tjenestekonsesjonskontrakter. Henvisning til denne vurderingen følger også i KOFA saken Center Park AS mot Vestby kommune, hvor KOFA uttalte at selv om den legislative begrunnelsen for unntaket som er gjort for tjenestekonsesjoner kan diskuteres, er det et faktum at tjenestekonsesjoner er unntatt regelverket. Det hefter imidlertid betydelig usikkerhet med hensyn til hva som er gjeldende rett på området for tjenestekonsesjoner. 48 Uttalelsen tydeliggjør uklarhetene rundt rettssituasjonen, og fremstår som kritikk av den manglende reguleringen. I dagens juridiske litteratur er det lagt til grunn at tjenestekonsesjoner faller inn under anskaffelsesloven, men utenfor den klassiske anskaffelsesforskriften. 49 Dette fremkommer også av forenklingen av det norske anskaffelsesregelverket, hvor nettopp plassering av unntakene i forskrift fremfor i lov blir vektlagt. 50 Anskaffelsesloven får dermed anvendelse ettersom den ikke inneholder et slik unntak for tjenestekonsesjoner som følger av forskriften. Etter lovens 5 vil de generelle prinsippene som følger av EØS-loven komme til anvendelse ved inngåelse av tjenestekonsesjonskontrakter. 51 Dette er prinsipper som konkurranseutsetting, gjennomsiktighet, offentliggjøring, etterprøvbarhet, forretningsmessighet og likebehandling. Prinsippene skal fremme tilliten til offentlig tildeling av kontrakter og sikre verdiskapning i samfunnet, samt legge føringer for prosessen ved inngåelse av tjenestekonsesjonskontrakter. På bakgrunn av prinsippene om konkurranse og offentliggjøring av offentlig innkjøp, må det bli gjort offentlig kjent at det skal inngås en kontrakt om offentlig anskaffelse. 52 En tjenestekonsesjonskontrakt må dermed utlyses. Spørsmålet blir hvordan denne konkurransekunngjøringen skal gjennomføres. For tjenestekontrakter gjelder regelene om kunngjøring på Doffin.no eller TED, for tjenestekonsesjonskontrakter følger det imidlertid ikke en slik regulering. Kunngjøringsreglene etter FOA kommer ikke direkte til anvendelse, men oppdragsgiver kan benytte seg av disse analogisk. Det vil kunne ha rettstekniske fordeler 48 KOFA sak 2005/86 premiss nr. 19 49 Marianne Dragsten, Offentlige anskaffelser, s. 152 50 NOU 2014: 4, s. 97-97, underkapitel 12.3.2 51 Morten Goller, Anskaffelsesrett i et nøtteskall. side 29 52 Marianne Dragsten, Håndbok i offentlige anskaffelser, side 38 14

å legge utlysning av tjenestekonsesjonskontrakter opp mot eksisterende regelverk, men det vil ikke være noe i veien for å heller foreta en aviskunngjøring i større og relevante aviser. Ved enkelte utlysninger vil dette være en fremgangsmåte som trekker flest potetsielle leverandører, eksempelvis ved kunngjøring av behov for drift av markastuen Strandbakken i Oslo kommune. Tjenestekonsesjonskontrakten ble utlyst på kommunens egne nettsider, samt Finn.no og i relevante aviser som Aftenposten. 53 Gjennom denne utlysningens formen fikk Oslo kommune nådd et bredt spekter av potentsielle leverandører og fikk tildelt tjenestekonsesjon for drift av markastua. Det foreligger ingen plikt til å oppgi tildelingskriterier ved utlysning av en tjenestekonsesjonskontrakt. Det er imidlertid av hensyn til de grunnleggende prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling viktig at alle akutelle leverandører deltar i konkurransen på like vilkår. EFTA-domstolen avsa i saken Casino Adminral AG v. Wolfgang Egger 54 en rådgivende avgjørelse om utlysning av tjenestekonsesjoneskontrakter. Av denne avgjørelsen kan man utlede at oppdragsgiver ikke kan endre tildelingskriterienes vekt i etterkant av tilbudsåpning. Tildelingskriteriene må være avklart på forhånd slik at det blir en likebehandling av tilbyderne. En rådgivende avgjørelse fra EFTA-domstolen vil ikke kunne tillegges samme vekt som en dom fra EU-domstolen, og en avgjørelse fra EU-domstolen vil ha forrang. Likevel vil den rådgivende uttalelsen av om tjenestekonsesjonskontrakter kunne tillegges betydning da den er i overenstemmelse med det nye konsesjonsdirektivets regulering. 5556 Av høringsforslaget til ny konsesjonskontraktforskrift 57 ser man i 7-10 punkt 3 at tildelingskriterier skal oppgis i prioritert rekkefølge. Det er ikke adgang til å endre på denne rekkefølgen med mindre det foreligger et unntak i samsvar med 7-11. 58 Frem til det nye regelverket er implementert vil avgjørelsen fra EFTA være en rettskilde som taler for at man ikke endre vekten av vilkår i etterkant av tilbudsåpning. 53 Oslo kommune ved Bymiljøetaten foretok en slik utlysning januar 2015. 54 EFTA-domstolens sak E-24/13 55 Direktiv 2014/23/EU, art. 41 56 EFTA-avgjørelsen bygger på EU-domstolens sak C-331/04 ATI EA som omhandlet tjenestekontrakt. Nærmere om dette i Ignacio Herrera Anchustegui EFTA Court case E-24/13 Casino Admiral AG v Wolfgang Egger: the obligation of transparency and consequences of its breach when awarding service concessions, Public Procurement Law Reveiw, nr. 1, 2015. 57 Høring 15/1514. Forslag 4: Ny forskrift om tildeling av konsesjonskontrakter 58 Åpner for endring i prioritert rekkefølge for å fremme innovative løsninger. Alle leverandører som har levert tilbud skal informeres og gis mulighet til å endre sitt tilbud. 15

Det har i norsk rett frem til nå vært ingen autoritativ regulering av tjenestekonsesjonskontrakter og det har derfor vært opp til hvert enkelt offentlig organ å legge føringer for inngåelse av konsesjonskontrakter innad i virksomheten. Praksisen for tjenesteskonsesjonskontrakter påvirkes av avgjørelser i EU- domstolen og utfallet i klagesaker til klagenemnda. KOFA har ikke myndighet til å behandle klager på tjenestekonsesjonskontrakter, men har myndighet til å avklare om det foreligger en konsesjonskontrakt eller en tjenestekontrakt. Norske tjenenstekonsesjonskontrakter reguleres dermed hovedsakelig gjennom tolkninger av definisjonen i FOA, utfallet i KOFA-avgjørelser samt det som er å finne om konsesjoner i den juridiske teorien. 2.3 Legislativ begrunnelse for ulik regulering 2.3.1 De fire frihetene og de grunnleggende prinsippene Lovgivning gir uttrykk for styresmaktenes ønske om å regulere adferd for å oppnå en ønsket effekt. Etter EØS-avtalen skal de fire frihetene; fri flyt av varer, personer, tjenester og kapital, sikres gjennom lovgivning. 59 I samsvar med medlemlandenes suvirenitet 60 legger ikke EU-lovgivningen føringer på hvordan det offentlige i et land gjennomfører en oppgave som tilligger dets myndighet 61. Der det offentlige benytter seg av private og kommersielle leverandører vil det imidlertid være et behov for regulering for å sikre et åpent marked med like muligheter uavhengig av eksempelvis nasjonalitet. En slik regulering kan eksempelvis være et direktiv som regulerer offentlige anskaffelser. Videre er det i EØS-retten grunnleggende prinsipper om likebehandling, ikke diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet, gjennomsiktighet og forholdsmessighet. Et naturlig utgangspunkt vil være at reguleringen av offentlige kontrakter er bestemt med tanke på de fire frihetene og ivaretakelsen av de grunnleggende prinsippene. 62 59 EØS-loven, art. 1 60 Treaty on the function of the EU, art. 4 61 Treaty on the function of the EU, art. 345 62 Steinicke og Groesmeyer, EU s Udbudsdirektiver med kommentarer, 2008 (København) s. 107, Særlig om ivaretakelse av gjennomsiktighet uavhengig av kontraktstype. 16

2.3.2 Særegenheten ved tjenestekonsesjonskontrakter Ved inngåelse av en tjenestekontrakt er det bestemte prosedyrer som må følges for å sikre at ivaretakelsen av de grunnleggende prinsippene og de fire frihetene. Tjenestekonsesjonskontrakter er imidlertid ikke underlagt tilsvarende regelverk og det oppstår et spørsmål om hvilke legislative begrunnelser som kan ligge bak en slik ulik regulering. En tjenestekonsesjonskontrakt skiller seg fra andre kontrakter ved å ikke være en sikker inntektskilde, i motsetning til en tjenestekontrakt hvor vederlaget for tjenesten er betaling fra oppdragsgiver. Det er derfor ikke samme benyttelse av fellesskapets midler som ved en ordinær offentlig anskaffelse og heller ikke samme behov for detaljregulering som sikrer at fellesskapets midler ikke benyttes på en måte som krenker de fire frihetene. Videre er tjenestekonsesjoner en mulighet for det private markedet til å benytte seg av en rettighet som i utgangspunktet tilfaller en offentlig oppdragsgiver. En for streng regulering vil kunne føre til at det offentlige heller ansetter egne folk og benytter seg av denne rettigheten selv. 63 En regulering som den som foreligger ved tjenestekontrakter vil ved tjenestekonsesjoneskontakter kunne gjøre prosessen tungvint og tidkrevende. Strenge prosedyriske regler gjøre det vanskelige å ta hensyns til kompleksiteten som gjerne følger ved en tjenestekonsesjonskontrakt, hvor det er flere ulike forhold innad i en avtale. 64 For driftens skyld kan tjenestekonsesjoneskontrakter ha betydning for effektivitet og kostnad. Videre vil det samfunnsøkonomisk kunne ha en fordelaktig effektiv ved å stimulere det private markedet, fremme kvaliteten på tjenesten gjennom teknologi det offentlige selv ikke besitter samt fremme innovative løsninger. En slik benyttelse av det private næringsliv i det offentlige vil være i samsvar med ønsket om økt effektivitet i forvaltningen. 65 De særegne sidene ved en tjenestekonsesjonskontrakt taler for en ulik regulering enn det den ved en tjenestekontrakt fordi det må foreligge en fleksibiltet og et handlingsrom som strekker seg utover det som følger av reguleringen av tjenestekontrakter. I høringsnotatet til forslag om ny konsesjonsforskrift er det uttalt at disse hensynene er forsøkt ivaretatt. 66 63 COM (2011) 897 final, Explanatory Memorandum, s. 3 64 KOFA 2008/221 65 NOU 2015:1, kap. 15 66 Høringsnotat 4, s. 2 17

Som følge av den ulike reguleringen er tjenestekonsesjonskontrakter i stor grad regulert gjennom rettspraksis. Avgjørelser fra EU-domstolen har vist at det er enkelte vilkår som må være tilstede for at det skal foreligge en tjenestekonsesjonskontrakt og ikke en tjenestekontrakt. 18

3 Vilkår for tjenestekonsesjonskontrakt 3.1 Innledning Den nåværende regulering av tjenestekonsesjonskontrakter mangler en klar definisjon av når det foreligger en tjenestekonsesjonskontrakt. Dettte medfører at det i praksis oppstår usikkerhet rundt hvilke kontrakter som skal reguleres etter anskaffelsesregelverket som følger av FOA, og hvordan man skal forholde seg til de generelle prinsippene som gjelder ved offentlige anskaffelser. Spørsmålet om når det foreligger en tjenestekonsesjonskontrakt er behandlet i flere avgjørelser fra EU-domstolen. Parking Brixen- 67 og ANAV- 68 sakene var blant de første hvor grensedragningen mellom tjenestekontrakt og tjenestekonsesjonskontrakter var det sentrale vurderingstemaet. Det er gjennom rettspraksis utviklet vilkår for tjenestekonsesjonskontrakter. Ved vurderingen av grensen mellom tjenestekontrakter og tjenestekonsesjonskontraktene, er det således sentralt å se til disse vilkår som er fastsatt i praksis. 3.2 Vederlag 3.2.1 Betalingsstrøm Som tidligere redegjort, kjennetegnes en tjenestekonsesjonkontrakt gjerne av betalingsstrømmen. Oppdragsgiver betaler i utgangspunktet ikke en privat aktør for å utføre en tjeneste for seg. Leverandøren overtar istedenfor utnyttelsesretten og tjener penger på en tredjepart, det vil si brukerne av tjenesten. En eventuell betaling direkte fra det offentlige til leverandør vil skje ved siden av overføringen av utnyttelsesretten. Hovedsakelig vil leverandørens vederlag altså komme direkte gjennom utnyttelsesretten. Dette følger også av nasjonal praksis hvor KOFA definerer tjenestekonsesjonskontrakter som 67 EU-domstolens sak C-458/03 68 EU-domstolens sak C-410/04 19