Ullevål Universitetsykehus HF

Transkript

1 Assurance and Advisory Business Services Ullevål Universitetsykehus HF Gjennomgang av anskaffelser i eiendomsavdelingen Vår rapport er ment for bruk av Ullevål Universitetssykehus HF internt for vurdering av anskaffelser i eiendomsavdelingen, og annen bruk av rapporten kan ikke medføre noe ansvar for Ernst & Young AS. Vi viser for øvrig til avtalte ansvarsbegrensninger.

2 1. Innledning 2. Sammendrag 3. Funn og anbefalinger Offentlig regelverk Internkontroll Intern kommunikasjon 2

3 1.0 Innledning Ernst & Young AS har fått i oppdrag fra Ullevål Universitetssykehus HF å gjennomføre en gjennomgang av innkjøp knyttet til utvalgte prosjekter i eiendomsavdelingen i perioden etter 1. august Oppdraget har pågått i perioden fra 26. august til 28. september 2004 og har kun omfattet gjennomgang og initielle vurderinger av dokumentasjon som er gjort tilgjengelig av sykehusets eiendoms- og økonomiavdelinger samt informasjon mottatt i forbindelse med intervjuer av nøkkelpersoner i eiendomsavdelingen. Vi har i gjennomgangen hatt tilgang til nøkkelpersoner hos Ullevål Universitetssykehus og eksterne prosjektledere, men ikke til sykehusets eiendomssjef eller nøkkelpersoner hos valgte entreprenører. Vi vil presisere at dette i kombinasjon med tidsfaktoren kan medføre at vi ikke har fått tilgang til informasjon som kunne ha medført andre observasjoner enn det som fremgår av vår rapport. Formålet med denne rapporten er å gi en overordnet oppsummering over våre funn og anbefalinger knyttet til disse. Formålet med oppdraget er å kartlegge omfanget av og former for brudd på forskriften om offentlige anskaffelser og interne retningslinjer. Videre å analysere hva som kan ha vært årsakene til at det evt. har oppstått brudd på forskriften og interne retningslinjer, samt å gjennomgå annen relevant informasjon som kan belyse anskaffelsesrutiner i de utvalgte prosjektene. 3

4 1.1 Arbeidsmetode og dokumentasjon Arbeidsmetode Observasjoner omtalt i denne rapporten er basert på gjennomgang av rapporter fra regnskapssystemet (Agresso), regnskapsbilag, avtaler i arkivene, elektroniske arkiver, DOFFIN-databasen og informasjon mottatt i møter. Dokumentasjon Følgende kilder har blitt benyttet ved vår gjennomgang: Regnskapsbilag Prosjektarkiver Øvrig dokumentasjon mottatt fra eksterne prosjektledere Skriftlig dokumentasjon funnet i eiendomsavdelingen Søk i Brønnøysundregistrene Søk i Dun & Bradstreet Søk i Creditinform Dokumentasjon mottatt fra Oslo Skifterett og Byskriverembete Dokumentasjon mottatt fra bostyrer i enkelte selskaper som har vært gjenstand for våre undersøkelser Gjennomførte møter I forbindelse med gjennomgangen har vi vært i kontakt med eller avholdt møter med sentrale personer ved UUS, prosjektledere ved eiendomsavdelingen, samt eksterne innleide prosjektledere. Avgrensning Vår gjennomgang har fokusert på innkjøpsprosessen knyttet til prosjektene, og ikke den løpende prosjektstyringen. 4

5 1. Innledning 2. Sammendrag 3. Funn og anbefalinger Offentlig regelverk Internkontroll Intern kommunikasjon 5

6 2.0 Sammendrag Det er identifisert totalt 56 prosjekter for perioden 1. august 2003 til 2. september 2004 med en total omsetningsverdi på MNOK 205. Vi har gjennomgått 32 prosjekter, som tilsvarer ca 85% av omsetningsverdien for de 56 prosjektene. Stikkprøvetester av bilag har identifisert svært få avvik med hensyn på attestasjon av prosjektleder og anvisning av en overordnet. Interne retningslinjer på dette området er således i det alt vesentlige fulgt. Vår gjennomgang har ikke gitt holdepunkter for å hevde at ansatte ved UUS har begått uregelmessigheter med personlig vinnings hensikt. Det er imidlertid notert et tilfelle hvor sluttoppgjør er utbetalt til et annet selskap enn kontraktspart. Dette forholdet er politianmeldt av Ullevål Universitetssykehus. I tillegg har vi funnet et tilfelle hvor en faktura er bokført og betalt to ganger. Vi har fått opplyst at denne dobbeltbetalingen nylig har blitt motregnet mot annen faktura fra samme leverandør. Det offentlige reglementet er fulgt for 19 av 32 gjennomgåtte prosjekter Konkurransegrunnlag er identifisert for 24 av 32 prosjekter. Anbudsprotokoll eller en annen form for dokumentasjon for vurdering og valg av leverandør er benyttet for 17 av de 32 prosjektene. Vi har identifisert skriftlig avtale for hovedentreprisen for 20 av 32 prosjekter. Vi har blitt informert om at flere prosjekter har vært gjennomført som hastesaker som følge av hensynet til liv og helse. Vi har imidlertid ikke funnet dette begrunnet og dokumentert i prosjektdokumentasjonen. Prosjektene er derfor klassifisert i kategorien brudd på regelverket. 6

7 2.0 Sammendrag, forts. Det er benyttet eksterne prosjektledere i 21 av 32 gjennomgåtte prosjekter. De fleste av disse oppdragene er gjennomført av en av to ulike prosjektledere som man høsten 2003 etablerte rammeavtaler med. Rammeavtalen for ekstern prosjektledelse ble ikke utlyst offentlig av eiendomssjefen. Det er i svært liten grad gjennomført og dokumentert kredittvurderinger, hvilket er et krav i henhold til regelverket. Vi er imidlertid ikke kjent med at manglende kredittvurderinger har medført noe økonomisk tap for Ullevål. (Det har dog heller ikke vært et selvstendig formål å undersøke dette.) Det foreligger systemer og rutiner for gjennomføring av anskaffelser i tråd med de offentlige anskaffelsesreglene. Disse er imidlertid ikke fulgt i eiendomsavdelingen. Avvikene som er identifisert i eiendomsavdelingen representerer således brudd på interne rutiner. Vi har identifisert tilfeller der ansatte ved eiendomsavdelingen internt har forsøkt å gi uttrykk for at innkjøpsreglementet ikke blir fulgt, uten å nå frem i avdelingen. Vi har avdekket mangler knyttet til arkiverings- og dokumentasjonsrutinene for prosjektene. 7

8 1. Innledning 2. Sammendrag 3. Funn og anbefalinger Offentlig regelverk Internkontroll Intern kommunikasjon 8

9 3.0 Offentlig regelverk Lov og forskrift om offentlige anskaffelser EIENDOMSAVDELINGEN Utvalgte prosjekter Omsetning TESTING Utlyst anbud Konkurransegrunnlag Protokoll Avtale Regelverk fulgt KONKLUSJON Ufullstendig/ mindre Brudd på brudd regelverk Antall identifiserte prosjekter 56 MNOK 205 Antall prosjekter gjennomgått 32 MNOK 177(85%) Antall hovedentrepriser Herav benyttet ekstern prosjektledelse Funn Det er identifisert totalt 56 prosjekter for perioden 1. august 2003 til 2. september Antall prosjekter er basert på tre ulike kilder som ikke er enhetlige. Vi har gjennomgått 32 prosjekter, som tilsvarer ca 85% av omsetningsverdien for de 56 prosjektene. Det er i 21 av 32 prosjekter benyttet eksterne prosjektledere i eiendomsavdelingen. Ingen av prosjektlederoppdragene er utlyst offentlig. 12 av 32 prosjekter er inngått gjennom utlysning og anbudskonkurranse, og ytterligere syv leveranser er under kr Konkurransegrunnlag er ikke identifisert for 8 av prosjektene. Anbudsprotokoll er ikke identifisert for 15 av prosjektene. Vi har ikke identifisert skriftlig avtale for hovedentreprisen for 12 av prosjektene For flere prosjekter har vi fått muntlig opplyst at prosjektet ble definert som hastesak og at offentlig utlysning dermed kunne utelates. Vi har imidlertid ikke funnet slik begrunnelse forklart og dokumentert i prosjektdokumentasjonen. Våre anbefalinger Det bør vurderes å innføre løpende oversikter over prosjekter der blant annet følgende informasjon fremgår: Planlagt/faktisk start-/sluttidspunkt Budsjett / faktiske påløpte kostnader/investeringer Ansvarlig prosjektleder Etter vår vurdering kan det være nyttig at slike prosjektoversikter inngår i ledelsesrapporteringen Vi er gjort kjent med at Ullevål har utarbeidet en standardisert mal for anbudsprotokoll. Vi anbefaler at denne også tas i bruk i eiendomsavdelingen. 9

10 3.1 Offentlig regelverk Rammeavtaler OMFANGET AV EKSTERN PROSJEKTLEDELSE HAR ØKT BETYDELIG SIDEN RAMMEAVTALER FOR PROSJEKTLEDERE ER INNGÅTT UTEN AT DISSE ER UTLYST OFFENTLIG. Funn Det er etablert rammeavtaler med entreprenører innenfor ulike fagområder. Rammeavtalene er utlyst offentlig. Avtalene er begrenset til kontrakter under kr Vi har imidlertid identifisert flere prosjekter der disse entreprenørene benyttes ved oppdrag over kr , uten offentlig utlysning. De fleste prosjektlederoppdragene i prosjektene vi har gjennomgått, er utført av to ulike leverandører (en leverandør per prosjekt). I oktober 2003 inngikk eiendomssjefen rammeavtaler med disse to selskapene uten at rammeavtalen ble utlyst offentlig. De to leverandørene har fakturert Ullevål for henholdsvis omlag MNOK 3 og MNOK 9 Våre anbefalinger Alle rammeavtaler må utlyses offentlig. 10

11 3.2 Offentlig regelverk Kredittvurdering DET ER I SVÆRT LITEN GRAD GJENNOMFØRT OG DOKUMENTERT KREDITTVURDERINGER. DET ER OGSÅ NOTERT ET TILFELLE HVOR SLUTTOPPGJØR ER UTBETALT TIL ET ANNET SELSKAP ENN KONTRAKTSPART Funn Innhenting av regnskap, skatteattest og HMS erklæring for tilbyderne er gjennomgående mangelfull. Fullstendige kredittvurderinger er dermed ikke gjennomført. Manglende kredittvurderinger er i strid med de offentlige anskaffelsesreglene. Vi er imidlertid ikke kjent med at UUS har lidt noe økonomisk tap som følge av manglende kredittvurderinger. Det er identifisert et tilfelle hvor en entreprenør (Akron AS) er faset ut/avviklet begrunnet med dennes økonomiske problemer. Sluttoppgjør knyttet til Akrons leveranser ble utbetalt i september 2003 til et annet selskap enn kontraktspartner. Akron AS ble slått konkurs i november Etter avvikling av avtale med Akron AS ble ny entreprenør hentet inn uten noen form for anbudskonkurranse eller kredittvurdering. Den nye entreprenøren (BE Entreprenør AS) hadde i følge regnskapet for 2002 negativ egenkapital, anmerkninger i revisjonsberetning og liten eller ingen aktivitet. BE Entreprenør AS har fakturert for om lag MNOK 20 siden september Våre anbefalinger Regler om kredittvurdering ihht det offentlige anskaffelsesreglementet må følges ved innhenting av tilbud. Kredittvurderinger bør gjennomføres og dokumenteres før valg av leverandør er foretatt. 11

12 3.3 Internkontroll Interne retningslinjer DET ER IDENTIFISERT SVÆRT FÅ AVVIK FRA RETNINGSLINJER FOR ATTESTASJON OG ANVISNING, MENS DET ER IDENTIFISERT AVVIK MELLOM PROSJEKTREGNSKAPET SOM BENYTTES FOR PROSJEKTSTYRING OG REGNSKAPSSYSTEMET AGRESSO. Funn Stikkprøvetester av bilag har identifisert lite avvik med hensyn på attestasjon av prosjektleder og anvisning av en overordnet. Interne retningslinjer på dette området er således i all hovedsak etterlevd. Det er identifisert omposteringer der kostnader er overført fra ett prosjekt til et annet, uten at dette er attestert av prosjektleder. Det er identifisert kostnader som er belastet prosjekt i Agresso, men ikke i prosjektleders skyggeregnskap som benyttes for styring av prosjektet. Det er funnet et tilfelle hvor en faktura har blitt kostnadsført to ganger, og betalt to ganger. Det er identifisert leverandører som er registrert med flere leverandørnumre i leverandørreskontro. Dette representerer en større risiko for at dobbelfakturering ikke avdekkes. Våre anbefalinger Interne rutiner for attestasjon og anvisning bør sikre at alle kostnader som belastes et prosjekt blir attestert av prosjektleder uavhengig av om det er snakk om en leverandørfaktura eller ompostering. Det bør vurderes å ta i bruk rapportgenerator i regnskapssystemet for økonomisk oppfølging av prosjekter fremfor å benytte skyggeregnskaper. Dersom dette ikke er mulig bør det implementeres rutiner for avstemming av hovedbok og skyggeregnskaper som benyttes i den løpende prosjektstyringen Det bør gjennomføres en opprydning og vasking av leverandørreskontro, og etableres rutiner for løpende oppfølging av denne. 12

13 3.4 Internkontroll Arkivering ARKIVERINGSRUTINER I EIENDOMSAVDELINGEN BØR FORBEDRES. Funn Det synes ikke å være utarbeidet rutiner for hvor og hvordan ulike avtaler og dokumentasjon for øvrig skal arkiveres innenfor eiendomsavdelingen. Eksempelvis ble to av tilbudene på psykiatribygget ikke funnet på Ullevål, men ble faxet til Ullevål fra leverandørene i forbindelse med vår gjennomgang. Det har tatt oss mye tid å finne frem gjeldende rammeavtaler, da ingen visste hvor disse befant seg. Avtalene ble funnet på et sentralt arkiv ved Ullevål. Gjeldende avtaler (rammeavtaler med mer) er dermed ikke samlet på ett sted tilgjengelig for alle det er relevant for. Store deler av dokumentasjonen (tilbud, anbudsprotokoll, avtaler osv.) knyttet til prosjektene er ikke arkivert hos UUS, men oppbevares hos innleide eksterne prosjektledere. Dette gjelder også for avsluttede prosjekter. Våre anbefalinger Retningslinjer for arkivering av avtaler og dokumentasjon for øvrig bør utarbeides. Gjeldende avtaler som er relevante for de ansatte i eiendomsavdelingen bør arkiveres slik at disse er tilgjengelig, ikke bare på et sentralt arkiv. Alle rammeavtaler må utlyses offentlig. Prosjektdokumentasjonen generelt, og dokumentasjon av anbudsprosessen spesielt bør oppbevares tilgjengelig ved UUS. 13

14 3.5 Internkontroll Standardisering av dokumentasjon DOKUMENTASJON AV PROSJEKTENE VED EIENDOMSAVDELINGEN ER IKKE STANDARDISERT Funn Hvilken type dokumentasjon og hvordan dette er arkivert varierte mye mellom de ulike prosjektene. Etter vår oppfatning representerer dette en risiko for at prosjektdokumentasjonen er ufullstendig. Videre medfører dette at prosjektoppfølgingen blir svært personavhengig, og at det er utfordrende å gjennomføre etterkontroller av prosjektdokumentasjonen. UUS utarbeidet i april 2004 en mal for anbudsprotokoll. Vi har imidlertid ikke registrert at denne malen er tatt i bruk ved noen av de gjennomgåtte prosjektene i eiendomsavdelingen. Våre anbefalinger Vi anbefaler at de rutiner, maler og sjekklister for prosjektdokumentasjon som er utarbeidet tas i bruk umiddelbart. Dette vil etter vår oppfatning sikre at alle vurderinger og beslutninger som skal gjennomføres blir dokumentert. Videre vil et standardisert opplegg gjøre det enklere å gjennomføre kontroller og eventuelt overføre prosjekter mellom prosjektledere ved behov. En standardisering av dokumentasjonen vil også medføre en mer effektiv prosjektledelse. 14

15 3.6 Intern kommunikasjon DET ER IDENTIFISERT TILFELLER DER ANSATTE HAR PRØVD Å GI UTTRYKK FOR KRITIKKVERDIGE FORHOLD, UTEN Å NÅ FREM Funn Vi har identifisert tilfeller der ansatte ved eiendomsavdelingen har forsøkt å gi uttrykk for at innkjøpsreglementet ikke blir fulgt, uten å nå frem. Våre anbefalinger Det bør vurderes å etablere en intern kommunikasjonskanal der forhold kan kommuniseres dersom man ikke når frem via tjenestevei. 15

16 ERNST & YOUNG AS