Forvaltningsrevisjon. Byggeprosjekter i Sandefjord kommune

Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekter i Sandefjord kommune

SAMMENDRAG AV RAPPORTEN Revisjonsområde: Byggeprosjekter i Sandefjord kommune Revisjonsperiode: januar mars 2014 Formål med forvaltningsrevisjonen: Undersøke om kommunen har tilfredsstillende rutiner for styring av byggeprosjekter, fra etablering av prosjekt til overføring til drift Undersøke om byggeprosjektene Kamfjordhjemmet, Haukerød skole og Torget i Sandefjord er gjennomført i henhold til de politiske vedtak som ligger til grunn for prosjektene, og i henhold til beste praksis for prosjektstyring og kommunenes egne rutiner Resultat problemstilling 1 Problemstillinger: I hvilken grad har kommunen tilfredsstillende rutiner for styring av byggeprosjekter, fra etablering av prosjekt til overføring til drift? Konklusjon: Sandefjord kommune har etablert tilfredsstillende rammer for styring av byggeprosjekter, og de intervjuede fra Teknisk etat viser betydelig kompetanse og erfaring med byggeprosjekter. Samtidig har kommunen et forbedringspotensial når det gjelder prosesser, metodikk og dokumentasjon i sine prosjekter for å sikre en enhetlig og forutsigbar prosjektgjennomføring, herunder redusere risikoen for og konsekvensene av uforutsette og negative hendelser. Dette er viktig selv om Bygg- og vedlikeholdseksjonen i stor grad kjøper inn byggeledertjenester som følge av begrenset kapasitet og stadig økende krav til kompetanse. 2014 KPMG AS, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.

Resultat problemstilling 2 Problemstillinger: I hvilken grad er byggeprosjektene Kamfjordhjemmet, Haukerød skole og Torget i Sandefjord gjennomført i henhold til de politiske vedtak som ligger til grunn for prosjektene, og i henhold til beste praksis for prosjektstyring og kommunens egne rutiner? Konklusjon: Alle prosjektene er gjennomført i henhold til de politiske vedtak som ligger til grunn for prosjektene. Bygge- og eiendomsutvalget (og tidligere Plan- og byggekomiteen) har vært løpende involvert og orientert om prosjektene Kamfjordhjemmet og Haukerød skole, og fattet vedtak på bakgrunn av innstillinger fra Rådmann knyttet til de forskjellige fasene i prosjektene. Resultatet av prosjektene er i all hovedsak i henhold til indikatorene kostnad, tid og kvalitet. Begge byggeprosjektene er gjennomført i henhold til kommunens reglement og rammer knyttet til byggerprosjekter. Oppgradering av Torget er ikke underlagt reglementet for byggeprosjekter. Planleggingen av Torget er utført i et eget utvalg, mens gjennomføringen følger retningslinjene for planlegging, prosjektering og bygging av VA anlegg, samt utbyggingsområder og veier. 2014 KPMG AS, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.

Anbefalinger Prosjekthåndbok Kommunen bør utvikle en prosjekthåndbok som dekker de forskjellige kravene til beste praksis for byggeprosjekter, inkludert sjekklister og tydelige overleveringer fra ledd til ledd i byggeprosjektet. Disse er beskrevet i vedlegg 2 til rapporten. Etter hvert ledd og/eller fase bør det være en kontroll som sikrer at alle relevante dokumenter og oppgaver i det aktuelle leddet/fasen sjekkes ut av prosjektet, samt rutiner for håndtering av mangler. Følgende krav til beste praksis for prosjektstyring mener vi ikke er tilstrekkelig ivaretatt i de prosedyrer og rutiner for byggeprosjekter kommunen har i dag: Interessenthåndtering Ved oppstart av et prosjekt bør det lages en interessentanalyse som kartlegger og dokumenter hvem som er prosjektets interessenter, hvordan de kan påvirke prosjektet, hvilken innflytelse/makt de har, hvilke krav de har og hvordan de skal håndteres og kommuniseres med. Det bør utarbeides klare retningslinjer for hva en kommunikasjonsplan i et prosjekt skal inneholde. I tillegg til kommunikasjon med eksterne interessenter bør en slik plan også inneholde hvilke møter som skal avholdes, hvor ofte, hva som skal kommuniseres samt hvor dokumentasjon fra prosjektet skal lagres, og på hvilken måte. Usikkerhet og risiko Risikohåndtering er et helt sentralt element innenfor beste praksis for prosjektstyring. Ved å planlegge for hvordan risikoer i prosjektet skal identifiseres og håndteres, reduseres risikoen for og konsekvensene av uforutsette og negative hendelser. Det bør utarbeides en mal for risikoanalyse og bruk av denne bør inngå i kommunens prosjektrutiner. Det bør tidlig i alle prosjekter lages en plan for identifisering og håndtering av risikoer. Risikoer bør være fast punkt på agendaen i prosjektmøter og møter i Bygge- og eiendomsutvalget. Lære av erfaring / kompetansedeling Det bør inngå i kommunens prosjektrutiner at viktige hendelser noteres underveis i prosjektforløpet og at disse oppsummeres i prosjektets sluttrapport. Dersom læringspunktene tilsier endring i eller tillegg til eksisterende rutiner eller sjekklister, bør disse tilpasses. Læring fra erfaring er også en god kilde til kunnskapsdeling internt i kommunen og en måte å redusere risikoen for avhengighet til nøkkelpersoner. 2014 KPMG AS, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.

Innhold 1 Innledning 2 1.1 Bakgrunn 2 1.2 Formål og avgrensing 2 1.3 Problemstillinger 2 1.4 Revisjonskriterier 3 1.5 Metode 3 2 Styring av byggeprosjekter 5 2.1 Kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter 5 2.2 Grunnlag for bystyrets vedtak 7 2.3 Rutiner for etterlevelse av offentlige innkjøpsregler 8 2.4 Rutiner for kontroll med kostnader og regnskapsrapportering i byggeprosjekter 9 3 Gjennomgang av tre byggeprosjekter 10 3.1 Om prosjektene 10 3.2 Kamfjord sykehjem 10 3.3 Haukerød skole 12 3.4 Torget i Sandefjord 14 3.5 Innkjøpsarbeidet i prosjektene 15 4 Konklusjoner og anbefalinger 17 4.1 Konklusjoner 17 4.2 Våre anbefalinger 18 5 Uttalelse fra Rådmann 20 Vedlegg 1 Oversikt over dokumentasjon 21 Vedlegg 2 Revisjonskriterier beste praksis for prosjektstyring 22

1 Innledning 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalget har bestilt et forvaltningsprosjekt rettet mot styring av kommunens byggeprosjekter og rutiner for kontroll av kostnader/regnskap. Kontrollutvalget ønsker også en gjennomgang av tre gjennomførte byggeprosjekter, henholdsvis Kamfjordhjemmet, Haukerød skole og Torget i Sandefjord med fokus på styringen av prosjektene. Dette er tre større byggeprosjekter som er gjennomført i Sandefjord de siste årene, og det forventes flere større byggeprosjekter i årene fremover. En gjennomgang av prosjektstyringen i byggeprosjekter vil derfor ha læringsverdi for kommunen fremover. Sandefjord distriktsrevisjon har bedt KPMG om å gjennomføre forvaltningsprosjektet, i samarbeid med distriktsrevisjonen. 1.2 Formål og avgrensing Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke om byggeprosjekter i Sandefjord kommune blir planlagt, organisert og styrt i tråd med regler, politiske vedtak og anerkjente prinsipper for prosjektstyring, herunder gjennomgang av de utvalgte byggeprosjektene for vurdering mot rutiner og beste praksis. Vurdering opp mot beste praksis for prosjektstyring, såkalte bør kriterier, vil kunne bidra til god styring av fremtidige byggeprosjekter. Definering av formålet med gjennomgangen innebærer samtidig klare avgrensinger. Det er for eksempel ikke intensjonen å vurdere i hvilken grad faglige vurderinger som lå til grunn for ulike vurderinger var rimelige, men derimot vil vi ha fokus på gjennomgang av selve prosessen som lå til grunn for vurderingen. Det ligger heller ikke innenfor prosjektet å gjennomgå etterlevelsen av reglene om offentlige anskaffelser i de tre prosjektene. I tillegg vil det være et formål for revisjonen å gi eventuelle anbefalinger og forslag til tiltak basert på funn. 1.3 Problemstillinger Følgende problemstillinger besvares i denne rapporten: 1. I hvilken grad har kommunen tilfredsstillende rutiner for styring av byggeprosjekter, fra etablering av prosjekt til overføring til drift? a. Er kommunens egne rutiner for styring av byggeprosjekter i henhold til beste praksis for prosjektstyring? b. Hvordan sikres tilstrekkelig grunnlag for bystyrets vedtak? c. Er det rutiner som bidrar til å sikre at offentlige innkjøpsregler er fulgt? d. Har kommunen effektive og relevante rutiner for kontroll med kostnader og regnskapsrapportering i byggeprosjekter? 2. I hvilken grad er byggeprosjektene Kamfjordhjemmet, Haukerød skole og Torget i Sandefjord gjennomført i henhold til de politiske vedtak som ligger til grunn for prosjektene, og i henhold til beste praksis for prosjektstyring og kommunens egne rutiner? a. Er det avvik mellom fastsatte rutiner og faktisk gjennomføring av de utvalgte byggeprosjektene, samt avvik mot beste praksis for prosjektstyring? b. Er det avvik eller svakheter i gjennomføringen sett opp mot politiske vedtak, og ved rapportering til bystyret? 2

1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som rutiner og praksis i Sandefjord kommune vil bli vurdert i forhold til. Revisjonskriterier er utledet av følgende kilder: 1. Politiske vedtak, Sandefjord bystyre se vedlegg 1 2. Styringsdokumenter, Sandefjord kommune a. Reglement for Bygge- og eiendomsutvalget med beskrivelse av faser og ansvar i byggeprosjekter b. Reglement for tidligere Plan- og byggekomite c. Retningslinjer for Planlegging, prosjektering og bygging av VA-anlegg og utbyggingsområder d. Delegasjonsreglement e. Anskaffelsesreglement 3. Vedtak i Plan- og byggekomiteen og Bygge- og eiendomsutvalget se vedlegg 1 4. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser 5. Beste praksis for prosjektstyring basert på anerkjente teorier for hvordan prosjekter kan eller bør etableres, planlegges, gjennomføres, kontrolleres og avsluttes se vedlegg 2 Revisjonskriteriene er nærmere omtalt i kapitel 2 og 3 ved gjennomgang av de forskjellige problemstillingene i forvaltningsprosjektet. 1.5 Metode Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i tråd med kravene i RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon. I prosjektet har følgende teknikker vært brukt for å samle inn data: Dokumentanalyse Til grunn for rapporten ligger gjennomgang og analyse av dokumentasjon gjort tilgjengelig for oss med bistand fra Teknisk etat. Dokumentasjonen omfatter strategiske og styrende dokumenter som bystyrevedtak i tillegg til en betydelig mengde prosjektrelatert dokumentasjon fra behandling i Planog byggekomiteen og Bygge- og eiendomsutvalget, anskaffelsesprotokoller, m.v. I vedlegg 1 er en oversikt over gjennomgått dokumentasjon. Intervjuer KPMG har gjennomført 5 semistrukturerte samtaler: Oppstartsmøte med Teknisk sjef Intervju med Bygge og vedlikeholdssjef Intervju med prosjektleder i Avdeling for prosjektledelse Intervju med avdelingsleder for Utbyggingsavdelingen Samtale med kontorsjef Stab og serviceavdeling Utvalg av personer for intervju er basert på forventet informasjonsverdi, personers erfaring og/eller formelt ansvar i forhold til rapportens formål og problemstillinger. Intervju er gjort for å få utfyllende informasjon og forklaringer til den skriftlige dokumentasjonen, beskrivelser av praksis og synspunkter/erfaringer på de problemstillinger som forvaltningsrevisjonen skal besvare. I tillegg har det vært samtaler med leder av Bygge- og eiendomsutvalget og tidligere leder av Plan- og Byggekomiteen, for å innhente tilleggsinformasjon eller synspunkter fra andre som har vært involvert 3

i byggeprosjekter. Informasjon fra møter som tas inn i rapporten, er verifisert for å sikre en omforent forståelse av fakta. Benchmarking mot beste praksis KPMG har vurdert funn i fra dokumentanalyse og intervjuer opp mot beste praksis for prosjektstyring basert på Prince2 og PMP (se vedlegg 1). 4

2 Styring av byggeprosjekter 2.1 Kommunens rutiner for styring av byggeprosjekter Frem til 2011 var Plan- og byggekomiteen det organ som hadde ansvaret for styring av byggeprosjekter (nybygg og større ombygginger/utvidelser). Retningslinjene for saksbehandling av kommunale byggeprosjekter var nedfelt i reglement for Plan- og byggekomiteen (vedtatt av bystyret i mai 1979 og revidert i november 1995). Her fremgår det at planlegging og gjennomføring av større byggeprosjekter deles inn i fire hovedfaser: 1. Utredning 2. Programmering 3. Forprosjekt 4. Gjennomføring For hver av fasene er det en liste med punkter knyttet til behandling og saksgang. Siden disse retningslinjene ikke lenger er gjeldende, er de ikke målt opp mot beste praksis for prosjektstyring. Fra høsten 2011 ble Plan- og byggekomiteen erstattet av et Bygge- og eiendomsutvalg. Det ble 15.11.2011 fastsatt et reglement for Bygge- eiendomsutvalget. Dette reglementet er mer overordnet enn reglementet for Plan- og byggekomiteen, men kommunen har i tillegg utarbeidet en beskrivelse av ansvar og rollefordeling i byggeprosjekter (rutinedokument). Her deles byggeprosjektene i følgende faser: 1. Fase for avklaring av byggebehov 2. Utviklingsfasen 3. Gjennomføringsfasen Hver fase er nærmere beskrevet inkl mål, utøvende enhet og politisk involvering. Videre i rapporten kalles denne fasemodellen. Ved planlegging, prosjektering og bygging av VA anlegg, samt utbyggingsområder og veier, benyttes en omfattende sjekkliste til prosjektstyring. Prosjekter som gjennomføres av Kommunalteknisk seksjon er underlagt dette regimet (heretter kalt sjekklistemodellen). Nedenfor følger en vurdering av modellene i forhold til elementer i god praksis for prosjektstyring, som også er de mest relevante i forhold til oppstarts- og planleggingsfasen. 1 Revisjonen har hatt mest fokus på fasemodellen siden det er denne som gjelder for byggeprosjekter. 2.1.1 Beskrivelse og vurdering fasemodellen Beste praksis for prosjektstyring forutsetter at følgende er ivaretatt: 1. Etablering av prosjekt 2. Organisering av prosjekt 3. Planlegging av prosjekt 4. Faser og faseoverganger 1 Utdyping av revisjonskriteriene følger i vedlegg 2 5

5. Interessenthåndtering 6. Kommunikasjon 7. Usikkerhet og risiko 8. Fremdrift 9. Avviks og endringshåndtering 10. Lære fra erfaring 2.1.1.1 Avklaringsfasen og utviklingsfasen De to første fasene (avklaringsfasen og utviklingsfasen) angir rammene for hvordan forprosjektet skal etableres, brukere skal involveres, hva som skal inngå i et forprosjekt, og hvordan prosjekter skal organiseres og planlegges. For avklarings- og utviklingsfasen er de fleste kravene i beste praksis for prosjektstyring ivaretatt av kommunen. Modellen angir at usikkerhetsanalyser skal inkluderes ved utarbeidelse av byggeprogram og oppdateres i forprosjektet (nærmest mulig beslutning om gjennomføring). Dette er i samsvar med god praksis, som også krever kontinuerlig usikkerhetsvurderinger i hele prosjektets levetid. Modellen beskriver ikke interessentanalyse/-håndtering utover involvering av aktuelt fagutvalg både i avklaringsfasen og ved utarbeidelse av byggeprogram. Det er ikke krav til å utarbeide interessentanalyse eller interessentregister som er vesentlige aspekter i god praksis for prosjektstyring. Som følge av manglende interessentanalyse har man heller ikke noen komplett og dekkende kommunikasjonsplan i prosjektet. For å kunne imøtekomme krav om kommunikasjon i god prosjektstyring, skal det være en plan for blant annet møtevirksomhet, rapportering og lagring av dokumentasjon. I gjennomføringsfasen blir dette ivaretatt av innleid byggeleder, men utover dette utarbeides det ingen kommunikasjonsplan. Fasemodellene angir resultatkrav for oppgavene, dvs hva som skal utarbeides. Prosesser og rutiner beskrives i mindre grad. Prosedyrer, sjekklister og arbeidsverktøy inngår ikke i kommunens modell. I utviklingsfasen skal entrepriseform vedtas. Administrasjonen har utarbeidet en redegjørelse om ulike entrepriseformer, samt fordeler og ulemper med hver av dem. Bygge- og eiendomsutvalget vedtar entrepriseform for det enkelte prosjekt basert på utredning fra administrasjonen med begrunnelse for foreslått entrepriseform. Fremdriftsplan for senere faser, bygge- og driftsbudsjett, oppdatert usikkerhetsanalyse og resultatet av forprosjektet (hvordan løses kravene) skal etter denne modellen legges frem for Bygge- og eiendomsutvalget. Et eventuelt vedtak blir mandatet til gjennomføringsfasen. Vår vurdering er at avklaringsfasen og utviklingsfasen i fasemodellen bør gi et tilstrekkelig grunnlag for en god gjennomføring av byggeprosjekter i kommunen. Vi anser at kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder prosesser og rutiner for å sikre at alle viktige forhold blir ivaretatt i planleggingsfasen, herunder interessenter. 2.1.1.2 Gjennomføringsfasen Fasemodellen gir en kort beskrivelse av den tredje fasen (gjennomføringsfasen). Modellen angir at det i hovedsak er konsulenter og entreprenører som utfører arbeidet i gjennomføringsfasen, herunder byggeledelse. Kommunen ivaretar prosjektlederansvaret. Konsulenter og entreprenører bør således dekke kravene til beste praksis i sine prosjektadministrative rutiner, og prosjektleder i kommunen bør påse at dette er ivaretatt på en god måte. 6

Bygge- og vedlikeholdsseksjonen og Bygge- og eiendomsutvalget har styrende og kontrollerende oppgaver. Hvordan disse oppgavene skal løses er ikke beskrevet i modellen, herunder prosedyrer og rutiner for hvordan prosjektleder skal ivareta sin rolle og sitt ansvar. Modellen beskriver heller ikke hvordan administrasjonen skal rapportere økonomi og fremdrift til Bygge- og eiendomsutvalget. Det fremgår ikke hvilke og hvordan dokumenter skal arkiveres under prosjektet eller etter at byggeprosjektet er avsluttet. Modellen legger ikke opp til dokumentasjon og deling av læringspunkter fra prosjekter. Det er ingen tvil om at det har vært omfattende læring i Bygge- og vedlikeholdseksjonen fra gjennomførte prosjekter de siste årene. Erfaringen er at endringer fra brukerne underveis øker risikoen for utsettelser og kostnadsoverskridelser. Det er nå større fokus på avklaring av byggebehov tidlig i prosjektet og detaljerte beskrivelser i anbudsdokumentene. En god bestilling anses som avgjørende for prosjektet, og det er stort fokus på å bistå brukeretatene med dette. Læring og kompetansedeling er ikke formalisert i form av oppsummeringsmøter internt i seksjonen eller med innleide konsulenter. kunnskapsdeling internt i organisasjonen og en måte å redusere risikoen for avhengighet til nøkkelpersonell Vår vurdering er at Teknisk etat har tiltrekkelig kompetanse og erfaring med byggeprosjekter til å ivareta sitt ansvar for gjennomføring av byggeprosjekter i kommunen. Selv om fasemodellen ikke beskriver prosedyrer og rutiner for gjennomføringsfasen, er vårt inntrykk fra samtaler og gjennomgang av prosjektdokumentasjon at prosjektleder er godt kjent med sitt ansvar og trekker på andre ressurspersoner ved behov, både internt eller eksternt. Vi anser at kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder formalisering av prosedyrer og rutiner for å redusere avhengighet til nøkkelpersoner og sikre læring og kunnskapsdeling internt. 2.1.2 Sjekklistemodellen VA-, vei-, eller utbyggingsprosjekter styres ved hjelp av standard sjekkliste. Modellen dekker alle faser i slike prosjekter. I denne revisjonen er det kun prosjektet på Torget i Sandefjord som er styrt etter denne modellen. I forhold til god praksis for prosjektstyring inneholder sjekklistemodellen verken mandatutarbeidelse, organisering eller risikovurdering. Modellen er tydelig på informasjon til berørte parter, dokumentasjon og kostnadsestimater. Videre inneholder modellen sjekklistepunkter for kontrahering hos eksterne entreprenører. Denne modellen er laget som huskeliste for løpende prosjekter hvor mandatet for prosjektene er gitt gjennom ansvarsbeskrivelsen til Kommunalteknisk seksjon. Investeringer og kostnader inngår således i det løpende budsjettet til denne seksjonen. Prosjektbegrepet er knyttet til regnskapet, der investeringer/kostnader henføres til et prosjektnummer. Fasemodellen og sjekklistemodellen er bygget opp ulikt. De har styrker og svakheter på hver sine områder, men de benyttes av hver sin seksjon i Teknisk etat og ikke i kombinasjon. Vi mener at kommunen bør vurdere om deler av sjekklistemodellen kan benyttes også for byggeprosjekter. 2.2 Grunnlag for bystyrets vedtak Bygge- og eiendomsutvalget består av 5 medlemmer som velges av bystyret. Medlemmene er primært fra bystyret. Utvalgets ansvar og myndighet er beskrevet i Reglement for bygge- og eiendomsutvalget 5 som følger: For byggeprosjekter har utvalget ansvar for å styre byggeprosessen frem til ferdigstillelsen etter at bystyret evt. formannskapet har vedtatt innholdet og de økonomiske rammene for byggeprosjektet. Dersom ikke annet er bestemt har utvalget ansvar for å velge entrepriseform. 7

I byggefasen skal utvalget føre tilsyn med at arbeidene blir utført etter godkjente planer og innenfor de midler som er stilt til rådighet. Dersom det i byggefasen foreligger klare indikasjoner på at de endelige byggekostnadene kan overskride budsjetterte midler eller at det av ulike årsaker kan synes ønskelig å fravike vedtatt budsjett, skal det legges frem en sak for formannskapet som beskriver årsaken til mulig kostnadsøkning samt eventuelle endringer som må foretas i prosjektet for å holde opprinnelig kostnadsramme. Bygge- og eiendomsutvalget er et viktig organ for å påse at alle byggeprosjekter følger de politiske retningslinjer som er vedtatt. I beskrivelsen av ansvar og rollefordeling i byggeprosjekter fremgår det at hver av de tre hovedfasene i prosjektet bør avsluttes med en politisk behandling. I fasen for avklaring av byggebehov involveres det aktuelle fagutvalg gjennom arbeidet med utviklingsplaner for fagområdet. Som grunnlag for bystyrets vedtak skal det legges frem et foreløpig romprogram og byggevolum, en kortfattet gjennomføringsplan og foreløpig kostnadsoverslag. I utviklingsfasen vedtar Bygge- og eiendomsutvalget følgende basert på innstilling fra Rådmann: 1. Byggeprogram 2. Skisseprosjekt 3. Forprosjekt I tillegg tar utvalget stilling til entrepriseform basert på saksutredning fra Rådmann. Utvalget har fullmakt til å ta stilling til endringer i prosjektet så fremt disse ligger innenfor budsjettets rammer. Bystyret involveres ikke med mindre kostnadsrammen må endres og godkjennes. Vår vurdering er at kravene til utredning i avklaringsfasen bør gi et tilstrekkelig grunnlag for bystyrets vedtak om innhold og økonomiske rammer for byggeprosjekter. 2.3 Rutiner for etterlevelse av offentlige innkjøpsregler Kommunens anskaffelsesreglement, siste gang revidert i april 2012, reflekterer loven om offentlige anskaffelser. Reglementet pålegger etatene ansvaret for at reglementet etterleves, og i følge del 4 Innkjøpsrutiner skal anskaffelser over 500.000 NOK gjennomføres i samarbeid med innkjøpsavdelingen. Basert på samtaler med Teknisk etat, kommer det frem at det ikke er krav om samarbeid med innkjøpsavdelingen for anskaffelser til byggeprosjekter. Dette fremkommer ikke eksplisitt i anskaffelsesreglementet. I anskaffelsesreglement under Organisering og ansvarsfordeling pkt 1.1 står det at følgende: Kommunen har eget reglement for planlegging og gjennomføring av kommunale byggeprosjekter. Bygge- og eiendomsutvalget har ansvaret for styring av det enkelte byggeprosjekt etter at utredningsfasen er tilbakelagt. Rådmannen er bemyndiget til å godkjenne anbud og kontrakter innenfor komiteens saksområde, når disse ligger innenfor vedtatt budsjett og kostnadsoverslag. I den grad det er egne krav og/eller rutiner for anskaffelser til byggeprosjekter, bør dette fremgå av anskaffelsesreglementet. Reglementet viser til 3 ulike saksprosedyrer, hvorav saksprosedyre C gjelder anskaffelser over EØSterskelverdier (varer/tjenester 1,6 MNOK, bygg/anlegg 40,5 MNOK). Anskaffelser i denne revisjonen skal følge denne prosedyren. Saksprosedyrer og mal for anskaffelsesprotokoll er tilgjengeliggjort på intranettet. Når anskaffelsen er fullført skal anskaffende etat fylle ut- og sende protokollen til innkjøpsavdelingen. Denne skal i korte trekk beskrive hele anskaffelsen og henvise til dokumentasjon. Vår vurdering er at Sandefjord kommune har et anskaffelsesreglement som er i henhold til loven om offentlige anskaffelser. Underliggende prosedyrer veileder innkjøper i anskaffelsesprosessen og gir en mal for anskaffelsesprotokoll, slik regelverket krever. 8

2.4 Rutiner for kontroll med kostnader og regnskapsrapportering i byggeprosjekter Sandefjord kommune har ikke et overordnet økonomistyringsreglement. Det er heller ikke egne rutiner for kontroll med kostnader og regnskapsrapportering i byggeprosjekter utover henvisning til at administrasjonen har budsjettansvar gjennom hele byggeprosjektet. Det innebærer at byggeprosjekter behandles på samme måte som kommunens øvrige virksomheter. Rådmann har fullmakt til å undertegne alle avtaler og kontrakter innenfor vedtatt budsjett i forbindelse med planleggingen og gjennomføringen av byggeprosjekter. Denne fullmakten og anvisningsmyndighet er delegert videre til Teknisk sjef innenfor teknisk etats ansvarsområde. Teknisk sjef har delegert videre til leder for Bygg- og vedlikeholdsseksjonen og leder for Kommunalteknisk seksjon. Større kontrakter blir i praksis undertegnet av rådmannen eller teknisk sjef. Økonomioppfølging er en viktig del av gjennomføringsfasen av byggeprosjekter. Prosjektleder i kommunen er ansvarlig for oppfølgingen av økonomien i byggeprosjekter. I mange tilfeller ivaretar innleide konsulenter deler av økonomioppfølgingen, for eksempel kontroll av fakturaer opp mot avtaler i forhold til korrekt pris, menge og kvalitet, samt utarbeidelse av økonomisk rapportering. Bygge- og eiendomsutvalget (og tidligere Plan- og byggekomiteen) har stort sett møter hvert kvartal eller hyppigere dersom det er nødvendig for fremdrift i byggeprosjekter. I disse møtene blir fremdrift og økonomi på byggeprosjekter gjennomgått. Det er en regnskapsrapportering til bystyret 3 ganger (regnskapsavslutning og tertialer) hvor evt tilleggsbevilginger behandles. I forkant av dette har Stab- og serviceavdelingen i Teknisk etat en gjennomgang med alle seksjonene for å følge opp kostnader mot budsjett og evt fange opp behov for tilleggsbevilginger. Ved ferdigstillelse av byggeprosjekter blir det utarbeidet en rapport til Bygge- og eiendomsutvalget som viser totale kostnader på prosjektet i forhold til det vedtatte budsjettet. I mange tilfeller vil det være behov for bevilgning til prosjektet etter at det er tatt i bruk for å kunne gjennomføre justeringer eller utbedringer. Dette blir inkludert i regnskapsrapporteringen for det enkelte året og inkluderes som investering knyttet til det enkelte prosjektet. Prosjektleder er ansvarlig for fremdrift og økonomi for dette også. Vår vurdering er at Sandefjord kommune har gode rutiner for kontroll med kostnader og regnskapsrapportering av byggeprosjekter. 9

3 Gjennomgang av tre byggeprosjekter 3.1 Om prosjektene Kontrollutvalget har valgt ut tre byggeprosjekter for nærmere gjennomgang i forvaltningsprosjektet, henholdsvis Kamfjordhjemmet, Haukerød skole og Torget i Sandefjord. Dette er tre større byggeprosjekter som er gjennomført i Sandefjord de siste årene, og det forventes flere større byggeprosjekter i årene fremover. En gjennomgang av prosjektstyringen i disse byggeprosjektene vil derfor ha læringsverdi for kommunen fremover. Revisjonen har undersøkt hvorvidt prosjektene har etterlevd de bystyrevedtak som er fattet for prosjektet. Bystyrevedtak er såkalte skal kriterier. I kommunen var forskjellige reglement og retningslinjer gjeldende for de tre prosjektene. Kamfjordhjemmet var kun underlagt Reglement for Plan- og byggekomite, mens Reglement for Bygge- og eiendomsutvalget gjaldt for Haukerød skole fra slutten av 2011. Torget i Sandefjord er gjennomført i regi av Kommunalteknisk seksjon som har egne retningslinjer for Planlegging, prosjektering og bygging av VA-anlegg og utbyggingsområder. Revisjonen har også undersøkt hvorvidt det er avvik mot beste praksis for prosjektstyring. Dette er såkalte bør-kriterier. 3.2 Kamfjord sykehjem 3.2.1 Planleggingsfasen Planleggingsfasen i Reglement for plan- og byggekomiteen omfatter utredning, programmering og forprosjekt. I utredningsfasen var det Helse- og sosialutvalget som var ansvarlig for å dokumentere behov for nytt sykehjem inklusive valg av lokalisering. Vedtaket i Helse- og sosialutvalget den 30.5.2006 om at sykehjemmet skulle inneholde 50 plasser og bygges på sykehustomten, ble bekreftet i bystyrevedtak den 22.6.2006. I dette bystyremøtet ble det fremlagt ramme for økonomiplanen for 2007 til 2010 hvor det var anslått et kostnadsnivå på 75 MNOK. Eldrerådet, Helse- og sosialutvalget, formannskapet og bystyret behandlet romprogram fremlagt av Rådmann som veiledende for nytt sykehjem. Berørte brukere var dermed involvert i dette. Plan- og byggekomiteen fikk fullmakt til å velge entreprisemodell. Rådmann laget saksutredning om planlegging og entreprisemodeller for nytt sykehjem til møte i Plan- og byggekomiteen den 15.3.2007. Det ble redegjort for bakgrunn, regler om offentlige anskaffelser, prosjektering med kostnadsoverslag og foreløpig fremdriftsplan, samt bakgrunn for valg av hovedentreprisemodell. Rådmann anbefalte hovedentreprisemodell ut i fra at modellen er velegnet for større og kompliserte bygg hvor påvirkning og forandringer av prosjektet under veis vil få små konsekvenser, samt ønsket om å planlegge og utvikle nytt sykehjem i nært samarbeid med brukeretaten for å sikre gode og funksjonelle løsninger. Denne entrepriseformen krever at byggherren har eller anskaffer tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å følge opp prosjektering og utførelse. Komiteen vedtok å utlyse konkurranse om å engasjere nødvendig arkitekt og konsulenthjelp til planlegging av nytt sykehjem, og at prosjektet beskrives og utføres som tradisjonell hovedentreprise, og settes ut på offentlig anbud. Bystyret vedtok 21.6.2007 å be administrasjonen å vurdere en eventuell utvidelse av det planlagte sykehjemmet med 1 evt 2 etasjer (25, evt 50 plasser). Eldrerådet og Helse- og sosialutvalget behandlet saksutredningen fra Rådmann og besluttet at det nye sykehjemmet bygges i henhold til bystyrets opprinnelige vedtak om 50 plasser. 10

Plan- og byggekomiteen behandlet 6.12.2007 forprosjekt for nytt sykehjem, og fattet vedtak om at det skulle foretas en grundig vurdering av ulike muligheter for å redusere byggekostnadene, eksempelvis med reduksjon av byggevolumet. Bakgrunnen for vedtaket var at kalkylen for det nye sykehjemmet var vesentlig høyere enn vedtatt ramme i økonomiplanen. I forprosjektet ble løsningene vesentlig endret i samarbeid med prosjekteringsgruppen og referansegruppen fra Helse- og sosialetaten, dog innenfor vedtatt romprogram. I desember 2007 mottar kommunen eiendommen Graaten som testamentarisk gave, og formannskapet vedtar forslag fra Rådmann om å utarbeide et skisseprosjekt for sykehjem på Graateneiendommen. Basert på saksutredningen fra Rådmann og møtebehandling i utvalgene, vedtar bystyret 3.4.2008 at bygging av nytt sykehjem flyttes til Graateneiendommen, samt at sykehjemmet planlegges med 64 plasser. Det ble utarbeidet et nytt forprosjekt i samarbeid med referansegruppen fra Helse- og sosialetaten, inkludert entreprisemodell, som ble vedtatt i Plan- og byggekomiteen 19.6.2008. Kostnadsestimatet for bygging av sykehjem ble økt til 155 MNOK, og medtatt i ramme for økonomiplanen 2009-2012 vedtatt av bystyret 18.6.2008. I møte 12.2.2009 ble Plan- og byggekomiteen orientert om prosjektet, materialvalg og kunstnerisk utsmykking. I begynnelsen av 2009 ble det utlyst offentlig anbudskonkurranse for gjennomføring av prosjektet i henhold til lov om offentlige anskaffelser. Plan- og byggekomiteen vedtok 2.4.2009 fullmakt til administrasjon om å innlede kontraktsforhandlinger og inngå avtaler med de entreprenører/leverandører som har gitt de økonomisk mest fordelaktige tilbudene, og igangsette byggearbeidene. Prisene i anbudene var en del under kalkylene som ble lagt frem i forprosjektet, men Rådmann anbefalte at økonomirammen for prosjektet ble beholdt uendret slik at det i kostnadsoppstillingen pr. 2.4.2009 var en reserve på 23,8 % til dekning av uforutsette eller spesielle kostnader. Det var på dette tidspunktet avdekket store feil og mangler i anbudsgrunnlaget for de bygningsmessige arbeidene, men det ble besluttet å gå videre med valgt entreprenør og justere tilbudet for å unngå vesentlig utsettelse i tid. Prosjekteringsfeil/mangler i anbudsgrunnlaget oppstod som følge av for dårlig kvalitetssikring hos arkitekt/rådgivende ingeniør. Rådgivende ingeniør ble valgt av Bygge- og vedlikeholdsseksjonen blant annet ut i fra de hadde et omfattende internt kvalitetssikringssystem, og seksjonen foretok dermed ingen egen detaljert kvalitetskontroll av anbudsgrunnlaget. Revisjonen har ikke funnet avvik mot kommunens egne rutiner og reglement knyttet til planleggingsfasen av byggeprosjektet. Planleggingsfasen er preget av flere større endringer i prosjektet under veis, og vi anser at dette kan ha økt risikoen for forsinkelser og kostnadsoverskridelser i forhold til opprinnelig plan. Det var en stor reserve i prosjektet i forhold til mottatte anbud for å dekke opp for uforutsette kostnader og endringer i gjennomføringsfasen. En usikkerhetspott kan legge grunnlaget for en effektiv gjennomføring av prosjektet ved at det ikke er nødvendig å involvere bystyret hver gang en usikkerhet eller endring utløses. Målt opp mot god praksis for prosjektstyring anser vi at kommunen kunne ha beskrevet og dokumentert risikovurderinger bedre i planleggingsfasen, samt utarbeidet interessentanalyse og en kommunikasjonsplan. 3.2.2 Gjennomføringsfasen Gjennomføringsfasen var basert på en entrepriseform der kommunen påtar seg flere oppgaver og ansvar enn ved en totalentreprise. Avtaler måtte inngås med flere fagentreprenører og kommunen skulle selv stå for byggeledelsen. Byggeledelsen ble etter hvert satt ut til ekstern konsulent pga mangel på kapasitet og endringer internt. Avtale ble inngått i henhold til tidligere inngått rammeavtale. Ekstern byggeleder definerte egne prosjektadministrative rutiner på en god måte, og det ble utarbeidet en PA-bok for prosjektet. 11

PA-boken omfattet følgende elementer: 1. Byggeplassledelse 2. Prosjektkommunikasjon 3. Entreprisestyring, inkl endrings- og avvikshåndtering 4. Kostnadsstyring 5. Fremdriftsstyring 6. Kvalitetsstyring/HMS 7. Ferdigstillelse og overtakelse Byggearbeidene startet i juni 2009. Det var byggemøter hver 14. dag i byggeperioden, og byggleder utarbeidet månedsrapport med fremdriftrapportering og økonomioversikt. Byggeleders rapportering på fremdrift og økonomi ble sendt til og gjennomgått i møter i Plan- og byggekomiteen 10.9.2009, 26.11.2009, 28.4.2010, 30.9.2010 og 3.3.2011. Bygge- og vedlikeholdsseksjonen ga utover dette hovedsakelig muntlige redegjørelser til komiteen. Som følge av avdekkede prosjekteringsfeil/mangler i anbudsgrunnlaget, vedtok 10.9.2009 Plan- og byggekomiteen å forbeholde seg retten til å vurdere ansvar i forhold til kostnadsøkninger, og ba administrasjonen varsle arkitekt/rådgivende ingeniør om krav om erstatning. Prosjekteringsfeil medførte krav mot kommunen om erstatning for urasjonell drift fra entreprenør. Fratrukket kompensasjon fra rådgivende ingeniør medførte erstatningen kostnader på 1 MNOK. Endelige kostnader ble 147 MNOK mot opprinnelig budsjett på 155 MNOK, og revidert budsjettramme på 150 MNOK. Vår gjennomgang har ikke gitt oss grunnlag for å si at det har vært manglende kontroll av byggeprosjektet. Den økonomiske rammen for prosjektet har vært tilstrekkelig, og bystyret fikk seg forelagt en komplett budsjettramme. Den 20.12.2010 ble bygget overlevert fra Veidekke AS til Sandefjord kommune. I kontrakten med Veidekke AS var ferdigstillelsesdatoen satt til 10.12.2010. Det betyr at til tross for prosjekteringsfeil og mangler, ble byggearbeidene ferdigstilt tilnærmet som opprinnelig planlagt. Noe utomhusarbeider ble utsatt til våren 2011. Bygget ble tatt i bruk i mars 2011 som var noe senere enn planlagt. Dette skyldes i hovedsak at tilrettelegging for drift av sykehjemmet tok vesentlig lenger tid enn forutsatt. 3.3 Haukerød skole 3.3.1 Planleggingsfasen I utredningsfasen var det Skole- og barnehageutvalget som var ansvarlig for å dokumentere behov for ny Haukerød skole, inklusive hvorvidt skolen skulle rives og erstattes med nybygg. Bygging av ny Haukerød skole ble vedtatt i bystyret i 18.12.2009 basert på saksutredning knyttet til standard og utbyggingsforutsetninger for skolebygget, samt kostnadsoverslag for prosjektet på 160 MNOK. Rådmann laget saksutredning om gjennomføring av arkitektkonkurranse og valg av entreprisemodell for nye Haukerød skole til møte i Plan- og byggekomiteen den 7.1.2010. Komiteen vedtok å gjennomføre arkitektkonkurranse og benytte totalentreprisemodell ut i fra at modellen er egnet der alle funksjonskrav og kvaliteter er klart definert, og det er ønskelig med rask byggestart. Rådmannen presiserte i saksutredningen at konkurransegrunnlaget i prosjektet må utarbeides i nært samarbeid med skolen og brukeretaten. Plan- og byggekomiteen ble 18.2.2010 orientert om planarbeidet, konkurransegrunnlag for arkitektkonkurransen, rom og funksjonsprogram, samt kostnadsoppstilling. Kostnadsoppstillingen var basert på erfaringstall, men enkelte av postene er justert opp og det ble lagt inn en reserve på i underkant av 10 %. Rom og funksjonsprogram ble utarbeidet av skole- og barnehagesjefen i samarbeid med rektor og andre brukere på skolen. Romprogram ble godkjent av komiteen 7.4.2010. 12

Plan- og byggekomiteen vedtok 30.9.2010 vinner av arkitektkonkurransen. Administrasjon fikk fullmakt til å utarbeide forprosjekt med kostnadsoverslag og anbudsgrunnlag for totalentreprise i samarbeid med brukerne og arkitekter. I forprosjektfasen skulle det vurderes muligheter for forenklinger og besparelser. Det ble forutsatt at totalkostnaden holdes innenfor 160 MNOK. I møte 8.12.2010 i Plan- og byggekomiteen ble revidert skisseprosjekt lagt frem hvor det var lagt opp til bygging av komplett nytt skolebygg med noe reduserte arealer innen for opprinnelig ramme på 160 MNOK. Politisk behandling av forprosjekt ble forskjøvet fra februar til mai 2011. Saksutredningen for forprosjekt med kostnadsoverslag ble behandlet av Plan- og byggekomiteen 26.5.2011. Den inneholdt redegjørelse om foreslåtte endringer, sentrale vurderingspunkter og enkelte usikkerhetsfaktorer. Forprosjektet var utarbeidet i tett samarbeid med skoleetaten. Komiteen godkjente at anbudsdokumentene ble utarbeidet med utgangspunkt i en begrenset opparbeidelse av uteområdet og valg av stripefundamentering, med oppstart mars/april 2012. Beste tilbud basert på pris, kvalitet og fremdrift ble valgt og godkjent av Bygge- og eiendomsutvalget 15.11.2011. Innstillingen ble påklaget fra nest beste leverandør 16.11.2011. En juridisk vurdering viste at kommunen skulle ha forkastet beste tilbud som følge av manglende oppfyllelse av kvalifiseringskrav og forbehold uten å angi priskonsekvenser. Dette resulterte i at beste tilbud ble avvist. Bygge- og eiendomsutvalget ga 13.12.2011 administrasjonen fullmakt til å innlede kontraktsforhandlinger og inngå avtale med leverandør av nest laveste tilbud. For å få mer innsyn og kontroll med byggeprosjektet, vedtok utvalget at endringer i byggeprosjektet som medfører kostnadsøkninger på kr 100.000 eller mer, skal avklares med leder eller nestleder i utvalget før godkjenning. Fra Bygge- og vedlikeholdsseksjonen ble prosjektlederrollen besatt av en relativt ny medarbeider. I denne sammenhengen ble det klart at fasemodellen ikke er tilstrekkelig alene. Fasemodellen er kun en ramme for prosjektgjennomføring. Det er ikke en prosjekthåndbok med sjekklister og maler. Muntlig informasjon og rettledning var nødvendig for gjennomføring av de første fasene av prosjektet. Revisjonen har ikke funnet avvik mot kommunens egne rutiner og reglement knyttet til planleggingsfasen av byggeprosjektet. Planleggingsfasen er preget av høy grad av involvering av brukerne ved utarbeidelse av byggeprogram, skisseprosjekt og forprosjekt slik at funksjonskrav og kvaliteter var klart definert i anbudsdokumentet. Målt opp mot god praksis for prosjektstyring anser vi at kommunen kunne ha beskrevet og dokumentert risikovurderinger bedre i planleggingsfasen, samt utarbeidet interessentanalyse og en kommunikasjonsplan. 3.3.2 Gjennomføringsfasen I gjennomføringsfasen hadde entreprenøren ansvaret for alle underentrepriser. Rådgivende ingeniør ble innleid for prosjektstyring og byggeledelse. Gjennomføring av prosjektet er basert på konsulentens egne prosjektadministrative rutiner. Selv om totalentreprisemodellen ble valgt i dette prosjektet, var det prosjektlederaktiviteter og rapporteringsaktiviteter innad i kommunen. Disse er ikke beskrevet i fasemodellen. Byggearbeidene startet i februar 2012. Det var byggemøter hver 14. dag i byggeperioden, og ekstern byggeleder hadde månedlig rapportering av prosjektet. Denne omfattet følgende elementer: 1. Fremdrift 2. Økonomi 3. Prosjektering 4. Varsel og endringer 13

5. HMS 6. Kvalitet 7. Kontraktuelle forhold 8. Møter/avklaringer Byggeleders rapportering ble sendt til, og gjennomgått i møter i Bygge- og eiendomsutvalget 16.2.2012, 10.5.2012, 5.9.2012, 26.10.2012, 24.1.2013, 15.3.2013, 24.5.2013, 17.6.2013, 26.8.2013 og 14.11.2013. Bygge- og vedlikeholdsseksjonen ga utover dette hovedsakelig muntlig redegjørelser til komiteen. I løpet av prosjektet ble følgende endringer redegjort for og godkjent av Bygge- og eiendomsutvalget: 1. Komplett installasjon av kjølesystem i skolebyggets undervisningsarealer 2. Komplett uteanlegg som beskrevet i anbudsmaterialet Løpende risikovurderinger, i henhold til god praksis, er ikke gjennomført og heller ikke rapportert til Bygge- og eiendomsutvalget. Prosjektet har holdt fremdriftsplanen slik at fase1 var ferdig til skolestart 2013 og fase 2 (uteområdene) vil være klar til skolestart 2014. Prosjektet er gjennomført som totalentreprise hvor entreprenøren tar mye av den økonomiske risikoen, mens byggherren kan oppleve en risiko i forhold til kvaliteten. Vår vurdering er imidlertid at denne risikoen har vært liten i dette prosjektet etter som anbudsgrunnlaget var detaljert. Basert på gjennomgang av prosjektrelaterte dokumenter og tilleggsinformasjon gitt av prosjektleder anser vi oppfølgingen av prosjektet i forhold til total budsjettramme og spesifisert kvalitet som god. Den økonomiske rammen for prosjektet ligger an til å være tilstrekkelig, og bystyret fikk seg forelagt en komplett budsjettramme. 3.4 Torget i Sandefjord 3.4.1 Planleggingen Kultur og fritidsutvalget initierte i 2008 behov for å utvikle et skisseforslag til en helhetsløsning for utforming av Torget. Det ble dannet en arbeidsgruppe for å utvikle et skisseforslag. Målsetningen var at Torget skulle være en møteplass med gode opplevelser, trivsel, trygghet og aktiviteter for alle. Planleggingen foregikk i tiden 2008 til 2011 der arbeidgruppen arbeidet frem alternative løsninger. Publikum, gårdeiere og næringsdrivende ble invitert til å delta i drøftingen. Rapporten fra arbeidsgruppen var behandlet av flere interessegrupper, herunder Rådet for funksjonshemmede, Ungdomsrådet og Kultur- og fritidsutvalget. Bystyret behandlet arbeidsgruppas prioritering av tiltak i møte 7.12.2009. Kostnadene for tiltakene ble estimert til 14,6 MNOK. Det ble besluttet at gjennomføringen av tiltakene skulle vurderes i forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene. Den 28.4.2011 valgte bystyret en skisse som adminstrasjonen skulle gå videre med. Det ble avsatt 6,6 MNOK til arbeidene. Landskapsarkitekt ble engasjert og totalentreprisen ble utlyst i henhold til lov om offentlige anskaffelser. Utlysningen resulterte i kun ett tilbud som ble ansett for høyt. Anbudskonkurransen ble derfor avlyst. Kommunen gjorde derfor nye vurderinger av alternative anskaffelsesprosedyrer, andre løsninger og oppdeling av prosjektet i flere anbud som skulle samordnes gjennom teknisk etat. Den 26.4.2012 vedtok bystyret et forslag fra Rådmann om gjennomføring av fase 1 for indre del av Torget med et kostnadsestimat på 8 MNOK. Prosjektet ble overført til Teknisk etat, Kommunalteknisk seksjon ved Utbyggingsavdelingen. Utbyggingsavdelingen har lokal godkjenning som utførende i tiltaksklasse 3 med avdelingsleder som faglig ansvarlig, og skulle gjennomføre prosjektet i egen regi og ved bruk av underentrepriser. Revisjonen er informert om at Utbyggingsavdelingen ikke var involvert eller konferert med tidligere i 14

planleggingsfasen av prosjektet, verken i forhold til f.eks kostnadsoverslag eller kvalitetssikring av detaljplan. I første del av planleggingsfasen ble det ikke utarbeidet noen klar plan for organisering av prosjektet i kommunen. Innleid konsulent/landskapsarkitekt utarbeidet en detaljplan og anbudsgrunnlag. I planleggingsarbeidet til Utbyggingsavdelingen måtte de korrigere en del på tegningene fra landskapsarkitekt som følge av unøyaktigheter. Avdelingen utarbeidet en fremdriftsplan 13.6.2012 med planlagt oppstart i august 2012. Fremdriften ble tilpasset de store aktivitetene på Torget slik at anleggsvirksomheten ble lagt fra midten av august til begynnelsen av desember, og vårmånedene frem til midten av mai. Det ble utarbeidet budsjett/kostnadsoverslag pr deletappe av prosjektet. Det ble også utarbeidet en egen SHA-plan (sikkerhet, helse, arbeidsmiljø), og melding ble sendt til arbeidstilsynet. Målt opp mot god praksis for prosjektstyring anser vi at kommunen kunne ha beskrevet og dokumentert risikovurderinger utover det som var knyttet til sikkerhet, helse, arbeidsmiljø, samt utarbeidet en egen oversikt over organiseringen av prosjektet. 3.4.2 Gjennomføringen Prosjektet er gjennomført som en linjeoppgave, og eierskapet til prosjektet ligger i linjen. Rapportering av fremdrift og økonomisk status går linjevei. I regnskapssystemene kan alle kostnader knyttet til prosjektet sorteres ut. Egne ressurser som jobber på prosjektet, fører timelister slik at kostnader blir tilordnet prosjektet. Prosjektleder er ansvarlig for å følge opp kostnader mot budsjett, og dette gjøres hver måned. Prosjektet er utvidet underveis til å omfatte etappe 2, 3 og 4, og budsjettrammen ble økt til 12,3 MNOK i budsjettet for 2013. Gjenstående midler på 0,8 MNOK anses tilstrekkelige til å dekke gjenstående arbeider våren 2014. Prosjektet ligger an til å bli ferdigstilt som planlagt innen midten av mai. Basert på gjennomgang av prosjektrelaterte dokumenter og tilleggsinformasjon gitt av prosjektleder, anser vi oppfølgingen av prosjektet i forhold til total budsjettramme og spesifisert kvalitet som god. Den økonomiske rammen for prosjektet ligger an til å være tilstrekkelig. Ved å gjennomføre dette prosjektet i egen regi har kommunen også i stor grad klart å tilpasse arbeidene til perioder hvor det er mindre aktivitet på Torget. 3.5 Innkjøpsarbeidet i prosjektene Alle de tre prosjektene har medført anskaffelser som er gjennomført i henhold til lov om offentlige anskaffelser, og i henhold til anskaffelsesreglementet i kommunen. Etter utlysning av anskaffelser innen 5 fagområder til Kamfjordhjemmet, ble det mottatt minst to tilbud innen hvert av fagområdene. Revisjonen har kontrollert at leverandørene med lavest pris ble valgt. Anskaffelsesprotokoll, slik den er spesifisert i saksprosedyre C for anskaffelser, var ikke tilgjengelig på dette tidspunktet. Haukerød skole ble gjennomført som totalentreprise. Denne anskaffelsen ble utlyst i henhold til regelverket og 5 tilbud ble mottatt i henhold til anbudsevaluering utarbeidet av innleid konsulent. Tilbudene ble evaluert etter kvalitet (40% vekt), fremdrift (10% vekt) og pris (50% vekt). Leverandøren som ble valgt, hadde best pris og scoret noe dårligere på de to øvrige kriteriene. Revisjonen er kjent med at dette valget fikk et etterspill da det fremkom at valgte leverandør ikke tilfredstilte kvalifikasjonskravene. Etter en juridisk vurdering ble nest beste leverandør, som var noe høyere på pris og bedre på de to øvrige kriteriene, kontraktspartner. Anskaffelsesprotokoll, slik den er spesifisert i saksprosedyre C for anskaffelser, var ikke tilgjengelig på dette tidspunktet. 15